Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 16 maart 2023 en het nader rapport d.d. 7 juni 2023, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de directeur van Uw kabinet van 22 december 2022, nr. 2022002880,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 16 maart 2023, nr. W04.22.00205/I, bied ik U hierbij aan.

Bij Kabinetsmissive van 22 december 2022, no. 2022002880, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot wijziging van de Woningwet in verband met het regelen van een grondslag voor
het verwerken van het burgerservicenummer van woningzoekenden door toegelaten instellingen
en woonruimteverdelers in verband met het digitaal delen van gegevens voor de inkomenstoets,
met memorie van toelichting.

Met het wetsvoorstel wordt het mogelijk gemaakt om met een digitale procedure voor
de toekenning van een sociale huurwoning het inkomen te toetsen van een woningzoekende.
Hiervoor maakt de woningcorporatie of woonruimteverdeler gebruik van het burgerservicenummer
(BSN) van de woningzoekende.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de voorwaarden
voor het gebruik mogen maken van een BSN en de regeling van bewaartermijnen en acht
in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

1. Inhoud wetsvoorstel

Indien een woningzoekende verzoekt om in aanmerking te komen voor een woning van een
woningcorporatie dient een inkomenstoets te worden uitgevoerd. Hiermee wordt beoogd
een woning passend toe te wijzen.2 Daartoe dient de woningzoekende onder de bestaande regels bij de Belastingdienst
een inkomensverklaring op te vragen. De woningzoekende uploadt deze verklaring vervolgens
in een systeem van de woningcorporatie of woonruimteverdeler.

Het wetsvoorstel beoogt deze procedure te vereenvoudigen. Daarbij wordt het BSN gebruikt
om de inkomenstoets uit te voeren op basis van digitaal verstrekte inkomensgegevens.
Bij die digitale procedure wordt het inkomensgegeven van de woningzoekende uit de
Basisregistratie Inkomen van de Belastingdienst opgevraagd. Om er zeker van te zijn
dat het opgegeven inkomen hoort bij de woningzoekende wordt voorafgaand gecontroleerd
of het opgegeven BSN correspondeert met de woningzoekende. Het wetsvoorstel introduceert
ten behoeve van de digitale procedure een grondslag in de Woningwet voor het kunnen
verwerken van het BSN van woningzoekenden door woningcorporaties en hun woonruimteverdelers.

Met de digitale procedure worden administratieve lasten verlicht voor betrokken partijen
en wordt bijgedragen aan vermindering van het risico op fouten en fraude. Indien de
woningcorporatie of woonruimteverdeler niet wenst aan te sluiten bij de voorgestelde
wijze van inkomenstoetsing, of indien de woningzoekende geen toestemming geeft, blijft
de huidige procedure beschikbaar.

Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving van het voorstel en vergt geen reactie.

2. Voorwaarden voor de verwerking van het BSN

Bij de digitale procedure voor het verrichten van de inkomenstoets wordt het BSN van
de woningzoekende gebruikt. Dit gebruik van het BSN is een verwerking van een persoonsgegeven.3

De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) kent een aantal grondslagen voor
de verwerking van persoonsgegevens, waarvan ten minste één dient te worden aangewezen.4 Voorts volgt uit de AVG dat, wat betreft de verwerking van een identificatienummer
zoals het BSN, lidstaten specifieke voorwaarden kunnen vaststellen voor de verwerking
van een dergelijk nummer. In dat geval wordt het nummer alleen gebruikt indien dit
gepaard gaat met passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkene.5

De Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (UAVG) staat het gebruik
van een identificatienummer slechts toe ter uitvoering van de wet waarin het identificatienummer
is voorgeschreven dan wel voor doeleinden bij de wet bepaald.6 De Wet algemene bepalingen burgerservicenummer (Wabb) regelt onder meer dat gebruikers
(zoals gedefinieerd in de Wabb) toegang hebben tot de Beheervoorziening BSN. Gebruik
van deze voorziening zou het bijvoorbeeld mogelijk maken om te controleren of de woningzoekende
bij het opgegeven BSN hoort, zoals wordt beoogd met het onderhavige wetsvoorstel.7 Niet-overheidsorganen worden in de Wabb aangemerkt als gebruiker voor zover zij werkzaamheden
verrichten waarbij het gebruik van het BSN bij of krachtens de wet is voorgeschreven.8

Het wetsvoorstel beoogt te voorzien in de digitale procedure voor de inkomenstoets
waarbij het BSN wordt verwerkt, en de daarvoor vereiste grondslag.9 Tegelijkertijd beoogt het voorstel kleine woningcorporaties de ruimte te laten af
te zien van het langs digitale weg verrichten van de inkomenstoets.10 Het idee hierachter is dat voor kleine woningcorporaties de baten van de digitale
procedure niet opwegen tegen de lasten.11

Om dit te bewerkstelligen wordt in het wetsvoorstel gewerkt met een getrapt systeem.
Een woningcorporatie of woonruimteverdeler dient voor het gebruik van de digitale
procedure daartoe aangewezen te worden door de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Een aldus aangewezen woningcorporatie of woonruimteverdeler is
vervolgens verplicht om toestemming te vragen aan de woningzoekende alvorens de digitale
procedure voor de inkomenstoets mag worden toegepast.12 Indien een woningcorporatie niet is aangewezen door de Minister, of de woningzoekende
geen toestemming verleent, dient de huidige (niet-digitale) procedure te worden gevolgd.

De Afdeling onderkent het belang van het niet verplicht opleggen van de digitale procedure
aan bepaalde woningcorporaties en woningzoekenden. Tegelijkertijd rijst daarmee de
vraag of nog sprake is van een wettelijke verplichting tot het gebruik van het BSN,
zoals dit door de Wabb wordt vereist ten aanzien van niet-overheidsorganen.13 De wijze waarop het gebruik van het BSN in het voorstel is geregeld wijkt af van
bepaalde vergelijkbare regelingen, die erdoor worden gekenmerkt dat op dwingende wijze
het gebruik van het BSN wordt voorgeschreven.14 Tot slot blijkt uit de toelichting bij de Wabb dat het gebruik van het BSN door een
niet-overheidsorgaan noodzakelijk dient te zijn, in de zin dat de betrokken handeling
of dienst alleen kan worden verricht door gebruik te maken van het BSN.15 Van een dergelijke noodzaak lijkt hier geen sprake te zijn, gelet op (het behoud
van) de bestaande mogelijkheid waarbij de woningzoekende zelf een inkomensverklaring
uploadt.

De Afdeling mist in de toelichting een beschouwing in hoeverre het beoogde gebruik
van het BSN aansluit bij de systematiek van de Wabb en de daarin neergelegde voorwaarden
voor dit gebruik, namelijk de noodzaak van gebruik van het BSN en de aanwezigheid
van een wettelijke verplichting. Voor zover echter met dit wetsvoorstel van de Wabb
wordt afgeweken, is van belang dat deze afwijking duidelijk wordt gemaakt in de wettekst
en in de toelichting wordt gemotiveerd waarom een afwijking van de Wabb noodzakelijk
is.16

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting en zo nodig het voorstel wenselijk.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in paragraaf 1.1 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting met betrekking tot het juridisch kader een tekst
ingevoegd over de verhouding van het wetsvoorstel met de Wabb. Zoals daar is toegelicht
zijn woningcorporaties en woonruimteverdelers vanaf het moment van inwerkingtreding
van het wetsvoorstel «gebruiker» als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, subonderdeel 2°,
van de Wabb, en hebben toegang tot de in artikel 3, eerste lid, van de Wabb, bedoelde
beheervoorziening, de zogeheten Beheervoorziening BSN. Er wordt niet afgeweken van
de Wabb.

De getrapte systematiek dient een aantal doelen. De omstandigheid dat een woningcorporatie
of woonruimteverdeler eerst op eigen verzoek dient te worden aangewezen, zorgt ervoor
dat kleine woningcorporaties waarbij de baten van de efficiëntere digitale procedure
niet zouden opwegen tegen de kosten voor het inregelen en beheer van de digitale procedure,
de verplichting tot het toepassen van de digitale procedure en het gebruik van het
BSN niet aan te hoeven gaan.

Dat de woningzoekende vervolgens zelf kiest of hij gebruikmaakt van de nieuwe digitale
procedure of het bestaande alternatief, dient het uitgangspunt dat de burger waar
mogelijk zelf regie op zijn gegevens heeft17 en daarnaast is het dienstbaar aan digitaal minder vaardige personen dat zij het
bestaande alternatief kunnen blijven gebruiken.

Met deze getrapte systematiek is het weldegelijk voorschreven, en niet slechts een
bevoegdheid, voor de aangewezen woningcorporaties en woonruimteverdelers om gebruik
te maken van het BSN. Als een woningzoekende immers ervoor kiest gebruik te maken
van de digitale procedure, dan is de aangewezen woningcorporatie of woonruimteverdeler
verplicht om het BSN te gebruiken en de digitale procedure toe te passen.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat uit de toelichting bij de Wabb blijkt dat het gebruik
van het BSN door een niet-overheidsorgaan noodzakelijk dient te zijn. De Afdeling
merkt op dat van een dergelijke noodzaak hier geen sprake lijkt te zijn, gelet op
(het behoud van) de bestaande mogelijkheid waarbij de woningzoekende zelf een inkomensverklaring
uploadt.

De toets van noodzaak in dit wetsvoorstel valt uiteen in de beoordeling van twee verschillende
aspecten van het voorstel. Allereerst is het de vraag of er sprake is van voldoende
noodzaak om een digitale procedure voor de inkomenstoets mogelijk te maken. Vervolgens
wordt de vraag relevant of het in het kader van die digitale procedure noodzakelijk
is om daarvoor het BSN te gebruiken, of dat er ook andere mogelijkheden zijn.

De eerste vraag wordt op verschillende plaatsen in de memorie van toelichting bij
het wetsvoorstel behandeld. Zo worden in paragraaf 2.1.2 de problemen met de bestaande
praktijk weergegeven. Het bestaande proces is niet efficiënt, foutgevoelig en fraudegevoelig.
Om een beeld van de grote schaal te geven is aan het slot van paragraaf 2.1.1 vermeld
hoeveel woningen in 2020 door woningcorporaties zijn toegewezen en hoeveel inkomenstoetsen
daarvoor naar schatting gedaan zijn. In 2020 ging het om 188.000 toegewezen woningen
waar de woningcorporaties naar schatting 225.600 inkomenstoetsen voor doen.

In paragraaf 2.2 wordt vervolgens omschreven waarom de digitale procedure noodzakelijk
is om die bestaande problemen tegen te gaan. Daarmee kan namelijk een efficiënter
en gemakkelijker proces worden ingericht voor alle betrokkenen, zowel voor woningcorporaties
als voor woningzoekenden, waarbij de kans op vergissingen of eventuele vervalsingen
verregaand wordt teruggedrongen.

De vervolgvraag of het BSN noodzakelijk is om een digitale procedure te kunnen toepassen
die de omschreven problemen tegengaat komt aan bod aan het slot van paragraaf 2.2.2
en in paragraaf 2.2.3. Daar wordt geconcludeerd dat het gebruik van een alternatief,
zoals in dit geval BRP-gegevens, de problemen met de bestaande praktijk niet voldoende
oplost, en dat het gebruik van het BSN deze oplossing wel biedt. Gebruik van BRP-gegevens
lost foutgevoeligheid niet geheel op: het is alsnog mogelijk dat er matchingsproblemen
ontstaan.

Overkoepelend wordt in paragraaf 2.6, en met name in paragraaf 2.6.4, gereflecteerd
op de noodzaak van het gebruik van het BSN. De werkwijze met het BSN voor de inschrijving
en voor het uitvoeren van het digitaal delen van gegevens voor de inkomenstoets voldoet
aan het vereiste van proportionaliteit, omdat deze werkwijze alleen voor het beschreven
doel toegestaan is, binnen randvoorwaarden die het wetsvoorstel daaraan stelt. Ook
draagt deze werkwijze bij aan een eerlijke verdeling van sociale huurwoningen, omdat
vergissingen bij het aanleveren van inkomensgegevens hiermee worden tegengegaan, net
als het aanleveren van valse inkomensgegevens hiermee wordt tegengegaan. De beperking
op artikel 8 van het EVRM en artikel 10, eerste lid, van de Grondwet is daarom niet
onevenredig ten opzichte van het doel. Tevens is de werkwijze in overeenstemming met
het vereiste van subsidiariteit, alternatieven zoals het gebruik van BRP-gegevens
laten foutgevoeligheid met verkeerde namen en dergelijke in stand. Ten slotte blijft
er een alternatief bestaan voor personen die het BSN of inkomensgegeven niet digitaal
willen verstrekken voor dit doeleinde.

Dat naast de digitale procedure ook de bestaande mogelijkheid behouden blijft, neemt
niet weg dat er een zorgvuldige afweging met betrekking tot de noodzaak van zowel
de digitale procedure voor de inkomenstoets als van het gebruik van het BSN in het
kader van die digitale procedure heeft plaatsgevonden, zoals omschreven in de memorie
van toelichting.

3. Bewaartermijnen

Het wetsvoorstel geeft een grondslag voor verwerking van het BSN van woningzoekenden
door woningcorporaties en woonruimteverdelers, maar regelt niet de bewaartermijnen
hiervoor. In de toelichting wordt opgemerkt dat op grond van de AVG geldt dat woningcorporaties
en woonruimteverdelers het BSN niet langer mogen bewaren dan noodzakelijk is voor
het in de wet geregelde doel van de verwerking.18 Daaraan wordt toegevoegd dat het bewaren van het BSN tot na de accountantscontrole
op de toewijzing noodzakelijk is voor het in de wet geregelde doel van verwerking.
Dit betekent volgens de toelichting dat het BSN onverwijld na controle door de accountant
verwijderd moet worden, of onverwijld nadat iemand zich uitschrijft.19

Mede vanwege de privacygevoeligheid van het BSN en het gebruik door een niet-overheidsorgaan,
dient voor het bewaren van het BSN een duidelijke termijn te gelden. Blijkens de toelichting
is hierover ook reeds een concreet beeld. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid
om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften te geven over
de verwerking van het BSN.20 De Afdeling adviseert de mogelijkheid tot subdelegatie van regeling van de bewaartermijnen
uit te sluiten. Bewaartermijnen vormen immers een belangrijke waarborg voor de zorgvuldige
omgang met persoonsgegevens en kunnen niet worden beschouwd als uitvoering van een
regeling, waarvoor op het niveau van een ministeriële regeling regels kunnen worden
gesteld.21

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen in die zin dat voor regeling van
de bewaartermijnen alleen delegatie mogelijk is naar een algemene maatregel van bestuur.

Zoals de Afdeling aangeeft vormen bewaartermijnen een belangrijke waarborg voor de
zorgvuldige omgang met persoonsgegevens. Dit geldt te meer indien de persoonsgegevens
van een gevoelige aard zijn, zoals bij het BSN het geval is.

Om deze reden is naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State besloten om
de bewaartermijn voor het BSN in het artikel in het wetsvoorstel op te nemen, in plaats
van enkel in de toelichting te refereren aan het algemene kader van de AVG. Daartoe
zijn in de wijzigingsopdracht met betrekking tot artikel 46 een achtste en negende
lid ingevoegd in het wetsvoorstel, waarin de uiterlijke bewaartermijn is opgenomen.

Daarnaast is de delegatiegrondslag in het tiende lid (nieuw) gewijzigd, waardoor deze
nu enkel nog een grondslag biedt voor een algemene maatregel van bestuur, en niet
langer doordelegatie naar het niveau van een ministeriële regeling mogelijk is.

Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om technische correcties aan te brengen
in artikel I, onderdelen B (artikel 30, elfde lid, van de Woningwet), C (artikel 36,
eerste lid, van de Woningwet) en D (artikel 38, eerste lid, onderdeel b, en tweede
lid, onderdelen a en b, van de Woningwet), van het wetsvoorstel. Deze nieuwe wijzigingen
betreffen louter tec8hnische correcties om een en ander weer kloppend te maken, en
hebben geen enkele nieuwe beleidsmatige inhoud.

Voorts zijn een aantal kleine aanscherpingen in de toelichting gedaan, waaronder:

– paragraaf 2.3 van het algemeen deel van de toelichting is aangescherpt omdat naast
de variant waarbij de woonruimteverdeler zelfstandig verwerkingsverantwoordelijke
is, ook de mogelijkheid bestaat dat een woonruimteverdeler als verwerker optreedt
namens de woningcorporatie die verwerkingsverantwoordelijke is;

– In paragraaf 2.5 van het algemeen deel van de toelichting is in de opsomming onder
«Ad a)» bij het vierde onderdeel ingevoegd dat naast de door woningzoekende ingevulde
naam ook de door woningzoekende ingevulde geboortedatum relevant is bij het raadplegen
van de Beheervoorziening BSN door de woonruimteverdeler of woningcorporatie;

– Ook is in paragraaf 2.5 in de opsomming onder «Ad b)» een onderdeel ingevoegd dat
abusievelijk nog in de opsomming van de stappen ontbrak. Het betreft de stap waarbij
de woonruimteverdeler of woningcorporatie met het verkregen BSN en de door woningzoekende
zelf ingevulde naam en geboortedatum de Beheervoorziening BSN raadpleegt.

– Ten slotte is een inconsistentie in de toelichting hersteld. Zowel artikel 6, eerste
lid, onderdeel c, als artikel 6, eerste lid, onderdeel e, van de AVG, werden aangehaald
als verwerkingsgrondslagen voor de verwerking van het BSN door woningcorporaties en
woonruimteverdelers. De juiste grondslag, welke nu uitsluitend is vermeld in de toelichting,
is artikel 6, eerste lid, onderdeel c: de verwerking is noodzakelijk om te voldoen
aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust, namelijk
de wettelijke verplichting die geldt op grond van het voorgestelde nieuwe vierde lid
van artikel 46. Aangewezen woningcorporaties en woonruimteverdelers worden immers
verplicht om deze procedure te volgen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge