Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

Inleiding

Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende
milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade
(PbEU 2004, L 143) (hierna: Richtlijn milieuaansprakelijkheid) is geïmplementeerd
bij wet van 24 april 2008 (Stb. 2008, 166) in titel 17.2 van de Wet milieubeheer1. De Europese Commissie heeft op 2 juli 20202 Nederland in gebreke gesteld, gevolgd door een met redenen omkleed advies (hierna:
MROA) op 19 mei 20223, vanwege het volgens de Commissie onvolledig implementeren van artikel 12, eerste
lid, van die richtlijn4. De Nederlandse regering heeft naar aanleiding van de ingebrekestelling het standpunt
ingenomen dat juridisch gezien de Richtlijn milieuaansprakelijkheid volledig is geïmplementeerd.
De Europese Commissie heeft daarover opgemerkt dit standpunt niet onjuist is, maar
dat de Nederlandse wetgeving op onderdelen nadere interpretatie behoeft. Voor de Commissie
is het belangrijk dat er op basis van de wettekst zelf geen enkele twijfel kan bestaan
over de mogelijkheden voor rechtzoekenden, zeker op het gebied van milieuregelgeving.
Naar aanleiding van het MROA heeft het kabinet daarom besloten om een wetsvoorstel
voor te bereiden om aan de bezwaren van de Europese Commissie tegemoet te komen. Met
dit wetsvoorstel vindt aanvullende implementatie plaats van artikel 12, eerste lid,
van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid.

Achtergrond

In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 1 juni 2017 in zaak
C-529/155 heeft het Hof uitgelegd welke verplichtingen de lidstaten hebben op grond van artikel 12,
eerste lid, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid. Bij dat arrest heeft het Hof,
voor zover hier relevant, uitgesproken dat de lidstaten niet over een beoordelingsmarge
beschikken met betrekking tot de in dat artikel genoemde personen die milieuschade
lijden of dreigen te lijden. Naar aanleiding van dat arrest heeft de Europese Commissie
de omzetting van artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid
in nationale wetgeving beoordeeld. Daarbij is de Commissie tot de conclusie gekomen
dat de Nederlandse wetgeving op twee punten niet langer in volledige omzetting van
de richtlijn voorziet. Ten eerste zou de omzetting niet volledig zijn omdat er volgens
de Europese Commissie geen bepaling is op grond waarvan duidelijk is dat natuurlijke
of rechtspersonen die milieuschade dreigen te lijden het bevoegd gezag om maatregelen
kunnen verzoeken als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid.
Dit zou ook van invloed zijn op het recht van toegang tot de rechter voor die personen
krachtens artikel 13, eerste lid, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid. Artikel 13,
eerste lid, van die richtlijn luidt: «De personen als bedoeld in artikel 12, lid 1,
hebben toegang tot een procedure voor een rechtbank of een andere onafhankelijke en
onpartijdige overheidsinstantie die bevoegd is de besluiten, het handelen of het verzuim
van de krachtens deze richtlijn bevoegde instantie aan de procedurele en materieelrechtelijke
voorschriften te toetsen».

Dit is het tweede punt waarop een gebrek zou kleven aan de implementatie van de Richtlijn
milieuaansprakelijkheid. Met de voorgestelde wijzigingen van de Wet milieubeheer wordt
de wetgeving aangevuld overeenkomstig de door de Europese Commissie genoemde onvolkomenheden.

Hoofdlijnen van het voorstel

Artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid betreft de kring
van (rechts)personen die bij milieuschade of een onmiddellijk dreiging daarvan een
verzoek kan doen aan het bevoegd gezag om maatregelen te treffen. Die kring bestaat
op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid
uit «natuurlijke of rechtspersonen die milieuschade lijden of dreigen te lijden».
De in de Wet milieubeheer gebruikte term «belanghebbenden in de zin van artikel 1:2
van de Algemene wet bestuursrecht» betreft mogelijk een beperktere kring, dan die
bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid,
omdat uit artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet onomstotelijk
volgt dat iemand die milieuschade dreigt te lijden ook belanghebbende kan zijn.

Artikel 13, eerste lid, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid geeft vervolgens
diezelfde ruimere kring uit artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de richtlijn
het recht om tegen (het uitblijven van) een besluit van het bevoegd gezag beroep in
te stellen bij een rechter.

Het kabinet heeft bij brief van 13 juli 2022 aan de Europese Commissie, betreffende
C(2022)2626 final, INFR(2020)2113, aangegeven de Nederlandse implementatieregelgeving
in de Wet milieubeheer te gaan aanpassen. Hiertoe worden voorgesteld een wijziging
van artikel 17.15 van de Wet milieubeheer en het invoegen van een nieuw artikel 20.2
in die wet. De wijziging van artikel 17.15 van de Wet milieubeheer houdt een verduidelijking
in van de kring van personen die bij (dreigende) milieuschade een verzoek kan doen
aan het bevoegd gezag om maatregelen te treffen. Het nieuwe artikel 20.2 van de Wet
milieubeheer houdt een aanvullende beroepsmogelijkheid in voor degenen die milieuschade
dreigen te lijden zodat wordt voorkomen dat zij als niet-belanghebbenden niet zullen
worden ontvangen in hun beroep. Belanghebbenden kunnen op grond van artikel 8:1 van
de Awb al beroep instellen bij de bestuursrechter.

Administratieve lasten en financiële gevolgen bestuursorganen

De voorgestelde wijzigingen hebben geen gevolgen voor de regeldruk waaronder de administratieve
lasten voor de burger of het bedrijfsleven. Voor bestuursorganen zullen de financiële
gevolgen van dit voorstel vanwege toenemende werklast naar verwachting beperkt zijn.
Zoals ook is vermeld in de memorie van toelichting bij het toenmalige wetsvoorstel
tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van richtlijn
nr. 2004/35/EG (milieuaansprakelijkheid)6, zullen de taken voor de bestuursorganen grotendeels samenvallen met al bestaande
taken, zoals bijvoorbeeld de handhaving van vergunningen, of liggen in het verlengde
daarvan. Dit wetsvoorstel brengt daarin geen verandering, en ook verder is er geen
aanleiding om daar op dit moment een ander standpunt over in te nemen. Daarom wordt
verwacht dat deze wijziging geen gevolgen zal hebben voor de uitvoering, het toezicht
en de handhaving.

ATR-toets

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor
een formeel advies, omdat het naar verwachting geen omvangrijke gevolgen voor de regeldruk
heeft.

Financiële gevolgen en werklast van de bestuursrechter

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer
in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2004/35/EG (milieuaansprakelijkheid)7 is aangegeven dat mogelijk enkele nieuwe vraagstukken zullen opkomen, maar dat de
mogelijkheid tot het indienen van een verzoek aansluit bij de bestaande werkwijze
van verzoeken om handhaving en dat voor belanghebbenden de toegang tot de rechter
ook al open stond voor deze expliciet op grond van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid
geboden mogelijkheid. Deze op grond van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid geboden
expliciete mogelijkheid heeft tot nu toe niet tot een significant aantal procedures
geleid. Gelet daarop wordt verwacht dat deze wijziging ook geen noemenswaardige gevolgen
heeft voor de werklast van de bestuursrechter of de financiering van de bestuursrechtspraak.
Dit zal de toekomst echter moeten uitwijzen. Over het wetsvoorstel heeft geen advisering
plaatsgevonden in verband met artikel 1:7 van de Algemene wet bestuursrecht (AR 9.16
van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Advies en Internetconsultatie

Het wetsvoorstel is niet in internetconsultatie gebracht, in verband met artikel 1:8
van de Algemene wet bestuursrecht (AR 9.16 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

Inwerkingtreding

Implementatie van een EU-richtlijn vormt een van de uitzonderingsgronden op de vaste
verandermomenten (AR 4.17, vijfde lid, onderdeel d, van de aanwijzingen voor de Regelgeving).
Om zo spoedig mogelijk tegemoet te komen aan de bezwaren van de Europese Commissie,
wordt voor de inwerkingtreding van de voorgestelde wet uitgegaan van de dag na de
datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst (AR 4.22, onder G,
van de aanwijzingen voor de Regelgeving).

Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel A

De voorgestelde wijziging van artikel 17.15, eerste lid, van de Wet milieubeheer verzekert
dat ook bij onmiddellijke dreiging van milieuschade, wanneer er nog geen gevolgen
worden ondervonden, door natuurlijke en rechtspersonen een verzoek kan worden ingediend
bij het bevoegd gezag om een beschikking tot het treffen van maatregelen. Er bestaat
geen twijfel over dat natuurlijke en rechtspersonen die milieuschade lijden, onder
het belanghebbende-begrip vallen. Door de voorgestelde aanvulling op het belanghebbende-begrip
met «degenen die milieuschade dreigen te lijden» wordt zo dicht mogelijk gebleven
bij de wijze waarop de kring van personen in de Richtlijn milieuaansprakelijkheid
is geformuleerd. Hiermee wordt afgeweken van de in het bestuursrecht gehanteerde standaardbegrippen
«belanghebbende» of «eenieder». Bij deze keuze is van belang dat dit wetsvoorstel
alleen ertoe strekt om tegemoet te komen aan het bezwaar van de Europese Commissie
dat onvoldoende duidelijk is dat personen die milieuschade dreigen te lijden ook onder
de kring van (rechts-)personen vallen die bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging
daarvan een verzoek kan doen aan het bevoegd gezag om maatregelen te treffen. Daarvoor
is het niet nodig om de werking van deze bepaling uit te breiden tot het begrip «eenieder».
Daarnaast is het niet opportuun om het belanghebbende-begrip te vervangen door een
formulering die nog meer aansluit bij de tekst in artikel 12, eerste lid, onder a,
van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid. In artikel 12, eerste lid, zijn nog andere
categorieën (rechts)personen genoemd die een verzoek kunnen indienen bij het bevoegd
gezag om een beschikking tot het treffen van maatregelen. Die categorieën, waaronder
bijvoorbeeld belangenorganisaties vallen, zijn geïmplementeerd door middel van het
belanghebbende-begrip. Met het loslaten van het belanghebbende-begrip zou de implementatie
van artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid op een ander
punt onvolledig worden. Verder is bij de keuze van belang dat met de in het bestuursrecht
gehanteerde begrippen «eenieder» en «belanghebbende» invulling is gegeven aan de in
het Verdrag van Aarhus8 gebruikte begrippen «het publiek» en «het betrokken publiek». In het arrest van 14 januari
2021, in zaak C-826/18 «Varkens in Nood»9, heeft het Hof van Justitie van de EU een oordeel gegeven over deze begrippen en
de in de Awb daaraan verbonden voorwaarden voor inspraak en toegang tot de bestuursrechter.
Vervolgens heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij haar uitspraken
van 14 april 202110 en 2 mei 202111, in afwachting van reparatiewetgeving, richting gegeven aan de toepassing van dat
arrest in de praktijk. In artikel 17.15 van de Wet milieubeheer gaat het om verzoeken
aan het bevoegd gezag tot het nemen van besluiten om degene die een activiteit verricht,
ertoe te verplichten maatregelen te nemen in verband met milieuschade of een onmiddellijke
dreiging daarvan. Dit zijn geen besluiten als bedoeld in de artikelen 6, 7 of 8 van
het Verdrag van Aarhus, omdat deze besluiten geen activiteiten mogelijk maken met
te verwachten milieueffecten, maar extra maatregelen kunnen voorschrijven om ongewenste
milieueffecten te voorkomen. De gevolgen van het genoemde arrest van het Hof van Justitie
strekken zich daarom niet uit tot besluiten op grond van artikel 17.15 van de Wet
milieubeheer. Het is dan ook niet nodig om in dit wetsvoorstel rekening te houden
met die gevolgen. Om deze redenen is ervoor gekozen om toch het belanghebbende-begrip
te blijven hanteren en dit aan te vullen, met de aanvulling dicht bij de formulering
van artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid te blijven en
zo tegemoet te komen aan het bezwaar van de Europese Commissie.

Verder wordt voorgesteld om het apart noemen van bestuursorganen en andere overheidsdiensten
te laten vervallen. Zoals is vermeld in de memorie van toelichting bij artikel 17.1512, is er destijds voor gekozen om uitdrukkelijk te bepalen dat de in artikel 17.2 bedoelde
bestuursorganen en andere overheidsdiensten ook bij het bevoegd gezag kunnen verzoeken
om preventieve en herstelmaatregelen, omdat de bestuursrechter het begrip «de aan
hun toevertrouwde belangen» enigszins beperkt uitlegde13. Uit de literatuur blijkt dat deze beperkte uitleg door de bestuursrechter intussen
is verlaten en dat ook anderszins geen aanleiding bestaat voor het handhaven van een
regime voor bestuursorganen dat afwijkt van een regime voor burgers, omdat het belang
van procederende partijen het leidende criterium is voor het al dan niet verkrijgen
van toegang tot de bestuursrechter, en niet de aard van de procederende partij14. Daarom wordt voorgesteld om de aparte vermelding van bestuursorganen en andere overheidsdiensten
als bedoeld in artikel 17.2, derde lid, in artikel 17.15 te laten vervallen. De wijziging
leidt er dus niet toe dat deze diensten geen verzoek tot het treffen van maatregelen
met betrekking tot milieuschade of dreigende milieuschade kunnen doen. Om technische
redenen (onder andere in verband met samenloop met artikel 2.45, onder CS, van de
Invoeringswet Omgevingswet, indien dat artikelonderdeel eerder in werking treedt dan
artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel) is gekozen voor vervanging van het eerste
lid als geheel.

Artikel I, onderdeel B

Het voorgestelde artikel 20.2 van de Wet milieubeheer bepaalt, aansluitend bij de
voorgestelde wijziging van artikel 17.15, eerste lid, van die wet, dat degenen die
milieuschade dreigen te lijden (en die mogelijk niet als belanghebbende in de zin
van artikel 8:1 van de Awb zouden kwalificeren) toegang hebben tot de bestuursrechter
tegen beschikkingen omtrent het nemen van maatregelen als bedoeld in artikel 17.10,
derde lid, artikel 17.12, vierde lid, of artikel 17.13, vijfde lid. Hiermee wordt
verduidelijkt dat het beroep van een natuurlijke of rechtspersoon die milieuschade
dreigt te lijden, ook indien deze mogelijk niet als belanghebbende kwalificeert, door
de bestuursrechter steeds ontvankelijk moet worden geacht, overeenkomstig artikel 13,
eerste lid, van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid. Door wettelijk te verzekeren
dat natuurlijke en rechtspersonen die milieuschade dreigen te lijden, in alle gevallen
toegang tot de bestuursrechter hebben, kunnen zij bovendien op grond van artikel 6:2
van de Algemene wet bestuursrecht opkomen tegen de weigering een besluit te nemen
of het niet tijdig nemen van een besluit.

Artikel II

Bij artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel kan samenloop ontstaan met artikel 2.45,
onder CS, van de Invoeringswet Omgevingswet. Als die wet eerder in werking treedt
dan artikel I, onderdeel A, van dit wetsvoorstel ontstaan er geen technische problemen.
Maar als artikel I, onderdeel A, eerder in werking treedt dan artikel 2.45, onder CS,
van de Invoeringswet Omgevingswet zal deze laatste bepaling zinledig worden. Daarom
voorziet artikel II in het laten vervallen van artikel 2.45, onder CS, van de Invoeringswet
Omgevingswet als die situatie aan de orde is.

Artikel III

Kortheidshalve wordt voor een toelichting op de regeling van de inwerkingtreding verwezen
naar het algemeen deel.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen