Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel beoogt de Eerste Kamer een grondwettelijk instrument te geven om
wetsvoorstellen te wijzigen. Het oogmerk waarmee deze bevoegdheid wordt voorgesteld,
is de Eerste Kamer in staat te stellen via een snelle, efficiënte en grondwettelijk
gelegitimeerde procedure bij te dragen aan het verbeteren van de kwaliteit van wetsvoorstellen
op de punten die in de toetsing van de Eerste Kamer ook nu reeds een hoofdrol spelen:
rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.1 Dit voorstel beoogt daarmee ondersteunend te zijn aan de rolverdeling tussen de beide
Kamers der Staten-Generaal, waarin de Eerste Kamer bijzondere aandacht besteedt aan
de kwaliteit van wetsvoorstellen, met een zekere distantie ten opzichte van de dagelijkse
politiek.

Het voorstel houdt in dat de Eerste Kamer de bevoegdheid krijgt om aan haar gezonden
wetsvoorstellen te wijzigen, waarna deze eenmalig worden teruggezonden naar de Tweede
Kamer. De Tweede Kamer beslist over elke van de wijzigingen die de Eerste Kamer heeft
aangebracht en overweegt het voorstel overigens zoals het door de Eerste Kamer aan
haar is gezonden.

In de reactie op het eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel, dat
op 26 juni 2019 aan de Kamers is aangeboden, pleitte het toenmalige kabinet voor een
debat over de inrichting van het parlementaire tweekamerstelsel.2 In dat kader zijn eerder reeds twee voorstellen tot wijziging van de Grondwet in
voorbereiding genomen. Ten eerste een voorstel om de tweede lezing van Grondwetswijzigingen
voortaan in een verenigde vergadering van beide Kamers te behandelen.3 Daarmee wordt voorkomen dat de Kamers tijdens de tweede lezing tegenover elkaar komen
te staan. Het tweede voorstel gaat over de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer.
Voorgesteld wordt om senatoren weer voor zes jaar te gaan kiezen, waarbij om de drie
jaar de helft van de leden wordt gekozen.4

Het kabinetstandpunt kondigde verder aan dat het noodzakelijk was om een nadere afweging
te maken van de voor- en nadelen van de aanbeveling van de staatscommissie om de Eerste
Kamer een terugzendrecht te geven. De staatscommissie constateerde dat er in het Nederlandse
tweekamerstelsel behoefte is aan een dergelijk kanaal waarlangs de Eerste Kamer op
een effectieve, snelle en transparante manier haar bezwaren tegen een wetsvoorstel
kan doorgeven aan de Tweede Kamer. Daarbij komt het primaat van de Tweede Kamer tot
zijn recht en behoudt de Eerste Kamer tegelijk het recht om voorstellen te verwerpen.5

Op 1 juli 2020 is een vervolg op het kabinetsstandpunt aan de Kamers aangeboden. Daarin
is aangegeven dat het kabinet de conclusie van de staatscommissie deelde dat er behoefte
bestaat aan invoering van een terugzendrecht, mede omdat de aanbeveling van de staatscommissie
overwegend positieve reacties opriep in beide Kamers.6 Op 18 november 2020 is op voordracht van mijn ambtsvoorganger een voorstel voor het
grondwettelijk regelen van een terugzendrecht voor advies aan de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk gezonden. Het advies is op 3 maart 2021 uitgebracht.
Vanwege de demissionaire status van het toenmalige kabinet is besloten om de beslissing
over het indienen van het voorstel over te laten aan een nieuw kabinet.

In het coalitieakkoord van 15 december 2021 is afgesproken dat de aan de Afdeling
advisering van de Raad van State en de Kamers voorgelegde voorstellen ter uitvoering
van de staatscommissie parlementair stelsel (verder) in behandeling worden genomen.7 Het onderhavige wetsvoorstel geeft vervolg aan deze afspraak.

Omdat de voorgestelde regeling in de toekomst mogelijk mede betrekking zal hebben
op de procedure van rijkswetgeving (zie hierover nader paragraaf 6, onder «uitzonderingen»),
heeft het de vorm van een voorstel van rijkswet. Het derde lid van artikel 5 van het
Statuut bepaalt namelijk dat een wijziging van de Grondwet, houdende bepalingen betreffende
aangelegenheden van het Koninkrijk (waaronder de uitoefening van de wetgevende macht
in aangelegenheden van het Koninkrijk), de procedure voor rijkswetten moet doorlopen.
Eerdere voorstellen om de artikelen 85, 86 en 87 van de Grondwet te wijzigen hadden
daarom ook de vorm van een rijkswet.

2. Aanleiding voor het voorstel

In de ontwikkeling van het tweekamerstelsel in Nederland en andere niet-federale landen
is het zwaartepunt in de werkzaamheden van het hogerhuis8 in de loop der tijd meer komen te liggen bij het bevorderen van de kwaliteit van
de wetgeving.9 Vrij algemeen wordt hierin tegenwoordig ook in Nederland de meerwaarde van het tweekamerstelsel
gezien.

Het grondwettelijk instrumentarium dat de Eerste Kamer ten dienste staat bij de behandeling
van wetsvoorstellen is sinds de 19e eeuw niet aangepast. Bij de bespreking en beoordeling van wetsvoorstellen staat de
Eerste Kamer nog steeds voor de keuze tussen aannemen of verwerpen. Deze digitale
keuze paste bij de haar oorspronkelijk in de 19e eeuw toegedachte rol om de Koning te beschermen,10 maar werkt belemmerend bij de uitoefening van haar tegenwoordige constitutionele
functie, die in belangrijke mate is gelegen in het bevorderen van de kwaliteit van
de wetgeving.11

Vanwege het beperkte grondwettelijk instrumentarium van de Eerste Kamer, speelt de
behandeling van wetsvoorstellen zich in de praktijk voor een deel af buiten het grondwettelijk
stramien waarin de Eerste Kamer een wetsvoorstel uitsluitend kan aannemen of verwerpen.
De bevoegdheid een wetsvoorstel te verwerpen, kan de regering soms bewegen tot het
indienen van een wetsvoorstel (novelle) bij de Tweede Kamer teneinde feitelijk een
wijziging aan te brengen in een wetsvoorstel dat aanhangig is in de Eerste Kamer.
Dit leidt ertoe dat er twee afzonderlijke wetsvoorstellen in behandeling zijn: het
oorspronkelijke wetsvoorstel en de novelle.

Novelles werden oorspronkelijk (in de jaren 70 van de vorige eeuw) vooral gebruikt
om fouten te herstellen – de zogeheten «technische» novelles. Daarna raakte de «inhoudelijke»
novelle in zwang, waarmee tegemoet wordt gekomen aan politiek-inhoudelijke bezwaren
in de Eerste Kamer. Een veelgehoorde principiële tegenwerping tegen de novelle is
dat de Eerste Kamer, als zij bij herhaling novelles zou afdwingen, een «verkapt amendementsrecht»
gaat uitoefenen. Een dergelijke bevoegdheid is geen onderdeel van de wetgevingsprocedure
zoals de huidige Grondwet die regelt. Daarnaast is de novelleprocedure omslachtig
en tijdrovend, omdat een novelle opnieuw vanaf het begin de gehele wetgevingsprocedure
moet doorlopen. Een novelle verschijnt in het Staatsblad, afzonderlijk van de wet
die erdoor gewijzigd wordt, hetgeen uiteraard de kenbaarheid en begrijpelijkheid van
het wetgevingsproces niet vergroot.

Naast de novelle zijn er ook andere manieren waarop de Eerste Kamer in toenemende
mate invloed uitoefent binnen het wetgevingsproces. Via moties of het afdwingen van
toezeggingen kan een bepaalde uitleg van een voorgesteld wetsartikel verzekerd worden
zonder dat het artikel zelf gewijzigd wordt. Door een gedeeltelijke inwerkingtreding
van de wet, kan tegemoet worden gekomen aan bezwaren van de Eerste Kamer tegen delen
van een wetsvoorstel zonder dat de Tweede Kamer eraan te pas komt.

Deze door de staatscommissie in kaart gebrachte ontwikkelingen12 wijzen erop dat er in de praktijk behoefte bestaat aan een instrument waarmee de
Eerste Kamer wijzigingen kan aanbrengen in een wetsvoorstel dat door de Tweede Kamer
is aangenomen. In andere landen met een tweekamerstelsel heeft het hogerhuis doorgaans
de bevoegdheid om wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden naar het lagerhuis.13 Op deze manier komt de heroverwegende functie, die de mogelijkheid schept om fouten
te voorkomen, mede tot uitdrukking in het grondwettelijk arsenaal van het hogerhuis.

Uit het voorgaande blijkt dat de inrichting van het Nederlandse tweekamerstelsel op
dit punt afwijkend is en niet meer aansluit op de tegenwoordige kijk op de meerwaarde
van een tweekamerstelsel, die in de praktijk vraagt om een concrete mogelijkheid voor
het hogerhuis om actief bij te dragen aan het verhogen van de wetgevingskwaliteit.

3. Aanbeveling staatscommissie parlementair stelsel (2018)

Mede vanwege de in 2012 heroplevende discussie over de positie van de Eerste Kamer,
verzochten de beide Kamers in 2016 de regering om een staatscommissie in te stellen
die een bezinning zou moeten plegen op het parlementaire stelsel in brede zin.14

De staatscommissie concludeerde in haar eindrapport dat de Eerste Kamer de afgelopen
decennia haar wetgevende rol steeds actiever invult, met name wanneer de regeringscoalitie
er geen meerderheid vormt – een situatie die zich in de toekomst vaker voor zal doen,
zo verwacht de staatscommissie. Hierdoor gaat het volgens de staatscommissie steeds
meer wringen dat er in het huidige stelsel geen bevredigende oplossing is voor een
situatie waarin het debat over een wetsvoorstel in de Eerste Kamer tot een andere
uitkomst leidt dan in de Tweede Kamer. Naast het «botte» vetorecht zijn er informele
oplossingen bedacht die volgens de staatscommissie echter op gespannen voet staan
met het primaat van de Tweede Kamer of andere nadelen kennen.

De staatscommissie concludeerde dat er behoefte bestaat aan een formeel kanaal waarlangs
de Eerste Kamer op een effectieve, snelle en transparante manier haar bezwaren tegen
een wetsvoorstel kan doorgeven aan de Tweede Kamer, waarbij het primaat van de Tweede
Kamer tot zijn recht komt en de Eerste Kamer tegelijk het recht behoudt om voorstellen
te verwerpen. Dit leidde de staatscommissie tot de aanbeveling om de Eerste Kamer
een bijzondere vorm van terugzendrecht toe te kennen. Naast haar bevoegdheid om een
wetsvoorstel te verwerpen, krijgt de Eerste Kamer de bevoegdheid om wijzigingen voor
te stellen aan de Tweede Kamer. Maakt zij gebruik van deze bevoegdheid, dan is het
laatste woord aan de Tweede Kamer.

4. Kabinetsreactie (2020)

Mede omdat de aanbeveling van de staatscommissie om een terugzendrecht in te voeren
in beide Kamers overwegend positieve reacties opriep,15 kwam het vorige kabinet in juli 2020 tot de conclusie dat er behoefte bestaat aan
een terugzendrecht. Volgens het kabinet kan dit recht de waarde van het parlementaire
debat over de formulering van wetsvoorstellen accentueren en daarmee de legitimatie
van het wetgevingsproces versterken. Voor de Eerste Kamer zou een terugzendrecht een
direct communicatiekanaal met de Tweede Kamer creëren, waarbij zij niet afhankelijk
is van de tussenkomst van de regering. Een terugzendrecht zou haar in staat stellen
om concreet bij te dragen aan het verbeteren van de kwaliteit van wetten. Tegelijk
wordt de centrale rol van de Tweede Kamer in het wetgevingsproces nadrukkelijker gewaarborgd,
wanneer na gebruikmaking van het terugzendrecht die Kamer definitief over het betreffende
wetsvoorstel beslist.16

Een terugzendrecht herbergt ook een aantal risico’s. In de uitwerking van het voorstel
moet rekening worden gehouden met het risico op vertraging van het wetgevingsproces.
Ook moet de vormgeving goed passen bij de rolverdeling tussen de Kamers die is beschreven
door de staatscommissie en die is onderschreven door de regering in het voorstel om
de verkiezingswijze van de Eerste Kamer aan te passen.17 In die rolverdeling ligt het zwaartepunt van het functioneren van de Eerste Kamer
bij de heroverweging van wetsvoorstellen vanuit een grotere distantie tot het kabinet
en het regeerakkoord, en met bijzondere aandacht voor rechtmatigheid, doeltreffendheid,
doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.18 Bij de invoering van een terugzendrecht moet dus gezocht worden naar een vormgeving
die past bij het reflectieve karakter van de Eerste Kamer en haar bijzondere aandacht
voor de kwaliteit van wetsvoorstellen.

5. Eerdere voorstellen

Om de vormgeving van het terugzendrecht te bepalen, is het nuttig om in ogenschouw
te nemen dat in Nederland al eerder is voorgesteld om een dergelijke bevoegdheid in
te voeren, waarbij verschillende varianten zijn overwogen. In deze paragraaf wordt
een historisch overzicht gegeven van voorstellen die eerder door commissies en door
een voorgaand kabinet zijn geformuleerd. In paragraaf 7 hieronder is een inhoudelijk
overzicht opgenomen van de verschillende vormgevingsvraagstukken.

Staatscommissies-De Beaufort (1906) en -Heemskerk (1912)

Al aan het begin van de 20e eeuw kwam het idee op van een terugzendrecht, dat de opbouwende in plaats van de
afbrekende rol van de Eerste Kamer zou benadrukken.19 De staatscommissie-De Beaufort (1906) adviseerde om de Eerste Kamer het recht te
geven wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden aan de Tweede Kamer. Als de Tweede
Kamer niet zou instemmen met de wijzigingen van de Eerste Kamer, zou het laatste woord
aan de Eerste Kamer zijn.20 De staatscommissie-Heemskerk (1912) adviseerde een «regresrecht», dat inhield dat
de Eerste Kamer een wetsvoorstel kon terugzenden aan de Tweede Kamer, waarbij zij
kon aangeven hoe het voorstel aangepast zou moeten worden. Indien de Tweede Kamer
niet bereid zou zijn tot wijziging, gold het wetsvoorstel als verworpen. Indien de
Tweede Kamer wel wijzigingen zou aanbrengen, zou het wetsvoorstel opnieuw bij de Eerste
Kamer moeten worden ingediend.21 Beide adviezen leidden niet tot een wijziging van de Grondwet.

Staatscommissie-Van Schaik (1954)

De staatscommissie-Van Schaik boog zich over de mogelijkheid om het verwerpingsrecht
van de Eerste Kamer te vervangen door een «suspensief vetorecht», waarmee bedoeld
werd dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel niet langer zou kunnen verwerpen, maar de
keuze zou krijgen tussen aannemen of terugzenden. Een teruggezonden wetsvoorstel zou
door de Tweede Kamer na het verstrijken van een bepaalde periode alsnog ter bekrachtiging
aan de regering kunnen worden gezonden. De staatscommissie maakte hierbij de vergelijking
met de positie van het Britse Hogerhuis. De invoering van een dergelijk suspensief
veto was volgens de staatscommissie «te beschouwen als een uitweg uit de moeilijkheden,
die zouden ontstaan, wanneer een orgaan als onze Eerste Kamer stelselmatig bepaalde
maatregelen zou tegenhouden, die door de regering en het andere deel van de volksvertegenwoordiging
noodzakelijk worden geacht», maar daarvan was in Nederland volgens de staatscommissie
geen sprake. De staatscommissie concludeerde dat bij een conflict tussen de Kamers
de oplossing gezocht moest worden in overleg en nadere beraadslagingen.22

Staatscommissie-Cals/Donner (1971)

Ook de staatscommissie-Cals/Donner wees de invoering van een «Brits» suspensief vetorecht
af, omdat zij meende dat het bestaansrecht van de Eerste Kamer voor een niet gering
deel lag in haar bevoegdheid om wetsvoorstellen definitief te kunnen verwerpen. Deze
staatscommissie boog zich daarnaast ook over het terugzendrecht zoals dat door de
staatscommissie-De Beaufort was aanbevolen. Een meerderheid van de leden wees deze
variant echter ook af, uit vrees dat de Eerste Kamer te lichtvaardig zou kunnen besluiten
tot terugzending. Ook zou er vertraging in het wetgevingsproces kunnen optreden en
werd het als nadeel gezien dat de Eerste Kamer zich intensiever met de details van
wetsvoorstellen zou kunnen gaan bezighouden.23

Grondwetsherziening 1983

In het debat naar aanleiding van het rapport van de staatscommissie-Cals/Donner bleek
ook in de Tweede Kamer voor beide varianten geen meerderheid te bestaan en het toenmalige
kabinet sloot zich aan bij de meerderheid van de staatscommissie. Tijdens de behandeling
van de grondwetswijzigingen die voortvloeiden uit het advies van de staatscommissie
kwam het idee van een terugzendrecht opnieuw ter sprake. Op een verzoek vanuit de
Tweede Kamer stelde de Minister van Binnenlandse Zaken in 1980 een notitie op waarin
de invoering van een terugzendings- of regresrecht werd ontraden.24 Volgens de Minister stelde de regering prijs op het behouden van de taak van heroverweging
door de Eerste Kamer, terwijl het met die taak niet in overeenstemming zou zijn indien
de Eerste Kamer de inhoud van wetsvoorstellen zou kunnen meebepalen. Bovendien zou
het uitbreiden van de bevoegdheden van de Eerste Kamer in strijd zijn met het feit
dat de regering en de Staten-Generaal zich in de aanloop naar de grondwetswijziging
duidelijk hadden uitgesproken tegen een wijziging van de taken en bevoegdheden van
de Eerste Kamer.

Bijzondere commissie Vraagpunten van de Tweede Kamer (1990)

In 1990 stelde de Tweede Kamer de bijzondere commissie Vraagpunten in, die bestond
uit de Kamervoorzitter, de voorzitters van de zes grootste fracties en een aantal
andere leden. De commissie wierp de vraag op of de verandering in de verkiezingswijze
van de Eerste Kamer (die sinds 1983 in haar geheel voor vier jaar werd gekozen) geen
afbreuk deed aan haar karakter als chambre de réflexion. In verband daarmee bestempelde de commissie de ontstane novellepraktijk als een
«verkapt amendementsrecht» dat «op gespannen voet staat met de artikelen 84 en 85
van de Grondwet». Ook wees de commissie erop dat novelles het wetgevingsproces vertragen,
omdat zij de gehele wetgevingsprocedure opnieuw moeten doorlopen.25

De commissie vestigde de aandacht op een variant van het terugzendrecht die bij de
grondwetsherziening van 1983 niet ter sprake was gekomen. Deze variant hield in dat
de Eerste Kamer naast haar verwerpingsrecht de bevoegdheid zou krijgen om een wetsvoorstel
terug te zenden aan de Tweede Kamer. Als de Eerste Kamer voor terugzending zou kiezen,
zou de Tweede Kamer het eindoordeel over het wetsvoorstel vellen. Het grote voordeel
van deze variant, aldus de commissie, was dat de Eerste Kamerleden niet voor de keuze
worden gesteld tussen het verwerpen van het wetsvoorstel en het voorstemmen in strijd
met het eigenlijke standpunt. De commissie besloot daarom deze variant als een van
de vraagpunten voor te leggen aan een externe commissie van deskundigen.

Commissie-De Koning (1993)

De hiervoor aangehaalde externe commissie van deskundigen (commissie-De Koning, 1993)
omschreef de novelle als «een ongeregelde, niet door de Grondwet bedoelde procedure»
en vond het «denkbaar dat inhoudelijke novelles, indien onberaden gehanteerd, kunnen
bijdragen aan een geprononceerd-politieke opstelling van de Eerste Kamer die tot spanningen
zou kunnen leiden met de haar toekomende rol in ons staatsbestel». Bovendien constateerde
de commissie «dat de Eerste Kamer in een aantal gevallen niet toekomt aan het bepleiten
van een novelle, vanwege de op haar gelegde politieke druk om een wetsvoorstel in
zijn geheel te aanvaarden».26 De commissie adviseerde daarom een terugzendingsrecht in te voeren. De variant die
door de bijzonder commissie vraagpunten was aangedragen, zou volgens de commissie-De
Koning «te zeer afbreuk doen aan de positie van de Eerste Kamer». Zij adviseerde een
variant waarbij de Tweede Kamer een teruggezonden wetsvoorstel in een tweede lezing
behandelt en eventueel amendeert. Na aanvaarding gaat het voorstel opnieuw naar de
Eerste Kamer, die de eindbeslissing neemt.27

In reactie op het advies liet het kabinet weten in beginsel positief te staan tegenover
enigerlei vorm van terugzendingsrecht van de Eerste Kamer. Over de vraag of bij terugzending
het eindoordeel bij de Tweede Kamer moet komen te liggen in plaats van bij de Eerste
Kamer, had het kabinet nog geen definitief oordeel. Een lichte voorkeur had het kabinet
echter voor een terugzendingsrecht waarbij de Eerste Kamer de eindbeslissing behoudt.
Finale decisie door de Tweede Kamer zou volgens het kabinet ook denkbaar zijn, tenzij
de Tweede Kamer het teruggezonden voorstel amendeert. Dan zou de Eerste Kamer het
definitieve voorstel alsnog moeten kunnen verwerpen of aanvaarden. Het kabinet ging
er daarbij vanuit dat het ten tweede male door de Tweede Kamer uitgesproken oordeel
voor de Eerste Kamer in politieke zin feitelijk beslissend zou zijn.28 In de Tweede Kamer bleek geen meerderheid voor de variant die de Commissie-De Koning
had geadviseerd, en moties die opriepen tot een onderzoek naar andere varianten (zoals
het inschakelen van de verenigde vergadering) of de regering verzochten met een concreet
voorstel te komen, werden verworpen.29

Kabinetsnotitie «Reflecties over de positie van de Eerste Kamer» (2000)

In het regeerakkoord van het kabinet-Kok II was opgenomen dat het kabinet zou komen
met voorstellen inzake de verkiezing en positie van de Eerste Kamer.30 In een notitie ging de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
uitgebreid in op onder meer de rol van de Eerste Kamer in het wetgevingsproces.31 De notitie wijst erop dat het moment waarop een wetsvoorstel aan de Eerste Kamer
wordt voorgelegd – te weten na de toetsing door de Raad van State en de behandeling
in de Tweede Kamer – de Eerste Kamer in positie brengt om een aanvullende kwaliteitstoets
te verrichten. Dit geldt volgens de notitie met name indien een wetsvoorstel tijdens
de behandeling in de Tweede Kamer is gewijzigd als gevolg van de aanneming van amendementen
of de indiening van nota’s van wijziging.

De notitie beschrijft verder dat de Eerste Kamer – bij omstreden kwesties – meer en
meer in de positie komt «dat zij wordt gezien als een «appèl-instantie», bejegend
door groeperingen die een voor hen onwelgevallige beslissing van de Tweede Kamer willen
terugdraaien». Een dergelijke politieke en maatschappelijke druk kan volgens de notitie
«op gespannen voet staan met het beeld van «afstandelijkheid» tot het dagelijkse politieke
bedrijf».

De notitie concludeert dat er «in de praktijk onmiskenbare behoefte [is] aan een correctiemechanisme
dat de nadelen mitigeert van het huidige stelsel, waarin de Eerste Kamer slechts kan
kiezen tussen het aanvaarden en het verwerpen van een wetsvoorstel». Het toenmalige
kabinet achtte een vorm van terugzendrecht hiervoor in principe geschikt, mits het
gebruik hiervan aan heldere regels zou zijn gebonden. Een bijkomend voordeel van een
terugzendrecht zou zijn dat het de novellepraktijk kan vervangen. Daarvoor zou dan
wel een variant gekozen moeten worden waarbij de Tweede Kamer na terugzending het
laatste woord heeft.

Op basis van deze criteria kwam het kabinet tot een variant waarin een wetsvoorstel
van rechtswege wordt teruggezonden als de Eerste Kamer het met een gewone meerderheid,
maar met minder dan twee derde, afwijst. Als meer dan twee derde van de stemmen tegen
een wetsvoorstel worden uitgebracht, geldt het als verworpen. Vervolgens schetst de
notitie drie opties voor de afwikkeling van een wetsvoorstel dat wordt teruggezonden:

1. De Tweede Kamer kan het (eventueel geamendeerd) aannemen waarna het bekrachtigd kan
worden.

2. De Tweede Kamer kan het (eventueel geamendeerd) opnieuw indienen bij de Eerste Kamer,
die het dan nog slechts met een twee derde meerderheid kan verwerpen.

3. Een teruggezonden wetsvoorstel wordt behandeld (en eventueel geamendeerd) in de verenigde
vergadering, waar het met een gewone meerderheid kan worden aangenomen of verworpen.

De notitie sprak de wens uit om met de Kamers in debat te gaan over de analyse en
de mogelijke oplossingsvarianten. De parlementaire bespreking van de notitie leidde
echter niet tot een vervolg.

De Nationale Conventie (2006)

Ook de Nationale Conventie, die in 2005 door het toenmalige kabinet werd ingesteld,
boog zich over de vraag «of de keuze waarvoor de Eerste Kamer formeel wordt gesteld,
wel of niet aanvaarden van een wetsvoorstel, past bij de indirecte verkiezing van
de Eerste Kamer». Volgens de Conventie dwingt de «zwakkere democratische legitimatie
[...] tot terughoudend gebruik van de bevoegdheid wetsvoorstellen die de Tweede Kamer
heeft aanvaard te verwerpen. Ook wordt wel politieke druk uitgeoefend op de Eerste
Kamer een voorstel te aanvaarden». Als oplossing beval de Conventie aan om de Eerste
Kamer een eenmalig terugzendrecht toe te kennen. De Tweede Kamer en de regering zouden
dan gedwongen worden tot een openbare heroverweging van het wetsvoorstel. Als de Tweede
Kamer niet bereid zou blijken tot wijziging van het voorstel, zou het voorstel opnieuw
bij de Eerste Kamer ingediend moeten worden. De Eerste Kamer zou dan het laatste woord
hebben, maar volgens de Conventie «in principe het oordeel van de Tweede Kamer – die
immers het politieke primaat heeft – moeten volgen».32

De Nationale Conventie koppelde deze aanbeveling nadrukkelijk aan haar aanbeveling
om de zittingstermijn van de Eerste Kamerleden te verlengen naar zes jaar, waarbij
om de drie jaar de helft van de leden wordt gekozen: «Zowel haar plaats ten opzichte
van de Tweede Kamer als haar reflectieve karakter komen beter tot uiting in het kiesstelsel
zoals dat tot 1983 gold».33

Het kabinet nam deze aanbeveling niet over. Een terugzendrecht waarbij het eindoordeel
bij de Eerste Kamer blijft, zou volgens het kabinet de positie van de Eerste Kamer
ten opzichte van de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer verzwaren.34

6. Inhoud van het voorstel

De thans voorgestelde wijziging van de Grondwet is gebaseerd op de aanbeveling van
de staatscommissie parlementair stelsel en houdt in dat de Eerste Kamer – naast haar
bestaande bevoegdheid om een wetsvoorstel aan te nemen of te verwerpen – de bevoegdheid
krijgt om een wetsvoorstel te wijzigen nadat het bij haar is ingediend. Het voorgestelde
tweede lid van artikel 85 regelt dat elke senator kan voorstellen om een wetsvoorstel
te wijzigen. Dit betekent dat senatoren amendementen kunnen indienen, een mogelijkheid
die zij nu niet hebben. De Eerste Kamer beslist bij gewone meerderheid van de uitgebrachte
stemmen35 over elk wijzigingsvoorstel (amendement). Tot slot volgt altijd een eindstemming
over het wetsvoorstel als geheel, waarbij de Eerste Kamer de keuze heeft tussen het
aannemen of verwerpen van het voorstel. Indien de Eerste Kamer een of meer amendementen
heeft aangenomen en vervolgens bij de eindstemming ook het gewijzigde wetsvoorstel
aanneemt, dan wordt het voor een tweede (en laatste) maal aan de Tweede Kamer gezonden.36 Als er in de Eerste Kamer geen amendementen worden ingediend, of als alle ingediende
amendementen worden verworpen, dan heeft de Eerste Kamer dezelfde mogelijkheden als
nu reeds bestaan: het wetsvoorstel aannemen of verwerpen.

Het doel van de terugzending is om de Tweede Kamer een oordeel te laten geven over
de wijzigingen die de Eerste Kamer heeft gemaakt. Daarom bepaalt het voorgestelde
derde lid van artikel 85 dat de Tweede Kamer over elk van de aangebrachte wijzigingen
een besluit neemt. De Tweede Kamer kan dus besluiten om een of meer amendementen aan
te nemen en andere te verwerpen. De voorgestelde bepaling laat het ook toe dat de
Tweede Kamer per onderdeel stemt over een amendement dat de Eerste Kamer heeft aangenomen,
zoals nu reeds mogelijk is bij amendementen die in de Tweede Kamer zijn ingediend.
Ook kan de Tweede Kamer alle amendementen van de Eerste Kamer integraal aannemen en
een vierde mogelijkheid is dat zij alle amendementen verwerpt. In de artikelsgewijze
toelichting wordt hier nader op ingegaan.

Het maakt in dit verband overigens grondwettelijk geen verschil of de samenstelling
van de Tweede Kamer is veranderd doordat er tussen de behandeling in de Tweede Kamer
en de terugzending van een voorstel Tweede Kamerverkiezingen hebben plaatsgevonden.

Op grond van artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State kan de Tweede
Kamer advies vragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State over een initiatiefvoorstel,
ook nadat het in behandeling is genomen. Dit betekent dat de Tweede Kamer ook de mogelijkheid
heeft om (in de gevallen waarin zij dat nodig oordeelt) advies te vragen over een
initiatiefvoorstel dat door de Eerste Kamer is teruggezonden. De regering kan advies
vragen over regeringsvoorstellen en over door de Staten-Generaal aangenomen initiatiefvoorstellen
(artikelen 17 jo. 18, derde lid, van de Wet op de Raad van State). Dit betekent dat
ook de regering de mogelijkheid heeft om advies te vragen over regeringsvoorstellen
die zijn teruggezonden, en over initiatiefvoorstellen die na terugzending door de
Tweede Kamer zijn aangenomen. Het is daarom niet nodig om de Wet op de Raad van State
aan te passen.

Tot slot zal in alle gevallen een eindstemming over het wetsvoorstel moeten plaatsvinden
in de Tweede Kamer, waarbij de Tweede Kamer de keuze heeft tussen het aannemen of
verwerpen van het gehele wetsvoorstel. Wordt het voorstel door de Tweede Kamer aangenomen,
dan wordt het daarna ter bekrachtiging aan de Koning voorgelegd.

Het voorstel strekt er niet toe om de regering de bevoegdheid toe te kennen om een
wetsvoorstel te wijzigen nadat het door de Eerste Kamer is teruggezonden. Het is van
belang dat helder is welke ruimte de Tweede Kamer heeft ten aanzien van een teruggezonden
wetsvoorstel. De beoogde helderheid zou deels tenietgedaan worden als de regering
de mogelijkheid zou krijgen om een amendement van de Eerste Kamer aan te passen, of
anderszins het voorstel te wijzigen voordat de Tweede Kamer erover stemt. Een dergelijk
wijzigingsrecht zou ook de onwenselijke situatie creëren dat de regering een bevoegdheid
zou krijgen die de Tweede Kamer in deze fase niet heeft. De Tweede Kamer kan na terugzending
immers nog slechts besluiten over de amendementen die de Eerste Kamer heeft aangenomen
en niet nog andere wijzigingen maken of de amendementen van de Eerste Kamer aanpassen.
De regering heeft bovendien voldoende andere mogelijkheden om invloed uit te oefenen
op de tekst van een regeringsvoorstel tijdens de eerste behandeling in de Tweede Kamer.
Ook kan zij tijdens het debat in de Eerste Kamer aangeven dat een voorgesteld amendement
naar haar oordeel aanpassing behoeft. Desnoods kan zij ervoor kiezen om het voorstel
in te trekken of een nieuw voorstel in te dienen. Hetzelfde geldt voor de Tweede Kamer,
indien het een initiatiefvoorstel betreft.

Als alternatief is overwogen om de regering in een eerdere fase de bevoegdheid toe
te kennen om een wetsvoorstel te wijzigen, namelijk wanneer het nog in behandeling
is bij de Eerste Kamer. Het kan in deze fase onder omstandigheden de voorkeur genieten
dat de regering het voortouw neemt bij een wijziging, bijvoorbeeld omdat een gewenste
wijziging veelomvattend of technisch ingewikkeld is. Toch wordt een dergelijke bevoegdheid
niet voorgesteld omdat die de procedure complexer maakt, mede omdat voorkomen zou
moeten worden dat de regering de Eerste Kamer door het indienen van een nota van wijziging
zou kunnen dwingen om een keuze te maken tussen terugzending (het voorstel is immers
gewijzigd) of verwerping. Een verdere complicatie is dat – bij een toekenning van
een wijzigingsbevoegdheid aan de regering – ook overwogen zou moeten worden om een
wijzigingsbevoegdheid ten aanzien van initiatiefvoorstellen te creëren, waarbij dan
de vraag opkomt wie bevoegd zou moeten zijn om wijzigingen te maken: de Kamerleden
die het voorstel in de Tweede Kamer aanhangig hebben gemaakt, de Kamerleden die op
grond van artikel 85 van de Grondwet zijn aangewezen om het voorstel in de Eerste
Kamer te verdedigen, of de Tweede Kamer als zodanig (die grondwettelijk gezien de
indiener is van een initiatiefvoorstel).

Een wijzigingsrecht van de regering past ook minder goed omdat het in deze fase nadrukkelijk
aan de Eerste Kamer is om aan te geven hoe het wetsvoorstel verbeterd kan worden.
Uiteraard zal daarbij wel (net als in de Tweede Kamer) een beroep kunnen worden gedaan
op ambtelijke bijstand vanuit het ministerie.

De bevoegdheid van de regering om haar voorstellen in te trekken zolang zij nog niet
door de Staten-Generaal zijn aangenomen, moet niet beperkt worden door de voorgestelde
regeling. De indiener van een wetsvoorstel zou altijd de bevoegdheid moeten hebben
om een voorstel in te trekken, zo lang het nog niet is aangenomen. Voorgesteld wordt
daarom om de intrekkingsbevoegdheid, die is geregeld in artikel 86, te laten doorlopen
nadat een voorstel is teruggezonden.

De invoering van dit terugzendrecht vergt als zodanig geen overgangsrechtelijke voorzieningen.
Daarmee heeft de grondwetswijziging onmiddellijke werking. Op het moment dat de voorgestelde
wijzigingen van de artikelen 85, 86 en 87 in werking treden, is de Eerste Kamer bevoegd
om de wetsvoorstellen die op dat moment bij haar aanhangig zijn, te wijzigen, met
als rechtsgevolg dat deze moeten worden teruggezonden naar de Tweede Kamer.

Uitzonderingen

In het voorstel worden vier categorieën wetsvoorstellen uitgezonderd van het wijzigings-
en terugzendrecht.

Rijkswetten

Voorstellen van rijkswet worden voorlopig uitgezonderd. De reden hiervoor is dat artikel 17,
vierde lid, van het Statuut regelt dat de Gevolmachtigde Ministers en de bijzondere
gedelegeerden van de Staten van Aruba, Curaçao of Sint Maarten bij de behandeling
van een voorstel van rijkswet in de Tweede Kamer amendementen kunnen indienen. Tijdens
de behandeling van een teruggezonden voorstel zou de Tweede Kamer echter niet bevoegd
zijn om dergelijke amendementen aan te nemen. Om het terugzendrecht – in de vorm die
nu wordt voorgesteld – ook toepasbaar te maken in de procedure van rijkswetwetgeving
zou derhalve een wijziging van het Statuut noodzakelijk zijn. Een dergelijk voorstel
tot wijziging van het Statuut zal op een later moment in procedure worden gebracht.
Voor het geval deze wijziging van het Statuut tot stand komt, voorziet het huidige
voorstel in een overgangsbepaling die in een additioneel artikel bij de Grondwet wordt
opgenomen (zie hierover nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel III).

wetten die een twee derde meerderheid vereisen

Voorgesteld wordt verder om een uitzondering te maken voor de wetten die volgens de
Grondwet alleen met tenminste twee derde meerderheid van de uitgebrachte stemmen kunnen
worden aangenomen. Het gaat in de eerste plaats om de tweede lezing van voorstellen
tot verandering in de Grondwet, zoals geregeld in artikel 137, vierde lid, van de
Grondwet. De herzieningsprocedure van de Grondwet is zo ingericht dat na de eerste
lezing Tweede Kamerverkiezingen plaatsvinden om kiezers de gelegenheid te geven de
voorgestelde wijziging van de Grondwet mee te wegen in de stemkeuze. In tweede lezing
kan het voorstel daarom niet meer door de regering of de Tweede Kamer gewijzigd worden.
Het zou niet logisch en niet wenselijk zijn als de Eerste Kamer op dat moment nog
wel de mogelijkheid zou hebben om het voorstel te wijzigen.

In de tweede plaats betreft het de wetsvoorstellen over de andere aangelegenheden
waarvan de Grondwet bepaalt dat zij alleen met tenminste twee derde van het aantal
uitgebrachte stemmen kunnen worden aangenomen. Dit zijn de uitkeringen en belastingen
van het koninklijk huis (artikel 40), de vergoedingen van Kamerleden (artikel 63),
de goedkeuring van verdragen die afwijken van de Grondwet (artikel 91, derde lid)
en de aanpassing van de Grondwet aan een aangenomen Grondwetswijziging (artikel 138,
eerste lid, aanhef en onder a).37 Bij deze wetsvoorstellen gaat het om onderwerpen waarbij er bijzondere redenen bestaan
waarom beide Kamers met grote meerderheid steun moeten uitspreken. Dit vereiste komt
het meest tot zijn recht als de Kamers met een gelijkluidend wetsvoorstel instemmen.
In de artikelsgewijze toelichting wordt hier nader op ingegaan.

begrotingswetten

Ook wordt voorgesteld om een uitzondering te maken voor de voorstellen van wet tot
vaststelling van de begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk, zoals
bedoeld in artikel 105, eerste lid, van de Grondwet. Het gaat hier zowel om wetsvoorstellen
tot vaststelling van de begrotingsstaten (de algemene begrotingswetten als bedoeld
in artikel 105, tweede lid) als voorstellen tot wijziging daarvan (suppletoire begrotingswetten
en slotwetten). Met deze wetsvoorstellen wordt toestemming gegeven voor de uitgaven
die op de bijgevoegde begrotingsstaten zijn opgenomen.

De voorstellen van wet tot vaststelling van de begrotingsstaten en voorstellen tot
wijziging daarvan zijn geen wetgeving in materiële zin. Ze hebben alleen interne werking
– tussen regering en parlement – en bevatten geen algemene regels met externe werking.
Omdat deze begrotingswetsvoorstellen geen wetgeving in materiële zin zijn en louter
strekken tot het vaststellen of wijzigen van begrotingsstaten, zou wijziging en terugzending
van deze voorstellen niet bijdragen aan het doel waarvoor deze bevoegdheid wordt voorgesteld.

Verder is het van belang dat het karakter en de vormgeving van de begrotingscyclus
– mede vanwege de regels die verband houden met het Europees Semester – meebrengen
dat begrotingswetten baat hebben bij een voortvarende parlementaire behandeling. Terugzending
van deze voorstellen kan er onder omstandigheden toe leiden dat deze voorstellen niet
tijdig in werking treden. Dat heeft tot gevolg dat nieuw beleid in beginsel niet mag
worden uitgevoerd en lopend beleid terughoudend wordt uitgevoerd.38 Tevens zou het niet vaststellen en publiceren van de wetsvoorstellen tot vaststelling
van de begrotingsstaten (de algemene begrotingswetten als bedoeld in artikel 105,
tweede lid, van de Grondwet) op uiterlijk 31 december betekenen dat Nederland in strijd
handelt met de regels over het Europees Semester.39

wetten die noodzakelijk zijn voor de begroting van het volgende jaar

Tot slot wordt voorgesteld om een uitzondering te maken voor wetsvoorstellen die worden
ingediend op Prinsjesdag en noodzakelijk zijn voor de uitvoering van voorstellen van
algemene begrotingswetten met ingang van het volgende jaar. Als noodzakelijk worden
in dit verband beschouwd de wetsvoorstellen die een budgettaire invulling van de begroting
vormen. In de praktijk zal het hierbij overwegend gaan om het jaarlijkse wetsvoorstel
waarin fiscale wetsvoorstellen zijn opgenomen voor het volgende begrotingsjaar, te
weten het Belastingplan. Daarnaast kan het ook gaan om niet-fiscale wetsvoorstellen
met bijvoorbeeld maatregelen op het gebied van inkomensondersteuning voor specifieke
groepen.

Het wel uitzonderen van de algemene begrotingswetten maar niet van de wetsvoorstellen
die op dezelfde dag worden ingediend en die een budgettaire invulling van die begroting
vormen, zou leiden tot serieuze budgettaire onzekerheid. Indien de (fiscale) maatregelen
die de begrote uitgaven moeten bekostigen of die een inperking van bepaalde uitgaven
behelzen, te laat worden aangenomen of dusdanig gewijzigd worden dat er te weinig
opbrengst gerealiseerd wordt of dat de uitgaven hoger zijn dan begroot, zal de budgettaire
derving als gevolg hiervan op een andere wijze gedekt moeten worden. Bijvoorbeeld
door het lenen van extra geld met als gevolg een oplopend begrotingstekort en een
hogere staatsschuld. Als er heel veel minder belastinginkomsten kunnen worden verkregen,
dan ontstaan er bij gelijkblijvende uitgaven (conform de wel aangenomen begroting)
tekorten die mogelijk groter zijn dan het toegestane 3%-begrotingstekort en een sterk
oplopende staatsschuld. Dit kan als zeer onwenselijk gevolg hebben dat lopende het
nieuwe begrotingsjaar alsnog in andere uitgaven gesnoeid moet worden om het tekort
te kunnen verminderen.

De algemene begrotingswetten en de wetsvoorstellen die daarvoor noodzakelijk zijn,
zijn niet alleen inhoudelijk maar ook procedureel aan elkaar gekoppeld. Het begrotingsproces
is zo ingericht dat besluitvorming over de uitgaven en inkomsten integraal plaats
kan vinden, zowel binnen het kabinet als in de Kamers, zodat inkomsten en uitgaven
op elkaar aangesloten blijven. In het voorjaar is er één integraal besluitvormingsmoment
voor de uitgaven en op hoofdlijnen over de inkomsten. In augustus is er dan nog een
ronde om het koopkrachtbeeld eventueel aan te passen op basis van de economische raming
van het Centraal Planbureau die medio augustus verschijnt. Vervolgens worden wetsvoorstellen
die hieruit voortvloeien, zoals het Belastingplan, gelijktijdig met de begrotingswetsvoorstellen
in september ingediend. Op deze manier kan bij de afrondende besluitvorming van kabinet
en Kamers over de uitgaven én inkomsten rekening worden gehouden met de meest recente
cijfers.40

De hier voorgestelde uitzondering ziet derhalve op wetsvoorstellen die niet eerder
dan op Prinsjesdag kunnen worden ingediend maar wel met ingang van het nieuwe begrotingsjaar
in werking moeten kunnen treden. Net als voor algemene begrotingswetten geldt daarom
dat deze wetsvoorstellen belang hebben bij een voortvarende behandeling. Dit belang
wordt nog versterkt door het feit dat aan belastingen en heffingen in de zin van artikel 104
van de Grondwet en andere belastende regelingen in principe geen terugwerkende kracht
kan worden verleend.41 Daarbij geldt bijvoorbeeld in het geval van directe belastingen dat als de inwerkingtredingsdatum
van 1 januari niet wordt gehaald, de maatregel pas op zijn vroegst een volledig jaar
later in werking kan treden vanwege de koppeling met het belastingjaar dat van 1 januari
tot en met 31 december loopt. Dientengevolge zal een niet tijdige inwerkingtreding
van wetsvoorstellen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van voorstellen van algemene
begrotingswetten leiden tot de hierboven beschreven ernstige budgettaire gevolgen.

Met het oog op een goede uitvoering van deze wetsvoorstellen moet tot slot ook rekening
worden gehouden met de tijd die burgers, bedrijven en uitvoeringsorganisaties nodig
hebben om zich op de voorgestelde maatregelen voor te bereiden. Bij wetsvoorstellen
die niet eerder dan op Prinsjesdag kunnen worden ingediend en die met ingang van het
volgende begrotingsjaar in werking dienen te treden, is deze implementatietijd bijzonder
kort.

Bij deze wetsvoorstellen is kortom sprake van de combinatie van een noodzaak tot een
voortvarende behandeling, potentieel grote budgettaire gevolgen en een beperkte tijd
waarin de uitvoering zich goed op de voorgestelde maatregelen kan voorbereiden. In
samenhang met het feit dat deze combinatie zich jaarlijks (voorzienbaar) voordoet,
maakt dat het hier gaat om een bijzondere en herkenbare categorie wetsvoorstellen
waarvoor een grondwettelijke uitzondering in de rede ligt.

Met betrekking tot andere categorieën wetsvoorstellen zoals initiatiefvoorstellen
of voorstellen tot goedkeuring van verdragen (behoudens wanneer de goedkeuring wordt
gevraagd in de vorm van een rijkswet, zo lang de uitzondering voor rijkswetten van
kracht is) ontbreekt de noodzaak om terugzending in de Grondwet uit te sluiten. Ook
voor wetsvoorstellen die volgens de Grondwet in een verenigde vergadering van beide
Kamers behandeld moeten worden, hoeft geen uitzondering gemaakt te worden. Deze wetsvoorstellen
worden niet aan de Eerste Kamer gezonden, zodat het terugzendrecht ook niet aan de
orde kan komen.

Te verwachten effecten

Het oogmerk waarmee deze bevoegdheid wordt voorgesteld, is de Eerste Kamer in staat
te stellen via een snelle, efficiënte en grondwettelijk gelegitimeerde procedure bij
te dragen aan het verbeteren van de kwaliteit van wetsvoorstellen op de punten die
in de toetsing van de Eerste Kamer ook nu reeds een hoofdrol spelen: rechtmatigheid,
doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.42 Dit voorstel beoogt ondersteunend te zijn aan een rolvaste Eerste Kamer die opereert
vanuit een zekere distantie ten opzichte van de dagelijkse politiek en met bijzondere
aandacht voor de kwaliteit van wetsvoorstellen.

De voorgestelde bevoegdheid betekent dat de wetgevingsprocedure wordt uitgebreid met
een aantal nieuwe onderdelen. Dit zal onder omstandigheden tot gevolg hebben dat het
langer duurt om een wet tot stand te brengen. Dit risico is begrensd doordat een wetsvoorstel
in de voorgestelde variant slechts eenmalig wordt teruggezonden en daarna niet opnieuw
aan de Eerste Kamer wordt gezonden. Dit nadeel van mogelijke vertraging kan echter
worden afgezet tegen het risico van een volledige verwerping van een wetsvoorstel
in het laatste stadium van een langdurig wetgevingsproces, terwijl de bezwaren hadden
kunnen worden weggenomen door een wijziging van het voorstel.

Als terugzending wordt toegepast in een situatie waar anders een novelle zou zijn
afgedwongen, zou ook een versnelling kunnen optreden in vergelijking met de huidige
situatie. Omdat een novelle een gewoon wetsvoorstel is, moet daarvoor de normale wetgevingsprocedure
geheel opnieuw worden doorlopen. Een eenmalige terugzending is daarmee een goede manier
om door de Eerste Kamer gewenste wijzigingen in een relatief eenvoudige aanpassing
van het wetgevingsproces mee te kunnen nemen. Het ligt in de rede dat de behoefte
aan inhoudelijke, door de Eerste Kamer afgedwongen novelles hierdoor zal afnemen.
Het terugzendrecht wordt immers voorgesteld om de Eerste Kamer zelf de gelegenheid
te geven om wijzigingen te maken in wetsvoorstellen. De Eerste Kamer kan er in een
concreet geval weliswaar van afzien om de bevoegdheid in te zetten, omdat de verwachting
is dat er in de Tweede Kamer onvoldoende steun is voor de wijziging. In dat geval
zou een novelle echter ook geen uitkomst bieden, omdat de Tweede Kamer daar immers
ook mee in moet stemmen.

In eerdere discussies is ook gewezen op het risico van verstoring van het bestaande
evenwicht tussen de Kamers.43 Dit nadeel lijkt bij de variant van de staatscommissie niet erg reëel omdat het terugzendrecht
– zeker over een langere periode – alleen met succes kan worden ingezet als beide
Kamers positief zijn over (de effecten van) de wijze waarop het instrument wordt ingezet.

De aanbeveling van de staatscommissie kan leiden tot wetten die een vorm hebben waar
de Eerste Kamer niet uitdrukkelijk mee heeft ingestemd. Voor Nederland zou dat iets
nieuws zijn, maar in andere Europese tweekamerstelsels bestaat deze mogelijkheid reeds
lang, vanuit de gedachte dat – bij een verschil van inzicht – het laatste woord bij
het direct gekozen deel van de volksvertegenwoordiging behoort te liggen. Het onderhavige
voorstel is niet op die gedachte gebaseerd. De Eerste Kamer behoudt de bevoegdheid
om bij ieder wetsvoorstel de keuze te maken om het te verwerpen. Slechts wanneer de
Eerste Kamer zelf besluit om een voorstel terug te zenden, ontstaat de mogelijkheid
dat er een wet tot stand komt waarover de Eerste Kamer niet het laatste woord heeft
gesproken. Deze situatie valt niet te vergelijken met andere tweekamerstelsels waarin
het hogerhuis niet de bevoegdheid heeft om wetsvoorstellen te verwerpen en waarin
wetten dus ook tot stand kunnen komen als het hogerhuis daar grote bezwaren tegen
heeft.

Samenhang met andere wetsvoorstellen

In het kabinetsstandpunt over het eindrapport van de staatscommissie zijn twee andere
grondwetswijzigingen aangekondigd die mede betrekking hebben op de Eerste Kamer. Het
gaat ten eerste om een wetsvoorstel inzake de verkiezingswijze van de Eerste Kamer.44 Hiermee wordt voorgesteld om de Eerste Kamer weer in helften te gaan kiezen, waarbij
de zittingsduur van de leden verlengd wordt naar zes jaar. Ten tweede gaat het om
een wetsvoorstel over de behandeling van de tweede lezing van grondwetswijzigingen.45 Hiermee wordt voorgesteld om de tweede lezing van een voorstel tot grondwetswijziging
voortaan niet meer in beide Kamers apart te behandelen maar in een verenigde vergadering
van beide Kamers. Naast deze voorstellen is recent een wijziging van de Grondwet aangenomen
waarmee Nederlanders die geen ingezetenen zijn, kiesrecht krijgen voor een kiescollege
dat voortaan zal deelnemen aan de verkiezing van de Eerste Kamer.46

Deze wetsvoorstellen hebben elk een eigen aanleiding en doel. Zij kunnen daarom afzonderlijk
en op hun eigen merites beoordeeld worden. De voorstellen hebben met elkaar gemeen
dat zij (onder meer) beogen bij te dragen aan een goed functioneren van het tweekamerstelsel.

Het voorstel om de verkiezingswijze van de Eerste Kamer aan te passen, zorgt voor
een samenstelling van de Eerste Kamer die minder direct gekoppeld is aan de uitslag
van de verkiezing van de provinciale staten. Zo wordt meer recht gedaan aan de eigen
legitimatie die de Eerste Kamer verkrijgt doordat zij gekozen wordt door de leden
van provinciale staten. In combinatie met de verlenging van de zittingstermijn van
de leden past dit bij een indirect gekozen volksvertegenwoordiging die functioneert
vanuit een zekere afstand tot de dagelijkse politiek.

Het voorstel over de tweede lezing van grondwetswijzigingen beoogt in de toekomst
de situatie te voorkomen dat een beperkte minderheid van de getrapt gekozen Eerste
Kamer een grondwetswijziging verhindert die gesteund wordt door een grote meerderheid
(van ten minste twee derden) van de Tweede Kamerleden die direct gekozen zijn in verkiezingen
die mede tot doel hebben om kiezersinvloed op die Grondwetswijziging mogelijk te maken.
Deze situatie is onwenselijk en kan een impasse veroorzaken in de verhouding tussen
de Kamers onderling, mede in relatie tot het kabinet en de kiezers. Voorgesteld wordt
daarom om de tweede lezing niet langer in beide Kamers afzonderlijk te behandelen
maar in een verenigde vergadering. De leden van de Eerste Kamer kunnen aldus volop
participeren in het debat en de besluitvorming in tweede lezing. Gezien de bijzondere
aandacht die in de Eerste Kamer doorgaans bestaat voor de rechtsstatelijkheid en de
juridische kwaliteit van wetsvoorstellen, is het een bijkomend voordeel dat de inbreng
van de Eerste Kamerleden in een verenigde vergadering tevens van directe invloed kan
zijn op de stembepaling van de leden van de Tweede Kamer.

7. Overwogen alternatieven

Uit een bestudering van buitenlandse tweekamerstelsels en de discussies die in Nederland
eerder zijn gevoerd, blijkt dat er vele varianten van een terugzendrecht bestaan of
denkbaar zijn.47 De verschillen tussen deze varianten zijn voornamelijk terug te voeren op zes vormgevingsvraagstukken:
(1) de frequentie van terugzending, (2) de koppeling aan een amendementsrecht voor
de Eerste Kamer, (3) de bevoegdheden van de Tweede Kamer ten aanzien van een teruggezonden
voorstel, (4) de optie van het suspensief vetorecht, (5) het vereiste van een versterkte
meerderheid op enig moment in de procedure, en (6) het al dan niet bestaan van een
conciliatiecommissie.

Hieronder volgt een bespreking van deze vraagstukken en de voor- en nadelen van de
verschillende varianten voor zover deze hierboven nog niet aan de orde zijn gekomen.

1. Frequentie van terugzending

In sommige tweekamerstelsels kunnen wetsvoorstellen meerdere keren of (zoals in Italië)
zelfs onbeperkt heen en weer gezonden worden tussen de kamers. Dit kan aanzienlijke
vertraging van het wetgevingsproces veroorzaken.48 Om dit nadeel in te dammen, kennen andere landen verschillende manieren om de vertraging
te beperken. De eenvoudigste oplossing is echter om de maximale frequentie van terugzending
op één te bepalen. Het onderhavige voorstel voorziet daarom in de mogelijkheid van
een eenmalige terugzending van een wetsvoorstel.

Overwogen is verder om te kiezen voor de variant die eerder door de Commissie-De Koning
(1993) en de Nationale Conventie (2006) werden aanbevolen. Deze variant is beschreven
in paragraaf 5 van deze toelichting. Naast het feit dat de Eerste Kamer in deze variant
geen wijzigingsbevoegdheid krijgt, heeft deze variant verder als nadeel dat de wetgevingsprocedure
verlengd wordt met een extra behandeling in de Eerste Kamer. En een derde nadeel is
dat hij kan leiden tot een verstoring van het bestaande evenwicht tussen de Kamers.

2. Wel of geen amendementsrecht

Een alternatief voor de voorgestelde regeling zou zijn dat de Eerste Kamer wetsvoorstellen
kan terugzenden, maar dat zij daarin geen wijzigingen mag aanbrengen. Via een motie
of een brief zou de Eerste Kamer dan kunnen aangeven wat de redenen zijn voor de terugzending.
De Tweede Kamer zou dit ook uit de Handelingen kunnen afleiden. De Tweede Kamer of
de regering zou dan via een amendement of een nota van wijziging kunnen reageren op
de punten die door of in de Eerste Kamer zijn genoemd.

Meningsverschillen in de Eerste Kamer over hoe het wetsvoorstel precies verbeterd
zou moeten worden, hoeven dan niet te verhinderen dat er besloten wordt tot terugzending.
De Tweede Kamer krijgt vervolgens ook meer ruimte om naar eigen inzicht te beslissen
waar het debat in de Eerste Kamer toe zou moeten leiden. Terugzending wordt zo een
meer diffuus traject waarbij na afloop verschil van mening kan bestaan over de vraag
of er voldoende tegemoet gekomen is aan de wensen van de Eerste Kamer.

In de meeste andere tweekamerstelsels heeft het hogerhuis de bevoegdheid om te amenderen
en kan een wetsvoorstel alleen teruggezonden worden nadat het is geamendeerd. Het
hogerhuis kan (en moet) concreet aangeven hoe het wetsvoorstel verbeterd kan worden.
Internationaal vergelijkend onderzoek wijst uit dat een dergelijk amendementsrecht
een aanzienlijke positieve invloed kan hebben op de kwaliteit van de wetgeving.49 Het voorkomt ook dat er twijfel kan ontstaan over de vraag of aan de wensen van de
Eerste Kamer is tegemoet gekomen. Om deze redenen gaat de voorkeur uit naar het koppelen
van het terugzendrecht aan een amendementsrecht.

Een bezwaar dat tegen een amendementsrecht aangevoerd zou kunnen worden, is dat de
Eerste Kamer niet is toegerust op een actievere rol in het wetgevingsproces. Dit bezwaar
lijkt ondertussen enigszins achterhaald doordat de Eerste Kamer zich, zoals hiervoor
beschreven, heeft ontwikkeld in de richting van een actievere en intensievere bemoeienis
met de inhoud van wetsvoorstellen. Als de Eerste Kamer in staat is om wetsvoorstellen
in detail te bespreken, aan te dringen op wijzigingen of toezeggingen omtrent de precieze
uitvoering van bepalingen, dan moet zij ook in staat worden geacht om amendementen
te formuleren. Het ligt in de rede dat de leden van de Eerste Kamer het betrokken
ministerie bijstand kunnen verzoeken bij het formuleren van wijzigingen, op dezelfde
wijze als nu is geregeld voor leden van de Tweede Kamer in de Aanwijzingen voor de
regelgeving.50

3. Wat kan de Tweede Kamer doen met een teruggezonden wetsvoorstel?

In de huidige wetgevingsprocedure bepaalt de Tweede Kamer in laatste instantie hoe
de tekst van een wetsvoorstel luidt. Nadat de Tweede Kamer een wetsvoorstel heeft
aangenomen, kan het immers niet meer gewijzigd worden. Niet door de Eerste Kamer en
ook niet door de regering. De Tweede Kamer heeft dus altijd het laatste woord over
de formulering van een wetsvoorstel.

De staatscommissie adviseerde om vast te houden aan deze regel. Dit betekent dat de
Tweede Kamer een wijziging van de Eerste Kamer kan terugdraaien en het voorstel aannemen
in de vorm zoals het bij de Eerste Kamer was ingediend. De Tweede Kamer kan ook besluiten
om de wijzigingen van de Eerste Kamer slechts deels te accepteren. In het onderhavige
voorstel is deze mogelijkheid afgebakend door te bepalen dat de Tweede Kamer een besluit
neemt over elke wijziging die de Eerste Kamer heeft aangebracht. Daarmee kan de Tweede
Kamer dus sommige wijzigingen accepteren en andere verwerpen.

Een alternatief is dat de bevoegdheid van de Tweede Kamer beperkt wordt tot de keuze
tussen het ongewijzigd aannemen of verwerpen van het wetsvoorstel. Het laatste woord
over de tekst van het voorstel komt in dat geval in handen van de Eerste Kamer. De
Tweede Kamer zou een teruggezonden voorstel niet meer mogen wijzigen en nog slechts
kunnen kiezen tussen het aannemen of verwerpen van het door de Eerste Kamer gewijzigde
voorstel.

De voorkeur gaat echter uit naar het door de staatscommissie geformuleerde uitgangspunt
dat de Tweede Kamer als laatste instantie bepaalt hoe de tekst van een wetsvoorstel
luidt. Dit past bij het primaat van de Tweede Kamer en de centrale rol die zij als
direct gekozen Kamer behoort te hebben in het wetgevingsproces. Wel moet de wijzigingsbevoegdheid
van de Tweede Kamer met betrekking tot een teruggezonden wetsvoorstel beperkt blijven
tot de onderdelen waarin de Eerste Kamer een wijziging heeft aangebracht. Het terugzenden
van een wetsvoorstel mag niet neerkomen op een vrijbrief voor de Tweede Kamer om een
geheel ander wetsvoorstel aan te nemen dan waarover de Eerste Kamer heeft beraadslaagd.

Een tussenvariant houdt in dat de Tweede Kamer kan kiezen tussen (a.) het voorstel
zoals het door de Eerste Kamer is gewijzigd, (b.) het voorstel zoals het oorspronkelijk
bij de Eerste Kamer was ingediend of (c.) het verwerpen van het voorstel.51 Deze variant beperkt onnodig de vrijheid van de Tweede Kamer om de eindtekst te bepalen.

4. Suspensief vetorecht

In het Nederlandse tweekamerstelsel is het de Eerste Kamer die in laatste instantie
bepaalt of een wetsvoorstel wordt aangenomen. Zoals hiervoor beschreven is het Nederlandse
wetgevingsproces op dit punt uitzonderlijk. Het is dan ook meermaals voorgesteld om
het absolute vetorecht van de Eerste Kamer te vervangen door een zogeheten suspensief
vetorecht.52 De Eerste Kamer zou dan bij ieder wetsvoorstel moeten kiezen tussen aannemen of terugzenden.
De bevoegdheid om een wetsvoorstel definitief te verwerpen zou daarmee vervallen.
In combinatie met invoering van het nu voorgestelde amendements- en terugzendrecht
voor de Eerste Kamer, zou een suspensief vetorecht het Nederlandse tweekamerstelsel
meer in lijn brengen met wat gebruikelijk is in andere Europese landen.

Een pleidooi voor het beperken van het absolute vetorecht van de Eerste Kamer over
alle wetsvoorstellen kon in Nederland echter meestal niet op veel bijval rekenen.
Het valt te verwachten dat voor een dergelijk voorstel ook nu niet voldoende draagvlak
zou zijn. Daar komt bij dat de Eerste Kamer terughoudend is met de inzet van haar
bevoegdheid om wetsvoorstellen te verwerpen. De dreiging dat het wetgevingsproces
structureel bemoeilijkt wordt door een verschil in de politieke samenstelling tussen
de Kamers, zoals in andere landen wel eens is voorgekomen, lijkt in Nederland niet
erg waarschijnlijk.

Een ander alternatief, dat in het verleden een aantal maal is voorgesteld, houdt in
dat de Eerste Kamer na terugzending van een wetsvoorstel de mogelijkheid houdt om
het alsnog te verwerpen. Zoals het toenmalige kabinet in 2006 uitsprak in reactie
op het rapport van de Nationale Conventie, valt echter te verwachten dat een dergelijke
variant zou leiden tot een verstoring van het bestaande evenwicht tussen de Kamers.

De voorkeur gaat daarom uit naar de variant van het terugzendrecht die de staatscommissie
heeft aanbevolen. Deze variant past bij de rol die de Kamers vervullen in het wetgevingsproces.
En omdat deze variant op de lange duur alleen ingezet kan worden met de instemming
van beide Kamers is er ook geen risico op een ongewenste verandering in het bestaande
evenwicht.

5. Versterkte meerderheden

Er bestaan verschillende momenten in het proces van terugzending waarop het vereiste
van een versterkte meerderheid kan gelden. In buitenlandse stelsels en in eerdere
discussies in Nederland komt dit vereiste op verschillende manieren voor. De staatscommissie
noemt als een denkbaar alternatief een variant waarin de Tweede Kamer een teruggezonden
wetsvoorstel voor een tweede keer bij de Eerste Kamer moet indienen ingeval zij de
wijzigingen van de Eerste Kamer niet (geheel) accepteert. Het voorstel geldt dan als
aangenomen, tenzij de Eerste Kamer het verwerpt met tenminste twee derden van de uitgebrachte
stemmen. Wat het effect zal zijn van het extra vereiste van een tweederdemeerderheid
valt niet goed te voorspellen. Het kabinet is met de staatscommissie van mening dat
er geen noodzaak is om de procedure op deze manier te verlengen en te compliceren.

6. Conciliatiecommissie

Een conciliatiecommissie is een gezamenlijk orgaan van het hoger- en lagerhuis dat
permanent of ad hoc wordt samengesteld uit leden bij beide huizen, met als doel overeenstemming te bereiken
over de tekst van een wetsvoorstel. Het staat de Kamers uiteraard vrij om met elkaar
overleg te plegen, ook over aanhangige wetsvoorstellen. Het lijkt echter niet noodzakelijk
en ook niet gewenst om dergelijk overleg als voorwaarde stellen voordat of nadat een
wetsvoorstel wordt teruggezonden. Dit zou pas noodzakelijk zijn als de uitkomst van
dergelijk overleg op de een of andere manier bindend zou moeten zijn voor de Tweede
(en/of de Eerste) Kamer. In andere landen is bijvoorbeeld geregeld dat een compromisvoorstel,
dat geformuleerd wordt door een conciliatiecommissie, niet meer gewijzigd mag worden.
Het lagerhuis (of beide huizen) kunnen dan nog slechts kiezen tussen aannemen of verwerpen.
Op die manier ligt het laatste woord over de tekst van een wetsvoorstel dus bij een
kleine selectie van leden van beide huizen, hetgeen niet wenselijk is. Bovendien kan
dit ertoe leiden dat de Eerste Kamer in het wetgevingsproces een doublure wordt van
de Tweede Kamer.

7. Termijnen

In andere Europese tweekamerstelsels is vrij gebruikelijk dat er termijnen gelden
waarbinnen het hogerhuis van een bevoegdheid tot terugzending gebruik kan maken. In
het wetsvoorstel zoals het aan de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk is voorgelegd, was een termijn opgenomen van twee maanden (eenmalig te
verlengen met twee maanden) waarbinnen de Eerste Kamer zou kunnen besluiten om een
wetsvoorstel te wijzigen. Er was aansluiting gezocht bij de gemiddelde doorlooptijd
van wetsvoorstellen in de Eerste Kamer.

Het advies van de Afdeling heeft op dit punt geleid tot een heroverweging. De Afdeling
wijst er terecht op dat twee of vier maanden onder omstandigheden te kort kunnen zijn
voor een zorgvuldige behandeling van een ingewikkeld wetsvoorstel. Een alternatief
zou zijn om een langere termijn in het wetsvoorstel op te nemen. Een termijn die in
ieder voorkomend geval voldoende tijd biedt voor een zorgvuldige behandeling zou echter
niet of nauwelijks bijdragen aan het voorkomen van vertraging van het wetgevingsproces.
Daar komt bij dat het introduceren van een termijn ertoe kan leiden dat elke vorm
van vertraging, ook als deze niet aan de Kamer te wijten valt maar bijvoorbeeld veroorzaakt
wordt doordat de regering talmt met het uitbrengen van een memorie van antwoord, ertoe
leidt dat de Eerste Kamer haar amenderingsbevoegdheid kwijtraakt. Op grond van deze
afwegingen is besloten om het terugzendrecht niet te koppelen aan een termijn.

8. Financiële gevolgen

Het voorstel heeft geen financiële gevolgen.

9. Gevolgen regeldruk

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de regeldruk. Het Adviescollege toetsing regeldruk
deelt deze conclusie.

Artikelsgewijs deel

Artikel II, onderdeel A (wijziging artikel 85)

Het eerste lid van artikel 85

Voorgesteld wordt om de zinsnede «die het voorstel overweegt zoals het door de Tweede
Kamer aan haar is gezonden» te laten vervallen omdat de Grondwet hiermee beoogt uit
te drukken dat de Eerste Kamer niet bevoegd is om een wetsvoorstel te wijzigen.53

Het tweede lid van artikel 85

Het voorgestelde tweede lid creëert een bevoegdheid voor de Eerste Kamer om wetsvoorstellen
te wijzigen. Concreet betekent dit dat Eerste Kamerleden amendementen op een wetsvoorstel
kunnen indienen en dat de Eerste Kamer deze kan aannemen. Het is aan de Eerste Kamer
om hierover in het Reglement van Orde nadere bepalingen op te nemen.

Onderdeel b: uitzondering voor wetten die een twee derde meerderheid vereisen

Zoals in het algemeen deel van deze toelichting is uiteengezet, kan het terugzendrecht
niet gebruikt worden ten aanzien van wetsvoorstellen die de Kamers alleen met tenminste
twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen kunnen aannemen. Met betrekking tot
de tweede lezing van een voorstel tot verandering van de Grondwet hoeft deze uitzondering
niet gemaakt te worden, omdat de bijzondere regeling voor wijziging van de Grondwet
die is opgenomen in artikel 137 reeds voldoende duidelijk maakt dat wijzigingen in
tweede lezing niet zijn toegestaan. Voor de andere wetten die een tweederdemeerderheid
vereisen, dient wel een uitzondering opgenomen te worden. Het gaat op dit moment om
de wetten als bedoeld in de artikelen 40, 63, 91, derde lid, en 138, eerste lid, aanhef
en onder a, van de Grondwet.

Er kan verschil van opvatting bestaan tussen de regering, de Tweede Kamer en de Eerste
Kamer over de vraag of een wetsvoorstel valt in de hierboven beschreven categorie
wetsvoorstellen waarvoor een tweederdemeerderheid vereist is. Dit zou in een concreet
geval onduidelijkheid kunnen scheppen over de reikwijdte van de uitzondering van het
voorgestelde tweede lid van artikel 85 en dus ook over de vraag of het wetsvoorstel
door de Eerste Kamer gewijzigd mag worden. Daarom is in het voorgestelde tweede lid
opgenomen dat voor de afbakening van de uitzondering doorslaggevend is of de Eerste
Kamer zelf van oordeel is dat het gaat om een wetsvoorstel dat alleen met een twee
derde meerderheid kan worden aangenomen.

Ten overvloede zij opgemerkt dat deze regeling geen ruimte laat voor een besluit van
de Eerste Kamer om een «gewoon» wetsvoorstel door middel van een wijziging onder het
bereik van de artikelen 40, 63, of 138, eerste lid, aanhef en onder a, van de Grondwet
te brengen. Het is denkbaar dat in de Eerste Kamer een amendement wordt voorbereid
dat ertoe zou leiden dat een gewoon voorstel verandert in een voorstel dat slechts
met twee derde meerderheid kan worden aangenomen, bijvoorbeeld omdat de inhoud van
het amendement onder het bereik van artikel 63 van de Grondwet (geldelijke voorzieningen
Kamerleden) valt. Het aannemen van een dergelijk amendement zou echter tot gevolg
hebben dat het wetsvoorstel niet geamendeerd had mogen worden. Het wetsvoorstel zou
dan ingetrokken moeten worden of verworpen, of in het uiterste geval niet bekrachtigd
kunnen worden. Om deze situatie te voorkomen, zou de Eerste Kamer kunnen overwegen
om op dit punt een voorziening te treffen in het Reglement van Orde.

De voorgestelde formulering van artikel 85 brengt ook tot uitdrukking dat indien de
Eerste Kamer – anders dan de regering en de Tweede Kamer – van oordeel is dat een
verdrag dat ter goedkeuring is voorgelegd, afwijkt van de Grondwet, zij het goedkeuringswetsvoorstel
niet gewijzigd kan terugzenden. Indien de Eerste Kamer volhardt in haar oordeel dat
het verdrag afwijkt van de Grondwet, rest haar geen andere mogelijkheid dan een verwerping
van het goedkeuringswetsvoorstel.

Onderdeel c: uitzondering voor begrotingswetten

In onderdeel c gaat het in de eerste plaats om voorstellen van wet tot vaststelling
van de begrotingsstaten die op Prinsjesdag worden ingediend. De in onderdeel c voorgestelde
uitzondering ziet ook op de suppletoire begrotingswetten en de slotwetten. Het beleid
van de regering is erop gericht om te voorkomen dat in deze wetsvoorstellen naast
begrotingsstaten algemene regels met externe werking worden opgenomen. Indien tijdens
de behandeling in de Tweede Kamer de wens opkomt om toch zulke regels (via een amendement)
in een begrotingswet op te nemen, dan zal de regering in overleg treden met de Kamer
om te bezien hoe deze wens vormgegeven kan worden met inachtneming van het bijzondere
karakter van begrotingswetten, bijvoorbeeld door de gewenste regels op te nemen in
een ander (aanhangig) wetsvoorstel.

Onderdeel d: uitzondering voor wetten die noodzakelijk zijn voor de begroting van
het volgende jaar

In het algemeen deel van deze memorie is de noodzaak voor deze uitzondering toegelicht.
Onder deze uitzondering zal overwegend het jaarlijkse wetvoorstel Belastingplan vallen.
Het Belastingplan maakt overigens deel uit van een breder pakket voorstellen, ook
wel het Belastingplanpakket genoemd. Dit pakket bevat ook wetsvoorstellen die maatregelen
omvatten die niet noodzakelijk zijn voor de uitvoering van voorstellen van algemene
begrotingswetten. Deze wetsvoorstellen vallen daarmee niet onder de uitzondering van
artikel 85, tweede lid, onder d, en kunnen daarom wel door de Eerste Kamer worden
teruggezonden.

Vanaf het moment dat de thans voorgestelde wijziging van de Grondwet in werking treedt,
moet duidelijk zijn welke wetsvoorstellen onder de uitzondering vallen. De regering
zal daarom met betrekking tot de wetsvoorstellen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering
van voorstellen van algemene begrotingswetten duidelijk moeten aangeven dat zij onder
de uitzondering vallen. Hiertoe zal in de considerans van die wetsvoorstellen een
verwijzing worden opgenomen naar artikel 85, tweede lid, onder d, van de Grondwet.
In dergelijke wetsvoorstellen zal de regering geen maatregelen opnemen die niet noodzakelijk
zijn voor de uitvoering van de begroting van het volgend jaar. Dit neemt niet weg
dat onder de uitzondering maatregelen kunnen vallen die zich uitstrekken over meerdere
begrotingsjaren.

Indien tijdens de behandeling in de Tweede Kamer van een wetsvoorstel waarvoor de
voorgestelde uitzondering van artikel 85, tweede lid, onder d, geldt, de wens opkomt
om bepalingen toe te voegen die geen betrekking hebben op maatregelen die noodzakelijk
zijn voor de uitvoering van voorstellen van algemene begrotingswetten, dan zal de
regering in overleg treden om te bezien hoe de wens van de Kamer gerealiseerd kan
worden met inachtneming van het bijzondere karakter van deze wetvoorstellen, bijvoorbeeld
door de gewenste bepalingen op te nemen in een wetsvoorstel waarvoor de uitzondering
niet geldt.

De voorgestelde bepaling wijst geen instantie aan die beoordeelt of de uitzondering
van toepassing is. Hierdoor laat de bepaling ruimte voor de verschillende actoren
in het wetgevingsproces (regering, Tweede Kamer en Eerste Kamer) om een eigen oordeel
te vormen over de vraag of een wetsvoorstel noodzakelijk is voor de begroting van
het eerstvolgende jaar. De regering zal haar oordeel tot uitdrukking brengen in het
(al dan niet) opnemen van een verwijzing naar artikel 85, tweede lid, onder d in de
considerans. Vervolgens is het aan de Kamers om te beslissen of zij dit oordeel delen.
Dit betekent concreet dat de Eerste Kamer – mede gezien eventuele wijzigingen die
tijdens de behandeling in de Tweede Kamer zijn gemaakt – een zelfstandig oordeel kan
vellen over de vraag of een bij haar aanhangig wetsvoorstel daadwerkelijk noodzakelijk
is voor de begroting van het eerstvolgend jaar. Indien de Eerste Kamer in meerderheid
van oordeel is dat de uitzondering niet van toepassing is, dan kan zij het wetsvoorstel
gewijzigd terugzenden en wordt de behandeling voortgezet in de Tweede Kamer.

Het derde lid van artikel 85

Het derde lid creëert een plicht voor de Eerste Kamer om een wetsvoorstel terug te
zenden aan de Tweede Kamer als de Eerste Kamer wijzigingen (amendementen) heeft aangenomen
en zij vervolgens bij de eindstemming ook het wetsvoorstel als geheel heeft aangenomen.

De Tweede Kamer moet over elk amendement dat de Eerste Kamer heeft aangenomen een
apart besluit nemen. Zij kan een amendement aannemen of verwerpen. Wordt een amendement
verworpen, dan wordt de door de Eerste Kamer aangebrachte wijziging ongedaan gemaakt.
Wordt het amendement aangenomen, dan blijft de wijziging van kracht.

Het Reglement van Orde van de Tweede Kamer maakt het mogelijk om te stemmen over afzonderlijke
onderdelen van amendementen die in de Tweede Kamer zijn voorgesteld.54 Het voorgestelde derde lid van artikel 85 biedt ruimte voor de Tweede Kamer om op
dezelfde manier te stemmen over afzonderlijke onderdelen van amendementen die de Eerste
Kamer heeft aangenomen. De voorgestelde bepaling biedt echter geen ruimte voor de
Tweede Kamer om wijzigingen aan te brengen in de amendementen die door de Eerste Kamer
zijn aangenomen.

Denkbaar is overigens ook dat in de Eerste Kamer de mogelijkheid zal bestaan om te
stemmen over afzonderlijke onderdelen van amendementen die in de Eerste Kamer zijn
voorgesteld. Indien dat ertoe leidt dat een of meer onderdelen van zo’n amendement
worden verworpen en een of meer onderdelen worden aangenomen, komt of komen vanzelfsprekend
alleen het resterende amendement, of als de Tweede Kamer daartoe besluit de desbetreffende
onderdelen, in de Tweede Kamer in stemming.

Het aan de Tweede Kamer toegekende recht om een beslissing te nemen over de door de
Eerste Kamer aangenomen amendementen, moet scherp worden onderscheiden van het recht
van amendement. Dat recht heeft de Tweede Kamer in de terugzendfase niet. Dit volgt
uit de zinsnede «en overweegt overigens het voorstel zoals het door de Eerste Kamer
aan haar is gezonden». Deze zinsnede brengt verder tot uitdrukking dat de Tweede Kamer
niet alleen een besluit over de amendementen van de Eerste Kamer moet nemen, maar
vervolgens ook over het wetsvoorstel als geheel.

De Tweede Kamer heeft de mogelijkheid om technische wijzigingen te maken in een wetsvoorstel
als er in de Kamer twee of meer amendementen worden aangenomen die technisch niet
naadloos op elkaar aansluiten.55 Het ligt in de rede dat in het Reglement van Orde van de Eerste Kamer een vergelijkbare
bepaling wordt opgenomen. Ingeval de Tweede Kamer een of meer (onderdelen) van de
amendementen die door de Eerste Kamer zijn gemaakt verwerpt, kan de noodzaak ontstaan
om de technische wijzigingen die door de Eerste Kamer waren gemaakt aan te passen
of terug te draaien. Het voorgestelde derde lid van artikel 85 beoogt hiervoor ruimte
te laten.

Artikel II, onderdeel B (wijziging artikel 86)

De invoeging van de woorden «overeenkomstig artikel 85» in artikel 86 beoogt te verhelderen
dat een wetsvoorstel pas is aangenomen door de Staten-Generaal nadat de procedure
van artikel 85 is doorlopen. Als de Eerste Kamer het wetsvoorstel niet wijzigt, dan
geldt het wetsvoorstel als aangenomen door de Staten-Generaal nadat de Eerste Kamer
ermee heeft ingestemd. Als de Eerste Kamer het voorstel wel wijzigt, dan ligt dit
moment later, namelijk nadat de Tweede Kamer het teruggezonden wetsvoorstel voor de
tweede maal heeft aangenomen. Dit betekent dat een wetsvoorstel ook nog kan worden
ingetrokken als het na terugzending in behandeling is bij de Tweede Kamer. Voor initiatiefvoorstellen
betekent dit dat als een meerderheid van de Tweede Kamer een teruggezonden voorstel
niet langer steunt, de Tweede Kamer de keuze heeft tussen intrekken of verwerpen.

Artikel II, onderdeel C (wijziging artikel 87)

De invoeging van de woorden «overeenkomstig artikel 85» in artikel 87 beoogt te verhelderen
dat door toepassing van het terugzendrecht het moment verandert waarop het voorstel
als aangenomen kan worden beschouwd.

Artikel III (toevoeging additioneel artikel VII)

Het voorgestelde additioneel artikel maakt het mogelijk om het terugzendrecht via
een wijziging van het Statuut mede van toepassing te verklaren op de procedure van
rijkswetgeving. Omdat voorgesteld wordt om de regering en de Tweede Kamer geen wijzigingsbevoegdheid
te geven ten aanzien van een teruggezonden wetsvoorstel, zouden de Gevolmachtigde
Ministers en de bijzondere gedelegeerden van de Staten ook niet de bevoegdheid moeten
hebben om in die fase wijzigingen voor te stellen. Vanaf het moment dat artikel 17,
vierde lid, van het Statuut in deze zin is aangepast, kan de uitzondering van voorstellen
van rijkswet in het tweede lid van artikel 85 van de Grondwet (onderdeel a) vervallen.

Er is voorzien in het van rechtswege vervallen van het additioneel artikel conform
eerdere toezegging van de regering om hierin voortaan te voorzien.56

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot