Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 april 2023 en het nader rapport d.d. 2 juni 2023, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Rechtsbescherming. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 27 februari 2023, nr. 2023000485,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 6 april 2023, nr. W16.23.00044/II, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding gegeven
tot opmerkingen ten aanzien van de reikwijdte van het voorstel (punt 4), de bevelsbevoegdheid
van de Minister (punt 5), het controleren en beperken van verkeer met rechtsbijstandverleners
(punt 6) en het contact met geprivilegieerde instanties en personen (punt 7). De Afdeling
adviseert het voorstel nader te overwegen.

Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. Ik geef op deze plaats al aan
dat het advies tot bijstellingen van het wetsvoorstel en tot aanvullingen van de memorie
van toelichting heeft geleid. De tekst van het advies treft u hieronder cursief weergegeven
aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 27 februari 2023, no. 2023000485, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen tegen georganiseerde
criminaliteit tijdens detentie, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet (hierna:
Pbw). Beoogd wordt het toezicht op gedetineerden van wie een ernstige dreiging voor
de samenleving uitgaat, te versterken. Daartoe geeft het wetsvoorstel de Minister
voor Rechtsbescherming de mogelijkheid te bevelen dat het contact tussen een gedetineerde
en de buitenwereld gedurende langere tijd en verdergaand dan op grond van de huidige
wet reeds mogelijk is, wordt beperkt. Ook wordt het toezicht op het contact tussen
gedetineerden en hun rechtsbijstandverleners versterkt. Tevens krijgt de Minister
de bevoegdheid om huisregels voor de extra beveiligde inrichting (hierna: EBI) en
de afdeling intensief toezicht (hierna: AIT) vast te stellen.

Uit de toelichting blijkt dat gedetineerden afkomstig uit de georganiseerde (drugs)criminaliteit
zelfs vanuit detentie een grote bedreiging voor de openbare orde, veiligheid en democratische
rechtsstaat kunnen vormen. Een kleine, uitzonderlijke categorie gedetineerden vraagt
in dit verband om uitzonderlijke maatregelen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent met het oog daarop dat aan
de doelstelling om de samenleving te beschermen tegen georganiseerde, ondermijnende
criminaliteit veel gewicht mag worden toegekend. Tegelijkertijd constateert de Afdeling
dat het wetsvoorstel zeer ingrijpende mogelijkheden voor de Minister behelst om de
rechten van gedetineerden in de EBI en de AIT in verregaande mate in te perken.

In dit verband benadrukt de Afdeling dat een inmenging in rechten – óók wanneer dat
gebeurt met het oog op het beschermen van de democratische rechtsstaat, openbare orde
en veiligheid – zorgvuldig dient te worden afgewogen. Voldaan moet worden aan eisen
van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit. Dat is niet alleen van belang vanuit
grondrechtelijk perspectief, maar ook vanuit de penitentiaire beginselen bezien. De
Afdeling acht het dan ook cruciaal dat in het wetsvoorstel een evenwicht wordt gevonden
tussen de verschillende belangen die in het geding zijn.

Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling opmerkingen over de reikwijdte van het wetsvoorstel.
Zij adviseert de reikwijdte van het voorstel te beperken tot de EBI, in ieder geval
zolang de plaatsingscriteria voor de AIT onbekend zijn en daarmee onduidelijk is welk
type gedetineerden op de AIT zal verblijven. Tevens adviseert zij om de noodzaak voor
en proportionaliteit van de voorgestelde generieke maatregelen die zien op het contact
tussen een gedetineerde en zijn rechtsbijstandverlener dragend te motiveren.

De Afdeling vraagt ook aandacht voor de toetsing aan fundamentele rechten. Zij acht
de toelichting op dit punt onvolledig. Daarnaast benadrukt de Afdeling het belang
van een individuele belangenafweging, proportionaliteitstoets en adequate waarborgen
bij het treffen van beperkende maatregelen.

De Afdeling maakt voorts opmerkingen over de maximale duur van een verblijf in afzondering
en 24-uurs cameratoezicht en over aanvullende waarborgen die thans in dit verband
gelden voor de bevoegdheid van de vestigingsdirecteur. Daarnaast behoeven de beperking
van het contact met geprivilegieerde personen en instanties en de rolverdeling tussen
de Minister en de vestigingsdirecteur in haar ogen een nadere toelichting. Tot slot
maakt zij opmerkingen over de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel en adviseert zij
te voorzien in een evaluatie van de maatregelen.

In verband met het samenstel van deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te
worden overwogen.

Het verheugt mij dat de Afdeling de noodzaak onderkent van een adequate bescherming
van de samenleving tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Ik deel de opvatting
van de Afdeling dat hieraan veel gewicht mag worden toegekend. Ik doe dat ook. De
opvolgende constatering van de Afdeling dat de mogelijkheden waarin het wetsvoorstel
voorziet verstrekkend zijn, is dan ook een juiste. Die verstrekkendheid is ingegeven
door de noodzaak de samenleving de nodige bescherming te bieden. De ernst van de dreiging
die het wetsvoorstel wil keren, kan niet worden onderschat. Het wetsvoorstel grijpt
hierop gericht in door communicatiemogelijkheden van een specifieke groep gedetineerden
te beperken en toezicht op wel toegestane communicatie te intensiveren. Daarmee wordt
deze specifieke groep gedetineerden verdergaand van de samenleving en van de eigen
kring geïsoleerd. Hiermee wordt beoogd de dreiging die van de georganiseerde criminaliteit
vanuit detentie uitgaat, te bestrijden. Dit raakt vanzelfsprekend aan de rechten van
een individuele gedetineerde. Ik onderken daarbij dat, zoals de Afdeling ook aangeeft,
het opleggen van dergelijke beperkingen telkens aan eisen van noodzaak, proportionaliteit
en subsidiariteit moet voldoen. In het navolgende zet ik uiteen dat het wetsvoorstel
hiervoor de noodzakelijke kaders biedt en sta ik uitvoeriger stil bij de reikwijdte
van het wetsvoorstel. Aan een op te leggen bevel ligt telkens een gedegen en op de
persoon van de gedetineerde in de extra beveiligde inrichting of in een afdeling voor
intensief toezicht afgestemde afweging ten grondslag. Bij meer generieke maatregelen,
die voortvloeien uit de plaatsing in een bepaald regime (in de betekenis die de Afdeling
blijkens voetnoot 18 hieraan toekent), komt die individuele afweging aan de orde bij
de plaatsingsbeslissing. Dit leidt ertoe dat aan de plaatsingscriteria in de afdeling
voor intensief toezicht nadrukkelijker aandacht wordt besteed in de memorie van toelichting.

1. Doel en context van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel strekt ertoe de Penitentiaire beginselenwet (hierna: Pbw) te wijzigen.
Volgens de toelichting wordt het gevangeniswezen in toenemende mate geconfronteerd
met gedetineerden die in verband worden gebracht met de georganiseerde (drugs)criminaliteit.
Vanuit detentie proberen zij door te gaan met hun criminele activiteiten. Het gebruik
van zeer ernstig of dodelijk geweld wordt daarbij niet geschuwd.2

De communicatiemogelijkheden van gedetineerden met de buitenwereld spelen een cruciale
rol bij het voortgezet crimineel handelen vanuit de penitentiaire inrichtingen, zo
stelt de toelichting. Het voorstel beoogt daarom het toezicht op gedetineerden waarvan
een ernstige dreiging voor de samenleving uitgaat, te versterken. De regering wil
sneller en steviger ingrijpen wanneer er aanwijzingen bestaan voor levensbedreigende
of ernstig intimiderende activiteiten vanuit detentie. Ook de gevaarzetting die van
sommige gedetineerden uitgaat, moet volgens de toelichting als zodanig aanleiding
kunnen geven tot ingrijpen.3

Het wetsvoorstel maakt onderdeel uit van een groter geheel van maatregelen om voortgezet
crimineel handelen in detentie tegen te gaan. Bij brief van 26 september 2022 heeft
de Minister voor Rechtsbescherming diverse maatregelen aangekondigd om te voorzien
in een juridisch kader met het oog op de dreiging die van georganiseerde criminaliteit
vanuit detentie uitgaat.4 Een deel van die maatregelen, te weten de aanpassing van de plaatsingsregeling voor
de EBI en de Regeling model huisregels EBI, is inmiddels in werking getreden.5

In het kader van de versterking van het wettelijk kader voor het tegengaan van georganiseerde
criminaliteit vanuit detentie, wordt momenteel onderzoek gedaan naar de aanpak van
voortgezet crimineel handelen in detentie in het buitenland. In bovengenoemde brief
van 26 september 2022 spreekt de Minister de verwachting uit de Tweede Kamer in het
derde kwartaal van 2023 over de uitkomsten te kunnen informeren. Daarnaast werkt het
WODC aan onderzoek naar het Italiaanse anti-maffiaregime in detentie (ook wel 41bis
regime genoemd), dat in de eerste helft van 2023 wordt verwacht.6

2. Inhoud van het voorstel

Het voorstel beoogt georganiseerde criminaliteit vanuit detentie tegen te gaan. Daartoe
wordt in de Penitentiaire beginselenwet een vijftal maatregelen geïntroduceerd, die
betrekking hebben op de EBI en de AIT.

a. De bevelsbevoegdheid van de Minister

Het voorstel geeft de Minister voor Rechtsbescherming de mogelijkheid te bevelen dat
het contact van een bepaalde gedetineerde met de buitenwereld wordt beperkt.7 De Minister wil zelf kunnen ingrijpen wanneer er urgente aanwijzingen zijn dat een
gedetineerde of zijn criminele netwerk een ernstige dreiging voor de openbare orde
buiten de inrichting vormt.8 Het bevel kan ook worden opgelegd om misbruik van communicatiemiddelen te voorkomen.9

De maatregelen die voortvloeien uit de bevelsbevoegdheid van de Minister kunnen betrekking
hebben op allerlei vormen van communicatie.10 Binnen de penitentiaire inrichtingen kan het bevel ertoe leiden dat contacten met
medegedetineerden worden verboden en dat de verdachte zich in afzondering zal bevinden.
Ook het contact met de buitenwereld in de vorm van brieven, bezoek, telefoongesprekken
of contact met de media kan worden beperkt. De contacten met de rechtsbijstandverlener
zijn hiervan uitgezonderd. Tevens wordt het mogelijk om het recht op nieuwsgaring
te beperken, in het bijzonder als het om advertenties gaat. Ook kan het toezicht op
de gedetineerde worden uitgebreid, bijvoorbeeld door 24-uurs cameratoezicht.

Het bevel kan voorts neerkomen op het uitsluiten van alle contacten van de gedetineerde
met de buitenwereld. In dat geval wordt een bevel voor ten hoogste drie maanden opgelegd.
In andere gevallen zal het bevel ten hoogste twaalf maanden gelden. Het bevel kan
telkens worden verlengd met een periode van ten hoogste dezelfde duur.11 De gedetineerde kan tegen de beslissing van de Minister opkomen door het indienen
van een bezwaarschrift bij de Minister. Daarna is de beslissing op bezwaar vatbaar
voor beroep bij de Raad voor de Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming (hierna:
RSJ).

b. Toezicht op contact met rechtsbijstandverleners

Het wetsvoorstel bevat tevens maatregelen die betrekking hebben op het contact tussen
gedetineerden en hun rechtsbijstandverlener. Het doel van deze maatregelen is om misbruik
van het vrijelijke contact tussen de rechtsbijstandverlener en de gedetineerde te
voorkomen. Het betreft

(i) visueel toezicht op de communicatie tussen de gedetineerde en de rechtsbijstandverlener,

(ii) het beperken van het aantal rechtsbijstandverleners met toegang tot de gedetineerde
en

(iii) locatiegebonden telefonisch contact met de gedetineerde.

Deze maatregelen zullen zowel in de EBI als de AIT standaard plaatsvinden. Zij zijn
als zodanig dus niet onderworpen aan een concrete toetsing in het individuele geval.

Het voorgestelde visueel toezicht12 impliceert dat een medewerker van de inrichting via camera's of achter een glazen
wand toezicht houdt op het gesprek tussen de gedetineerde en de rechtsbijstandverlener
in de inrichting. Als er sprake is van visueel gevaarlijk gedrag, kan direct worden
ingegrepen. De rechtsbijstandverlener kan dan (voor langere tijd) de toegang tot de
gedetineerde worden ontzegd. Van auditief toezicht zal geen sprake zijn, zo stelt
de toelichting.

Daarnaast wordt het aantal rechtsbijstandverleners met toegang tot de gedetineerde
beperkt tot twee.13 Concreet betekent dit dat alleen de aangewezen rechtsbijstandverleners bij de gedetineerde
op bezoek kunnen komen, post aan hem kunnen sturen of van hem kunnen ontvangen en
met hem kunnen bellen vanaf een daartoe aangewezen plaats. Met deze maatregel wordt
uitvoering gegeven aan de motie van het lid Ellian.14

c. Overige maatregelen

Daarnaast maakt het wetsvoorstel het mogelijk dat uitsluitend met gedetineerden gebeld kan worden vanuit bepaalde plaatsen, waar de beller geïdentificeerd kan worden
en waar hij gebruik dient te maken van de daar beschikbaar gestelde telefoon.15 Dit geldt voor rechtsbijstandverleners en (gescreende) derden.

Verder wijst het voorstel de AIT aan als bijzondere opvang in de zin van artikel 14
van de Pbw. Dit heeft als gevolg dat niet langer de directeur, maar de selectiefunctionaris
namens de Minister beslist over plaatsing op de AIT. Hiervoor zullen criteria worden
vastgelegd in de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing gedetineerden. Voorts
vindt een wijziging plaats met betrekking tot het vaststellen van de huisregels van
de AIT en EBI. De huisregels worden thans door de directeur vastgesteld met inachtneming
van het model dat wordt voorgesteld door de Minister. Het voorstel houdt in dat niet
langer de directeur, maar de Minister de huisregels vaststelt.16

1 en 2. Doel, context en inhoud van het wetsvoorstel

De weergave van de inhoud, het doel en de context van het wetsvoorstel door de Afdeling
geeft geen aanleiding tot een afzonderlijke reactie van mijn kant. De Afdeling ziet
het goed dat het wetsvoorstel voorziet in een bevelsbevoegdheid die tot doel heeft
de contacten van gedetineerden waarop het wetsvoorstel ziet, met de buitenwereld te
beperken. Het bevel is een gevolg van een individuele beslissing gericht op de persoon
van de gedetineerde en het gevaar dat van die gedetineerde uitgaat. Daarnaast bevat
het wetsvoorstel enkele toezichthoudende maatregelen met een meer regimair karakter.
Bij de bespreking van de door de Afdeling geformuleerde kritiekpunten, ga ik op de
diverse onderdelen nader in.

3. Constitutioneel kader

De Afdeling constateert dat met het oog op de bescherming van de democratische rechtsstaat
verschillende zwaarwegende gezichtspunten aan de orde zijn. Uit de toelichting blijkt
dat gedetineerden afkomstig uit de georganiseerde (drugs)criminaliteit zelfs vanuit
detentie een grote bedreiging voor de openbare orde, veiligheid en democratische rechtsstaat
kunnen vormen. Een kleine, uitzonderlijke categorie gedetineerden vraagt in dit verband
om uitzonderlijke maatregelen. De Afdeling onderkent met het oog daarop dat aan de
doelstelling om de samenleving te beschermen tegen dergelijke criminaliteit veel gewicht
mag worden toegekend. Tegelijkertijd constateert de Afdeling dat het wetsvoorstel
zeer ingrijpende mogelijkheden voor de Minister behelst om de rechten van gedetineerden
in de EBI en de AIT in verregaande mate in te perken. De voorgestelde maatregelen
kunnen immers leiden tot een beperking van alle contacten met de buitenwereld voor
langere tijd en verdergaand dan op grond van de huidige wet reeds mogelijk is. Ook
wordt het contact met de rechtsbijstandverlener aan beperkingen en toezicht onderworpen.

In dit verband benadrukt de Afdeling dat een inmenging in rechten – óók wanneer dat
gebeurt met het oog op het beschermen van de democratische rechtsstaat, openbare orde
en veiligheid – zorgvuldig dient te worden afgewogen. Voldaan moet worden aan eisen
van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit. Dat is niet alleen van belang vanuit
grondrechtelijk perspectief, maar ook bezien vanuit de penitentiaire beginselen van
minimale beperkingen, humane bejegening en resocialisatie.17 Deze uitgangspunten gelden onverkort voor de detentie van gedetineerden van wie een
grote bedreiging uitgaat. De penitentiaire beginselen staan niet noodzakelijkerwijs
op gespannen voet met meer beperkende maatregelen in detentie, maar noodzaken wel
tot een zorgvuldige afweging van belangen en maatregelen, die niet verder mogen gaan
dan noodzakelijk.18

Het is dan ook cruciaal dat in het wetsvoorstel een evenwicht wordt gevonden tussen
de verschillende belangen die in verband met de democratische rechtsstaat in het geding
zijn. Om dat te bereiken dienen verregaande beperkende maatregelen in detentie zoveel
mogelijk op basis van een individuele belangenafweging te worden getroffen, waarbij
voldaan wordt aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit en er voldoende
waarborgen tegen misbruik bestaan. Het is tegen de achtergrond van deze verschillende
gezichtspunten dat de Afdeling opmerkingen maakt over de reikwijdte van het voorstel
(punt 4), de bevelsbevoegdheid van de Minister (punt 5), het controleren en beperken
van verkeer met rechtsbijstandverleners (punt 6) en het contact met geprivilegieerde
instanties en personen (punt 7).

3. Constitutioneel kader

Zoals hierboven in reactie op de inleiding van de Afdeling aangegeven, onderken ik
dat bij een inmenging in rechten sprake dient te zijn van een zorgvuldige belangenafweging
zoals door de Afdeling beschreven. Bij de verhouding met de in het geding zijnde grondrechten
en penitentiaire beginselen, wordt in paragraaf 7 van de memorie van toelichting uitvoerig
stilgestaan. De kern hiervan is dat de voorgestelde maatregelen zich passend verhouden
tot het constitutioneel kader waarin de maatregelen zijn ingebed. Ook aan de verhouding
tot penitentiaire beginselen van minimale beperkingen, humane bejegening en resocialisatie
is daar aandacht besteed. Deze uitgangspunten gelden ook ten aanzien van de gedetineerde
waarop het wetsvoorstel betrekking heeft. Ik meen echter dat hierbij van een onverkorte
gelding geen sprake kan zijn. Zo is toegelicht dat, bijvoorbeeld in de fase waarin
nog sprake is van een verdenking en er bovendien ernstige bezwaren bestaan en er gronden
aanwezig zijn om de gedetineerde voorlopig van zijn vrijheid beroofd te houden, de
resocialisatie nog niet op de voorgrond kan staan. De ernst van de verdenking en het
daaruit voortvloeiende gevaar voor voortzetting van crimineel handelen tijdens detentie,
zal in de regel ook verdergaande beperkingen rechtvaardigen.

Het advies van de Afdeling heeft aanleiding gegeven de toelichting verder aan te vullen
met beschouwingen over hoe de rechten van derden, anderen dan de gedetineerde, als
gevolg van het wetsvoorstel kunnen worden geraakt. Daarnaast heeft het advies van
de Afdeling geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel. Dit komt bijvoorbeeld nader
aan de orde onder punt 5, onderdeel c.

4. Reikwijdte van het voorstel: EBI en AIT

Voor de beoordeling van het wetsvoorstel en de vraag of een passend evenwicht is gevonden
tussen verschillende belangen die in het geding zijn, is de reikwijdte van het voorstel
relevant. Het voorstel heeft betrekking op gedetineerden op de EBI en de AIT. De voorgestelde
beperkende maatregelen die voor deze gedetineerden zullen gelden, zijn deels verbonden
aan het regime19 en zullen deels per individuele gedetineerde worden getroffen in het kader van de
bevelsbevoegdheid van de Minister.

Het vereiste van een individuele belangenafweging staat in beginsel niet in de weg
aan de mogelijkheid om generieke beperkende maatregelen te treffen op basis van het
regime waarin de gedetineerde wordt geplaatst. Bij de plaatsing in dat regime dient
dan wel voldoende rekening te worden gehouden met de omstandigheden van het individuele
geval, zodat het regime aansluit bij de veiligheidsrisico's die van de betreffende
gedetineerde uitgaan.20 Wanneer de plaatsingscriteria voor een bepaald regime ruim geformuleerd zijn, kunnen
er binnen dat regime grotere verschillen tussen gedetineerden en hun veiligheidsrisico's
ontstaan. Wanneer in dat geval aan een regime veel (generieke) vrijheidsbeperkingen
worden verbonden, rijst de vraag of de vrijheden van de gedetineerde in een concreet
geval niet onnodig of onevenredig worden beperkt. Het ligt dan meer voor de hand de
generieke maatregelen die aan het regime verbonden zijn, in aard en omvang te beperken.
Door middel van individuele maatregelen kunnen vervolgens individuele veiligheidsrisico's
geadresseerd worden.

Tegen deze achtergrond is het voor de beoordeling van het voorstel relevant welke
gedetineerden in de EBI en de AIT geplaatst kunnen worden. De EBI kenmerkt zich door
het hoogste beveiligingsniveau binnen de penitentiaire inrichtingen.21 Hier verblijven gedetineerden wegens de volgende indicaties: een extreem vluchtgevaar,
een onaanvaardbaar maatschappelijk risico in termen van recidivegevaar op geweldsdelicten,
(een vermoeden van) zeer ernstig voortgezet crimineel handelen, of het algemene gevaar
voor de openbare orde en veiligheid van personen.22 Bekend is dat in de EBI zowel kopstukken uit de georganiseerde misdaad verblijven,
als criminelen die alleen te werk gingen bij het plegen van zeer ernstige straf bare
feiten. Hoewel het bij alle gedetineerden in de EBI om extreme veiligheidsrisico's
gaat, kan de aard van de risico's dus verschillend zijn. Bij het treffen van generieke
beperkende maatregelen moet hiermee rekening worden gehouden.

Met betrekking tot de AIT bestaat nog onduidelijkheid over de plaatsingscriteria.
Op dit moment vormt de AIT een aparte afdeling binnen reguliere penitentiaire inrichtingen,
waarvoor nog geen wettelijke voorziening bestaat. De RSJ heeft opgemerkt dat hiervoor
geen plaatsingscriteria gelden, waardoor feitelijk alle gedetineerden op de AIT kunnen
worden geplaatst.23

Het voorliggende voorstel maakt het mogelijk dat de AIT als een zogenoemde bijzondere
opvang voor gedetineerden wordt aangemerkt. Aan artikel 14 Pbw wordt toegevoegd dat
plaatsing binnen een bijzondere opvang verband kan houden met «de intensiteit van
het toezicht dat noodzakelijk is». In de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing
van gedetineerden zal de AIT vervolgens worden opgenomen als afdeling voor bijzondere
opvang en zullen plaatsingscriteria worden vastgelegd.24 Uit de toelichting blijkt echter niet aan welke criteria wordt gedacht. Daardoor
is nu nog onduidelijk welk type gedetineerden op de AIT zal worden geplaatst en welke
risico's van hen uitgaan.

Deze onduidelijkheid roept de vraag op of het noodzakelijk en proportioneel is dat
de voorgestelde maatregelen op de AIT van toepassing zijn. Die vraag is vanuit grondrechtelijk
perspectief eens temeer van belang omdat de voorgestelde maatregelen die zien op het
verkeer met de rechtsbijstandverlener generiek van aard zijn (zie hierover nader punt
6b) en dus volgens het voorstel onvoorwaardelijk van toepassing zullen zijn op alle
in de AIT opgenomen gedetineerden. De constructie waarbij de AIT wordt aangemerkt
als bijzondere opvang voor gedetineerden, lijkt bovendien niet goed aan te sluiten
bij de huidige wetssystematiek. Aangezien de maatregelen bedoeld zijn om de veiligheid
te waarborgen, ligt het meer voor de hand om maatregelen te koppelen aan de beveiligingsniveaus
in de zin van artikel 13 van de Pbw. Wanneer de voorgestelde maatregelen verbonden
worden aan het hoogste beveiligingsniveau, brengt dat tot uitdrukking dat de meest
vergaande maatregelen enkel kunnen worden toegepast op gedetineerden van wie de grootste
veiligheidsrisico's uitgaan.

Met het oog op de noodzakelijke balans tussen de bescherming van de democratische
rechtsstaat tegen de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit enerzijds en de bescherming
van de fundamentele rechten van de gedetineerde, adviseert de Afdeling de reikwijdte
van het voorstel te beperken tot de EBI, in ieder geval zolang de plaatsingscriteria
voor de AIT onbekend zijn.

4. Reikwijdte van het voorstel: EBI en AIT

Naast de Afdeling ben ook ik het oordeel toegedaan dat het vereiste van een individuele
belangenafweging niet eraan in de weg staat dat generieke beperkende maatregelen worden
genomen. Dergelijke maatregelen zijn dan het gevolg van het regime waarin de gedetineerde
is geplaatst. Uit het betoog van de Afdeling volgt dat bij dergelijke regimaire beperkingen
nadrukkelijker betekenis toekomt aan de criteria voor plaatsing in een dergelijk regime.
Ook daarmee kan worden voorkomen dat rechten van de gedetineerde onnodig of onevenredig
worden beperkt.

Ik hecht eraan op te merken dat de meer verstrekkende onderdelen van het wetsvoorstel
telkens het gevolg zullen zijn, niet van de plaatsing en verblijf in een bepaald regime,
maar van de beslissing tot het geven van het bevel, bedoeld in artikel 40b Pbw. Daarmee
wordt aan het vereiste van een individuele belangenafweging voldaan. Zoals de Afdeling
constateert, hebben de maatregelen die zien op het toezicht op contact met rechtsbijstandverleners,
een algemenere strekking. Zo gelden het visueel toezicht op de communicatie met rechtsbijstandverleners
en de beperking van het aantal rechtsbijstandverleners met toegang tot de gedetineerde
voor alle geplaatsten in de extra beveiligde inrichting en in een afdeling voor intensief
toezicht. Deze maatregelen roepen vragen op over de verhouding tot het in artikel
6 EVRM vervatte recht op een eerlijk proces maar hebben minder interferentie met andere
grondrechten en penitentiaire beginselen. Met de Afdeling ben ik van oordeel dat desondanks
de criteria voor plaatsing in deze inrichtingen of afdelingen helder en navolgbaar
moeten zijn, alvorens dergelijke maatregelen als noodzakelijk te kunnen omarmen. Om
die reden zijn de voorgenomen criteria voor plaatsing in een afdeling voor intensief
toezicht in paragraaf 3a van de memorie van toelichting benoemd. De plaatsing in de
afdeling voor intensief toezicht door de selectiefunctionaris zal zijn ingegeven door
een, in vergelijking met andere gedetineerden, bijzonder gevaar voor ontvluchting,
voor ernstig voortgezet crimineel handelen vanuit detentie en het aanhoudend onderhouden
van contacten met de buitenwereld die een maatschappelijk ontwrichtend karakter hebben.
De voorbereidingen van de wijzigingen van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing
gedetineerden zijn inmiddels ook ter hand genomen. Deze wijzigingen zullen gelijktijdig
met de tekst van het onderhavige wetsvoorstel in werking treden indien het wetsvoorstel
zal worden aanvaard en tot wet wordt verheven.

Op deze plaats roep ik in herinnering dat het wetsvoorstel, zowel voor wat betreft
de individuele als generieke maatregelen die daarvan onderdeel uitmaken, beogen beperkingen
aan te brengen in de mogelijkheden die de gedetineerde heeft om zijn contacten met
de buitenwereld in te zetten voor de voortzetting van crimineel handelen vanuit de
detentie. Dit leidt tot beperkingen van de contactmogelijkheden en tot een intensiever
toezicht op deze contacten. De noodzaak intensief op het contact toe te zien, heeft
aanleiding gegeven de afdelingen voor intensief toezicht wettelijk vorm te geven als
afdelingen voor bijzondere opvang. Het gaat om de opvang van die gedetineerden op
wie intensiever toezicht moet worden gehouden. Dit brengt niet zonder meer een verhoging
van het (fysieke) beveiligingsniveau met zich. Om die reden is ervoor gekozen de maatregelen
niet te koppelen aan de beveiligingsniveaus in de zin van artikel 13 van de Pbw, zoals
de Afdeling in overweging geeft, maar de afdelingen te beschrijven als afdelingen
voor bijzondere opvang. Het advies van de Afdeling geeft op dit punt geen aanleiding
tot aanpassing van het wetsvoorstel.

5. Bevelsbevoegdheid van de Minister

a. Verhouding tot fundamentele rechten

De voorgestelde bevelsbevoegdheid raakt aan diverse fundamentele rechten van de gedetineerde.
De toelichting gaat in dat verband in op de verhouding van de relatieve isolatie van
de gedetineerde die het gevolg kan zijn van een bevel van de Minister tot het verbod
op foltering of onmenselijke behandeling als vervat in artikel 3 van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Ook gaat de toelichting in op
beperkingen die aan het contact met familie kunnen worden gesteld en de verhouding
tot het recht op family life als vervat in artikel 8 van het EVRM. Volgens de toelichting
kunnen de voorgestelde maatregelen de toets aan deze fundamentele rechten doorstaan.25

Hoewel de toelichting ingaat op enkele relevante rechten, blijkt uit de toelichting
niet dat de voorgestelde maatregelen daarnaast ook andere fundamentele rechten kunnen
raken. Bij een afweging van de bescherming die deze rechten bieden, gaat het in beginsel
weliswaar om dezelfde uitgangspunten en beginselen (noodzaak, proportionaliteit, subsidiariteit)
maar kent tegelijkertijd elk afzonderlijk recht zijn eigen problematiek en specifieke
formulering en uitwerking (al dan niet gereflecteerd in relevante rechtspraak). De
toelichting is derhalve niet volledig. Tegen die achtergrond merkt de Afdeling het
volgende op.

De mogelijkheid om de gedetineerde dag en nacht te observeren door middel van cameratoezicht26 roept vragen op over de verhouding van deze maatregel tot het recht op eerbiediging
van het privéleven, beschermd door artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Uit de rechtspraak
van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) valt of te leiden dat het
EHRM permanent cameratoezicht als een ernstige inbreuk op de privacy van een gedetineerde
beschouwt en derhalve zware eisen stelt aan een eventuele rechtvaardiging.27 De toelichting maakt de afweging die de regering in dit verband heeft gemaakt evenwel
niet inzichtelijk.

De bevelsbevoegdheid van de Minister kan tevens een beperking of uitsluiting van het
ontvangen en verzenden van brieven behelzen. Ook kan het toezicht daarop worden geïntensiveerd.28 Dit raakt aan het recht op respect voor correspondentie, dat is vervat in artikel
8, eerste lid, EVRM. Het gaat in dit verband niet alleen om het recht van de gedetineerde,
maar ook van degene met wie wordt gecorrespondeerd. Het censureren van correspondentie
in detentie is op zichzelf niet in strijd met artikel 8 EVRM. Dergelijke maatregelen
kunnen onder omstandigheden worden gerechtvaardigd. Dat vergt evenwel een motivering
van de gemaakte afwegingen. Bovendien heeft het EHRM gewezen op het belang van adequate
waarborgen voor de gedetineerde, zoals duidelijke beperkingsgronden en een tijdslimieten
voor de beperkingen.29

De mogelijkheid om correspondentie van de gedetineerde te beperken of aan geïntensiveerd
toezicht te onderwerpen, raakt tevens aan het brief- en telecommunicatiegeheim dat
wordt beschermd door artikel 13 Grondwet. Evenals het recht op respect voor de correspondentie
vervat in artikel 8 EVRM, is het brief- en telecommunicatiegeheim uit de Grondwet
niet absoluut. Beperking van dit recht in detentiesituaties is buiten artikel 13 van
de Grondwet mogelijk onder de voorwaarde geformuleerd in artikel 15, vierde lid, van
de Grondwet.30 Hoewel deze clausule algemeen is geformuleerd en beoordelingsruimte laat, mag de
beperking niet verder gaan dan nodig is.31 De toelichting besteedt hier geen aandacht aan, terwijl dat wel voor de hand ligt.

De Afdeling merkt voorts op dat beperkingen in de mogelijkheden van de gedetineerde
om contact met derden te onderhouden, ook gevolgen kunnen hebben voor minderjarige
kinderen. In dat verband is niet alleen het recht op family life vervat in artikel
8 EVRM relevant, maar tevens het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind
(hierna: IVRK). Zo bepaalt artikel 3, eerste lid, van het IVRK dat het belang van
het kind een eerste overweging dient te vormen bij alle maatregelen die kinderen betreffen.
Het VN-Kinderrechtencomité, dat toezicht houdt op de naleving van dit verdrag, heeft
er in dit verband herhaaldelijk op gewezen dat verdragsstaten bij het opleggen van
vrijheidsstraffen aan ouders ook de belangen van het kind moeten betrekken.32 Die belangen kunnen er in een voorkomend geval ook toe nopen dat de gedetineerde
geen contact mag hebben met zijn kind(eren). De toelichting besteedt evenwel geen
aandacht aan de positie van minderjarige kinderen van gedetineerden. Beperkingen kunnen
in dit verband nodig zijn, maar behoeven wel een motivering.

Tot slot wijst de Afdeling erop dat de voorgestelde maatregelen in potentie ook kunnen
zien op situaties waarin sprake is van uitvoering van het recht van de Europese Unie.
Gedacht kan worden aan situaties waarin een gedetineerde voor wie de Minister beperkende
maatregelen wil bevelen vast zit op grond van een Europees Aanhoudingsbevel.33 Tevens is Richtlijn 2013/48 over gemeenschappelijke minimumnormen omtrent de bescherming
van de rechten van verdachten of beklaagden relevant.34 Uit artikel 2, eerste lid, blijkt dat de richtlijn ook op zuiver interne situaties
van toepassing is.

In het kader van de isolerende maatregelen die de Minister op grond van zijn bevelsbevoegdheid
kan opleggen, wijst de Afdeling in het bijzonder op artikel 6 van de Richtlijn 2013/48.
Dat behelst het recht van een verdachte of beklaagde om gedurende de vrijheidsbeneming
met ten minste een door hem aangeduide derde te communiceren. De richtlijn biedt lidstaten
evenwel de ruimte om de uitoefening van dit recht te beperken of uit te stellen op
grond van dwingende of proportionele operationele vereisten.35 Dergelijke beperkingen mogen in elk geval niet buitensporig zijn.36 Hieruit volgt dat voor de beperking van contact met derden een individuele afweging
en onderbouwing van de maatregel noodzakelijk is.

Voor zover de voorgestelde bevelsbevoegdheid de rechten uit de richtlijn raakt, is
tevens het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna: EU-Handvest) van toepassing.37 Beperkingen van de relevante grondrechten kunnen dan slechts in overeenstemming met
artikel 52, eerste lid, van het EU-Handvest worden gerechtvaardigd.38 Ook dat vereist een individuele afweging en een evenredigheidstoets. Tevens moet
een beperking de wezenlijke inhoud van deze rechten eerbiedigen. De toelichting besteedt
evenwel geen aandacht aan de verhouding van de bevelsbevoegdheid tot het relevante
Unierecht.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting alsnog in
te gaan op de verhouding van de voorgestelde maatregelen tot voornoemde rechten die
worden beschermd door het EVRM, de Grondwet, het IVRK, Richtlijn 2013/48 en het EU-Handvest.
Zij adviseert daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan de in dit verband
door de regering gemaakte afweging van belangen.

b. Belang van individuele belangenafweging, proportionaliteitstoets en adequate waarborgen

Bij het treffen van beperkende maatregelen in detentie laat het EHRM lidstaten een
aanzienlijke beoordelingsruimte wanneer dat in het belang is van de veiligheid en
de openbare orde.39 Dat blijkt ook uit de jurisprudentie van het EHRM inzake het Italiaanse 41bis regime,
dat de rechten van gedetineerden in verregaande mate beperkt met het doel de banden
van gedetineerden met hun criminele milieu te doorbreken en overeenkomsten vertoont
met het voorliggende wetsvoorstel.

Evenwel heeft het Hof ook herhaaldelijk gewezen op het belang dat ten aanzien van
iedere gedetineerde in concreto getoetst dient te worden of het opleggen of verlengen
van beperkingen in detentie gerechtvaardigd is.40 Daarbij speelt het veiligheidsbelang een rol en het actuele gevaar dat van de gedetineerde
uitgaat,41 maar dienen ook andere relevante factoren te worden meegewogen. Voorbeelden in dit
verband zijn de al dan niet gewijzigde persoonlijke (gezondheids)situatie van een
gedetineerde,42 het cumulatieve effect van beperkende maatregelen43 en de duur daarvan.44 Daarbij geldt dat hoe langer de duur van de maatregelen is, hoe gedetailleerder en
overtuigender de aangedragen argumenten moeten zijn.45 Wanneer beperkingen worden overwogen die gevolgen hebben voor het contact tussen
gedetineerden en hun minderjarige kinderen, dienen de belangen van deze kinderen bovendien
zwaar mee te wegen in de beoordeling van de toelaatbaarheid van dergelijke maatregelen.46

Beperkingen van de rechten van gedetineerden moeten voorts met adequate waarborgen
zijn omkleed, zo blijkt uit de jurisprudentie van het EHRM.47 In dat verband is essentieel dat de redenen voor het opleggen van beperkende maatregelen
voor de gedetineerde inzichtelijk worden gemaakt, zodat getoetst kan worden of de
beslissing niet onredelijk en arbitrair was.48

Gelet op de rechtspraak van het EHRM dient aan zowel het opleggen als het verlengen
van het bevel per getroffen maatregel een proportionaliteitstoets ten grondslag te
liggen die is toegespitst op de gedetineerde en diens specifieke situatie en die tevens
voor de gedetineerde inzichtelijk wordt gemaakt. Bij deze afweging dienen niet alleen
het veiligheidsbelang en het actuele gevaar dat uitgaat van de gedetineerde te worden
meegewogen, maar ook andere factoren die betrekking hebben op de situatie en de belangen
van de gedetineerde, zoals zijn gezondheidssituatie.

Een dergelijke afweging vraagt niet alleen om informatie die afkomstig is van het
openbaar ministerie, de politie of inlichtingen- en veiligheidsdiensten,49 maar daarnaast uitdrukkelijk ook informatie over de situatie van de gedetineerde.
In dat verband acht de Afdeling het van belang dat ook de vestigingsdirecteur een
informerende rol krijgt in de voorbereiding van een bevel, evenals de verlenging daarvan.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling in zowel de toelichting als
het wetsvoorstel tot uitdrukking te brengen dat een bevel of de verlenging daarvan
voortvloeit uit een proportionaliteitstoets in het individuele geval en dat de nodige
vormvereisten in acht moeten worden genomen als waarborg tegen misbruik. Zo dient
het bevel schriftelijk en per maatregel gemotiveerd te zijn, dient de maximale duur
van de maatregelen te worden gespecificeerd en de inbreng van de vestigingsdirecteur
te worden betrokken.

c. Aanvullende waarborgen voor afzondering en cameratoezicht

Met het oog op de rechtsbescherming van de gedetineerde verdienen het bevel tot verblijf
in afzondering50 en tot 24-uurs cameratoezicht51 bijzondere aandacht. Deze maatregelen hebben gemeen dat zij een zeer vergaande inbreuk
vormen op de rechten van gedetineerden. Daarom gelden in de huidige situatie aanvullende
waarborgen met betrekking tot de bevoegdheid van de vestigingsdirecteur om deze maatregelen
op te leggen en te verlengen.

Voor zowel afzondering als 24-uurs cameratoezicht geldt thans een maximale duur van
twee weken, met de mogelijkheid voor de vestigingsdirecteur om deze maatregelen telkens
met twee weken te verlengen.52
De vestigingsdirecteur dient de gedetineerde te horen over de maatregelen.53
Daarnaast moeten de commissie van toezicht en de inrichtingsarts in kennis worden
gesteld als de maatregelen langer dan vierentwintig uur duren.54
De vestigingsdirecteur kan cameratoezicht alleen verlengen na overleg met de inrichtingsarts.55
In het wetsvoorstel wordt evenwel niet in dergelijke waarborgen voorzien voor het
geval waarin de Minister het bevel geeft tot verblijf in afzondering of 24-uurs cameratoezicht.
Wanneer de vestigingsdirecteur in de huidige situatie heeft besloten tot verblijf
in afzondering of 24-uurscameratoezicht (of andere beperkende maatregelen), kan de
gedetineerde direct een klaagschrift indienen bij de beklagcommissie en een schorsingsverzoek
bij de RSJ.56
Een dergelijke voorlopige voorziening in de bezwaarfase bestaat echter niet voor
de beslissingen van de Minister die genoemd zijn in artikel 17 van de Pbw, waaraan
de bevelsbevoegdheid zal worden toegevoegd.57
Bij deze beslissingen kan de gedetineerde pas in de beroepsfase om een schorsing
verzoeken.58
Het wetvoorstel impliceert dus dat de gedetineerde geen mogelijkheid heeft te verzoeken
om de schorsing van de tenuitvoerlegging van het bevel van de Minister voordat de
Minister op het bezwaarschrift heeft beslist.

Voor het verblijf in afzondering en het 24-uurs cameratoezicht gelden dus minder waarborgen
wanneer de Minister hiertoe beveelt dan wanneer de directeur hiertoe beslist. Van
welke bevoegdheid gebruik wordt gemaakt, heeft derhalve gevolgen voor de rechtsbescherming
van de gedetineerde. De toelichting onderkent dit niet.

De Afdeling zet in het bijzonder vraagtekens bij de potentiele duur van het verblijf
in afzondering en het cameratoezicht. Deze maatregelen kunnen immers voor drie maanden
worden opgelegd als zij onderdeel uitmaken van een bevel dat inhoudt dat alle contact
van de gedetineerde met de buitenwereld wordt beperkt. Wanneer niet al het contact
wordt beperkt, kan het bevel zelfs twaalf maanden gelden.59 Hieruit leidt de Afdeling of dat de Minister tot het verblijf in afzondering of 24-uurs
cameratoezicht voor de duur van twaalf maanden kan bevelen zolang de gedetineerde
enige mogelijkheid wordt geboden om onder toezicht contact te houden met de buitenwereld.
Hierbij kan gedacht worden aan de situatie waarbij een gedetineerde in afzondering
verblijft, maar wel mag corresponderen met een familielid. De Afdeling meent echter
dat het verblijf in afzondering en 24-uurs cameratoezicht dusdanig ingrijpend zijn
dat het voortduren van deze maatregelen in alle gevallen een regelmatige toetsing
van de noodzaak en proportionaliteit vereist.

De Afdeling adviseert de duur van een bevel tot verblijf in afzondering of 24-uurs
cameratoezicht in alle gevallen te beperken tot ten hoogste drie maanden, met de mogelijkheid
om dit bevel telkens te verlengen met een periode van ten hoogste dezelfde duur. Daarnaast
adviseert zij in de toelichting dragend te motiveren waarom de overige waarborgen
die thans gelden voor de bevoegdheid van de vestigingsdirecteur niet van toepassing
zijn op de bevoegdheid van de Minister, en het voorstel zo nodig aan te passen.

5. Bevelsbevoegdheid van de Minister

Dit onderdeel van het advies heeft geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel en aanvullingen
van de memorie van toelichting. De aanpassingen en aanvullingen zullen hieronder worden
besproken in de volgorde die de Afdeling daarbij heeft aangehouden.

a. Verhouding tot fundamentele rechten

Het advies van de Afdeling om op de verhouding van het bevel tot enkele niet benoemde
fundamentele rechten in te gaan, is overgenomen. Paragraaf 7 van de memorie van toelichting
is in verband hiermee aangevuld. Op deze plaats wordt opgemerkt dat van een beperking
van het recht een derde op de hoogte te laten brengen van de vrijheidsbeneming en
om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming
geen sprake is. Een afzonderlijke bespreking van Richtlijn 2013/48/EU van het Europees
Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een
advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel
blijft op dit punt derhalve achterwege.

b. Belang van individuele belangenafweging, proportionaliteitstoets en adequate waarborgen

Dit onderdeel van het advies heeft geleid tot een aanpassing van artikel 40b Pbw.
Artikel 40b Pbw omschrijft welke gevallen aanleiding kunnen geven tot het opleggen
van een bevel waarvan de strekking is dat de communicatiemogelijkheden van de gedetineerde
worden beperkt. De gevallen waarin een bevel kan worden gegeven, zijn nauwkeurig omschreven
en het bevel alsmede de bij bevel genomen maatregelen zijn in tijd beperkt. Daarbij
is het bevel telkens het gevolg van een op de persoon van de gedetineerde toegesneden
individuele beslissing. Om dit verder te onderstrepen is in artikel 40b, vijfde lid,
Pbw tot uitdrukking gebracht dat het bevel schriftelijk is en de maatregelen gemotiveerd
zijn. De maximale duur van de maatregelen moet in het bevel worden gespecificeerd.
In het voorstel is verder overgenomen dat de inbreng van de vestigingsdirecteur zal
worden betrokken zodat informatie over de situatie van de gedetineerde bij het opleggen
van een bevel en de verlenging daarvan kunnen worden betrokken. Het wetsvoorstel wordt
zo meer in lijn gebracht met de ook door de Afdeling aangehaalde jurisprudentie van
het EHRM over detentie en maatregelen in bijzondere detentieregimes. In deze rechtspraak
komt ook het belang van een individuele belangenafweging, ook in het geval dat beperkende
maatregelen het gevolg zijn van de plaatsing in een bepaald regime, pregnant tot uitdrukking.
Om die reden is in paragraaf 7.3 van de memorie van toelichting nader ingegaan op
de verhouding van de generieke maatregelen tot het uitgangspunt van een individuele
belangenafweging en is de noodzaak en proportionaliteit van de maatregelen nader onderbouwd.

c. Aanvullende waarborgen voor afzondering en cameratoezicht

Dit onderdeel van het advies van de Afdeling heeft aanleiding gegeven de aanvankelijk
opgenomen regeling voor afzondering van de gedetineerde en de regeling voor 24 uurs-cameratoezicht
op de gedetineerde, telkens als gevolg van een bevel, te laten vervallen.

6. Controleren en beperken van verkeer met rechtsbijstandverleners

a. Verhouding tot fundamentele rechten

Het wetsvoorstel voorziet in enkele maatregelen die betrekking hebben op het contact
tussen de gedetineerde en zijn rechtsbijstandverlener. Het betreft het visueel toezicht,
de beperking van het toegestane aantal rechtsbijstandverleners en het locatiegebonden
telefonisch contact met de gedetineerde.60 De toelichting erkent dat deze maatregelen die zien op het controleren en beperken
van het verkeer met de rechtsbijstandverlener raken aan het recht van de gedetineerde
op een eerlijke procedure. In dat verband gaat de toelichting in op de verhouding
van het voorgestelde visueel toezicht en de voorgestelde beperking van het toegestane
aantal rechtsbijstandverleners tot artikel 6 van het EVRM en artikel 17 van de Grondwet.61

Aan de vraag hoe het voorgestelde locatiegebonden telefonisch contact met de gedetineerde62
zich verhoudt tot artikel 6, derde lid van het EVRM, wordt in de toelichting echter
geen aandacht besteed. Deze maatregel raakt evenwel aan het recht op vrije toegang
tot een rechtsbijstandsverlener. Het zal de rechtsbijstandsverlener immers aanzienlijk
meer moeite kosten om telefonisch contact te onderhouden met de gedetineerde als hij
niet meer zijn eigen telefoon mag gebruiken, maar alleen vanaf een aangewezen locatie
met een daar aangewezen
telefoon met de gedetineerde kan bellen. De vraag rijst of door deze maatregel de
vrije toegang tot een rechtsbijstandsverlener op bepaalde, cruciale momenten in het
proces feitelijk niet dusdanig wordt bemoeilijkt dat artikel 6, derde lid, in gevaar
komt. De Afdeling acht het van belang de gemaakte afweging in het licht van deze bepaling
inzichtelijk te maken.

Tevens is de eerder genoemde Richtlijn 2013/48/EU over gemeenschappelijke minimumnormen
omtrent de bescherming van de rechten van verdachten of beklaagden63 relevant in het kader van het voorgestelde visueel toezicht op het contact tussen
de gedetineerde en zijn rechtsbijstandverlener.64 Artikel 3 van de Richtlijn behelst het recht op toegang tot een advocaat in een strafprocedure.
In dit verband bepaalt de richtlijn dat «verdachten of beklaagden het recht hebben
de advocaat die hen vertegenwoordigt onder vier ogen te ontmoeten en met hem te communiceren».65 De vraag is hoe het voorgestelde visueel toezicht op het contact met de rechtsbijstandverlener
zich tot Richtlijn 2013/48/EU verhoudt. De toelichting gaat daar niet op in.

Voor zover de voorgestelde maatregelen met betrekking tot de rechtsbijstand de rechten
uit de Richtlijn raken, is tevens het EU-Handvest van toepassing.66 Wanneer lidstaten visueel toezicht houden op gesprekken tussen een gedetineerde en
zijn rechtsbijstandverlener, maken zij een inbreuk op de rechten van de verdediging
zoals beschermd door artikel 48, tweede lid, van het EU-Handvest. Een beperking van
deze rechten kan slechts in overeenstemming met artikel 52, eerste lid, van het EU-Handvest
gerechtvaardigd worden. Ook dat vereist een individuele afweging en een evenredigheidstoets.
De toelichting gaat evenwel niet in op de verhouding van de voorgestelde maatregelen
die zien op de rechtsbijstand tot het EU-Handvest.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding van het voorgestelde
locatiegebonden telefonisch contact met de gedetineerde tot het recht op vrije toegang
tot een rechtsbijstandverlener zoals vervat in artikel 6, derde lid, EVRM. Tevens
adviseert zij in de toelichting aandacht te besteden aan de vraag hoe het voorgestelde
visueel toezicht op gesprekken tussen een gedetineerde en zijn rechtsbijstandverlener
zich verhoudt tot Richtlijn 2013/48/EU en het EU-Handvest.

b. Noodzakelijkheid en proportionaliteit van generieke maatregelen

De maatregelen die betrekking hebben op het contact tussen de gedetineerde en zijn
rechtsbijstandverlener worden in het wetsvoorstel vormgegeven als generieke maatregelen
die zullen gelden voor alle gedetineerden die verblijven in de EBI en de AIT.67 Het wetsvoorstel voorziet niet in uitzonderingen in dit verband.

Op grond van het EVRM en het EU-Handvest dienen beperkingen van grondrechten altijd
noodzakelijk en proportioneel te zijn in het licht van het gestelde doel. In dat verband
is een generieke maatregel voor een bepaalde groep gedetineerden of een bepaalde plek
in beginsel niet uitgesloten.68
De vraag is evenwel of de hier voorgestelde maatregelen voor de gehele gedetineerdenpopulatie
in zowel de EBI als de AIT noodzakelijk en proportioneel zijn gelet op het doel dat
met de maatregelen wordt nagestreefd.
De toelichting motiveert de keuze voor generieke maatregelen met betrekking tot de
rechtsbijstand niet. Wel volgt uit de toelichting dat de betreffende maatregelen beogen
misbruik van geprivilegieerd contact met de rechtsbijstandverlener te voorkomen.69
Voor zover beperkingen van dit contact al opgelegd mogen worden (zie punt 6a hiervoor),
acht de Afdeling het twijfelachtig of het gerechtvaardigd is alle gedetineerden in
de EBI en de AIT hieraan te onderwerpen. De vraag rijst immers of sommige gedetineerden
binnen deze regimes niet onnodig en onevenredig getroffen worden wanneer er geen specifieke
aanwijzingen bestaan dat er voor deze gedetineerden een bijzonder risico op dergelijk
misbruik bestaat. Die vraag klemt temeer nu de plaatsingscriteria voor de AIT nog
onduidelijk zijn en daarmee ook de gedetineerdenpopulatie aldaar onzeker is (zie hierover
nader punt 4 van dit advies).

De Afdeling adviseert de noodzaak voor en proportionaliteit van de voorgestelde generieke
maatregelen die zien op het contact tussen een gedetineerde en zijn rechtsbijstandverlener
dragend te motiveren. Indien dat niet mogelijk is, adviseert zij deze maatregelen
vorm te geven als individuele maatregelen.

6. Controleren en beperken van verkeer met rechtsbijstandverleners

a. Verhouding tot fundamentele rechten

Het advies van de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op de verhouding van
het voorgestelde locatie-gebonden telefonisch contact met de gedetineerde tot het
recht op vrije toegang tot een rechtsbijstandverlener, zoals vervat in artikel 6,
derde lid, EVRM, is overgenomen. In paragraaf 7.2, onder c, van de memorie van toelichting
is hieraan een beschouwing gewijd. De conclusie die daarover in de memorie van toelichting
wordt getrokken, is dat deze maatregel niet zelfstandig een zodanige beperking van
de vrije toegang oplevert dat de toepassing ervan tot strijdigheid met artikel 6,
derde lid, EVRM leidt. Ook is de toelichting aangevuld met beschouwingen over de relatie
van de maatregelen tot Richtlijn 2013/48/EU (paragraaf 7.2) en het EU-Handvest (paragraaf
7.5). De aanvullingen op de toelichting liggen telkens in het verlengde van hetgeen
in de memorie van toelichting reeds is opgenomen over de verhouding van deze maatregelen
tot artikel 6, derde lid, EVRM. Dit is in lijn met artikel 52, derde lid, van het
Handvest dat bepaalt dat bij met in het EVRM opgenomen corresponderende rechten, de
inhoud en de reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden
toegekend.

b. Noodzakelijkheid en proportionaliteit van generieke maatregelen

Dit onderdeel van het advies van de Afdeling heeft aanleiding gegeven op de verenigbaarheid
van de generieke maatregelen met de fundamentele rechten afzonderlijk in te gaan.
In paragraaf 7.3 van de memorie van toelichting is hieraan een beschouwing gewijd.
Voor wat betreft het locatie-gebonden bellen voor rechtsbijstandverleners, heeft ook
het wetsvoorstel bijstelling ondergaan. Het locatie-gebonden bellen is als gevolg
daarvan niet langer een generieke maatregel, maar het gevolg van een bevel als bedoeld
in artikel 40b Pbw, voor zover dit bevel mede een beperking van het telefoonverkeer
voor de gedetineerde inhoudt.

7. Contact met geprivilegieerde instanties en personen

De bevelsbevoegdheid van de Minister kan worden ingezet om alle contacten tussen een
gedetineerde en de buitenwereld te verbreken, met uitzondering van het contact met
zijn rechtsbijstandverlener.70 In de Pbw worden echter meer personen en instanties aangewezen waarmee de gedetineerde
geprivilegieerd contact kan hebben. Het gaat dan bijvoorbeeld om de Nationale ombudsman,
de Inspectie gezondheidszorg en jeugd, de commissie van toezicht en de RSJ.71 Uit de toelichting blijkt niet waarom voor deze personen en instanties niet dezelfde
uitzondering wordt gemaakt als voor het contact met de rechtsbijstandverlener.

Deze geprivilegieerde instanties en personen kunnen immers een wezenlijke rol spelen
bij de bescherming van de fundamentele rechten van gedetineerden. Gedetineerden, ook
in de zwaarst beveiligde detentieregimes, moeten de mogelijkheid hebben om eventuele
misstanden in detentie aan te kaarten bij de daarvoor aangewezen instanties. Het is
daarom onwenselijk dat de Minister de mogelijkheid krijgt om het contact tussen gedetineerden
en geprivilegieerde instanties en personen te beperken wanneer er geen concrete aanwijzingen
zijn dat hiervan misbruik wordt gemaakt.

De Afdeling adviseert de mogelijke beperking van het contact met geprivilegieerde
instanties en personen in de toelichting dragend te motiveren en het voorstel zo nodig
aan te passen.

7. Contact met geprivilegieerde instanties en personen

Het advies van de Afdeling geeft op dit punt aanleiding te verhelderen, ook in de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, dat het bevel geen beperkingen kan inhouden
van contacten die met geprivilegieerde instanties en personen kunnen worden onderhouden.
Ook aan de inhoud van het door de Afdeling aangehaalde artikel 40b, zevende lid, onderdeel
b, kan dit niet worden ontleend. Dit onderdeel van het wetsvoorstel houdt in dat het
bevel geen beperkingen kan inhouden voor het contact met de rechtsbijstandsverlener,
hetgeen ook in overeenstemming is met Richtlijn 2013/48/EU. Daarmee is voorzien in
een aanvullende waarborg voor het vertrouwelijke verkeer tussen de gedetineerde en
zijn rechtsbijstandsverlener en de vrije toegang die de rechtsbijstandsverlener tot
de gedetineerde heeft.

8. Rolverdeling tussen de Minister en de vestigingsdirecteur

Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor de rolverdeling tussen de Minister en de directeur
van de EBI en de AIT. De afgelopen jaren zijn verschillende detentieregimes ontwikkeld
waarbinnen ingrijpende maatregelen kunnen worden getroffen om veiligheidsrisico's
die van gedetineerden uitgaan te adresseren. De Minister stelt daarvoor de kaders,
die door de vestigingsdirecteur worden ingevuld voor de specifieke inrichting en de
gedetineerden die aldaar verblijven. Het voorstel voorziet in wijzigingen in de verdeling
van bevoegdheden om vrijheidsbeperkende maatregelen aan individuele gedetineerden
op te
leggen (de voorgestelde bevelsbevoegdheid) en de bevoegdheid om de huisregels vast
te stellen.

a. De bevoegdheid om individuele maatregelen op te leggen

Ten aanzien van de individuele gedetineerden heeft de vestigingsdirecteur op grond
van de bestaande wetgeving vergaande bevoegdheden om toezicht op gedetineerden te
houden en hun contacten met andere personen te beperken. Deze bevoegdheden zijn niet
alleen bedoeld om de veiligheid en orde binnen de inrichting te bewaren, maar ook
om bij te dragen aan de veiligheid buiten de muren van de inrichting. Met het oog
op de bescherming van de openbare orde of nationale veiligheid, het voorkomen van
strafbare feiten of de bescherming van slachtoffers kan de vestigingsdirecteur bijvoorbeeld
weigeren post te verzenden of uit te reiken, bezoekers toe te laten of telefoongesprekken
toe te staan.72

In de praktijk gebruiken vestigingsdirecteuren deze bevoegdheden om beperkingen te
stellen aan de vrijheden van gedetineerden met een verhoogd, hoog of extreem vlucht-
of maatschappelijk risico (zogenoemde GVM-gedetineerden). Over de te nemen maatregelen
wordt de vestigingsdirecteur geadviseerd door het Operationeel Overleg. Hierin zijn
ook de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI), het openbaar ministerie en het
Gedetineerde Recherche Informatie Punt vertegenwoordigd zijn.73 In de toelichting wordt opgemerkt dat hier informatie wordt gewisseld, die niet kenbaar
mag worden aan de gedetineerde of de buitenwereld. Deze informatie kan dus niet gebruikt
worden om beslissingen tot het opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen te onderbouwen.74 Hierdoor ontstaat het risico dat deze beslissingen geen standhouden in een beklagprocedure,
hoewel de veiligheidsmaatregelen op zichzelf wel noodzakelijk en proportioneel zijn.

Uit de toelichting volgt dat de ministeriele bevelsbevoegdheid wordt geïntroduceerd
met het oog op gedetineerden en criminele netwerken waar een urgente dreiging vanuit
gaat. Dergelijke situaties overstijgen volgens de toelichting de verantwoordelijkheid
en het handelingsperspectief van de vestigingsdirecteur. De dreiging kan zich bovendien
richten op het personeel van de inrichting,
waaronder ook de vestigingsdirecteur.75
Dit kan aanleiding zijn om individuele maatregelen aan de Minister over te laten,
aldus de toelichting. Daarbij wordt voorzien in een speciale procedure bij de RSJ,
waarmee de vertrouwelijkheid wordt gewaarborgd van de informatie die ten grondslag
ligt aan het ministerieel bevel.76

Deze passages wekken de indruk dat de ministeriele bevelsbevoegdheid betrekking heeft
op uitzonderlijke gevallen, waarin sprake is van een urgente en grote dreiging. Op
andere punten lijkt het voorstel echter een meer fundamentele wijziging van de rolverdeling
te beogen, waarbij de vestigingsdirecteur verantwoordelijk is voor de veiligheid binnen
de muren van de inrichting en de Minister voor de veiligheid daarbuiten. Deze rolverdeling
volgt ook uit het negende lid van voorgesteld artikel 40b, dat bepaalt dat de vestigingsdirecteur
de bestaande bevoegdheden kan uitoefenen «in het belang van de handhaving van de orde
of de veiligheid in de inrichting of een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming».
Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat de vestigingsdirecteur zijn bevoegdheden niet
langer kan inzetten met het oog op de openbare orde of veiligheid, het voorkomen van
strafbare feiten of het beschermen van slachtoffers.

Als een dergelijke fundamentele aanpassing van de rolverdeling wordt beoogd, dient
de noodzaak en proportionaliteit daarvan te worden gemotiveerd. Hiervoor is het van
belang dat de probleemanalyse in de toelichting wordt uitgebreid. Uit de toelichting
blijkt immers niet dat het huidig stelsel in algemene zin niet functioneert. De vestigingsdirecteur
lijkt zich bij uitstek in de positie te bevinden om op basis van de informatie van
het Operationeel Overleg, het personeel van de inrichting en de gedetineerde maatwerk
te leveren met het oog op de veiligheid binnen en buiten de inrichting. Daarbij kan
de vestigingsdirecteur rekening houden met de capaciteit binnen de inrichting om aan
dergelijke maatregelen uitvoering te geven. Nu onvoldoende uit de toelichting blijkt
dat dit stelsel niet functioneert, roept dit de vraag op waarom het buiten de voornoemde
uitzonderlijke situaties noodzakelijk zou zijn om de verantwoordelijkheid voor het
treffen van individuele maatregelen bij de Minister te beleggen.

Om een dergelijke wijziging van de rolverdeling te rechtvaardigen, zou bovendien moeten
blijken dat minder ingrijpende alternatieven overwogen zijn. Wanneer het bijvoorbeeld
gaat om het bewaken van de vertrouwelijkheid van informatie die ten grondslag ligt
aan beperkende maatregelen, zou de vertrouwelijke procedure bij de RSJ ook open kunnen
worden gesteld voor beslissingen van de vestigingsdirecteur.

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken welke rol de vestigingsdirecteur
en de Minister hebben bij het treffen van individuele maatregelen met het oog op de
orde en veiligheid buiten de muren van de inrichting. Wanneer het voorstel een meer
fundamentele verandering van de rolverdeling tussen Minister en vestigingsdirecteur
behelst, dient de noodzaak en proportionaliteit daarvan in de toelichting te worden
gemotiveerd.

b. Het vaststellen van huisregels

Het voorstel strekt ertoe dat de Minister in plaats van de vestigingsdirecteur de
huisregels voor de EBI en de AIT vaststelt. In de toelichting wordt deze wijziging
niet gemotiveerd. De vraag rijst evenwel waardoor deze wijziging is ingegeven en wat
hiermee wordt beoogd. Tevens komt de vraag op hoe de Minister rekening zal houden
met specifieke situaties in de inrichting of op de afdeling. In de huisregels worden
immers ook praktische zaken vastgelegd, zoals bijvoorbeeld de opzet van het dagprogramma,
het bestellen van spullen bij de winkel of de wijze waarop contact kan worden opgenomen
met de beklagcommissie. Voor de AIT geldt bovendien dat deze gevestigd zijn in normaal
beveiligde inrichtingen, waar de vestigingsdirecteur de huisregels voor de overige
afdelingen vaststelt. Onduidelijk is hoe de afstemming tussen de huisregels voor de
verschillende afdelingen plaatsvindt.

De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren waarom de Minister de bevoegdheid
krijgt om de huisregels op de EBI en AIT vast te stellen. Daarnaast adviseert zij
te verduidelijken op welke wijze rekening zal worden gehouden met de voorschriften
en omstandigheden binnen de individuele inrichtingen. Indien het voorgaande niet dragend
kan worden gemotiveerd, adviseert de Afdeling van de voorgestelde bevoegdheid af te
zien.

8. Rolverdeling tussen de Minister en de vestigingsdirecteur

a. De bevoegdheid om individuele maatregelen op te leggen

De Afdeling ontleent aan de oorspronkelijk voorgestelde tekst van artikel 40b, negende
lid, Pbw dat een wijziging is beoogd van de verhouding tussen de directeur en Onze
Minister. Dit is niet geval. Het wetsvoorstel laat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden
tot het nemen van beslissingen jegens de gedetineerde onverlet. Het wetsvoorstel voorziet
in aanvulling daarop in de bevelsbevoegdheid voor Onze Minister op de wijze als door
de Afdeling beschreven. De tekst van artikel 40b, negende lid, Pbw is ter verheldering
dienovereenkomstig aangepast.

b. Het vaststellen van huisregels

Het advies van de Afdeling heeft aanleiding gegeven het voorstel de Minister in plaats
van de vestigingsdirecteur de huisregels te laten vaststellen, te heroverwegen. Besloten
is de bevoegdheid om de huisregels vast te stellen bij de vestigingsdirecteur te houden.
Via de bestaande bevoegdheid van de Minister om model huisregels op te stellen zal
wel worden voorzien in een meer uitgewerkt model voor de afdelingen voor intensief
toezicht en voor de extra beveiligde inrichting.

9. Uitvoerbaarheid

Voor het treffen van adequate veiligheidsmaatregelen is het niet alleen van belang
dat autoriteiten voldoende wettelijke bevoegdheden hebben. Er moet ook worden voorzien
in voldoende menskracht en middelen om de veiligheidsmaatregelen op een evenwichtige
manier uit te voeren. Daarnaast is het belangrijk dat betrokken instanties relevante
inlichtingen met elkaar kunnen delen, zonder dat daarbij gevreesd hoeft te worden
dat operationele informatie wordt gecompromitteerd. In dat licht valt het de Afdeling
op dat in de toelichting weinig aandacht wordt besteed aan de uitvoerbaarheid van
de voorgestelde maatregelen.

Het wetsvoorstel zal in het bijzonder gevolgen hebben voor DJI. De afgelopen jaren
is gebleken dat DJI worstelt met het aantrekken en behouden van voldoende gekwalificeerd
personeel.77 De werklast van medewerkers is daardoor toegenomen. Dit heeft negatieve gevolgen
voor de veiligheid binnen de penitentiaire inrichtingen en de bejegening van gedetineerden.78 Het ligt voor de hand dat de beveiliging van de EBI en de AIT de hoogste prioriteit
krijgt. Er moet echter voorkomen worden dat andere inrichtingen en afdelingen daardoor
structureel onderbezet zijn, waardoor de veiligheid en bejegening aldaar onder druk
komen te staan.79

Verder wordt in de toelichting nog geen aandacht besteed aan de uitvoerbaarheid en
de financiële consequenties van de verschillende maatregelen voor andere uitvoeringsinstanties.
Met betrekking tot de bevelsbevoegdheid merkt het Openbaar Ministerie in de consultatiereactie
op dat zij capaciteit moet inzetten om de Minister hierover te informeren.80 Daarnaast zal de RSJ capaciteit moeten vrijmaken voor het beroep tegen de bevelsbevoegdheid.
Voor het locatiegebonden telefonisch contact is het nodig dat aangewezen plaatsen
faciliteiten en personeel beschikbaar kunnen stellen.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de uitvoerbaarheid en de financiële
consequenties van de verschillende maatregelen. Zij adviseert in het bijzonder aandacht
te besteden aan de personele capaciteit bij DJI.

9. Uitvoerbaarheid

Overeenkomstig het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting de paragraaf
over de administratieve en financiële consequenties aangevuld.

10. Evaluatie

Het voorstel bevat verstrekkende maatregelen, die een vergaande inmenging in de fundamentele
rechten van gedetineerden mogelijk maken. Dit noopt tot een gedegen motivering van
de noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de maatregelen. Hoewel
het evident is dat voortgezet crimineel handelen in detentie voorkomt en ernstige
gevolgen heeft, geeft de toelichting weinig inzicht in de omvang en oorzaken van deze
problematiek. In dat verband rijst de vraag hoe het bestaande stelsel functioneert
en in hoeverre, in aanvulling daarop, de voorgestelde maatregelen effectief zullen
zijn.

Het door de Minister aangekondigde onderzoek zou aan de beantwoording van deze vragen
kunnen bijdragen.81 Dit onderzoek zou onder meer inzicht kunnen geven in het functioneren van het huidige
stelsel. Dat zou kunnen leiden tot concrete aanbevelingen ter verbetering van het
stelsel, waarbij aandacht is voor zowel het wettelijk instrumentarium als de uitvoerbaarheid.
Uit het onderzoek naar buitenlandse stelsels, zoals het Italiaanse 41-bis regime,
kunnen eveneens lessen worden getrokken voor de Nederlandse praktijk.

Gelet op de urgentie en ernst van de problematiek heeft de Afdeling er begrip voor
dat dergelijk onderzoek niet kan worden afgewacht. De Afdeling acht het evenwel wenselijk
dat de voorgestelde maatregelen grondig worden geëvalueerd. Het voorstel voorziet
daar thans niet in. Bij de evaluatie moet bijzondere aandacht uitgaan naar de balans
tussen veiligheid en de rechten van gedetineerden, alsook naar de rolverdeling tussen
de Minister en de vestigingsdirecteur. Hierbij zouden de uitkomsten van de nu lopende
onderzoeken kunnen worden betrokken. Gelet op de ingrijpende aard van de maatregelen
is het wenselijk dat niet de gebruikelijke evaluatietermijn van vijf jaar wordt gehanteerd,82 maar dat deze termijn wordt verkort tot drie jaar.

De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel te voorzien in een evaluatie van de voorgestelde
maatregelen na drie jaar.

10. Evaluatie

Conform het advies van de Afdeling is in het wetsvoorstel een evaluatiebepaling opgenomen
die voorschrijft dat drie jaar na inwerkingtreding verslag wordt gedaan over de doeltreffendheid
en de effecten van deze wet in de praktijk. Daarbij is in de memorie van toelichting
toegelicht op welke aspecten deze evaluatie zich in elk geval moet richten.

Daarnaast is in de memorie van toelichting opgenomen dat na inwerkingtreding een invoeringstoets
zal worden gedaan. Conform kabinetsbeleid83 zal een invoeringstoets worden uitgevoerd op het vroegst mogelijke moment waarop
iets nuttigs gezegd kan worden over de werking van dit wetsvoorstel in de praktijk
en in dit geval over de gevolgen daarvan voor DJI, de RSJ en de advocatuur.

11. Conclusie

Zoals de Afdeling in de voorgaande adviesopmerkingen heeft uiteengezet, acht zij het
wenselijk dat het voorstel en de toelichting op onderdelen worden aangepast. Het is
gelet op het samenstel van de verschillende adviesopmerkingen dat de Afdeling meent
dat het wetsvoorstel nader dient te worden overwogen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt enige redactionele en technische verbeteringen
in de tekst van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting door te voeren.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind