Brief regering : Vervolgstappen chartale infrastructuur

Nr. 137 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 mei 2023

Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoek naar de toekomstige inrichting van de chartale
keten (TICKET-onderzoek genaamd) aan. Dit onderzoek is uitgevoerd door PwC in opdracht
van De Nederlandsche Bank (DNB) en mijzelf. Mede op basis van het onderzoek kom ik,
samen met DNB, tot de conclusie dat wettelijk ingrijpen nodig is om te zorgen dat
contant geld bruikbaar, beschikbaar, bereikbaar en betaalbaar blijft voor gebruikers.

Hieronder zet ik eerst de hoofdlijnen van de brief en mijn beleidsvoornemens uiteen.
Daarna ga ik dieper in op de aanleiding voor en de resultaten van het onderzoek. Ik
geef daarbij steeds mijn reactie op de verschillende opties uit het TICKET-onderzoek
voor de inrichting van de chartale keten en de bekostiging daarvan.1 Daarna schets ik de hoofdlijnen van het wetsvoorstel dat ik ga voorbereiden.

Publiek belang en maatschappelijke verantwoordelijkheid

De afgelopen twintig jaar is het betalingsverkeer steeds verder gedigitaliseerd. Waar
begin deze eeuw het grootste gedeelte van het aantal betalingen aan de toonbank nog
met contant geld plaatsvond, is dat nu gedaald tot rond de 20%. Veel mensen vinden
pinnen of mobiel betalen gemakkelijker of efficiënter.2, 3 Ook zien we dat de chartale infrastructuur en dienstverlening de afgelopen jaren
zijn gekrompen. Banken hebben veel van hun geldautomaten weggehaald en een verdere
reductie heeft plaats gevonden bij de samenvoeging tot een gezamenlijk landelijk dekkend
netwerk (Geldmaat). Tegelijkertijd zijn bankkantoren «cashloos» geworden en zijn er
steeds meer en hogere tarieven gekomen voor het gebruik van geldopname- en stortautomaten.
Dit leidt tot een verslechterde toegang tot chartale diensten.

Samen met DNB vind ik dat contant geld van groot belang is voor de goede werking van
het betalingsverkeer. Contant geld vervult belangrijke maatschappelijke functies.
Een grote groep mensen is afhankelijk van het gebruik van contant geld, omdat zij
moeite hebben met elektronische vormen van betalen.4 Zonder een goede toegang tot contant geld kunnen deze groepen minder goed zelfstandig
meedraaien in de maatschappij. Hiernaast is er een grote groep mensen met een voorkeur
voor contant betalen,5 of die daartoe de mogelijkheid willen hebben.6 Contant geld heeft, vanwege het fysieke karakter ervan, kenmerken die van maatschappelijk
belang zijn, bijvoorbeeld om gemakkelijk te budgetteren of te gebruiken in onderwijs
en opvoeding over geldzaken. Contant geld is de belangrijkste terugvaloptie bij verstoringen
in het elektronische toonbankbetalingsverkeer. Verder is contant geld de enige vorm
van publiek geld. Via de chartale infrastructuur is er de mogelijkheid om giraal in
contant, publiek geld om te wisselen en vice versa. Het is een publiek anker in het
betalingsverkeer en draagt bij aan het vertrouwen in het bredere financiële systeem.

In de Beleidsagenda financiële sector heb ik aangegeven dat de financiële sector,
en banken in het bijzonder, een belangrijke maatschappelijke verantwoordelijkheid
draagt.7 Zij moet ervoor zorgen dat het betalingsverkeer toegankelijk is voor iedereen. Een
goede toegang tot contant geld draagt hieraan bij. Een goedwerkende chartale infrastructuur
is juist ook van groot belang voor banken – het brengt vertrouwen in het financieel
systeem. Een lange tijd is die verantwoordelijkheid ingevuld met vrijwillige afspraken
tussen banken, consumentenorganisaties en vertegenwoordigers van toonbankinstellingen.
Zij hebben deze afspraken begin 2022 vastgelegd in het Convenant Contant Geld.8 Uit het TICKET-onderzoek blijkt echter dat de chartale infrastructuur op de langere
termijn niet op een maatschappelijk wenselijk niveau kan worden aangeboden op basis
van vrijwillige afspraken. Om ervoor te zorgen dat contant geld als betaalmiddel bruikbaar,
beschikbaar, bereikbaar en betaalbaar voor gebruikers blijft – ook als het feitelijke
gebruik van contant geld aan de toonbank in de toekomst verder zou afnemen – zie ik,
samen met DNB, noodzaak om actie te ondernemen.

Beleidsvoornemens

Ik ben daarom voornemens om een wettelijk kader op te stellen voor een goed toegankelijke
en voor gebruikers betaalbare chartale infrastructuur. Dit kader verplicht de banken
om zorg te dragen voor een chartale basisinfrastructuur en een goede en betaalbare
chartale dienstverlening.

Daarnaast bevat het kader eisen ten aanzien van het waardevervoer, waarin de afgelopen
jaren veel ontwikkelingen hebben plaatsgevonden. Een nadere uitwerking van deze voornemens
vindt u verderop in deze brief. Ik streef ernaar om uiterlijk eind dit jaar een ontwerp
van dit wetsvoorstel openbaar te consulteren.

In de tussentijd gaat DNB in gesprek met de deelnemers van het Convenant Contant Geld.
Het doel is om dit convenant in stand te houden totdat de hierboven genoemde beleidsvoornemens
zijn gerealiseerd. Samen met DNB doe ik een klemmend beroep op alle aangesloten partijen
om hierin hun maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen en er gezamenlijk zorg
voor te dragen dat de toegang tot chartale diensten en de betaalbaarheid ervan voor
consumenten en toonbankinstellingen niet verder afnemen totdat de aangekondigde wetgeving
van toepassing is geworden. Ik vind het noodzakelijk dat de huidige omvang en kwaliteit
van de chartale infrastructuur en chartale dienstverlening in stand blijven.

Aanleiding onderzoek

Een goed functioneren van en toegang tot contant geld is een van de prioriteiten van
het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer (MOB).9 Het MOB is een overlegorgaan, voorgezeten door DNB, waarin gebruikers (onder meer
consumentenorganisaties, belangengroepen voor mensen in kwetsbare posities en vertegenwoordigers
van toonbankinstellingen) en aanbieders (zoals banken) zijn vertegenwoordigd. In het
MOB zijn in 2007 de eerste afspraken gemaakt over de toegang tot contant geld – namelijk
over de vijfkilometer-bereikbaarheidsnorm voor geldautomaten.

Sinds 2011 hebben ABN AMRO, ING en Rabobank hun geldautomaten ondergebracht en geleidelijk
samengevoegd in wat nu Geldmaat heet. Daardoor is de infrastructuur al een stuk efficiënter
geworden. Waar eerder automaten van meerdere banken waren te vinden, staat nu vaak
nog één geldautomaat. De kosten zijn daarmee aanzienlijk gedaald – het verlies op
contant geld daalde voor de banken samen van € 779 miljoen in 2005 tot € 273 miljoen
in 202110. De afgelopen jaren hebben de banken echter aangegeven hun kosten voor de chartale
infrastructuur nog verder te willen terugdringen. Hun streven naar meer efficiëntie
en kostenbesparing komt steeds meer op gespannen voet te staan met de bruikbaarheid,
beschikbaarheid, bereikbaarheid en betaalbaarheid van contant geld voor gebruikers.

De banken hebben twee manieren om de kosten voor contant geld verder terug te dringen.
Ten eerste kunnen ze het gebruik van chartale diensten met tarieven of limieten sturen.
Veel banken hebben de afgelopen jaren tarieven voor geldopnames en stortingen geïntroduceerd
of verhoogd. Ten tweede kunnen ze meer (chartale diensten in) bankkantoren en geldautomaten
sluiten. Dergelijke maatregelen leiden tot een slechtere toegang tot het betalingsverkeer.
Het wordt dan immers moeilijker om contant geld op te nemen of te storten, voor zowel
consumenten als toonbankinstellingen. Daarnaast worden mensen die afhankelijk zijn
van contant geld, waaronder mensen die zich al in een kwetsbare positie bevinden,
geconfronteerd met hogere kosten voor het opnemen en storten van contant geld.

Dit leidde ertoe dat DNB, op verzoek van het MOB, in 2021 een onderzoek heeft laten
uitvoeren naar de toekomst van de chartale infrastructuur op een maatschappelijk wenselijk
niveau.11 Naar aanleiding van dit onderzoek hebben 23 betrokken organisaties in april 2022
het Convenant Contant Geld afgesloten. Daarin zijn afspraken gemaakt over de toegang,
bekostiging en acceptatie van contant geld in Nederland. Zo is onder meer afgesproken
dat de banken het geldautomatenpark niet verder inkrimpen en dat zij geen tariefsverhogingen
doorvoeren voor het gebruik van chartale diensten.12

Hoewel het Convenant in principe loopt tot 2027, is op verzoek van de convenantpartijen
een evaluatiemoment ingebouwd in juli 2023, waarop partijen kunnen besluiten om het
convenant al dan niet met aanpassingen voort te zetten. Ook is op verzoek van de partijen
afgesproken dat ik met DNB nader onderzoek doe naar een duurzame inrichting en bekostiging
van de chartale infrastructuur voor de langere termijn.

Dit onderzoek naar de toekomstige inrichting van de chartale keten («TICKET») bied
ik nu aan uw Kamer aan. In het rapport zijn meerdere opties voor de toekomstige inrichting
van de chartale keten nader uitgewerkt, elk met hun eigen voor- en nadelen. Het rapport
doet geen aanbevelingen over welke optie het beste zou zijn. Het rapport vormt de
basis voor de beleidsvoornemens uit deze brief.

Uitkomsten onderzoek en appreciatie

Het TICKET-onderzoek bekijkt de inrichting en bekostiging van de chartale keten. Het
doel is om die zo te organiseren dat op de langere termijn een maatschappelijk gewenst
niveau van dienstverlening wordt aangeboden en contant geld als betaalmiddel bruikbaar
blijft. Het gaat dan om een adequaat aanbod van chartale infrastructuur en diensten
(opnemen en afstorten van contant geld), de bekostiging daarvan en het waardevervoer.
De chartale infrastructuur moet een maatschappelijk gewenst basisniveau aan dienstverlening
kunnen leveren, voor gebruikers betaalbaar zijn en voldoende prikkels bevatten voor
een goede en efficiënte dienstverlening.

Het onderzoek concludeert dat de huidige inrichting van de chartale infrastructuur
niet toekomstbestendig is. De bestaande afspraken, bijvoorbeeld in het Convenant Contant
Geld, zijn op basis van vrijwilligheid. Banken stellen dat hun kosten per chartale
transactie toenemen als het aantal transacties daalt en willen hun kosten verder reduceren.
Tegen die achtergrond is volgens de onderzoekers onvoldoende geborgd dat de afspraken
in de toekomst stand zullen houden. Daarnaast lijkt het gezamenlijke draagvlak onder
de gebruikers en aanbieders van chartale diensten om tot compromissen te komen af
te nemen, aangezien de belangen steeds verder uit elkaar groeien.

Aanbod van chartale diensten

De onderzoekers hebben vier marktordeningsmodellen beschreven die kunnen waarborgen
dat de chartale diensten aangeboden blijven worden. Het gaat om de volgende modellen,
waarbij ook een combinatie mogelijk is:

1) Nuloptie: Vrijwillige afspraken (in het Convenant Contant Geld);

A) Invoeren van wettelijke verplichtingen ten aanzien van, onder andere, bereikbaarheid
en kwaliteit van chartale diensten;

B) Aanwijzen van één partij als universele cashdienstverlener;

C) Uitvoeren van de taken door de overheid.

DNB en ik zijn het met de onderzoekers eens dat het huidige systeem van vrijwillige
afspraken (model 0), hoewel dat lang goed heeft gewerkt, niet kan garanderen dat op
langere termijn de chartale infrastructuur op een maatschappelijk gewenst niveau blijft.
We zijn van mening dat de beste optie is om wettelijke verplichtingen op te leggen
aan banken om een bepaald basisniveau aan diensten te leveren (model A). De banken
hebben de dienstverlening tot op heden immers ook aangeboden, het past bij de maatschappelijke
rol van banken en banken zijn het beste geëquipeerd om, binnen de eisen van het basisniveau,
de infrastructuur duurzaam en op efficiënte wijze aan te bieden. Met een bancaire
verplichting sluit Nederland bovendien aan bij andere Europese landen die wetgeving
voor de chartale infrastructuur hebben ingevoerd.

Ik heb de andere marktordeningsmodellen zorgvuldig bestudeerd en ben tot de conclusie
gekomen dat ook die modellen een oplossing kunnen bieden voor het maatschappelijke
probleem. Deze zijn echter, in vergelijking met de hiervoor beschreven verplichtingen
voor banken, niet doelmatig. Zowel het aanwijzen van een universele cashdienstverlener
(model B) als het overhevelen van taken naar de overheid (model C) vereisen een veel
indringender ingrijpen in de markt. De modellen zouden leiden tot een ingewikkeldere
en langdurigere transitie die met meer onzekerheden omgeven is. Ook zijn de publieke
uitvoeringskosten hoger. Het risico is groot dat de chartale keten daarmee – zeker
in verhouding tot model A – inefficiënter zou worden.

Bekostiging chartale infrastructuur

Zonder overheidsingrijpen in de bekostiging hebben de banken een prikkel om de kosten
van de chartale infrastructuur door te berekenen aan de gebruikers van contant geld.
Omdat contant geld relatief veel wordt gebruikt door consumenten in kwetsbare posities
met een beperkte financiële draagkracht, zou juist die groep dan onevenredig zwaar
worden geraakt. Daarnaast kunnen zakelijke gebruikers door bijvoorbeeld hoge (afstort-)tarieven
worden ontmoedigd om contant geld als betaalmiddel te accepteren.

De onderzoekers hebben ook drie mogelijkheden voor de bekostiging van de toekomstige
infrastructuur uitgewerkt. Deze opties staan in principe los van de opties voor de
inrichting en kunnen ook in combinatie worden ingezet:

1) De banken blijven zelf verantwoordelijk voor de bekostiging, maar mogen die niet (volledig)
doorbelasten via tarieven per transactie aan gebruikers van contant geld. Het deel
van de kosten dat dan nog niet is gedekt kunnen zij bijvoorbeeld via de tarieven van
betaalrekeningpakketten aan álle klanten doorrekenen;

2) De kosten worden doorgerekend in het elektronische betalingsverkeer, bijvoorbeeld
via een opslag per pintransactie;

3) De overheid draagt bij via inzet van algemene middelen.

Ik heb, net als DNB, een voorkeur voor bekostigingsoptie 1. Hoewel er publieke belangen
worden gediend bij het behoud van een chartale infrastructuur van hoge kwaliteit,
vind ik het maatschappelijk onwenselijk dat algemene middelen worden ingezet voor
het ondersteunen van banken (bekostigingsoptie 3). Ik ben, samen met DNB, van mening
dat die kosten primair door de sector gedragen moeten worden. In mijn ogen is de mogelijkheid
om contant geld op te nemen en te storten een basisdienst die banken leveren aan hun
klanten. Ook in andere landen waar wettelijke verplichtingen voor banken zijn ingevoerd
(Zweden13) of overwogen worden (Verenigd Koninkrijk14, Ierland15) is er geen sprake van inzet van algemene middelen.

De optie om de chartale keten te financieren via een opslag op elektronische betalingen
(bekostigingsoptie 2) heeft ook niet mijn voorkeur. Een heffing op kaartbetalingen
is ingewikkeld in de uitvoering, slaat vooral bij toonbankinstellingen neer en kan
mogelijk in strijd zijn met – de strekking van – EU-regelgeving op dit gebied. Ik
verwacht daarom dat deze optie niet bijdraagt aan een efficiënte en betaalbare chartale
keten.

Waardevervoer

Naast het aanbieden van opname- en afstortdiensten speelt het waardevervoer een belangrijke
rol in de chartale keten. Waardevervoerders zijn nodig om geldautomaten te vullen
en te legen. Ook zijn veel toonbankinstellingen van waardevervoer afhankelijk voor
het veilig afstorten en bijschrijven op een rekening. De afgelopen jaren zijn er de
nodige ontwikkelingen in het waardevervoer geweest. Enkele kleinere spelers zijn failliet
gegaan en/of hebben een doorstart gemaakt als onderdeel van een grotere partij.

Om de continuïteit van waardevervoer in de chartale keten te borgen heeft DNB in het
kader van het Convenant Contant Geld met Brink’s, die ruim 90% van de markt voor waardevervoer
beheerst, contractuele «living will»-afspraken gemaakt. In deze afspraken is onder
meer afgesproken dat Brink’s jaarlijks inzicht verschaft in de bedrijfsstructuur en
financiële gezondheid, DNB tijdig informeert bij grote veranderingen in de Nederlandse
dienstverlening en, als dat nodig is, meewerkt aan overdracht aan een derde partij.

Het TICKET-onderzoek concludeert dat met deze aanpak, op basis van vrijwilligheid,
de risico’s niet voldoende gemitigeerd worden en dat wenselijk is om de «living will»-afspraken
een wettelijke basis te geven.

Voor het waardevervoer zie ik, samen met DNB, dat er risico’s zijn. Hoewel de samenwerking
met de grootste speler in het waardevervoer goed verloopt, ga ik bezien hoe de afspraken
in de «living will»-overeenkomst een steviger juridisch fundament kunnen krijgen,
om zo de continuïteitsrisico’s binnen het waardevervoer te mitigeren.

Andere maatregelen

In het onderzoek is ook gekeken naar veiligheidseisen voor geldautomaten. PwC stelt
in haar rapport dat er op dit moment geen wettelijke veiligheidseisen zijn waaraan
moet worden voldaan bij het plaatsen en exploiteren van een geldautomaat. Na een significante
stijging van het aantal plofkraken16 in Nederland in 2019 zijn de banken en het Rijk tot verschillende maatregelen gekomen
om dit fenomeen tegen te gaan. De maatregelen gaan over het waardeloos maken van de
buit, de verplaatsing van geldautomaten in gevels van woningen waar sprake is van
veiligheidsrisico’s voor omwonenden, en het voortzetten van de opsporing en vervolging
van daders en de intensivering van de publiek-private samenwerking tussen Geldmaat,
banken en de opsporingsketen. Mede door deze maatregelen is het aantal plofkraken
de afgelopen jaren gedaald. Ik ga ervan uit dat de relevante partijen de gemaakte
afspraken zullen voortzetten. Samen met de Minister van Justitie en Veiligheid en
DNB ga ik bezien of wettelijke veiligheidseisen kunnen bijdragen aan de veiligheid
van het geldautomatennetwerk in Nederland.

Ik heb met uw Kamer ook meermaals van gedachten gewisseld over verplichte acceptatie
van contant geld door toonbankinstellingen. Ik heb u in dit kader eerder geïnformeerd
over het voornemen van de Europese Commissie om voor de zomer van 2023 met wetgevende
voorstellen te komen op dit gebied. Deze voorstellen zullen zien op de status van
contant geld als wettig betaalmiddel en, hieruit volgend, in hoeverre contant geld
verplicht geaccepteerd dient te worden. Ik wil graag wachten met concrete voorstellen
op dit terrein totdat duidelijk is hoe het wettelijke kader op EU-niveau eruit gaat
zien, om te voorkomen dat eventuele nationale beleidsvoornemens niet in lijn zijn
met het EU-voorstel.

Inhoud wetsvoorstel

Gezien het voorgaande heb ik het voornemen om met een wetsvoorstel over de chartale
infrastructuur in Nederland te komen. Het wetsvoorstel heeft als doel dat de banken
zorgdragen voor een adequate chartale basisinfrastructuur, die beschikbaar, bereikbaar
en betaalbaar is voor de gebruikers (zowel consumenten als toonbankinstellingen).
Ik ga dit wetsvoorstel in de komende maanden uitwerken, waarbij ik streef om het ontwerp
voor het einde van 2023 in consultatie te brengen.

In grote lijnen zal het wetsvoorstel de volgende onderdelen bevatten. Allereerst dient
er een basisinfrastructuur te worden aangeboden die voorziet in het opnemen en storten
van bankbiljetten en munten. Dit houdt in dat er een minimaal aantal geldautomaten
is en dat die beschikbaar en voldoende over het land gespreid zijn. De bestaande normen
uit het Convenant Contant Geld, waaronder de vijfkilometer-bereikbaarheidsnorm voor
geldopnames, zullen als basis dienen.

De enige partij die momenteel een landelijk dekkend netwerk aanbiedt, is Geldmaat.
Geldmaat is eigendom van de drie grootbanken (ABN AMRO, ING en Rabobank). Deze drie
banken bieden gezamenlijk circa 85% van alle betaalrekeningen in Nederland aan en
zijn vele malen groter dan de andere consumentenbanken in Nederland. Ik vind het proportioneel
om de verplichting tot het aanbieden van de basisinfrastructuur tot deze drie banken
te beperken. Bij deze verplichting hoort ook dat zij deze basisinfrastructuur openstellen
voor andere Nederlandse banken die er gebruik van willen maken, onder redelijke voorwaarden
en tarieven.

Een tweede onderdeel betreft de dienstverlening rond het gebruik van contant geld.
Voor de dienstverlening richting klanten vind ik het noodzakelijk dat consumenten
en toonbankinstellingen contant geld kunnen opnemen en storten. Daarom krijgen Nederlandse
banken de verplichting om ervoor te zorgen dat hun klanten bankbiljetten kunnen opnemen
via geldautomaten en afstorten. Zo is er voldoende keuze voor consumenten en toonbankinstellingen
die bankbiljetten via geldautomaten willen afstorten. Om toetredingsdrempels te voorkomen
en vanuit het oogpunt van proportionaliteit geldt de verplichting niet voor de kleinste
spelers in de markt, al blijft het hen vrijstaan om chartale diensten aan te bieden.17

Om de chartale dienstverlening betaalbaar te houden, zie ik ook een noodzaak om regels
op te stellen ten aanzien van de tarieven die de banken in rekening brengen voor chartale
diensten. Voor consumenten zouden geldopnames en stortingen niet afzonderlijk getarifeerd
moeten worden.18 In de zakelijke markt kan tarifering voor het gebruik wel op zijn plaats kan zijn.
Om redelijke tarieven voor zakelijk gebruik te bewerkstelligen acht ik het noodzakelijk
om deze te maximeren op ongeveer het huidige niveau.

Om te zorgen dat de banken aan hun verplichtingen voldoen, zal DNB toezicht houden
op de naleving en waar nodig tot handhaving overgaan. Daarbij zal worden aangesloten
bij het bestuursrechtelijk handhavingsinstrumentarium van DNB op grond van bijvoorbeeld
de Wet op het financieel toezicht, waaronder de bevoegdheid tot het opleggen van een
aanwijzing, een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete.

Ten aanzien van het waardevervoer onderzoek ik in ieder geval hoe living will-afspraken,
zoals DNB en Brink’s hebben gemaakt, een steviger juridisch fundament kunnen krijgen
voor waardevervoerders vanaf een bepaalde omvang.

Tot slot

Contant geld is van groot maatschappelijk belang. Het zorgt ervoor dat mensen kunnen
meedoen in de maatschappij en niet afhankelijk worden van anderen. De afgelopen jaren
hebben allerlei partijen, zoals consumentenorganisaties, organisaties die opkomen
voor mensen in kwetsbare posities, vertegenwoordigers van toonbankinstellingen en
de banken zelf, veel gedaan om er gezamenlijk voor te zorgen dat we in Nederland over
een adequate en betaalbare chartale infrastructuur beschikken. Met de voorstellen
in deze brief wil ik ervoor zorgen dat contant geld bruikbaar blijft als betaalmiddel
en de chartale infrastructuur ook in de toekomst van goede kwaliteit en betaalbaar
voor de gebruiker blijft.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag