Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

In 1951 werd in Parijs, met de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en
Staal (EGKS), het fundament gelegd voor de Europese samenwerking die is uitgemond
in de huidige Europese Unie. Duitsland, Frankrijk, Italië, België, Luxemburg en
Nederland vormden de kopgroep van landen.

Vanaf 1973 breidde de organisatie (toen nog de EEG) voor het eerst uit. Denemarken,
Ierland en het Verenigd Koninkrijk traden toe. Het samenwerkingsverband, van toen
negen landen, groeide van 1981 tot en met 2022 uit naar 27 lidstaten en er wordt (nog
steeds) over verdere uitbreiding gesproken met Noord-Macedonië, Albanië, Moldavië,
Servië, Montenegro en Oekraïne.

Over de verschillende uitbreidingsrondes heeft de Nederlandse bevolking nooit expliciet
een stem kunnen uitbrengen. Nederlanders hebben op woensdag 1 juni 2005 in een landelijk
raadplegend referendum met 61,6% tegen het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa gestemd. Door deze uitslag heeft de regering de behandeling van de goedkeuringswet
ingetrokken. Het verdrag is vervolgens niet door alle lidstaten geratificeerd en is
daarom vervangen door het ongeveer gelijkluidende Verdrag van Lissabon. Dit verdrag
is vervolgens niet nogmaals ter goedkeuring via een referendum voorgelegd aan de Nederlandse
bevolking.

Op 6 april 2016 werd de Nederlander in een raadgevend referendum geconsulteerd over
de Wet tot goedkeuring van het EU-associatieakkoord met Oekraïne. De meerderheid van
de opgekomen kiezers, 61%, stemde tegen het verdrag. Desondanks heeft de regering,
na het invoegen van een juridisch niet-bindend inlegvel, dat niet is ondertekend door
Oekraïne, dit associatieverdrag toch goedgekeurd.

Kortom, deze twee referenda laten zien dat er onder de Nederlandse bevolking een (groeiende?)
weerstand is tegen verdere (machts)uitbreiding van de Europese Unie. Weerstand waar
weinig tot geen gehoor aan lijkt te worden gegeven.

Echter, de meer fundamentele vraag of de Nederlandse bevolking überhaupt onderdeel wil zijn van de supranationale EU is door geen enkel kabinet ooit direct
voorgelegd aan de Nederlandse bevolking. En dat is gezien het gewichtige karakter
van het vraagstuk opmerkelijk te noemen. Is de voortgaande overdracht van bevoegdheden,
en de daaraan onlosmakelijk verbonden beperking van de nationale soevereiniteit, een
ontwikkeling die voldoende draagvlak heeft onder de bevolking? Dit is een vraag die,
wat de initiatiefnemer betreft, alleen de Nederlandse bevolking zélf kan beantwoorden.
Waarom? Omdat uiteindelijk de bevolking soeverein is. Het parlement, de volksvertegenwoordiging,
de naam zegt het al, vertegenwoordigt slechts deze soeverein. De daadwerkelijke soevereine
macht ligt echter onvermijdelijk en altijd bij de Nederlandse bevolking en niet bij
de volksvertegenwoordiging. Alleen de Nederlandse bevolking, als soeverein, kan daarom
het besluit nemen deze soevereiniteit over te dragen aan een nieuwe soevereine staat
(in wording): de Europese Unie. Dat is echter nooit gebeurd. De enige waarachtige
soeverein van ons land, de Nederlandse bevolking, heeft nooit zelf, rechtstreeks een
oordeel kunnen vellen of de overdracht van soevereiniteit naar de Europese Unie wenselijk
en dus legitiem is. Daarom is een referendum hierover absoluut noodzakelijk. Deze
existentiële vraag moet aan de soeverein, de Nederlandse bevolking, worden voorgelegd.
Dat is wat de initiatiefnemer met dit wetsvoorstel beoogt: namelijk door middel van
een referendum de Nederlandse bevolking, de soeverein van dit land, deze existentiële
vraag laten beantwoorden. Een vraag die gesteld moet worden, want alleen zo kan de
Europese Unie, als nieuwe soeverein (in wording), de benodigde legitimiteit verwerven.

2. Legitimiteit EU

Aanhoudende discussies over het democratisch gehalte van de Unie, bureaucratisering,
de aan de EU gerelateerde eurocrisis, conflicterende belangen tussen individuele lidstaten
en de EU en de enorme verdeeldheid over de aanpak van het vluchtelingenprobleem raken
de legitimiteit van de Europese Unie.

Zo zeer zelfs dat een van de grootste EU-lidstaten, het Verenigd Koninkrijk, zichzelf
genoodzaakt zag om een expliciete vraag over het lidmaatschap aan de EU voor te leggen
aan haar bevolking met als gevolg dat de Britten de Europese Unie in 2020 verlieten.

Verschillende Nederlandse onderzoeken naar het draagvlak van de EU, de uitbreiding
van EU-bevoegdheden, betrokkenheid en verbondenheid met de EU (en daarmee naar de
democratische legitimiteit) laten door de jaren heen een divers beeld zien. Wel lijkt
het draagvlak voor de EU af te nemen.

In 2022 zegt 47% van de Nederlanders dat de EU een positief beeld bij hen oproept,
tegenover 20% met een negatief beeld van de EU en 33% van de Nederlanders die hier
neutraal over zijn, blijkt uit Eurobarometer. Ten opzichte van 2021 hebben Nederlanders
een negatiever beeld gekregen van de EU. Het afwijzen per referendum door de Nederlandse
bevolking van de Europese Grondwet in 2005 en het EU associatieverdrag met Oekraïne
in 2016 versterken dit beeld.

3. Waarom een raadplegend referendum over het EU-lidmaatschap van Nederland?

Zoals gesteld heeft de Nederlandse bevolking zich nooit direct expliciet kunnen uitspreken
over de expansie van de EU of het Nederlandse lidmaatschap an sich.

De enige keer dat er (tot nu toe) een referendum is gehouden over een EU-gerelateerd
onderwerp had dit betrekking op de zogenaamde Europese Grondwet. Getuige de hoge opkomst,
van liefst 63,3 procent, en het gegeven dat er ook bij de parlementaire behandeling
van het wetsvoorstel een ruime meerderheid bestond voor het houden van een referendum,
kan gesteld worden dat de burger direct en indirect meer betrokken wenst te worden
bij besluitvorming omtrent de EU. Ook bij een lagere opkomst (e.g. Oekraïne-referendum)
blijkt uit wetenschappelijk onderzoek1 dat het resultaat niet aan representativiteit inboet.

Ook geeft een referendum over het EU-lidmaatschap van Nederland verdere invulling
aan de zeer breed aangenomen motie Van Bommel (tijdens de plenaire behandeling van
de uitkomst van het referendum over de Grondwet) om te komen tot een brede maatschappelijke
discussie over de toekomst van Nederland in Europa.

Uiteraard toont ook het burgerinitiatief van de organisatie GeenPeil – dat binnen
enkele weken meer dan 450.000 handtekeningen wist te verzamelen en daarmee een referendum
over de EU-associatieovereenkomst met Oekraïne wist te realiseren – de grote behoefte
aan betrokkenheid van de bevolking bij besluitvorming omtrent de EU.

Een andere reden om te komen tot een referendum over het Nederlandse lidmaatschap
van de Europese Unie hangt samen met het eerder beschreven ingrijpende karakter. Op
de christelijke partijen CDA, CU en SGP na, steunden alle fracties in het parlement
het wetsvoorstel destijds om een referendum te houden over de Europese Grondwet. Deze
steun hing samen met de stelling van de initiatiefnemers van het wetsvoorstel, dat
de Europese Grondwet een zeer ingrijpend karakter zou kennen.

De meer wezenlijke vraag in hoeverre Nederland überhaupt lid moet zijn van een supranationale organisatie die een voorstel tot een Europese
Grondwet kan doen, kent minstens zo’n ingrijpend karakter en dient – in navolging
van de eerder gestelde vraag naar het draagvlak voor een Europese Grondwet – rechtstreeks
te worden voorgelegd aan de bevolking.

Ten slotte is de initiatiefnemer van mening dat het houden van een referendum over
fundamentele zaken, en dat betreft zeker beslissingen die raken aan de soevereiniteit
van de staat, tot gevolg heeft dat besluiten een groter draagvlak kennen en daarmee
het democratisch proces een grotere legitimiteit en validiteit verschaffen.

4. Een raadplegend referendum over het EU-lidmaatschap van Nederland zes maanden na
de invoering van dit wetsvoorstel

Initiatiefnemer is van mening dat een raadplegend referendum zo spoedig mogelijk gehouden
dient te worden, te weten binnen zes maanden na de invoering van dit wetsvoorstel.
Op deze wijze kan de burger zich zo snel mogelijk uitspreken over de vraag of het
Nederlandse EU-lidmaatschap dient te worden voortgezet of niet.

5. Waarom een referendum?

Zoals hierboven gesteld, ligt de soevereiniteit van Nederland bij de Nederlandse bevolking.
Kamerleden vertegenwoordigen slechts deze soeverein, ze zijn dat zelf niet. Volksvertegenwoordigers
kunnen weliswaar in naam van die soeverein, die ze vertegenwoordigen, besluiten nemen
maar ze kunnen vanzelfsprekend nooit zonder expliciete toestemming van de soeverein
zelf de soevereiniteit weggeven. Kamerleden zijn immers niet zelf soeverein, ze vertegenwoordigen
slechts de soeverein, dat wil zeggen de Nederlandse bevolking. Alleen die persoon
of instantie die eigenaar is van iets kan het weggeven. Net zoals een landvoogd in
naam van zijn vorst rechtmatig allerlei besluiten kan nemen in het land(sdeel) dat
hij beheert en waar hij deze vorst vertegenwoordigt, maar nooit kan besluiten het
land zélf weg te geven of te verkopen (dat besluit valt alleen de eigenaar van het
land, de soeverein, dat wil zeggen in dit voorbeeld de vorst zelf toe), zo kan het
parlement, de volksvertegenwoordiging, in een land waar de bevolking zelf soeverein
is, nooit rechtmatig besluiten de soevereiniteit van het land over te hevelen naar
een nieuwe soeverein (in wording). Alleen de bevolking zélf kan dit besluit nemen.
Daarom moet er een referendum over het lid blijven of vertrekken uit de Europese Unie,
de nieuwe soeverein (in wording), in ons land worden gehouden. Deze volgende existentiële
vraag moeten beantwoord worden: blijft Nederland een soeverein land of geeft Nederland
haar soevereiniteit op en gaan we op in een nieuwe Europese staat?

Ten slotte wijst de initiatiefnemer op het advies van de Afdeling advisering van Raad
van State bij het wetsvoorstel Wet raadplegend referendum Europese Grondwet (WrrEG).
In dit advies erkent de Afdeling dat een raadplegend referendum toegestaan is zolang
in de referendumwet de hoofdzaken van het referendum worden geregeld. Het onderhavige
voorstel volgt op dit vlak de WrrEG.

6. Opzet van het wetsvoorstel

De opzet van dit initiatiefwetsvoorstel komt sterk overeen met de eerdere Wet raadplegend
referendum Europese Grondwet. Het gaat hierbij om een raadplegend referendum. De Grondwet
staat het niet toe dat de wetgever gebonden is aan de uitslag van het raadplegend
referendum. De initiatiefnemer van dit wetsvoorstel is tegen de opstelling van een
onafhankelijke referendumcommissie. Hier zijn twee redenen voor:

(1) Het is volgens de initiatiefnemer niet nodig om te komen tot een onafhankelijke vraagstelling.
De initiatiefnemer is van mening dat de huidige vraagstelling neutraal is.

(2) Een referendumcommissie zal niet nodig zijn voor onafhankelijke informatievoorziening.
Bij een referendum over het Nederlandse EU-lidmaatschap zal het gelegen moeten zijn
aan alle groepen om campagne te voeren zonder subsidies – hetzij ten behoeve van een
campagne voor, tegen of neutraal – en verantwoordelijkheid te dragen voor de informatievoorziening
en de opkomstbevorderende campagne. Hierdoor is de verstrekking van subsidies overbodig.

De kosten van nationale referenda, zoals met andere verkiezingen, worden door het
Rijk aan de gemeenten vergoed. De gemeenten zullen de kosten voor het raadplegend
referendum op grond van deze wet door het Rijk vergoed krijgen. Aan de hand van de
evaluatie van het referendum over de Europese Grondwet en de begroting voor het te
houden referendum over de EU-associatieovereenkomst met Oekraïne, worden de totale
kosten voor het referendum geschat op circa 30 miljoen euro.

II. ARTIKELSGEWIJS

Dit wetsvoorstel komt voor een groot gedeelte overeen met de in 2018 ingetrokken Wet
raadgevend referendum (Wrr), met dien verstande dat alle bepalingen die verband houden
met het raadgevende correctieve karakter van de referenda en derhalve het daaraan
voorafgaande initiatief van burgers niet zijn overgenomen. In die zin bouwt onderhavig
wetsvoorstel in zekere zin voort op de eerdere Wet raadplegend referendum Europese
Grondwet (WrrEG).

Een groot deel van de artikelen in dit wetsvoorstel heeft daarom geen nadere toelichting
nodig: in die artikelen worden dezelfde procedures als onder de huidige Wrr gevolgd,
zoals gezegd vanzelfsprekend met uitzondering van de bepalingen die verband houden
met het raadgevende in plaats van het raadplegende karakter van referenda. Aldus vertoont
onderhavig wetsvoorstel eveneens gelijkenissen met de WrrEG, die immers – net als
onderhavig wetsvoorstel – zag op het mogelijk maken van een raadplegend referendum.
Concreet betekent dit in ieder geval dat onderhavig wetsvoorstel in ieder geval geen
bepalingen bevat die vergelijkbaar zijn met de bepalingen uit hoofdstuk 1, paragraaf 2,
hoofdstuk 2, hoofdstuk 3, hoofdstuk 6 en hoofdstuk 7 van de Wrr.

In het algemeen deel van de toelichting is voorts al ingegaan op de keuze om geen
referendumcommissie in te stellen. Derhalve bevat onderhavig wetsvoorstel geen bepalingen
die vergelijkbaar zijn met de bepalingen uit hoofdstuk 11 van de Wrr. De vraag die
aan de kiezer zal worden voorgelegd ligt vast in artikel 14, eerste lid, van onderhavig
wetsvoorstel en de initiatiefnemer kiest ervoor om geen subsidies te verstrekken en
ook geen neutrale informatievoorziening te regelen. Dit betekent dat de bepalingen
over de referendumcommissie, de subsidieregeling en het maken van een samenvatting
en het verzenden ervan niet in dit wetsvoorstel zijn opgenomen. Voor het bepalen van
de datum van het referendum is aangesloten bij het systeem van de Wrr.

Gelet op voorgaande worden hierna slechts de artikelen die afwijken van de genoemde
Wrr of de WrrEG nader toegelicht. Voor de artikelen die gelijkluidend zijn aan bepalingen
uit genoemde wetten zij verder verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij die
wetten.

Artikel 1

Dit artikel bevat de begripsbepalingen. Kortheidshalve wordt in het wetsvoorstel steeds
gesproken van «Onze Minister», waarmee de Minister voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
bedoeld wordt. Waar de aanduiding «referendum» gebezigd wordt, wordt gedoeld op het
referendum over het Nederlandse EU-lidmaatschap als bedoeld in artikel 2 van het wetsvoorstel.

Artikel 2

Artikel 2 bepaalt dat een raadplegend referendum wordt gehouden over het Nederlandse
EU-lidmaatschap. In het algemene deel is reeds ingegaan op de vraag waarom een referendum
over dit onderwerp gehouden dient te worden.

Artikel 12

Aangezien er, anders dan onder artikel 55 van de Wrr, geen referendumcommissie ingesteld
wordt die de datum van het referendum vaststelt, waarvoor de redenen reeds zijn toegelicht,
zal dit overeenkomstig de systematiek van de Tijdelijke referendumwet bij koninklijk
besluit gebeuren.

Een van de aanbevelingen van de referendumcommissie die was ingesteld bij de WrrEG
is om de tijd tussen het uitschrijven van een referendum en de daadwerkelijke datum
van het referendum langer te laten zijn. Deze aanbeveling vloeide in belangrijke mate
voort uit het feit dat de referendumcommissie een samenvatting moest maken van het
grondwettelijk verdrag en deze moest verspreiden en tevens een subsidieregeling moest
opstellen en uitvoeren. Aangezien in dit voorstel geen samenvatting gemaakt hoeft
te worden en er ook geen subsidies worden verstrekt, kan de periode die nodig is voor
het organiseren van het referendum op maximaal zes maanden gesteld worden. Dit is
overigens ook in lijn met artikel 55, tweede lid, van de Wrr.

Met de periode die in het derde lid uitgezonderd wordt in verband met de zomervakantie,
wordt voorkomen dat het referendum gehouden wordt gedurende de zomervakantie. Ook
dit sluit aan bij artikel 55, derde lid, van de Wrr.

Artikel 13

Mocht het voorstel van de leden Sneller en Bushoff tot wijziging van de Kieswet in
verband met de permanente invoering van de mogelijkheid voor kiezers om gedurende
twee dagen voorafgaand aan de dag van de stemming vervroegd te stemmen in het stemlokaal
(Wet vervroegd stemmen in het stemlokaal) (36 047) aangenomen worden en vervolgens reguliere verkiezingen samenvallen met het referendum,
dan is het de bedoeling dat voor het referendum alléén op de woensdag gestemd kan
worden.

Voor de reguliere verkiezingen zou men dan van dinsdag t/m donderdag naar de stembus
kunnen en voor het referendum alleen op woensdag. Dat resulteert in de praktijk wellicht
in een piekopkomst op woensdag, omdat kiezers omwille van efficiëntie slechts één
keer naar de stembus gaan.

Artikel 14

In dit artikel wordt geregeld wat er op het stembiljet wordt vermeld. De vraag die
aan de kiezer zal worden voorgelegd, luidt: «Zou Nederland lid moeten blijven van
de Europese Unie of zou Nederland uit de Europese Unie (EU) moeten treden?» Het stembiljet
zal een vakje hebben met «lid van de EU blijven» en een vakje met «uit de EU treden».
Rondom het referendum over de Europese Grondwet ingevolge de WrrEG was er enige onduidelijkheid
over de mogelijkheid om blanco te stemmen. Net als bij reguliere verkiezingen is dit
mogelijk door het stembiljet oningevuld in te leveren. Bij stemmachines en stemcomputers
– indien deze worden gebruikt – is hiervoor op het apparaat een knop aangebracht.

Artikelen 20, 34 en 35

Het stembureau stelt de aantallen stemmen voor behoud van het Nederlandse EU-lidmaatschap
onderscheidenlijk voor het uittreden uit de EU, het aantal blanco stemmen en het aantal
ongeldige stemmen vast, alsmede het totaal aantal geldig uitgebrachte stemmen, zijnde
de som van het aantal stemmen voor behoud van het EU-lidmaatschap onderscheidenlijk
voor uittreding uit de EU en het aantal blanco stemmen. Het centraal stembureau stelt
voorgaande aantallen eveneens vast, en daarnaast het totale aantal kiesgerechtigden,
het totale aantal stemmen bij volmacht en het verschil tussen het aantal tot de stemming
toegelaten kiezers en het aantal getelde stemmen. Tot slot stelt het centraal stembureau
aan de hand van die gegevens de uitslag van het referendum vast. In het algemene deel
van de toelichting is reeds ingegaan op het feit dat het hier een raadgevend referendum
betreft en welke gevolgen dit voor de uitslag heeft.

Voor de overige artikelen zij zoals gezegd verder verwezen naar de artikelsgewijze
toelichting bij de Wrr (en incidenteel de WrrEG), nu de bepalingen grotendeels gelijkluidend
zijn.

Van Houwelingen