Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

De douane houdt toezicht op het internationale handelsverkeer van de Europese Unie
(EU) en heeft ook een toezichthoudende taak uit hoofde van nationale wetgeving. De
douane draagt daarmee bij aan een solide financiering van Nederland en de Europese
Unie, een sterke en eerlijke interne markt en een veilige samenleving. In het kader
van de veilige samenleving is een robuust douanetoezicht van groot belang. Daarmee
levert de douane een actieve bijdrage aan de aanpak van de georganiseerde ondermijnende
criminaliteit. Met name als die grensoverschrijdend is, is de douane een van de eerste
toezichthouders die de mogelijkheid heeft hiertegen te acteren. Dit is dan ook onlosmakelijk
verbonden met het werk van de douane.

Ten behoeve van deze toezichtstaken kan de douane controlemaatregelen nemen. In dat
kader maakt de douane onder andere gebruik van vaste en mobiele camera’s. Daarbij
kunnen ook persoonsgegevens worden verwerkt. De inbreuk op de persoonlijke levenssfeer
die alsdan wordt gemaakt is aanleiding voor dit wetsvoorstel. Dit voorstel voorziet
namelijk in de opname in de Algemene douanewet (Adw) van expliciete grondslagen, waarborgen
en randvoorwaarden voor het gebruik van camera’s wanneer persoonsgegevens, waaronder
in een specifieke situatie bijzondere persoonsgegevens, worden verwerkt. Ook voorziet
het wetsvoorstel in een grondslag voor nadere regels die in een algemene maatregel
van bestuur moeten worden gesteld ter verzekering van de juiste uitvoering en toepassing
van de wetsbepalingen met betrekking tot het gebruik van camera’s wanneer er persoonsgegevens
worden verwerkt. Daarmee draagt het wetsvoorstel bij aan transparantie en bevordert
het de rechtszekerheid van de betrokkenen.

In het wetsvoorstel is geen voorstel tot aanpassing van de Douane- en Accijnswet BES
opgenomen. Mocht hiertoe behoefte blijken te bestaan, dan zal dit door middel van
een separaat wetsvoorstel worden voorgelegd. Opgemerkt wordt dat een dergelijk wetsvoorstel
anders vormgegeven moet worden, aangezien het recht van de Europese Unie ter zake
niet van toepassing is op de BES.

2. Het wetsvoorstel

2.1 Achtergrond

De douane heeft in de eerste plaats de taak toezicht te houden op het internationale
handelsverkeer van de Europese Unie.1 In de tweede plaats heeft de douane de toezichthoudende taak op die gebieden waarop
de Algemene douanewet (Adw) verder nog ziet. Dit laatste betreft veelal taken waarvoor
de EU niet bevoegd is of waarvoor een gedeelde bevoegdheid met de EU bestaat.2 Op die taken is het DWU voor een belangrijk deel van overeenkomstige toepassing verklaard,
waaronder een aantal bepalingen die zien op het douanetoezicht en wat daar mee samenhangt.3

Bij het douanetoezicht gaat het om alle activiteiten van de douane om te zorgen voor
de naleving van de douanewetgeving en de naleving van andere bepalingen die op goederen
onder douanetoezicht van toepassing zijn.4 Dat douanetoezicht vormt als het ware de juridische trechter waar alle goederen die
de EU binnenkomen of uitgaan worden gevangen totdat die goederen een toegelaten douaneregeling
volgen of het douanegebied van de EU verlaten.5 Douanetoezicht, een generiek gebeuren, kan uitmonden in het instellen van een douanecontrole,
een specifiek gebeuren.6 Een dergelijke douanecontrole, anders dan een steekproefcontrole of een voorgeschreven
controle, moet zijn gebaseerd op een risicoanalyse en wordt uitgevoerd binnen een
gemeenschappelijk kader voor risicobeheer.7 Onder risicobeheer wordt in dezen begrepen het systematisch in kaart brengen van
risico's, waaronder met behulp van steekproefcontroles, en het toepassen van alle
maatregelen die vereist zijn om de blootstelling aan risico's te beperken.8 In het DWU is ook aangegeven wat in dezen onder een «risico» dient te worden verstaan.9 Deze systematiek van risicobeheer begint bij het omschrijven van de goederen die
aan het douanetoezicht zijn onderworpen. Deze omschrijving heeft plaatsgevonden in
het DWU.10 Vervolgens kunnen deze goederen aan een douanecontrole worden onderworpen. Een dergelijke
douanecontrole kan een steekproefcontrole zijn, maar is voornamelijk gebaseerd op
een risicoanalyse, waarbij die risicoanalyse onderdeel is van het risicobeheer. Risicobeheer
maakt onder meer gebruik van uitgewisselde informatie betreffende de risico’s en resultaten
van risicoanalyse tussen de diensten die belast zijn met douanetaken.11 Ten behoeve van het risicobeheer wordt onderscheid gemaakt tussen de niveaus van
risico verbonden aan de betreffende goederen.12 Kortweg, de kans dat een risico13 zich voordoet is bij sommige goederenbewegingen groter dan bij andere goederenbewegingen,
rekening houdend met het soort goederen dat wordt vervoerd, de wijze van vervoer,
de locatie van de goederen, de herkomst van de goederen, de bestemming van de goederen
en de persoon die de goederen vervoert.

Met betrekking tot het douanetoezicht en douanecontroles is de van toepassing zijnde
regelgeving deels opgenomen in het DWU en de daarmee samenhangende rechtshandelingen
van de EU en deels in de Adw en de daarop gebaseerde regelgeving. Uit het DWU en de
Adw vloeit voort dat de douane hulpmiddelen, waaronder camera’s, mag inzetten in het
kader van douanetoezicht en -controle.14 Daarbij geldt dat nadere regelgeving voor de inzet van camera’s waarbij geen persoonsgegevens
worden verwerkt niet is vereist. Hierbij kan worden gedacht aan het scannen van containers
of het ’s nachts maken van warmtebeelden met een drone boven een containerterminal.

Anders wordt het als er persoonsgegevens worden verwerkt. Alsdan is een wettelijke
regeling noodzakelijk. Dit in verband met het feit dat het verwerken van persoonsgegevens
bij het gebruik van camera’s een inbreuk vormt op de persoonlijke levenssfeer van
diegene van wie de persoonsgegevens worden verwerkt. Eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer vormt namelijk een grondrecht dat onder meer is vastgelegd in de Grondwet.15 De Grondwet stelt de eis dat een beperking van dat grondrecht uitsluitend kan bij
of krachtens de wet. Daarnaast schrijft de Grondwet voor dat ter bescherming van de
persoonlijke levenssfeer de wet regels stelt in verband met het vastleggen en verstrekken
van persoonsgegevens. Tevens moeten er regels worden gesteld inzake de aanspraken
van personen op kennisneming van over hen vastgelegde gegevens en van het gebruik
dat daarvan wordt gemaakt. De Algemene verordening gegevensbescherming (AVG)16 en de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming17 zijn hierbij van belang. De bepalingen van de AVG geven voorwaarden waaraan moet
worden voldaan indien persoonsgegevens worden verwerkt. De AVG vindt haar grondslag
in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)18 en vormt hierbij de uitwerking van hetgeen in het Handvest van de grondrechten van
de Europese Unie (Handvest) over de bescherming van persoonsgegevens is bepaald. Naast
de Grondwet, het Handvest, het VWEU en de AVG beschermt ook het EVRM19 de persoonlijke levenssfeer. Het EVRM voorziet in het recht op eerbiediging van privé,
familie- en gezinsleven.20 Hoewel het EVRM, anders dan het Handvest, geen specifieke bepaling bevat over de
bescherming van persoonsgegevens, is dit wel een vast onderdeel van de jurisprudentie
onder artikel 8 EVRM en voorziet het in de bijbehorende bescherming.

De AVG vormt samen met het onderhavige voorstel een transparante grondslag voor het
verwerken van persoonsgegevens bij het gebruik van camera’s en vormt daarmede de verbinding
tussen hetgeen in de Grondwet is neergelegd en het Handvest en de AVG. Zo wordt ook
voldaan aan de voorwaarden van het EVRM. Hiermede wordt een transparant en compleet
stelsel ter zake gegeven.

2.2 Gebruik van camera’s

Gezien de enorme omvang van de goederenstromen is het ondoenlijk om het gehele douanetoezicht
en alle douanecontroles fysiek door douaneambtenaren te laten uitvoeren. Het systeem
van risicobeheer maakt het mogelijk het douanetoezicht en de douanecontrole op zo
een wijze uit te voeren, dat de bestaande risico’s zo goed mogelijk worden beheerst.21

De omvang van het aantal goederenbewegingen waarbij een risico wordt vastgesteld is
nog steeds zeer groot. Om het douanetoezicht uit te voeren op die goederenbewegingen
zou een zeer omvangrijke douanedienst noodzakelijk zijn. De inzet van moderne technieken
kan bijdragen aan het douanetoezicht. Daarbij speelt ook dat de veranderende tijd
vraagt om innovatieve middelen en toepassingen. Bovendien kunnen bepaalde vormen van
douanetoezicht zelfs beter met behulp van een (technisch) middel worden uitgevoerd.
Reden om onder andere vaste en mobiele camera’s, waaronder drones, bij het uitoefenen
van het douanetoezicht in te zetten: extra ogen op afstand. Hierdoor is het onder
meer mogelijk om met behulp van vaste camera’s tegelijkertijd op meer locaties toezicht
te houden. Of is het mogelijk met een drone van bovenaf toezicht uit te oefenen (bijvoorbeeld
tussen containers), boven een uitgestrekt gebied of onoverzichtelijk terrein of in
een gevaarlijke omgeving. Met behulp van camera’s kan op afstand gericht bepaald worden
welke goederen aan een controle moeten worden onderworpen. Deze controle zelf is dan
fysiek; camera’s kunnen deze controle ondersteunen maar dat hoeft niet.

Bij een aantal vormen van cameratoezicht is het mogelijk dat persoonsgegevens worden
verwerkt. Er kunnen bijvoorbeeld herkenbare beelden gemaakt worden van mensen en kentekens
van auto’s. Cameratoezicht waarbij persoonsgegevens worden verwerkt betekent ook een
inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen, zeker als mensen niet weten
of verwachten dat er beelden worden gemaakt en zich onbespied wanen. Een mobiele camera,
waaronder dus een drone, kan daardoor een grotere inbreuk maken dan een vaste camera.

2.3 Inhoud van het wetsvoorstel

Het is van belang te benadrukken dat het douanetoezicht en de douanecontrole gericht
zijn op goederen en niet op personen. De douane focust primair op aanwezigheid en
beweging van goederen. De betrokkenheid van personen bij die goederen is van belang
als actor en niet voor hun identiteit. Een en ander neemt niet weg dat bij het cameratoezicht
wel sprake kan zijn van de verwerking van persoonsgegevens. In verband met het feit
dat bij de inzet van camera’s door de douane persoonsgegevens kunnen worden verwerkt,
wordt voorgesteld een achttal bepalingen in de Adw op te nemen. Expliciete wettelijke
normering biedt transparantie en rechtszekerheid en geeft daarbij extra waarborgen
voor betrokkenen.

De douane gebruikt cameratoezicht waarbij persoonsgegevens kunnen worden verzameld
voor de volgende doelen:

1. Het systematisch in kaart brengen van risico’s22 voor het uitvoeren van risicoanalyse in het kader van het risicobeheer;

2. De blootstelling aan risico’s beperken;

3. Bepalen of een douanecontrole moet worden ingesteld;

4. Het ondersteunen van een douanecontrole.

De meest voorkomende situaties van het gebruik van camera’s waarbij persoonsgegevens
worden verwerkt door de douane zijn:

– Camerabeelden (door middel van vaste en mobiele camera’s) die op de luchthaven- of
ferryterreinen gemaakt worden van inkomende en uitgaande vracht en bagage, en de vervoermiddelen
daarvan. Hierbij is aandacht voor mogelijke onregelmatigheden met de goederen, bijvoorbeeld
het onrechtmatig wegvoeren van goederen waardoor controle wordt ontgaan.23

– Camerabeelden (van vaste camera’s), in het luchthaven- of ferrygebouw, gericht op
inkomende en uitgaande bagage (die al dan niet wordt meegevoerd door passagiers),
gericht op mogelijke onregelmatigheden, zoals smokkel van verboden goederen.

– Het gebruik van camerabeelden in het Rotterdams havengebied voor het houden van toezicht
op de goederenstroom (bijvoorbeeld containeropslag). Dit laatste gebeurt met zowel
vaste als mobiele camera’s (meestal drones).

– Mobiel cameratoezicht in het kader van het douanetoezicht boven verschillende Nederlandse
binnen- en kustwateren, zoals het douanetoezicht boven de Waddenzee, de zee en de
Zeeuwse wateren met het oog op mogelijke smokkel van goederen.

Ten aanzien van inkomende en uitgaande passagiers op internationale luchthavens en
bij ferry’s kunnen bijzondere persoonskenmerken worden verzameld door middel van vaste
camera’s. Het betreft hier dan gegevens over de gezondheid. Hierbij wordt door douanemedewerkers
op het moment zelf (real time) beoordeeld welke passagiers in aanmerking komen voor
een douanecontrole van hun goederen, eventueel gecombineerd met een lijfsvisitatie.
Het gaat dan om passagiers die afwijkend gedrag van het normale patroon dat zou behoren
bij hun gezondheidstoestand vertonen, wat een aanwijzing kan zijn voor het smokkelen
van goederen. Het kan daarbij gaan om personen die mogelijk smokkelwaar meedragen
onder hun kleding of verbergen in hulpmiddelen voor lichamelijk beperkten. Bijvoorbeeld
ogenschijnlijk zwangere vrouwen, personen met een ledemaat in het gips, personen met
baby’s die een luier dragen.

Het doel van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens, in casu gezondheid, is
niet gericht op het verwerken van specifiek de gezondheidskenmerken, maar op het selecteren
van personen (de actor) die mogelijk smokkelwaar bij zich hebben.

Voor het cameratoezicht maakt de douane gebruik van verschillende soorten camera’s,
zowel vaste als mobiele camera’s. Het zijn camera’s in eigendom van de douane en camera’s
van derden waarvoor met die derden een overeenkomst is afgesloten. De vaste camera’s
beschikken momenteel, deels, over een zoom-functie, 360-graden beeld en warmtebeeldfunctie.
Er worden thans ook mobiele camera’s gebruikt die zijn bevestigd aan drones en zijn
uitgerust met warmtebeeldcamera en zoom-functionaliteit. Daarnaast wordt gebruikgemaakt
van camerabeelden verkregen van de Kustwacht. Zolang er geen software bestaat die
voldoende waarborgen biedt, wordt er geen gebruik gemaakt van camera’s met mogelijkheid
tot gezichtsherkenning.

De toepassing van de Adw strekt zich uit tot het grondgebied van Nederland, zoals
benoemd in die wet.24 Het gebied waarin het gebruik van camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt
mogen worden toegepast wordt bewust in het voorstel beperkt. Op basis van dit wetsvoorstel
kunnen ze alleen worden ingezet waarbij de camera gericht is op de territoriale wateren
alsmede de exclusieve economische zone, de binnenwateren en de hoofdvaarwegen, gericht
dan wel ingezet in of op locaties waar de inspecteur een controle mag uitoefenen25, met uitzondering van de in of op die locaties aanwezige woningen, en gericht op
vervoermiddelen waarmee goederen worden vervoerd die onder het douanetoezicht vallen
of waarvan wordt vermoed dat daar goederen mee worden vervoerd die zijn onttrokken
aan het douanetoezicht. Het is niet uit te sluiten dat om andere, dringende redenen
ook camera’s moeten worden gericht op of ingezet in of op andere locaties dan de hiervoor
genoemde. Daarom is in dit wetsvoorstel voorzien dat met toestemming van een daartoe
bij ministeriële regeling aangewezen ambtenaar in dringende gevallen camera’s kunnen
worden ingezet waarbij persoonsgegevens worden verwerkt gericht op dan wel ingezet
in andere dan de genoemde locaties. Dit alles binnen de grenzen van de taak van de
douane en de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.26 De inzet van drones, waarbij persoonsgegevens worden verzameld, gericht op bijvoorbeeld
woonwijken, stranden en recreatiegebieden is op basis van dit wetsvoorstel slechts
in een zeer beperkt aantal situaties mogelijk

De douane bepaalt, gelet op haar toezichtstaak, bij de inzet van camera’s ook wat
de duur is van de inzet. Hierbij worden de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit
in acht genomen. Voor het einde van de duur wordt steeds bepaald of de inzet van camera’s
nog noodzakelijk en actueel is en of verlenging noodzakelijk is.

Op sommige locaties, zoals in de Rotterdamse haven of op Schiphol, is het praktischer
dat de douane gebruikmaakt van camera’s van samenwerkingsverbanden of andere derden,
niet zijnde inspecteur of ontvanger, die een eigen wettelijke grondslag hebben om
camera’s in te mogen zetten waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. Wanneer de inspecteur
gebruik wil gaan maken van camera’s van personen of instellingen die geen inspecteur
of ontvanger zijn, moet hij daartoe een overeenkomst met die derde afsluiten. Dit
is voorgeschreven in het wetsvoorstel. De waarborgen zoals bij of krachtens de Adw
bepaald zijn uiteraard onverkort van toepassing op de camera’s van derden en de door
die camera’s gemaakte beelden, die de douane gebruikt.

Met name met betrekking tot het gebruik van mobiele camera’s (meestal zullen dat drones
zijn) wordt in het wetsvoorstel geregeld dat de inspecteur met behulp van camera’s
goederen die zijn geplaatst onder een bijzondere regeling mag controleren.27 Door het gebruik van camera’s, al dan niet mobiel, kunnen vervoermiddelen met goederen
namelijk gedurende langere tijd worden gevolgd. De camera’s mogen bij een dergelijke
douanecontrole slechts worden gebruikt met het doel te controleren of na vrijgave
van de goederen deze worden overgebracht naar het douanekantoor van bestemming, de
toegelaten geadresseerde, de locatie of de plaats, die in de betreffende douaneaangifte
of vergunning is vermeld. In het geval van tijdelijke opslag mag de inspecteur met
behulp van camera’s controleren of de overbrenging van de ene ruimte voor tijdelijke
opslag naar de andere ordentelijk verloopt. Het vorenstaande geldt ook voor precursoren
voor drugs en explosieven die onder voorwaarden in het vrije verkeer zijn gebracht
en moeten worden vervoerd naar een vergunninghouder, een geregistreerde marktdeelnemer
of een afnemer die een afnemersverklaring heeft ondertekend. Aangezien precursoren
kunnen worden misbruikt om verdovende middelen of psychotrope stoffen respectievelijk
explosieven op illegale wijze te vervaardigen kan tevens worden gecontroleerd of de
precursoren een reguliere bestemming krijgen. Dit bijvoorbeeld naar aanleiding van
een kennisgeving (ingeval van drugsprecursoren) of een melding (in geval van precursoren
voor explosieven) van een marktdeelnemer. De camera’s waarbij persoonsgegevens worden
verwerkt worden gericht op het vervoermiddel waarmee de goederen worden vervoerd.

In de AVG wordt het belang van transparantie over het gebruik van persoonsgegevens
benadrukt. Daartoe worden in dit wetsvoorstel voorwaarden en waarborgen uitgewerkt
die aan betrokkenen meer zekerheid geven over een juiste toepassing van de bevoegdheid
om camerabeelden te maken waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. In het Algemeen
douanebesluit zullen nadere regels worden gesteld ter verzekering van de juiste uitvoering
en toepassing van de nieuwe artikelen in de Adw. Daarbij zal bijzondere aandacht worden
geschonken aan de onderbouwing van de inzet van de camera’s waarbij persoonsgegevens
worden verwerkt in het cameraplan dat de Minister van Financiën jaarlijks moet opstellen.

In dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de inspecteur zorgdraagt voor passende algemeen
aanvaarde beveiligingsmaatregelen teneinde ongeautoriseerde toegang te voorkomen en
dat hij ervoor zorgt dat de toegang tot de beelden tussen aanvang en de vernietiging
alleen kunnen worden ingezien door speciaal daartoe gemandateerden. Verder moet de
aanwezigheid van vaste camera’s op duidelijke wijze kenbaar worden gemaakt. Het kenbaar
maken kan gebeuren bijvoorbeeld door het aanbrengen van borden aan het begin van het
door de camera's bestreken gebied. Het gebruik van mobiele camera’s wordt kenbaar
gemaakt op de website van de douane; daarnaast wordt het cameraplan gepubliceerd.

Wat betreft het verwerken van persoonsgegevens die met camera’s zijn verkregen, regelt
het wetvoorstel dat deze zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen vier weken nadat
ze zijn verkregen worden vernietigd, tenzij deze gegevens noodzakelijk zijn voor de
afhandeling van de uitkomsten van een douanecontrole of indien de inspecteur ingevolge
een bij of krachtens de wet bestaande verplichting gehouden is de gegevens te verstrekken.28 In het geval dat de beelden nog noodzakelijk zijn voor de afhandeling van de uitkomsten
van de ingestelde douanecontrole is de termijn waarop de beelden kunnen worden vernietigd
afhankelijk van de verdere afhandeling van het controledossier. In geval van bijvoorbeeld
bezwaar en beroep worden de beelden onderdeel van het fiscale dossier waarvoor de
bewaarplicht in het kader van de Archiefwet van toepassing is.

Het kabinet vindt het van belang dat het gebruik van camera’s en het naleven van de
wettelijke waarborgen daarbij op het punt van verwerking van persoonsgegevens regelmatig
wordt gecontroleerd. Daarom regelt het wetsvoorstel dat éénmaal per jaar een audit
wordt uitgevoerd. Tijdens de audit zal met name gecontroleerd worden of het gebruik
van camera’s en de opslag van de persoonsgegevens, inclusief de beveiligingsmaatregelen,
aan alle vereisten voor gegevensbescherming voldoen en er geen integriteitsschendingen
hebben plaatsgevonden. De motivering van het cameraplan en de toetsing op proportionaliteit
en subsidiariteit wordt hierbij ook betrokken. De audits zullen worden uitgevoerd
door een intern auditteam van de douane waarin geen medewerkers zitten die op enigerlei
wijze bij het cameratoezicht zijn betrokken.

Het wetsvoorstel maakt mogelijk dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
nadere regels worden gesteld ter verzekering van de juiste uitvoering en toepassing
van de bepalingen over de inzet van camera’s en de verwerking van persoonsgegevens.
Onderdeel hiervan is, zoals hiervoor reeds genoemd, de inhoud van een cameraplan dat
de Minister van Financiën jaarlijks voor 1 januari vaststelt. In het cameraplan worden
in elk geval regels gesteld met betrekking tot het aantal camera’s, de soort locaties,
een onderbouwing voor de inzet van die camera’s en de duur van die inzet. Een toetsing
aan subsidiariteit en proportionaliteit is hier onderdeel van. De publicatie van het
cameraplan wordt bewerkstelligd door de vaststelling van het cameraplan bekend te
maken in een publicatie in de Staatscourant; het cameraplan zelf wordt gepubliceerd
op www.douane.nl.

3. Verhouding tot hoger recht

3.1 Recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Bij het gebruik van camera’s in het kader van het douanetoezicht kan sprake zijn van
het verwerken van persoonsgegevens. Onder een persoonsgegeven wordt op hoofdlijnen
verstaan: alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke
persoon.29 Met verwerking wordt, kort gezegd, bedoeld: een bewerking of geheel van bewerkingen
met betrekking tot persoonsgegevens.30 Het vastleggen, raadplegen, gebruiken, bewaren en vernietigen van persoonsgegevens
valt onder dit begrip.

Deze verwerkingen van persoonsgegevens maken een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer.
Het recht op eerbiediging daarvan is zowel in de Grondwet als in internationale verdragen
opgenomen.

Ingevolge artikel 10 van de Grondwet heeft eenieder recht op eerbiediging van zijn
persoonlijke levenssfeer, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen.
Verder regelt dat artikel van de Grondwet dat de wet regels stelt ter bescherming
van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens
en inzake de aanspraken van personen op kennisneming van over hen vastgelegde gegevens
en van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, alsmede op verbetering van zodanige
gegevens. De AVG geeft de voorwaarden weer waaraan moet worden voldaan indien persoonsgegevens
worden verwerkt.

In artikel 8 EVRM is het recht op eerbiediging van privé, familie- en gezinsleven
vastgelegd. Bepaald is dat eenieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn
familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Geen inmenging van enig
openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de
wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang
van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van
het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van
de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen.

Omdat bij de toepassing van de Adw er deels sprake is van «ten uitvoer brengen» van
Unierecht is ook het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest)
van toepassing.

Artikel 7 Handvest bepaalt dat een ieder recht heeft recht op eerbiediging van zijn
privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie. Artikel
8 Handvest bepaalt dat eenieder recht heeft op bescherming van de hem betreffende
persoonsgegevens, dat deze gegevens eerlijk moeten worden verwerkt, voor bepaalde
doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde
grondslag waarin de wet voorziet en dat eenieder recht heeft op toegang tot de over
hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan. Artikel 52, eerste lid, Handvest
geeft aan dat beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten
en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten
en vrijheden moeten eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen
slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk
beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de
eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Artikel 52, derde lid, Handvest bepaalt dat voor zover dit handvest rechten bevat
die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte
ervan dezelfde zijn als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Daarbij
wordt uitdrukkelijk gesteld dat het recht van de Unie een ruimere bescherming kan
bieden, hetgeen ter zake ook is gedaan. Dit komt tot uiting doordat in artikel 39
van het Verdrag betreffende de Europese Unie, in artikel 16 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (VWEU) en in artikel 8 Handvest specifieke aandacht
wordt geschonken aan de bescherming van persoonsgegevens.

Zo is in genoemd artikel 16 VWEU is vastgelegd dat eenieder recht heeft op bescherming
van zijn persoonsgegevens. Het artikel biedt tevens de grondslag voor de AVG.

Uit voornoemde artikelen uit de Grondwet en de Verdragen blijkt dat het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer niet absoluut is. Daaraan kunnen beperkingen worden
gesteld. Hierna wordt getoetst aan de eisen die de Grondwet en de Verdragen blijkens
het voorgaande daaraan stellen.

3.2 Bij de wet voorzien

Vereist is dat de beperking van de persoonlijke levenssfeer bij wet moet zijn geregeld
en in een democratische samenleving noodzakelijk moet zijn. Dit houdt in dat sprake
moet zijn van een wettelijke basis (in het Unierecht of in het nationale recht) en
dat deze strookt met de principes van de rechtsstaat.31 Uit rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat
deze basis niet altijd een wet in formele zin hoeft te zijn. In artikel 10 van de
Grondwet wordt die eis echter wel gesteld. In combinatie met de AVG wordt met de voorgestelde
wijziging van de Adw daaraan nadere uitwerking gegeven Daarnaast wordt met een opname
in de Adw voldaan aan artikel 6, tweede en derde lid, AVG, waarin kort gezegd staat
dat de rechtsgrond voor de verwerking in het nationale recht kan dan wel moet worden
vastgelegd.

3.3 Toegankelijk, voorzienbaar en waarborgen tegen willekeur en misbruik

Aan de wettelijke basis worden kwaliteitseisen gesteld. De wettelijke basis moet voldoende
precies en duidelijk zijn geformuleerd en daarnaast voldoende voorzienbaar en toegankelijk
zijn.

Het eerste criterium vereist dat de formulering van de wettelijke basis duidelijk
maakt onder welke voorwaarden en omstandigheden de autoriteiten persoonsgegevens mogen
verwerken en opslaan.32

Daarnaast moet deze wettelijke basis voldoende toegankelijk zijn voor de betrokkene.
De juridische regels die toepasselijk zijn op dit gebied, zijn openbaar en toegankelijk
gemaakt door publicatie, zowel op papier als via internet.

Aan het eerste criterium wordt voldaan doordat de bevoegdheid, doel en de voorwaarden
waaraan moet worden voldaan bij het gebruik van camera’s waarbij persoonsgegevens
worden verwerkt, gedetailleerd en helder worden vastgelegd in de Adw. Hierbij wordt
tevens de opdracht om verdere waarborgen te treffen in de Adw opgenomen waarbij wordt
bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld ter verzekering
van de juiste uitvoering en toepassing van de artikelen van het wetsvoorstel.

Voorts dient de wettelijke basis voldoende voorzienbaar te zijn. Dit houdt in dat
de regeling voldoende precies is opdat een betrokkene kan voorzien wat de consequenties
van de wettelijke bepaling in zijn specifieke geval zullen zijn. Met andere woorden:
een bepaling dient voldoende duidelijk te zijn zodat een betrokkene inzicht heeft
in de omstandigheden en voorwaarden waaronder de overheid bevoegd is te interfereren
in zijn privéleven en wat de gevolgen ervan zijn.33 Dit gaat echter niet zo ver dat de betrokkene in iedere situatie kan weten dat de
overheid specifiek ten aanzien van hem van haar bevoegdheid gebruikmaakt.34 In het onderhavige wetsvoorstel wordt daaraan voldaan doordat in de voorgestelde
bepalingen nauwkeurig wordt aangegeven waar en in welke situaties camera’s waarbij
persoonsgegevens worden verwerkt, mogen worden gebruikt. Het gebruik van camera’s,
en met name de situaties en gebieden waar(in) drones mogen worden ingezet, is vanwege
de inbreuk die drones kunnen maken op de persoonlijke levenssfeer, bewust ingeperkt.
Indien het vaste camera’s zijn waarbij mogelijk persoonsgegevens worden verwerkt zal
de locatie op duidelijke wijze kenbaar worden gemaakt bij de locatie zelf, maar ook
in het jaarlijks op de website van de douane te publiceren cameraplan. Voor mobiele
camera’s geldt dat de locaties en situaties waar(in) ze kunnen worden ingezet ook
worden opgenomen in het cameraplan. Daarnaast zal via de website van de douane de
inzet van drones worden gemeld.

Ook wordt in het wetsvoorstel aangegeven wat de doelen zijn waarvoor de beelden gebruikt
mogen worden en wanneer uiterlijk de beelden moeten zijn vernietigd. Daarbij wordt
aangegeven dat voor een goede beveiliging van de gegevens zorg wordt gedragen. Om
het voor eenieder mogelijk te maken het vorenstaande te controleren is voorzien in
de verplichting om jaarlijks vooraf een cameraplan op te stellen en jaarlijks achteraf
een audit op privacy- en integriteitsaspecten uit te voeren.

In aanvulling op het voorgaande bepaalt het wetsvoorstel ook dat mobiele camera’s
waarbij persoonsgegevens worden verwerkt in het kader van controle van goederen die
van de ene ruimte voor tijdelijke opslag naar de andere ruimte voor tijdelijke opslag
worden vervoerd of van goederen die onder een bijzondere regeling zijn geplaatst en
onder die regeling worden vervoerd, moeten worden gericht op het vervoermiddel waarmee
de goederen worden vervoerd. Deze randvoorwaarde is ook van toepassing bij de inzet
van die camera’s in het geval van het vervoer van precursoren en voor het vervaardigen
van drugs dan wel explosieven. Het wetsvoorstel schrijft bovendien voor dat bij algemene
maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld ter verzekering van de juiste uitvoering
en toepassing van de wetsartikelen. Met het geheel van voornoemde bepaling bevat het
wetsvoorstel ook afdoende waarborgen teneinde willekeur en misbruik te vermijden.35

3.4 Nastreven van een legitiem doel

Verder is vereist dat een inmenging een legitiem doel moet nastreven, namelijk het
belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn
van het land, het voorkomen van wanordelijkheden, strafbare feiten en ondermijnende
criminaliteit, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen. Het is aan de overheid om aan te tonen dat
de inmenging een legitiem doel nastreeft.36

De grensoverschrijdende goederenstroom die aan douanetoezicht is onderworpen is enorm
groot. Niet alle goederen kunnen aan fysieke controle worden onderworpen. Daarom wordt
door middel van risicoanalyse de goederenbewegingen in kaart gebracht die risico opleveren
wat betreft het niet naleven van wet- en regelgeving. Camera’s worden ingezet als
hulpmiddel bij het in kaart brengen van risico’s en om de goederenstroom voor het
mogelijk inzetten van controlemaatregelen nader te beperken. De voorgestelde bepalingen
zijn daarom van belang voor het uitvoeren van het douanetoezicht op en de douanecontrole
van het internationale handelsverkeer. Dit is aan de douane opgedragen in het DWU
en de Adw, mede ten behoeve van het economisch welzijn, het voorkomen van strafbare
feiten en de bescherming van de gezondheid van de inwoners van de Europese Unie en
Nederland als onderdeel daarvan.

3.5 Noodzakelijk in een democratische samenleving

Ten slotte moet de inmenging noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Er
moet sprake zijn van een balans tussen de belangen van de overheid enerzijds en de
(grond)rechten van de burger anderzijds. Een inmenging is noodzakelijk als sprake
is van een dringende maatschappelijke behoefte om het doel te bereiken.37 Het noodzakelijksheidscriterium wordt mede ingevuld aan de hand van de beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit.

Zonder het gebruik van camera’s bij de uitvoering van de hiervoor genoemde taken kan
het beoogde doel niet voldoende worden gerealiseerd omdat het niet-handelen conform
de douanebepalingen redelijkerwijs niet op een andere wijze door de douane zo effectief
mogelijk kan worden vastgesteld. Daarom is de verwerking van de camerabeelden (de
inmenging) noodzakelijk om te voldoen aan de Unierechtelijke verplichtingen en de
universele verplichting om de gezondheid van personen die zich binnen het gebied van
de Unie bevinden te beschermen. Het kabinet acht de inzet van camera’s proportioneel
voor het doel. Zonder de inzet van camera’s zou de douane onvoldoende uitvoering kunnen
geven aan de toezichttaak die haar in de douaneregelgeving is opgedragen. Immers,
de omvang van het aantal goederenbewegingen waarbij risico’s wordt vastgesteld is
zeer groot, en de buitengrens waarop toezicht moet worden uitgeoefend is lang. Om
het vereiste douanetoezicht uit te voeren zou een zeer omvangrijke douanedienst noodzakelijk
zijn. Reden om onder andere vaste en mobiele camera’s, waaronder drones, bij het uitoefenen
van het douanetoezicht in te zetten. Hierdoor is het onder meer mogelijk om met behulp
van vaste camera’s tegelijkertijd op meer locaties toezicht te houden. Of is het mogelijk
om met een drone van bovenaf toezicht uit te oefenen (bijvoorbeeld tussen containers),
boven een uitgestrekt gebied of onoverzichtelijk terrein of van afstand in een gevaarlijke
omgeving.

De inzet van camera’s in het kader van het toezicht kan ook een grote bijdrage betekenen
bij het tegengaan van de ondermijnende criminaliteit, waarbij het bestrijden nog meer
wordt ingebed in de reguliere toezichtstaken die de douane op dit terrein al heeft.

Wanneer er camerabeelden worden gemaakt waarbij persoonsgegevens worden verzameld
is er sprake van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Bij reizigers op de luchthaven
is deze inbreuk met de inzet van camera’s het meest aanwezig, aangezien er op de meeste
beelden reizigers zichtbaar zullen zijn. Bij de inzet van drones is de inbreuk op
de persoonlijke levenssfeer om een andere reden groter. Zeker als mensen niet weten
of verwachten dat er beelden worden gemaakt en zich onbespied wanen, is de inbreuk
aanwezig. Daarom voorziet het wetsvoorstel in maatregelen die een inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer van betrokkenen zoveel mogelijk beperken. Ten aanzien van de inzet van
drones voorziet het middel erin dat de camera’s met name worden gericht op gebieden
waar weinig personen aanwezig zijn. Bovendien wordt op basis van risicoanalyse bepaald
wanneer en waar er met drones camerabeelden worden gemaakt. Dit laatste beperkt de
inzet van de drone. Een ander alternatief dan de inzet van drones is er in veel gevallen
ook niet. Voor wat betreft de reizigers op de luchthaven voorziet de inzet van camera’s
er juist ook in dat zoveel mogelijk op basis van risicoanalyse wordt bepaald welke
goederen, en op de luchthaven daarmee ook personen, worden gecontroleerd. Met als
gevolg dat het grootste deel op basis van de risicoanalyse niet gecontroleerd hoeft
te worden. Het enige alternatief voor camera’s is de inzet van veel meer douaneambtenaren
die op basis van hun eigen directe waarneming fysieke controles uitvoeren en daarbij
tevens dergelijke controles uitvoeren op basis van een steekproef. Hiermee zouden
meer personen en hun persoonsgegevens worden getroffen dan redelijkerwijs noodzakelijk
is. Het kabinet is van oordeel dat daarom eveneens is voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel.

3.6 AVG

Voorgenomen wet- en regelgeving inzake de verwerking van persoonsgegevens dient voorts
te worden getoetst aan de beginselen en eisen van de AVG.

Persoonsgegevens moeten volgens de AVG worden verwerkt op een wijze die ten aanzien
van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is. De voorgestelde bepalingen
voorzien allereerst in een specifieke wettelijke grondslag voor de verwerking van
persoonsgegevens bij gebruik van camera’s. Het wetsvoorstel regelt voor welk doel,
waar en op welke wijze camera’s mogen worden ingezet. De bepaling is daarmee voldoende
duidelijk en nauwkeurig, zodat de toepassing ervan voldoende voorspelbaar is. Hierdoor
is het voor betrokkenen transparant in hoeverre de hen betreffende persoonsgegevens
(kunnen) worden verwerkt. Het wetsvoorstel voorziet in (een grondslag voor) waarborgen
waarmee wordt beoogd de inbreuk tot een minimum te beperken.

Persoonsgegevens mogen volgens de AVG slechts worden verzameld voor welbepaalde, uitdrukkelijk
omschreven en gerechtvaardigde doeleinden en mogen vervolgens niet verder op een met
die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt (doelbinding). Hieraan is met het
wetsvoorstel voldaan met de bepaling dat camera’s waarbij persoonsgegevens worden
verwerkt alleen mogen worden ingezet met als doel het systematisch in kaart brengen
van risico’s voor het uitvoeren van risicoanalyse in het kader van het risicobeheer,
om de blootstelling aan risico’s te beperken, om te bepalen of een douanecontrole
moet worden ingesteld en voor het ondersteunen van een douanecontrole. De persoonsgegevens
mogen binnen dat doel worden gebruikt om natuurlijke personen te identificeren voor
zover dat noodzakelijk is voor de douanetaak van de inspecteur of de veiligheid van
de betrokken ambtenaar of zijn directe omgeving. Hiermede wordt bereikt dat de persoonsgegevens
in relatief anonieme vorm worden gebruikt voor het doel van de verwerking, bijvoorbeeld
om te bepalen dat de goederen die door die persoon worden vervoerd aan een douanecontrole
moeten worden onderworpen. En pas als, in het gegeven voorbeeld, het noodzakelijk
is in verband met de uitkomst van de uitgevoerde douanecontrole, dat de identiteit
van de betrokken personen daadwerkelijk wordt vastgesteld. Tevens kan het noodzakelijk
zijn de identiteit vast te stellen van de betrokken persoon om gezien de situatie
de persoonlijke veiligheid van de betrokken ambtenaar of zijn omgeving zoveel mogelijk
te waarborgen.

Er is sprake van een getrapte verwerking van de camerabeelden, waarbij de initiële
verwerking (het real-time bekijken) en de hierop volgende verwerking (het vastleggen)
van de beelden slechts plaatsvinden om vast te kunnen stellen of de gegevens relevant
zijn voor de juiste toepassing van de douanewetgeving. Uit het wetsvoorstel volgt
dat die vaststelling zo spoedig mogelijk moet gebeuren. Het wetsvoorstel regelt namelijk
dat persoonsgegevens die bij cameragebruik worden verkregen zo spoedig mogelijk, maar
in elk geval binnen vier weken worden vernietigd als de controleactiviteit niets heeft
opgeleverd. Slechts voor zover de camerabeelden relevant zijn, kunnen ze onder voorwaarden
verder worden verwerkt. Al die verwerkingen vinden plaats voor zover dit noodzakelijk
is voor de vervulling van de taken van de douane. Ook kunnen beelden langer nodig
zijn in het kader van het risicobeheer. Daarbij worden beelden, bijvoorbeeld van een
bepaalde route, over een langere periode vergeleken teneinde parameters voor een risicoanalyse
op te stellen. Zeker als het verkeer niet intensief is, zijn daarvoor beelden over
een langere periode beelden nodig. Ook in dit geval worden beelden in ieder geval
binnen vier weken vernietigd en niet langer dan strikt noodzakelijk bewaard. Zo wordt
bij het gebruik van beelden voor risicobeheer zo mogelijk de technische mogelijkheid
toegepast om persoonsgegevens onherkenbaar te maken indien deze daarvoor niet noodzakelijk
zijn. Deze bewaartermijn is in die gevallen nodig om de camerabeelden zorgvuldig te
verwerken.

Op de bewaartermijn van maximaal vier weken kan een uitzondering worden gemaakt als
de beelden moeten worden afgegeven op basis van een wettelijke verplichting, bijvoorbeeld
als de officier van justitie deze vordert. Indien het wetsvoorstel Wet gegevensverwerking
door samenwerkingsverbanden38 tot wet wordt verheven en in werking treedt kan het zijn dat de persoonsgegevens
ook worden gedeeld met de samenwerkingsverbanden waarin de douane deelneemt39, uiteraard voor zover de verstrekking noodzakelijk is voor het doel van die samenwerkingsverbanden.
Voor de toekomst wordt niet uitgesloten dat er nog andere wettelijke verplichtingen
gaan ontstaan.40

Ook worden er doeltreffende technische en organisatorische maatregelen getroffen waardoor
een daadwerkelijke identificatie van individuele natuurlijke personen redelijkerwijs
wordt uitgesloten. Zo zal bijvoorbeeld in het geval van het gebruik van cameratoezicht
met het gebruik van drones personen die voorkomen op de vastgelegde beelden die niet
relevant zijn voor een van de verwerkingsdoelen, genoemd in dit wetsvoorstel, softwarematig
in de «centrale opslag beelden» worden «geblurd». De gegevensdrager die wordt gebruikt
in de drone wordt vervolgens direct geformatteerd. In de «centrale opslag beelden»
worden daarna zo spoedig mogelijk de niet-relevante beelden vernietigd. Hierdoor zal
in dergelijke gevallen er geen sprake meer zijn van verwerking van een persoonsgegeven.41

Met het voorgaande wordt tegemoetgekomen aan de beginselen van minimale gegevensverwerking
en opslagbeperking. Gelet op de korte bewaartermijn zijn de camerabeelden (en daarmee
de persoonsgegevens) altijd actueel, zodat tevens wordt voldaan aan het beginsel van
juistheid van de gegevens.

Het wetsvoorstel regelt dat de inspecteur moet zorgen voor passende algemeen aanvaarde
beveiligingsmaatregelen teneinde ongeautoriseerde toegang tot de persoonsgegevens
te voorkomen en dat de beelden tussen aanvang van de verwerking en de vernietiging
alleen kunnen worden ingezien door personen die daarvoor een speciaal mandaat hebben
gekregen. Hiermee wordt voldaan aan het beginsel van integriteit en vertrouwelijkheid.

Gezien de aard van het cameratoezicht wordt in de fase van beleidsontwikkeling met
betrekking tot de verschillende varianten van het cameratoezicht door de douane steeds
een zogenoemde Data protection impact assessment (DPIA) – ook wel: gegevensbeschermingseffectbeoordeling
-uitgevoerd en periodiek getoetst op actualiteit. Ten behoeve van dit wetsvoorstel
is een DPIA uitgevoerd, gericht op de inzet van camera’s waarbij persoonsgegevens
worden verwerkt. De conclusie hiervan is dat door de kaders die in dit wetsvoorstel
gegeven worden aan de inzet van camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt,
inclusief de inzet van drones, de risico’s voor betrokkenen in voldoende mate worden
beperkt. Door de douane worden in de uitvoering maatregelen genomen waardoor aan de
voorwaarden en waarborgen in dit wetsvoorstel wordt voldaan. Bij deze maatregelen
kan gedacht worden aan werkinstructies, procedures, monitoring en interne controles.
Door deze maatregelen worden de risico’s voor betrokkenen tot een laag niveau teruggebracht.

4. EU-aspecten

Aan de maatregel in dit wetsvoorstel zijn geen additionele EU-aspecten verbonden dan
welke zijn benoemd in de vorige paragrafen.

5. Gevolgen

5.1 Regeldruk

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor
een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

5.2 Budgettaire aspecten

De maatregel in dit wetsvoorstel heeft geen budgettaire gevolgen.

6. Uitvoeringsgevolgen douane

De maatregel in dit wetsvoorstel is door de douane beoordeeld met de uitvoeringstoets.
Voor deze maatregel geldt dat de douane die uitvoerbaar acht. De gevolgen voor de
uitvoering zijn beschreven in de uitvoeringstoets die als bijlage is bijgevoegd.42

7. Advies Autoriteit Persoonsgegevens

De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) is op grond van het bepaalde in artikel 36, vierde
lid, AVG geraadpleegd over de conceptwijziging van de Adw. De AP heeft aangegeven
dat de memorie van toelichting te summier is waar het gaat om de beschrijving en beoordeling
van de risico’s voor betrokkenen in verband met het cameratoezicht door drones. De
AP heeft op dit punt bezwaar tegen het concept en adviseert de procedure niet voort
te zetten, tenzij het bezwaar is weggenomen. Daarnaast adviseert de AP ook aandacht
te besteden aan de kenbaarheid van het mobiele cameratoezicht (drones) en in de toelichting
aan te geven of ook op luchthavens en bij ferry’s mobiel cameratoezicht wordt ingezet,
en zo ja de noodzaak hiervan te onderbouwen. De AP heeft ook geadviseerd om de memorie
van toelichting te verduidelijken ten aanzien van de verhouding tussen de voorgestelde
artikelen 1:23c tot en met 1:23f en 1:23a, vierde lid, onderdeel c, Adw. Ten aanzien
van de delegatiebepaling van het voorgestelde artikel 1:23h Adw, waarin werd bepaald
dat «bij of krachtens algemene maatregel van bestuur» nadere regels worden gesteld,
heeft de AP geadviseerd «of krachtens» te schrappen.

De memorie van toelichting is uitgebreid met een beschrijving van de risico’s voor
betrokkenen in verband met cameratoezicht door drones. Zowel de beoordeling van deze
risico’s als de toelichting op de bepalingen die in het wetsvoorstel zijn opgenomen
met het doel om deze risico’s in te perken, zijn verduidelijkt in de memorie van toelichting.
Daarnaast zijn ook de kenbaarheid van de inzet van mobiele camera’s, het gebruik van
drones op luchthaven- en ferryterreinen en de verhouding tussen de voorgestelde artikelen
1:23c tot en met 1:23f en artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel c, Adw in de toelichting
verduidelijkt. Tot slot is in het voorgestelde artikel 1:23h Adw «of krachtens» verwijderd,
aangezien bij nader inzien geen delegatie in de algemene maatregel van bestuur wordt
voorzien.

Met een en ander is het kabinet van mening dat tegemoetgekomen is aan het bezwaar
van de AP.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

Artikel 1:23a van de Algemene douanewet

In het eerste lid van het voorgestelde artikel 1:23a Adw wordt bepaald dat indien
de inspecteur camera’s inzet, hij bevoegd is om persoonsgegevens te verwerken. Deze
bevoegdheid wordt in dat artikel en de daarop volgende artikelen geclausuleerd. Overeenkomstig
artikel 1:21 Adw worden alleen camera’s ingezet waarbij persoonsgegevens worden verwerkt
voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van de taak van de inspecteur nodig
is. Dat heeft tot gevolg dat voorafgaand aan de inzet van camera’s altijd moet worden
getoetst aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Hierdoor zullen
camera’s alleen ingezet worden waar de douane in redelijkheid haar taken niet zonder
het gebruik van camera’s zou kunnen vervullen.

In artikel 1:23a, tweede lid, Adw wordt een limitatieve opsomming gegeven van de doelen
waarvoor de persoonsgegevens die verkregen zijn met behulp van camera’s worden verwerkt,
worden gebruikt. De volgorde van de opsomming is zo gekozen dat deze van een systeemdoel
doorloopt naar een doel dat betrekking heeft op één specifieke zending.

Zo wordt bij onderdeel a van dat lid als doel aangegeven het systematisch in kaart
brengen van risico’s voor het uitvoeren van risicoanalyse. Met deze bewoordingen wordt
gerefereerd aan het in het DWU gedefinieerde begrip «risicobeheer»43 en «risico»44 en de in het DWU omschreven «risicoanalyse»45. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om wat in de praktijk wordt aangeduid als fenomeenherkenning
of systeemherkenning: het zichtbaar maken van trends in de aanwezigheid of verplaatsing
van goederen over een langere periode, waaruit risico’s afgeleid kunnen worden. De
beelden die in het kader van het cameratoezicht worden gemaakt boven verschillende
Nederlandse binnen- en kustwateren worden hier ook voor gebruikt. Het uitvoeren van
risicobeheer is van groot belang omdat met name daarop douanecontroles moeten zijn
gebaseerd.46

In artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel b, Adw wordt vervolgens als doel genoemd:
de blootstelling van risico’s te beperken. Dat doel, het beperken van risico’s, is
onderdeel van het genoemde risicobeheer. Hierbij kan gedacht worden aan een analyse
van specifieke goederenbewegingen via een bepaalde route, om met behulp van de resultaten
van die analyse de inzet van controlemiddelen te richten op die goederenbewegingen
waarbij de kans dat er zich een risico voordoet het grootst is, zodat een daadwerkelijke
blootstelling aan die risico’s wordt geminimaliseerd.

In artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel c, Adw wordt als doel aangegeven dat een doel
is te bepalen of een douanecontrole moet worden ingesteld. Het betreft hier de situatie
dat er bij een concrete waarneming wordt geconstateerd dat er blootstelling aan een
risico zich zal kunnen gaan voordoen, reden om de betreffende goederenbeweging aan
een douanecontrole te onderwerpen.47 Deze constatering zal veelal mede worden gedragen door het uitgevoerde risicobeheer.
Een voorbeeld hiervan zijn de beelden die zijn verkregen van camera’s die worden ingezet
op luchthavens om op het moment zelf te beoordelen welke passagiers in aanmerking
komen voor een douanecontrole van de door hen meegevoerde goederen.

In artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel d, Adw wordt als doel aangegeven de verwerking
van persoonsgegevens die verkregen zijn bij de inzet van camera’s ten behoeve van
de ondersteuning van een douanecontrole. Een voorbeeld is dat gelijktijdig met de
uitvoering van een fysieke douanecontrole door middel van een camera aan een drone
de omgeving in de gaten wordt gehouden teneinde waar te kunnen nemen of er niet buiten
het zicht van de aldaar aanwezige douaneambtenaren goederen worden weggevoerd om deze
te onttrekken aan de douanecontrole die wordt uitgevoerd. Een ander voorbeeld is dat
de douanecontrole wordt uitgevoerd aan de hand van het camerabeeld bij de uitgang
van een containerterminal. Bijvoorbeeld om te controleren of er toestemming was gegeven
om de goederen weg te voeren, of om te controleren of de betreffende container voorzien
is van een ongeschonden douaneverzegeling. Hierbij worden ook de kentekennummers van
de vrachtwagens (een persoonsgegeven) waarmee de betreffende containers worden vervoerd
in beeld gebracht teneinde de relatie toestemming, containernummer en het aangegeven
vervoermiddel te leggen.

In artikel 1:23a, derde lid, Adw wordt bepaald dat de in eerste instantie nog relatief
anonieme persoonsgegevens binnen de in het tweede lid van dat artikel genoemde doelen
mogen worden gebruikt om natuurlijke personen te identificeren voor zover dat noodzakelijk
is voor de douanetaak van de inspecteur of de veiligheid van de betrokken ambtenaar
of zijn directe omgeving. Hiermede wordt bereikt dat de persoonsgegevens in relatief
anonieme vorm worden gebruikt voor het doel van de verwerking, bijvoorbeeld om te
bepalen of de goederen die door die persoon worden vervoerd aan een douanecontrole
moeten worden onderworpen. En pas als, in het gegeven voorbeeld, het noodzakelijk
is in verband met de uitkomst van de uitgevoerde douanecontrole, dat de identiteit
van de betrokken personen daadwerkelijk wordt vastgesteld. Tevens kan het noodzakelijk
zijn de identiteit vast te stellen van de betrokken persoon om gezien de situatie
de persoonlijke veiligheid van de betrokken ambtenaar of zijn omgeving zoveel mogelijk
te waarborgen. Met de woorden «zijn omgeving» wordt zowel de in zijn buurt aanwezige
personen op de specifieke locatie bedoeld als de familieleden van de betreffende ambtenaar.
Dit laatste is bedoeld om mogelijke bedreigingen jegens die familieleden te kunnen
inschatten en zo te voorkomen dat de betreffende ambtenaar dusdanig wordt gemanipuleerd
dat hij een inbreuk gaat plegen op zijn integriteit.

Door opname van genoemde voorwaarde wordt voldaan aan de eis van minimale gegevensverwerking
zoals gesteld in de AVG.48

In artikel 1:23a, vierde lid, Adw wordt aangegeven waar de camera’s waarbij persoonsgegevens
worden verwerkt kunnen worden gebruikt.

In het voorgestelde artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel a, Adw is opgenomen dat camera’s
kunnen worden gericht zeewaarts, op de binnenwateren of de hoofdvaarwegen. Dit zijn
gebieden waar over het algemeen veel goederenbewegingen plaatsvinden. De bewoording
«gericht op» is gekozen om aan te geven dat de camera’s niet worden gericht op stranden
en dergelijke. Dit is gedaan om in het kader van de proportionaliteit te voorkomen
dat de privacy van recreërende personen op die plekken niet wordt gerespecteerd. Uiteraard
is het niet te voorkomen dat er geen personen in beeld worden gebracht. Maar zoals
hiervoor is aangegeven zullen er doeltreffende technische en organisatorische maatregelen
worden getroffen waardoor een daadwerkelijke identificatie van natuurlijke personen
redelijkerwijs wordt uitgesloten.

Met zeewaarts wordt bedoeld de zee vanaf de laagwaterlijn. In samenhang met artikel
1:2 Adw, dat de geografische reikwijdte van de Adw aangeeft, betekent dit dat het
hierbij gaat om de territoriale zee van Nederland alsmede de zogenoemde exclusieve
economische zone. Wat onder de binnenwateren wordt verstaan is vastgelegd in artikel
1.2 van de Binnenvaartregeling; dit zijn – in het kort – riviermondingen, baaien en
zeehavens, hieronder zijn onder meer begrepen de Waddenzee, het IJsselmeer en de Zeeuwse
wateren. Hoofdvaarwegen zijn de rivieren, kanalen en meren die voor binnenvaartschepen
bevaarbaar zijn.

In artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel b, Adw wordt opgenomen dat camera’s kunnen
worden gericht dan wel ingezet in of op de locaties, bedoeld in artikel 1:26 Adw,
met uitzondering van in of op die locaties aanwezige woningen. Het gaat om de locaties
waar zich goederen bevinden, zoals bepaalde met name genoemde categorieën gebouwen
(niet zijnde woningen) en terreinen, spoorwegemplacementen, plaatsen voor distributie
en overslag van goederen die over de weg worden vervoerd, havens, haventerreinen,
luchthavens en luchtvaartterreinen, en vervoermiddelen (niet zijnde de op of in die
vervoermiddelen aanwezige woningen). In afwijking van artikel 1:26 wordt dus een uitzondering
gemaakt voor het inzetten van camera’s in of op die locaties voor de aanwezige woningen
of ruimtes die als woning kunnen worden aangemerkt. Dit zijn bijvoorbeeld ruimtes
die zich op of in een vervoermiddel bevinden en zodanig zijn uitgerust dat deze als
woning moeten worden aangemerkt. Hier mogen de camera’s waarbij persoonsgegevens worden
verwerkt niet worden ingezet.

In artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel c, Adw wordt opgenomen dat camera’s kunnen
worden gericht op personen of vervoermiddelen die een risico met zich brengen. Opgemerkt
wordt dat het begrip «risico» dat hier wordt gebruikt in artikel 5, onderdeel 7, DWU
is gedefinieerd. Het gaat hier bijvoorbeeld om aanlandingen van bootjes op het strand
waarbij een persoon goederen van boord meeneemt de duinen in en vervolgens in een
auto stapt en wegrijdt. Wanneer iemand het kenteken doorgeeft aan de douane, kan de
inspecteur bijvoorbeeld met een drone met camera die auto zoeken en volgen. Ook kunnen
vrachtwagens worden gevolgd die goederen vervoeren waarvoor geen toestemming tot wegvoeren
is gegeven. Dit onderdeel vormt in zijn uitvoering een uitwerking van artikel 1:23a,
tweede lid, onderdelen a tot en met c, Adw terwijl de artikelen 1:23c tot en met 1:23f
Adw in hun uitvoering een uitwerking vormen van artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel
d, Adw. In die laatstgenoemde artikelen zijn in het kader van een douanecontrole meer
in detail de situaties beschreven waarbij de bevoegdheid aan de inspecteur wordt toebedeeld
om camera’s in te zetten waarbij persoonsgegevens mogen worden verwerkt. Dit neemt
niet weg dat er ook in andere gevallen camera’s ingezet kunnen worden tijdens een
douanecontrole; echter, die inzet dient dan veelal niet tot ondersteuning van de douanecontrole
maar ziet meer op het gebruik in het kader van de persoonlijke veiligheid en integriteit
van de betrokken ambtenaar. Dat gebruik valt echter buiten de reikwijdte van de Adw.

In artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel d, Adw wordt de mogelijkheid opgenomen om
camera’s in te zetten gericht op dan wel ingezet in of op andere locaties dan als
bedoeld in de onderdelen a of b van dat lid. Dit kan uitsluitend in dringende gevallen
en met toestemming van een ambtenaar die daartoe bij ministeriële regeling in overeenstemming
met de bewindspersoon die het mede aangaat, is aangewezen. Deze mogelijkheid moet
worden gezien als sluitstuk van de hiervoor genoemde mogelijkheden om camera’s in
te zetten en zal alleen in bijzondere situaties worden gebruikt. Met deze mogelijkheid
zal zeer prudent worden omgegaan, waarbij uiteraard in ogenschouw wordt genomen: de
proportionaliteit van de inzet van een camera waarbij persoonsgegevens worden verwerkt.

In artikel 1.23a, vijfde lid, Adw wordt aan de inzet van camera’s op locaties van
defensie gebonden aan de schriftelijke toestemming van de hoofdgebruiker van de locatie.
Deze schriftelijke toestemming kan voor een bepaalde locatie of locaties vooraf worden
gegeven met bijvoorbeeld de voorwaarde dat de hoofdgebruiker per inzet van camera’s
zal worden geïnformeerd. Voor het toestemmingsvereiste is gekozen in verband met de
mogelijke veiligheidsrisico’s die zouden kunnen spelen indien aldaar camera’s zouden
worden ingezet. Het gebruik van camera’s op locaties van defensie zal zich met name
voordoen in situaties waarbij vervoermiddelen worden gevolgd waarmee goederen worden
vervoerd die een risico vormen, waarbij het volgen al is aangevangen voordat de defensielocatie
werd binnengekomen.

In artikel 1:23a, zesde lid, Adw wordt bepaald dat wanneer de inspecteur gebruikmaakt
van camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt, van personen of instellingen
die geen inspecteur of ontvanger zijn, hij daartoe een overeenkomst afsluit. Op het
gebruik van die camera’s en de door die camera’s gemaakte beelden zijn voor de inspecteur
uiteraard ook de geldende regels zoals in het algemeen deel van deze memorie beschreven
van toepassing en in het bijzonder de Adw en met name de in dit wetsvoorstel opgenomen
bepalingen. De douane is hierdoor bijvoorbeeld niet bevoegd om beelden te gebruiken
van een camera van een derde met een ander doel of gericht op of ingezet in of op
een andere locatie dan bedoeld in het tweede, respectievelijk derde, lid van artikel
1:23a Adw. Ook het voorgestelde artikel 1:23g Adw is onverkort van toepassing; in
de af te sluiten overeenkomst moeten hiertoe voorwaarden worden opgenomen.

Artikel 1:23b van de Algemene douanewet

In het eerste lid van het voorgestelde artikel 1:23b Adw wordt aan de inspecteur de
bevoegdheid gegeven camera’s te gebruiken waarbij bijzondere persoonsgegevens worden
verwerkt. In het tweede lid van dat artikel wordt bepaald dat deze camera’s alleen
mogen worden gericht op reizigers die zich bevinden in een vervoermiddel dat juist
het douanegebied van de Unie is binnengekomen of dat bestemd is om aanstonds te vertrekken
om dat douanegebied te verlaten, of die een dergelijk vervoermiddel juist hebben verlaten
dan wel die op het punt staan daarin aan boord te gaan. Met betrekking tot de bijzondere
persoonsgegevens wordt bepaald dat het alleen mag gaan om gegevens die betrekking
hebben op de gezondheid van de betrokken persoon. In de AVG wordt met betrekking tot
bijzondere persoonsgegevens uitgegaan van het principe dat de verwerking van dergelijke
persoonsgegevens niet is toegestaan tenzij er aan bepaalde voorwaarden is voldaan.49 Het geven van de bevoegdheid aan de inspecteur om het specifieke bijzondere persoonsgegeven
inzake de gezondheid van reizigers te verwerken wordt ingegeven doordat wordt voldaan
aan de voorwaarde gesteld in artikel 9, tweede lid, onderdeel g, AVG, te weten dat
de verwerking noodzakelijk is om redenen van zwaarwegend algemeen belang, op grond
van Unierecht of Nederlands recht. Het zwaarwegend algemeen belang is te verhinderen
dat verboden of aan zeer strikte beperkingen onderworpen goederen verder in de samenleving
worden verspreid en daar zware schade kunnen aanrichten aan mens, plant en dier. De
evenredigheid met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd doordat de inbreuk op het
beschermde belang minimaal is en de beelden op grond van artikel 1:23g, vierde lid,
Adw niet langer worden bewaard dan strikt noodzakelijk. De wezenlijke inhoud van het
recht op bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd doordat het de inspecteur
niet gaat om de gezondheid van de betreffende passagier zelve, maar dat hij wil beoordelen
of de betreffende gezondheidskenmerk niet wordt misbruikt om goederen aan het zicht
van de douane te onttrekken. De passende en specifieke maatregelen worden getroffen
ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele belangen van de betrokkene
door opname van de bevoegdheid in de Adw en met name dat artikel 1:23g Adw de randvoorwaarden
geeft waaraan moet worden voldaan wil de inspecteur de betreffende beelden verwerken.
In het derde lid van dat artikel wordt daarom het doel van de verwerking ook in die
zin beschreven. Het doel is te bepalen of er een douanecontrole moet worden ingesteld,
waaronder wordt begrepen het onderwerpen van die reiziger aan lijfsvisitatie. In het
algemeen deel van deze memorie is al een aantal voorbeelden gegeven van situaties
waar het hier om kan gaan. In al die situaties betreft het het aan het oog onttrekken
van goederen die de betrokkenen de Europese Unie wil binnenbrengen of uitvoeren. In
de praktijk zal het voornamelijk gaan om verdovende middelen of psychotrope stoffen,
beschermde dier- en plantensoorten, conflictdiamanten en geld.

Artikel 1:23c van de Algemene douanewet

Aan de inspecteur wordt op basis van het eerste lid van het voorgestelde artikel 1:23c
Adw de bevoegdheid gegeven om in het kader van een douanecontrole van goederen die
worden overgebracht tussen opslagruimten voor tijdelijke opslag als bedoeld in artikel
148 DWU camera’s te gebruiken waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. Deze bevoegdheid
is specifiek gericht op niet-Uniegoederen. In het tweede lid van genoemd artikel 1:23c
wordt het doel vastgelegd van de verwerking van persoonsgegevens die zijn verkregen
met de bevoegdheid camera’s te gebruiken zoals in het eerste lid is opgenomen. Dit
doel is het controleren of de goederen daadwerkelijk worden overgebracht naar de andere
opslagruimte voor tijdelijke opslag. Dit doel is daarmee een nadere uitwerking van
het voorgestelde artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel d, Adw, te weten een ondersteuning
van een douanecontrole. In het derde lid van artikel 1:23c Adw wordt in afwijking
van artikel 1:23a, vierde lid, Adw opgenomen dat de camera’s alleen mogen worden gebruikt
als deze gericht worden op het vervoermiddel waarmee de goederen worden overgebracht.
Het voorgestelde artikel 1:23c Adw is van belang indien het vervoer van de betreffende
goederen zich begeeft buiten de locaties, bedoeld in artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel
b, Adw.

Voor de verhouding van het onderhavige artikel met artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel
c, Adw wordt verwezen naar de toelichting op laatstgenoemde bepaling.

Artikel 1:23d van de Algemene douanewet

In het eerste lid van het voorgestelde artikel 1:23d Adw wordt aan de inspecteur de
bevoegdheid gegeven om in het kader van een douanecontrole van goederen die onder
een bijzondere regeling als bedoeld in artikel 210 DWU zijn geplaatst of worden vervoerd
met toepassing van artikel 219 DWU camera’s te gebruiken waarbij persoonsgegevens
worden verwerkt. Deze bevoegdheid is specifiek gericht op goederen die onder de regeling
douanevervoer (zowel extern als intern douanevervoer), opslag (Nederland kent alleen
de regeling douane-entrepot), specifieke bestemming (tijdelijke invoer of bijzondere
bestemming) of veredeling (actieve of passieve veredeling) zijn geplaatst.

In het tweede lid van artikel 1:23d Adw wordt het doel van de verwerking van de verkregen
persoonsgegevens op grond van de bevoegdheid uit het eerste lid opgenomen. Het doel
is te controleren of na vrijgave van de goederen deze worden overgebracht naar het
douanekantoor van bestemming, de toegelaten geadresseerde, de locatie of de plaats,
die in de betreffende douaneaangifte of vergunning is vermeld. Dit doel is daarmee
een nadere uitwerking van het voorgestelde artikel 1:23a, tweede lid, onderdeel d,
Adw, te weten een ondersteuning van een douanecontrole. Hoe de camera’s voor dit doel
mogen worden gebruikt wordt opgenomen in het derde lid van artikel 1:23d Adw. Hiermee
worden de gebieden waar camera’s waarbij persoonsgegevens worden verwerkt, in afwijking
van het voorgestelde artikel 1:23a, vierde lid, Adw, ten behoeve van dit specifieke
doel, zoals opgenomen in het tweede lid, uitgebreid.

Voor de verhouding van het onderhavige artikel met artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel
c, Adw wordt verwezen naar de toelichting op laatstgenoemde bepaling.

Artikel 1:23e van de Algemene douanewet

Bepaalde chemicaliën worden veelvuldig gebruikt voor de productie van verdovende middelen
of psychotrope stoffen. Dit komt door de relatief vrije verkrijgbaarheid van die chemicaliën.
De handel in deze chemicaliën wordt gereguleerd bij Verordening (EG) nr. 273/200450 en de Wet voorkoming misbruik chemicaliën. Deze verordening en de genoemde wet vallen
onder de reikwijdte van de Adw op grond van de bijlage bij de Adw.

In het voorgestelde artikel 1:23e Adw wordt de mogelijkheid geregeld om bij het vervoer
van drugsprecursoren met behulp van camera’s te controleren of de goederen worden
overgebracht naar een legitieme geadresseerde, te weten een vergunninghouder, een
geregistreerde marktdeelnemer als bedoeld in artikel 3 van Verordening (EG) nr. 273/2004
of afnemer die een afnemersverklaring als bedoeld in artikel 4 van die verordening
heeft afgegeven. Het gaat hier om geadresseerden die geregistreerde stoffen ontvangen
van categorie 1 of 2 van bijlage I van die verordening. Het betreft hier goederen
die in het vrije verkeer zijn gebracht maar ingevolge artikel 1:1, vierde en vijfde
lid, Adw in samenhang met de bijlage behorende bij de Adw vallen onder de werking
van de Adw en daarmee onder de bevoegdheid van de inspecteur camera’s te gebruiken.

Artikel 1:23e Adw kan niet worden toegepast op het vervoer van precursoren waarvoor
een vrijstelling geldt als bedoeld in artikel 6 van de genoemde verordening.

Het voorgestelde artikel 1:23e Adw geeft ook aan de inspecteur de bevoegdheid camera’s
op dezelfde wijze in te zetten indien de marktdeelnemer die drugsprecursoren in de
handel brengt een kennisgeving als bedoeld in artikel 8 van genoemde verordening doet
van een voorval dat erop kan wijzen dat die in de handel te brengen stoffen wellicht
worden misbruikt om verdovende middelen of psychotrope stoffen op illegale wijze te
vervaardigen.

Voor de verhouding van het onderhavige artikel met artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel
c, Adw wordt verwezen naar de toelichting op laatstgenoemde bepaling.

Artikel 1:23f van de Algemene douanewet

Zelfgemaakte explosieven zijn een veelgebruikt wapen voor terroristen en andere criminelen.
Dit komt door de relatief vrije verkrijgbaarheid van veel grondstoffen. De beschikbaarheid
van deze stoffen wordt beperkt door Verordening (EU) 2019/114851 en de Nederlandse Wet precursoren voor explosieven. Sinds februari 2021 is deze wetgeving
aangescherpt. Deze verordening en de genoemde wet vallen onder de reikwijdte van de
Adw op grond van de bijlage bij de Adw.

In het voorgestelde artikel 1:23f Adw wordt op dezelfde wijze als in het voorgestelde
artikel 1:23e Adw de bevoegdheid geregeld camera’s in te zetten bij het vervoer van
precursoren voor explosieven als bedoeld in de genoemde verordening. Een verschil
is alleen dat in die genoemde verordening wordt gesproken van het doen van een melding
(artikel 9 van die verordening) in plaats van het doen van een kennisgeving. Tevens
is er bij die verordening niet de mogelijkheid opgenomen van een vrijstelling.

Voor de verhouding van het onderhavige artikel met artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel
c, Adw wordt verwezen naar de toelichting op laatstgenoemde bepaling.

Artikel 1:23g van de Algemene douanewet

In artikel 1:23g Adw wordt een aantal expliciete voorwaarden en waarborgen opgenomen
met betrekking tot het gebruik van camera’s door de inspecteur waarbij persoonsgegevens
zouden kunnen worden verwerkt.

In het eerste lid van artikel 1:23g Adw worden zowel voorwaarden gesteld aan de beveiliging
van de geautomatiseerde omgeving waarin de beelden worden vastgelegd, verzonden en
opgeslagen als waarborgen om te voorkomen dat onbevoegden de beelden kunnen inzien
vanaf het moment van opname tot vernietiging. Dit betekent concreet dat de beveiliging
van de geautomatiseerde omgeving onder meer moet zijn gebaseerd op de zogenoemde Baseline
informatiebeveiliging rijksoverheid.52 Met betrekking tot de wijzigingen in apparatuur, software of procedures die de beveiliging
kunnen beïnvloeden, alsmede voor wat betreft het onderhoud en de reparatie van de
systemen, zullen passende maatregelen moeten worden genomen. Ook zullen er zodanige
procedures moeten worden ingesteld dat alleen speciaal daartoe gemandateerde personen
de beelden kunnen bekijken. Daartoe moeten bijvoorbeeld de ruimten waar de beelden
kunnen worden bekeken extra worden afgeschermd zodat alleen de gemandateerde personen
toegang krijgen. Voorts moet de inspecteur zorgdragen voor een systeem van authenticatie
teneinde de toegang tot het systeem waarin de camerabeelden worden verwerkt te beperken
tot de speciaal daartoe gemandateerde douaneambtenaren. Teneinde een controle op onder
andere de integriteitsaspecten mogelijk te maken, moet hij zorgdragen dat het systeem
een logboek bijhoudt van de acties van iedere gebruiker van het systeem. Indien gebruikgemaakt
wordt van camera’s van personen of instellingen die geen inspecteur zijn dan gelden
dezelfde voorwaarden. In die gevallen is het voorwaarde dat de betrokken partijen
alleen de beschikking hebben over een uitleesmogelijkheid overeenkomstig ieders eigen
bevoegdheden.

In het voorgestelde artikel 1:23g, tweede lid, Adw wordt geregeld dat de aanwezigheid
van vaste camera’s duidelijk kenbaar wordt gemaakt, bijvoorbeeld door een mededeling
bij het betreden van het betreffende gebouw of terrein. De gebieden waar gebruik kan
worden gemaakt van vaste camera’s wordt in het jaarlijks te publiceren cameraplan
bekendgemaakt.

In het derde lid van artikel 1:23g Adw wordt de termijn vastgelegd waarbinnen de persoonsgegevens
inclusief de bijzondere persoonsgegevens die verkregen worden met camera’s moeten
worden vernietigd. Uitzonderingen, zoals toegelicht in paragraaf 2.3 van het algemeen
deel van deze memorie, daargelaten worden de persoonsgegevens zo snel mogelijk doch
uiterlijk binnen vier weken na verkrijging vernietigd. De termijn waarbinnen de beelden
worden vernietigd zal afhangen van het doel waarvoor de beelden worden verzameld.
Zo kunnen de persoonsgegevens die zijn verwerkt door camera’s die worden gebruikt
om te bepalen of een bepaalde toegang alleen door bevoegde personen wordt gebruikt,
binnen enkele uren worden vernietigd, terwijl beelden met persoonsgegevens die worden
gebruikt voor risicobeheer veelal over een langere periode, doch maximaal vier weken,
zullen worden bewaard.

Voorts wordt in genoemd derde lid voorgeschreven dat in het geval dat bedoelde persoonsgegevens
langer bewaard worden in verband met de afhandeling van de uitkomsten van een douanecontrole,
deze gegevens zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen vier weken nadat de beelden
niet meer noodzakelijk zijn voor die uitkomsten moeten worden vernietigd.

Ten aanzien van de audit die op grond van artikel 1:23g, vierde lid, Adw minimaal
jaarlijks moet worden uitgevoerd geeft paragraaf 2.3 van het algemeen deel van deze
memorie een nadere toelichting. Naast de aldaar genoemde onderwerpen die in de audit
worden betrokken zal tenminste ook worden gecontroleerd of bij toepassing van de mogelijkheid
om op grond van artikel 1:23a, vierde lid, onderdeel c, Adw om camera’s te richten
op personen of vervoermiddelen waarvan wordt vermoed dat deze goederen vervoeren die
worden of zijn onttrokken aan het douanetoezicht er sprake is van een vermoeden op
terechte gronden. Ook bij de mogelijkheid om op grond van artikel 1:23a, vierde lid,
onderdeel d, Adw, camera’s te richten op dan wel in te zetten in of op andere locaties
dan als bedoeld in de onderdelen a of b van dat lid, zal bekeken worden of er steeds
toestemming is gegeven door een daartoe aangewezen ambtenaar, of er sprake is geweest
van een dringend geval en daarbij ook een toetsing op de proportionaliteit van de
inzet heeft plaatsgevonden.

In artikel 1:23g, vijfde lid, Adw wordt opgenomen, dat jaarlijks vóór 1 januari een
cameraplan moet worden vastgesteld. In het cameraplan wordt in ieder geval datgene
uiteengezet dat wordt voorgeschreven bij de ingevolge artikel 1:23h Adw op te stellen
algemene maatregel van bestuur. Hierbij wordt eraan gedacht dat het cameraplan melding
maakt, dan wel nadere beleidsregels inhoudt, van het aantal camera’s, de soort locaties
en situaties. Voorts kan gedacht worden aan een verdere inkadering van de onderbouwing
voor de inzet van die camera’s waarbij mogelijk persoonsgegevens zouden kunnen verwerkt
en de duur van die inzet. Bij het opstellen van het cameraplan, en het besluit een
camera te plaatsen of inzet te continueren, wordt getoetst aan het beginsel van subsidiariteit
en proportionaliteit. De vaststelling van het cameraplan zal in een publicatie in
de Staatscourant bekend worden gemaakt; het cameraplan wordt gepubliceerd op www.douane.nl.

Artikel 1:23h van de Algemene douanewet

Op grond van artikel 1:23h worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels
gesteld over de juiste uitvoering en toepassing van de artikelen 1:23a tot en met
1:23g Adw. Er worden tenminste nadere regels gesteld aan de inhoud van het cameraplan,
waaronder de onderbouwing voor de inzet van de camera’s waarbij mogelijk persoonsgegevens
worden verwerkt. Bij de toelichting op artikel 1:23g, vijfde lid, Adw zijn meer mogelijke
onderwerpen benoemd. De resultaten van de ten minste jaarlijks uit te voeren audit
kunnen aanleiding zijn voor nadere regels ten aanzien van de toepassing van de artikelen
1:23a tot en met 1:23g Adw.

Artikel II

Wanneer dit voorstel tot wet wordt verheven zal deze in werking treden op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Dit zal gebeuren op een vast verandermoment
en met inachtneming van een minimale invoeringstermijn van twee maanden.

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries