Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 341 Vaststelling van regels voor het Nederlands kwalificatieraamwerk voor een leven lang leren (Wet NLQF)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
I.
Algemeen deel toelichting
2
1.
Inleiding
2
2.
Hoofdlijnen wetsvoorstel
3
2.1.
Beleidscontext
3
2.1.1.
Beleidsdoelstellingen EQF
3
2.1.2.
Beleidsdoelstellingen NLQF
4
2.1.3.
Ontwikkeling van het NLQF
4
2.1.4.
Stand van zaken implementatie NLQF en EQF
6
2.1.5.
Beleid leven lang ontwikkelen (LLO)
7
2.1.6.
Belang van wettelijke grondslag NLQF
7
2.2.
Hoofdlijnen wetsvoorstel
9
2.3.
Begrippenkader
9
3.
Inhoudelijke beschrijving EQF en NLQF
10
3.1.
De kwalificatieniveaus
10
3.2.
Vaststelling NLQF en EQF-niveau formele opleidingen
12
3.3.
Vaststelling NLQF en EQF-niveau non-formele opleidingen
13
3.4.
Beoogde leeruitkomsten en kwaliteitsborging
15
3.4.1.
Beoogde leeruitkomsten
15
3.4.2.
Kwaliteitsborging
16
4.
Het Nationaal coördinatiepunt NLQF
17
4.1.
Organisatie en taken
18
4.2.
Positionering van het NCP NLQF als zelfstandig bestuursorgaan
19
4.3.
Toezicht en verantwoording NCP NLQF
22
4.3.1.
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
22
4.3.2.
Comptabiliteitswet 2016
23
4.3.3.
Kaderregeling subsidies OCW, SZW, en VWS
23
5.
Sanctiestelsel en handhaving
24
5.1.
Bestuursrechtelijk sanctiestelsel
24
5.1.1.
De bestuurlijke boete
24
5.1.2.
Geen reparatoire sanctie
25
5.1.3.
Geen strafrechtelijke sanctie
25
5.2.
Hoogte bestuurlijke boete
26
5.3.
Toezicht
26
6.
Regeldruk en privacy
27
6.1.
Regeldruk
27
6.1.1.
Regeldrukkosten
27
6.1.2.
Advies Adviescollege toetsing regeldruk
27
6.2.
Privacy
28
6.2.1.
Gegevensbescherming
28
6.2.2.
Verwerking persoonsgegevens
28
6.2.3.
Type persoonsgegevens en rechtsgrond
29
6.2.4.
Bewaartermijnen
29
6.2.5.
Betrokkenen bij verwerking persoonsgegevens
30
7.
Consultatie
31
7.1.
Internetconsultatie 2015
31
7.2.
Aanvullende consultatie en evaluatieonderzoek
32
7.2.1.
Aanvullende consultatie
32
7.2.2.
Evaluatieonderzoek NLQF
34
7.3.
Advies Onderwijsraad
34
7.3.1.
Toelichting advies Onderwijsraad
35
7.3.2.
Reactie op advies Onderwijsraad
36
7.4.
Overleg met Algemene Rekenkamer
38
7.5.
Advies Raad voor de Rechtspraak
38
7.6.
Aanvullende internetconsultatie
39
8.
Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
43
9.
Financiële gevolgen
43
10.
Gevolgen voor Caribisch Nederland
43
11.
Voorlichting en communicatie
44
II.
Artikelsgewijze toelichting
44
I. Algemeen deel toelichting
1. Inleiding
Nederland heeft zich in 2008 gecommitteerd aan de aanbeveling over het Europees kwalificatieraamwerk
voor een leven lang leren (hierna: het EQF).1 Conform deze aanbeveling zijn in 2012 het Nederlands kwalificatieraamwerk (hierna:
het NLQF) ontwikkeld en het Nationaal coördinatiepunt NLQF (hierna: het NCP NLQF)
opgezet.
Het wetsvoorstel geeft een wettelijke grondslag aan het NLQF, de generieke inschaling
van formele opleidingen in het NLQF en de verplichte vermelding van het NLQF-niveau
en het daaraan gerelateerde EQF-niveau op diploma’s van de formele opleidingen. Tevens
voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid van individuele inschaling van non-formele
opleidingen in het NLQF en de vermelding van het NLQF-niveau en het daaraan gerelateerde
EQF-niveau op waardedocumenten van deze opleidingen. Voorts wordt door het onderhavige
wetsvoorstel het NCP NLQF een zelfstandig bestuursorgaan (zbo).
Dit wetsvoorstel levert een belangrijke bijdrage aan het beleid op het terrein van
leven lang ontwikkelen (hierna: LLO) door het formele en non-formele opleidingsaanbod
voor de burger transparanter te maken.
Het kabinet-Rutte IV heeft grote ambities op het gebied van onder meer klimaat, energie
en woningbouw. De beschikbaarheid van voldoende vakmensen is een randvoorwaarde voor
de realisatie van deze ambities. Dit vergt een inzet om vakmensen op te leiden en,
waar nodig, om of bij te scholen. Daarmee wordt het belang en de urgentie van LLO
onderstreept.
Vanwege zijn verantwoordelijkheid voor het beleid op het gebied van LLO, geschiedt
de voordracht van het wetsvoorstel door de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs.
De stelselverantwoordelijkheid voor het onderwijs ligt bij de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (OCW). Aangezien dit wetsvoorstel ook betrekking heeft op taken
van een zbo, wordt het, overeenkomstig artikel 6 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
(hierna: Kaderwet zbo’s), mede ondertekend door de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (BZK). Deze memorie van toelichting wordt dan ook mede gegeven
namens de Ministers van OCW en BZK.
2. Hoofdlijnen wetsvoorstel
2.1. Beleidscontext
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de beleidsdoelstellingen van het EQF en
het NLQF. Voorts worden de ontwikkeling en implementatie van het NLQF toegelicht.
In aansluiting daarop wordt kort de stand van zaken geschetst van de implementatie
van het EQF en de daaraan gekoppelde nationale kwalificatieraamwerken (hierna: NQF’s).
Vervolgens wordt ingegaan op het belang van het wetsvoorstel voor het LLO-beleid en
van de wettelijke verankering van het NLQF.
2.1.1. Beleidsdoelstellingen EQF
In 2008 hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie – op voorstel
van de Europese Commissie – een aanbeveling gedaan over het EQF, het European Qualifications Framework for Life Long Learning2, 3. Het EQF is ontw
ikkeld als Europees referentiekader voor het bepalen van het niveau van alle mogelijke
kwalificaties, vormen van onderwijs en opleiding (zoals initiële diplomagerichte opleidingen,
cursussen en trainingen) in termen van acht verschillende niveaus van leeruitkomsten.
De belangrijkste onderdelen van de EQF-aanbeveling zijn om:
• het EQF te gebruiken om de kwalificatieniveaus van de verschillende kwalificatie-
en onderwijssystemen met elkaar te vergelijken;
• de nationale kwalificatie- en onderwijssystemen aan het EQF te relateren en daarvoor
NQF’s te ontwikkelen;
• ervoor zorg te dragen dat nieuwe diploma’s en andere waardedocumenten van opleidingen
die door de bevoegde autoriteiten worden afgegeven een duidelijke verwijzing bevatten
naar het passende niveau van het EQF;
• kwalificaties te definiëren en te beschrijven in termen van leeruitkomsten en de validatie
van non-formeel en informeel leren te bevorderen;
• nationale coördinatiepunten aan te wijzen die onder andere als taak hebben nationale
overheden te ondersteunen bij het relateren van nationale kwalificatieraamwerken aan
het EQF en om het EQF dichterbij individuen en organisaties te brengen.
Hoofdoelstelling van het EQF is het bevorderen van de transparantie van onderwijs-
en kwalificatiesystemen van de EU-lidstaten, hetgeen bijdraagt aan:
• het bevorderen van de mobiliteit van werknemers en studenten tussen de EU-landen;
• het bevorderen van de employability en de sociale integratie van werkenden en studenten;
• het bevorderen van de deelname aan scholing in het kader van LLO en het vergroten
van gelijke kansen in de kennismaatschappij;
• het leggen van verbindingen tussen formeel, non-formeel en informeel leren en het
ondersteunen van de validering van leeruitkomsten die verkregen zijn in verschillende
contexten;
• het bevorderen van verdere Europese integratie en met name de verdere integratie van
de Europese arbeidsmarkt;
• het stimuleren van de sociaaleconomische ontwikkeling en het vergroten van het concurrerend
vermogen van Europa.
2.1.2. Beleidsdoelstellingen NLQF
Het systeem van het EQF en de daaraan gekoppelde NQF’s is niet alleen relevant op
Europees niveau, maar ook op nationaal niveau. De doelstellingen van het NLQF zijn
een afgeleide van die van het EQF: het transparanter maken van het landelijke opleidingsaanbod
teneinde de mobiliteit van werknemers, werkzoekenden en studenten en ook LLO te bevorderen.
Concreet houdt dit in dat:
• de aanbieders van non-formele opleidingen aan (potentiële) studenten kunnen laten
zien wat het niveau is van de opleiding(en) die ze aanbieden in termen van leeruitkomsten;
• inzichtelijk is hoe het niveau van (non-)formele opleidingen zich verhoudt tot dat
van andere (non-)formele opleidingen;
• onderwijsconsumenten (studenten, werknemers en werkzoekenden) beter in staat zijn
om geïnformeerd weloverwogen keuzes te maken op het terrein van opleiding en scholing;
• de drempel voor het volgen van een opleiding of scholing – met name voor lager opgeleiden –
wordt verlaagd;
• werkgevers en onderwijsaanbieders meer inzicht hebben in het niveau van de opleidingen
die (potentiële) werknemers en studenten gevolgd hebben;
• de communicatie tussen alle betrokkenen in het onderwijs en op de arbeidsmarkt wordt
vergemakkelijkt, omdat het uitgaat van een gemeenschappelijke «taal» die gebaseerd
is op de omschrijving van het niveau van opleidingen in termen van objectiveerbare
leeruitkomsten.
2.1.3. Ontwikkeling van het NLQF
De inhoudelijke ontwikkeling van het NLQF heeft in de periode 2009 tot en met 2011
plaatsgevonden. Allereerst heeft de overheid – in samenwerking met deskundigen uit
het onderwijsveld – een werkdocument opgesteld met een beschrijving van de niveaus
van het NLQF en de relatie met de niveaus van het EQF.4 Voor de beschrijving van de niveaus van het NLQF dienden de formele opleidingen als
uitgangspunt. Op basis van de beschrijving van deze opleidingen in termen van leeruitkomsten
zijn uiteindelijk de verschillende NLQF-niveaus inhoudelijk gedefinieerd.
Vervolgens heeft de Minister van OCW in 2010 de commissie NLQF-EQF (ook wel de commissie
Leijnse genoemd) ingesteld om – uitgaande van het werkdocument en de EQF-aanbeveling –
een advies te geven over de inhoud en implementatie van het NLQF.5 De belangrijkste onderdelen van het advies dat deze commissie in 2011 uitbracht zijn
om:
• de niveaubeschrijvingen van het NLQF en de koppeling van de NLQF-niveaus aan de EQF-niveaus
vast te stellen;
• de generieke en automatische inschaling van formele opleidingen in het NLQF vast te
stellen en aan de inschaling een onbeperkte geldigheidsduur te verbinden;
• individuele, afzonderlijke inschaling van formele opleidingen toe te staan en voorwaarden
te stellen aan de ontvankelijkheid van een verzoek tot individuele inschaling;
• de inschaling in het NLQF van non-formele opleidingen met een studielast van minimaal
400 uur toe te staan en voorwaarden te stellen aan de ontvankelijkheid van een verzoek
tot inschaling van non-formele opleidingen;
• alle in het NLQF ingeschaalde non-formele opleidingen in een NLQF-register op te nemen
en aan deze inschaling een geldigheidsduur van maximaal 6 jaar te verbinden afhankelijk
van het NLQF-niveau van de ingeschaalde non-formele opleiding;6
• een NCP NLQF in te richten dat onafhankelijk is van de aanbieders van opleidingen
en hun organisaties en onafhankelijk is van de Minister;
• het NCP NLQF de verantwoordelijkheid te geven voor de inschaling van non-formele opleidingen,
het beheer van het NLQF en de koppeling van het NLQF met het EQF;
• het NLQF vijf jaar later te evalueren.
In de beleidsreactie liet de Minister van OCW weten het advies van de commissie over
te nemen.7 De Minister maakte een aanvullende opmerking ten aanzien van de onafhankelijke positie
van het NCP NLQF: wanneer wijziging van de generieke inschaling van een formele opleiding
wenselijk wordt geacht, is instemming van de Minister vereist. Dit houdt verband met
de mogelijke consequenties voor de samenhang en de consistentie van het Nederlandse
onderwijsstelsel. Concreet komt deze aanvulling erop neer dat het NCP NLQF de Minister
alleen kan adviseren over de (generieke en individuele) inschaling van formele opleidingen.
Dit wetsvoorstel staat voor formele opleidingen geen afwijking van de generieke inschaling
toe.
Daarnaast heeft in 2013 een onderzoeksteam onder leiding van prof. mr. P.W.A. Huisman
– op verzoek van de Minister van OCW – advies uitgebracht over de wijze waarop het
NLQF het beste verankerd kan worden in het Nederlandse bestel van wet- en regelgeving.8 Het onderzoeksteam concludeerde dat voor de wettelijke vormgeving van het NLQF een
raamwet vastgesteld kan worden en dat het inhoudelijke kader van het NLQF in een algemene
maatregel van bestuur opgenomen kan worden. Voor de instantie die wordt aangewezen
om non-formele opleidingen in te schalen in het NLQF, ligt volgens dit onderzoeksteam
een privaatrechtelijke constructie voor de hand. De inschalingsprocedure wordt dan
door deze instantie zelf vastgesteld.
2.1.4. Stand van zaken implementatie NLQF en EQF
Aan de aanbeveling over het EQF is – uitgaande van het advies van de commissie NLQF-EQF –
in de afgelopen jaren uitvoering gegeven. Nederland kent op dit moment met het NLQF
een volledig operationeel nationaal kwalificatieraamwerk waarvan de niveaus gekoppeld
zijn aan de niveaus van het EQF. Alle bestaande formele opleidingen worden generiek
ingeschaald en nieuwe formele opleidingen krijgen automatisch een NLQF-niveau toegekend
op basis van de generieke inschaling.
Het NCP NLQF is in 2012 operationeel geworden en ondergebracht bij een privaatrechtelijke
organisatie, de Stichting CINOP – ecbo.9 Het NCP NLQF heeft procedures ontwikkeld voor de inschaling van non-formele kwalificaties.
Voorts heeft het NCP NLQF een register opgezet van ingeschaalde opleidingen dat zal
worden uitgebreid met non-formele opleidingen (opleidingen, examens en erkenning van
elders verworven competenties (evc)). Ook verzorgt het de informatievoorziening en
communicatie over het NLQF en EQF en onderhoudt het contacten met andere EU-lidstaten
over het EQF (in hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op het NCP NLQF). In Nederland worden
het NLQF- en het EQF-niveau in het mbo en ho nog niet op diploma’s en andere waardedocumenten
van formele en non-formele opleidingen vermeld.10
Alle EU-lidstaten hebben inmiddels een NQF ontwikkeld, dat in de meeste gevallen al
volledig geïmplementeerd en operationeel is en gekoppeld is aan het EQF. Voorts vermelden
de meeste landen de niveaus van hun NQF en van het EQF op diploma’s, certificaten
en andere waardedocumenten van opleidingen. Ook heeft een meerderheid van de landen
hun NQF van een wettelijke basis voorzien.11
De landen die participeren in het EQF delen de vorderingen met elkaar en stemmen met
elkaar af in de Europese adviesgroep EQF, onder voorzitterschap van de Europese Commissie.
Deze adviesgroep houdt zich onder andere bezig met het referencing proces. In dit referencing proces worden de nationale kwalificatieraamwerken (zoals het NLQF) besproken en gerelateerd
aan het EQF. Er wordt in dit proces gekeken naar zaken als kwaliteitsborging van het
inschalingsproces en naar hoe de nationale descriptoren en indelingen relateren aan
het EQF.
De uitkomsten van het Nederlandse referencing proces zijn gepresenteerd in een rapport. Zoals blijkt uit het referencing rapport van het NLQF in september 2019, is het NLQF in grote lijnen goed te relateren
aan het EQF.12 Onderhavig wetsvoorstel sluit aan op het referencing rapport en daarmee wordt geborgd dat het wetsvoorstel de Europese aanbeveling volgt.
2.1.5. Beleid leven lang ontwikkelen (LLO)
Het beleid voor LLO wordt door de Ministeries van OCW, SZW en EZK ontwikkeld. Voor
de nagestreefde eigen regie van werkenden en werkzoekenden is een transparante scholingsmarkt
van groot belang. In Nederland worden scholing en opleiding van volwassenen vooral
verzorgd door de private aanbieders van non-formele opleidingen. Jaarlijks nemen 1,7 miljoen
Nederlanders in de leeftijd van 25–67 jaar deel aan scholing en opleiding waarvan
1,4 miljoen (86%) bij een private opleider. De jaarlijkse omzet van de private opleidingssector
bedraagt circa € 3,9 miljard.13
De kwaliteit van de private opleiders en van de non-formele opleidingen die ze aanbieden
wordt niet gecontroleerd door de overheid. De private opleidingsmarkt heeft wel verschillende
keurmerken ontwikkeld die de onderwijsconsument meer zekerheid moeten geven over de
kwaliteit. Het NLQF is op dit moment echter het enige gestandaardiseerde instrument
dat het niveau van non-formele opleidingen (in termen van leeruitkomsten) kan bepalen.
Gezien de grote omvang van de private opleidingsmarkt – in aantallen deelnemers, aanbieders
en opleidingen en in geld – is dit van groot belang. Bij wettelijke verankering van
het NLQF zullen – naar verwachting – meer private aanbieders hun opleiding willen
inschalen. Daarmee zal ook de transparantie van het private opleidingsaanbod toenemen.
Transparantie van het formele en non-formele opleidingsaanbod draagt bij aan het versterken
van een brede leer- en scholingscultuur in Nederland. Het helpt degenen die willen
starten met een opleiding of met (bij- of na)scholing om betere keuzes te maken en
meer eigen regie te nemen op hun (persoonlijke) ontwikkeling en loopbaan. Meer transparantie
over het niveau van een opleiding en de kwaliteit van aanbieders is met name van belang
indien burgers de beschikking krijgen over publieke middelen die ze kunnen inzetten
voor hun scholing. Zo zijn in het NLQF ingeschaalde opleidingen een van de categorieën
scholingstrajecten waarvoor mensen sinds 2022 subsidie kunnen aanvragen uit het STAP-budget
(STimulering ArbeidsmarktPositie), een leer- en ontwikkelbudget voor de stimulering
van de arbeidsmarktpositie van burgers van de Minister van SZW.14 Voorts kan meer transparantie werkgevers helpen in het wervings- en selectieproces.
Voor aanbieders van opleidingen heeft inschaling ook waarde. Een ingeschaalde opleiding
heeft een grotere maatschappelijke waarde vanwege de overdraagbaarheid naar vervolgonderwijs
of naar ander werk in binnen- en buitenland. Vandaar ook dat de EU de bijdrage aan
mobiliteit van mensen benoemt.
2.1.6. Belang van wettelijke grondslag NLQF
Wettelijke verankering van het NLQF kan een belangrijke bijdrage leveren aan het LLO-beleid
en is ook om andere redenen nodig.
In de eerste plaats is een wettelijke regeling van het NLQF nodig voor de verplichting
dat op diploma’s van formele opleidingen de daarvoor vastgestelde NLQF-niveau en EQF-niveaus
worden vermeld. Zonder verplichting zou dit een vrijblijvende aangelegenheid zijn
met als risico dat het NLQF-niveau en het EQF-niveau niet – of niet op uniforme wijze –
op alle diploma’s wordt vermeld. Een dergelijke situatie is onwenselijk. Studenten
en werknemers die in het buitenland willen gaan studeren of werken moeten immers kunnen
aantonen wat het niveau van de door het gevolgde opleiding(en) is. Anders beperkt
dat de mobiliteit van studenten en werknemers tussen EU-lidstaten, terwijl bevordering
daarvan een van de beleidsdoelstellingen is die door alle lidstaten is onderschreven.
In de tweede plaats kan ook aan non-formele opleidingen een NLQF- en EQF-niveau worden
verbonden, dat op de daaraan verbonden waardedocumenten vermeld kan worden. Dit is
in de huidige uitvoeringspraktijk al mogelijk, maar een wettelijke regeling maakt
het voor aanbieders aantrekkelijker om hun opleiding te laten inschalen, omdat daarmee
de maatschappelijke betekenis van een opleiding versterkt kan worden.
In de derde plaats zijn de verhouding tussen de Minister en het NCP NLQF en de onderscheiden
verantwoordelijkheden van beide partijen onvoldoende vastgelegd en geregeld. De enige
(formele) relatie tussen de Minister en het NCP NLQF is momenteel die van subsidieverstrekker
en subsidieaanvrager: jaarlijks ontvangt de Stichting CINOP – ecbo op aanvraag en
onder overlegging van een jaarplan subsidie voor uitvoering van de taken van het NCP
NLQF. Dit is niet in een aparte subsidieregeling vastgelegd. Een gevolg van de huidige
subsidierelatie tussen de Minister en Stichting CINOP – ecbo kan zijn dat belanghebbenden
uit de private opleidingssector zouden kunnen twijfelen aan de onafhankelijkheid van
laatstgenoemde organisatie, met name als het gaat om de inschaling van non-formele
opleidingen. Het belang van de onafhankelijkheid van het NCP NLQF ten opzichte van
de overheid is juist door de commissie NLQF-EQF in haar advies benadrukt; dit advies
is overgenomen door de Minister.
In het verlengde hiervan is momenteel onduidelijk waar de verantwoordelijkheid van
de Minister eindigt en die van het NCP NLQF begint. Dat is met name van belang voor
het inschalen van non-formele opleidingen. Met dit wetsvoorstel wordt gemarkeerd dat
de Minister verantwoordelijk is voor de generieke vaststelling van de NLQF- en EQF-niveaus
van formele opleidingen en het NCP NLQF voor de inschaling van de non-formele opleidingen.
In algemene zin maakt dit wetsvoorstel – met name door het NCP NLQF de status van
zelfstandig bestuursorgaan te geven – duidelijk wat de verantwoordelijkheden van de
Minister en wat die van het NCP NLQF zijn. Dit geeft alle betrokken partijen en stakeholders
duidelijkheid en draagt bij aan de status en eenduidige positionering van het NLQF
en het NCP NLQF.
In de vierde plaats is een wettelijke regeling nodig om misleiding met NLQF- en EQF-aanduidingen
effectief tegen te kunnen gaan. Momenteel kan iedere aanbieder van non-formele opleidingen
met een NLQF- en EQF-niveau adverteren en deze niveaus op waardedocumenten van opleidingen
vermelden, terwijl de opleidingen niet zijn ingeschaald. Er is geen wet- of regelgeving
die dit verbiedt. Dit is ongewenst, omdat het consumenten en werkgevers misleidt,
terwijl het EQF en het NLQF juist bedoeld zijn om voor meer transparantie te zorgen
die een beter geïnformeerde keuze voor een opleiding mogelijk maakt. Met de mogelijke
dreiging van een bestuurlijke boete kan misleiding worden voorkomen, maar deze sanctie
moet wel wettelijk worden geregeld.
De keuze voor een zelfstandige Wet NLQF is mede gebaseerd op het reeds genoemde onderzoeksrapport
«Implementatie van het NLQF, Juridische modaliteiten en consequenties».15 Wijziging van de betrokken onderwijswetten volstaat in dit geval niet. Bijna alle
onderdelen horen niet bij een specifieke onderwijssector. Een voorbeeld daarvan is
de regeling van de wijze waarop opleidingen die niet onder een onderwijswet vallen,
kunnen worden ingeschaald in het NLQF. Een ander voorbeeld is dat de verbodsbepalingen
betrekking hebben op alle documenten waarop een NLQF- en/of EQF-niveau wordt vermeld,
niet alleen op waarde-documenten die worden afgegeven op grond van een onderwijswet.
Het is immers de bedoeling dat op geen enkel document waarin wordt vastgelegd dat
iemand een bepaalde opleiding met succes heeft afgerond, een NLQF en/of EQF-niveau
wordt vermeld tenzij dat niveau in overeenstemming met deze wet is vastgesteld.
2.2. Hoofdlijnen wetsvoorstel
Onderhavig wetsvoorstel beoogt het volgende te regelen:
• het NLQF als het Nederlands kwalificatieraamwerk, met een grondslag voor vaststelling
van de niveaus van het NLQF (zie artikel 1.3);
• de grondslag voor de generieke vaststelling van de verschillende NLQF-niveaus van
formele opleidingen (zie artikel 2.1);
• de verplichting voor aanbieders van formele opleidingen om het NLQF- en EQF-niveau
te vermelden op de diploma’s van die opleidingen (zie artikel 2.2);
• de aanwijzing van een Nationaal coördinatiepunt NLQF met de status van zelfstandig
bestuursorgaan (zie artikel 1.4);
• de mogelijkheid om het NLQF-niveau en daarmee het EQF-niveau van non-formele opleidingen
te laten vaststellen en op waardedocumenten daarvan te vermelden (zie de artikelen 3.1
en 3.3);
• de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen als in strijd met de regels
een NLQF- en/of EQF-niveau wordt vermeld of in het vooruitzicht wordt gesteld (zie
de artikelen 4.1, 4.2 en 4.3).
2.3. Begrippenkader
In het wetsvoorstel NLQF worden diverse begrippen gebruikt met een specifieke betekenis.
In dit en het vorige hoofdstuk zijn verschillende daarvan de revue gepasseerd, zoals
«kwalificatie», en «formele en non-formele opleidingen». Hieronder staat kort toegelicht
welke betekenis deze begrippen in het kader van dit wetsvoorstel hebben.
Bij het EQF en het NLQF gaat het om het bepalen van het niveau van de leeruitkomsten
van opleidingen (kwalificaties). Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen formele
opleidingen en non-formele opleidingen. Formele opleidingen zijn bij wet geregeld
en non-formele opleidingen niet. Met het begrip «kwalificatie» wordt in dit wetsvoorstel
bedoeld: de beoogde leeruitkomsten, zijnde wat men kent en kan doen na de voltooiing
van een formele of non-formele opleiding. De leeruitkomsten van formele opleidingen
worden generiek gekoppeld aan de NLQF- en EQF-niveaus en deze koppeling wordt door
de Minister vastgesteld. De instantie die bevoegd is om non-formele opleidingen in
te schalen, is het NCP NLQF.
Wat betreft het informeel leren – leren buiten de kaders van een formele of non-formele
opleiding om – wordt opgemerkt dat de beoordeling van opbrengsten van informeel leren
plaatsvindt op individueel niveau, bijvoorbeeld bij het verlenen van vrijstelling
voor een deel van een opleiding door een onderwijsaanbieder aan een student, terwijl
het wetsvoorstel ziet op de inschaling in het NLQF van opleidingen (formeel dan wel
non-formeel).
3. Inhoudelijke beschrijving EQF en NLQF
Onderdeel van de EQF-aanbeveling is dat de lidstaten van de EU een NQF ontwikkelen
dat de kwalificaties van hun nationale onderwijs- en kwalificatiesystemen beschrijft
in termen van leeruitkomsten conform de methodiek en het concept van het EQF. In dit
hoofdstuk wordt de inhoud van het EQF en het NLQF nader toegelicht. Allereerst wordt
uitgelegd wat de verschillende kwalificatieniveaus van het EQF en het NLQF inhouden
en hoe deze aan elkaar gerelateerd zijn. Daarna wordt toegelicht hoe het NLQF-niveau
van formele opleidingen en het NLQF-niveau van non-formele opleidingen worden bepaald.
3.1. De kwalificatieniveaus
Het EQF is een referentiekader dat bestaat uit een gestandaardiseerde beschrijving
van acht niveaus van leeruitkomsten c.q. acht kwalificatieniveaus. Ieder niveau van
leeruitkomsten wordt – binnen een vastgestelde context – beschreven in termen van
zogeheten descriptoren. Dit zijn de descriptoren kennis, vaardigheden, zelfstandigheid
en verantwoordelijkheid. Bij leeruitkomsten gaat het dus alleen om een beschrijving
van de (beoogde) uitkomsten van het leerproces in termen van voornoemde descriptoren,
los van de onderwijsinhoud en het curriculum van de opleiding, de studieomvang en
-belasting, de studieduur, de organisatie van het opleiding, de wijze van instructie
en waar en hoe het onderwijs gegeven wordt.16 Met andere woorden: het is een leerwegonafhankelijke beschrijving en niveaubepaling
van leeruitkomsten.
Deze methodiek maakt het EQF geschikt om te dienen als referentiekader voor de niveaubepaling
van de leeruitkomsten van alle mogelijke vormen van opleiding en scholing. Voorts
maakt deze methodiek het mogelijk om het niveau van de leeruitkomsten van formele
en non-formele opleidingen uit verschillende landen met elkaar te vergelijken.
Het EQF onderscheidt – in algemene termen – de volgende acht niveaus van leeruitkomsten:
basiseducatie, eerstegraads secundair onderwijs, gedeeltelijk secundair of voortgezet
onderwijs, afgerond secundair onderwijs, beroepsgerichte postsecundaire opleiding
(associate degree), bacheloropleiding, masteropleiding en doctorsgraad.17
Naar analogie van het EQF is het NLQF een beschrijving van verschillende niveaus van
leeruitkomsten. Bij de beschrijving van de niveaus van het NLQF hebben de formele
opleidingen als uitgangspunt gediend. Met andere woorden: de opleidingen uit het Nederlandse
gereguleerde, formele onderwijsstelsel zijn «vertaald» in leeruitkomsten en op basis
daarvan is het NLQF ontwikkeld. Het NLQF onderscheidt evenals het EQF acht niveaus
van leeruitkomsten en kent daarnaast een instroomniveau.18
Onderstaand de niveaus van het NLQF zoals vastgesteld op grond van het advies van
de commissie NLQF-EQF en de formele opleidingen die bij ieder niveau horen:19
• instroomniveau;
• niveau 1: educatie 2, vmbo basis beroepsgerichte leerweg (bb), mbo-1;
• niveau 2: educatie 3; vavo-vmbo tl; vmbo kader beroepsgericht (kb), vmbo gemengde
leerweg (gl), vmbo theoretische leerweg (tl); mbo-2;
• niveau 3: mbo-3;
• niveau 4: mbo-4; havo; vavo-havo; niveau 4+: vwo; vavo-vwo;
• niveau 5: associate degree (AD);
• niveau 6: bachelor (hbo en wo);
• niveau 7: master (hbo en wo);
• niveau 8: promotietraject en opleiding tot ontwerper of medisch specialist.
In het NLQF is voor een apart instroomniveau gekozen omdat de leeruitkomsten van educatieniveau
1 onder het niveau liggen van de leeruitkomsten van EQF-niveau 1 en dus niet aan het
EQF gekoppeld kunnen worden.20
,
21 In het NLQF wordt voor het hoger onderwijs geen onderscheid gemaakt tussen het hoger
beroepsonderwijs (hierna: hbo) en het wetenschappelijk onderwijs (hierna: wo) omdat
dit binnen de NLQF-systematiek van leeruitkomsten niet relevant is. Dat neemt niet
weg dat de oriëntatie van beide typen hoger onderwijs verschillend is; het hbo is
meer beroepsgericht, de oriëntatie in het wo is meer wetenschappelijk.
Ten opzichte van het advies van de commissie NLQF-EQF is er één aanpassing in het
NLQF gedaan: het vwo was door deze commissie op NLQF-niveau 5 ingeschaald omdat dit
onderwijstype ten opzichte van vergelijkbare opleidingen in andere Europese landen
(die veelal op EQF-niveau 4 waren ingeschaald) van een hoog niveau is. Naar aanleiding
van een schriftelijk overleg met de Tweede Kamer over LLO, heeft de Minister van OCW
destijds besloten het vwo te plaatsen op niveau 4 en daartoe een splitsing binnen
dit niveau aan te brengen (4 en 4+) om toch een onderscheid te maken tussen enerzijds
mbo-4 en havo en anderzijds vwo, dat immers als enige toegang geeft tot het wo.22
In het schema hieronder worden de NLQF- en EQF-niveaus weergegeven en de positionering
van de formele opleidingen op deze niveaus. Uit dit schema wordt duidelijk hoe het
NLQF aan het EQF is gekoppeld.
Schema 1: Niveaus NLQF en EQF in relatie tot formele opleidingen
Schema 2 maakt duidelijk hoe met deze systematiek kwalificaties in EU-verband met
elkaar vergeleken kunnen worden omdat iedere EU-lidstaat zijn NQF op vergelijkbare
wijze heeft gekoppeld aan het EQF. De systematiek werkt als volgt: een formele of
non-formele opleiding die in het NQF van lidstaat A niveau 7 heeft, is gekoppeld aan
EQF-niveau 5. Een formele of non-formele opleiding die in het NQF van lidstaat B niveau
4 heeft, is ook gekoppeld aan EQF-niveau 5. Dit betekent dat het niveau van de leeruitkomsten
van de betreffende opleidingen uit lidstaten A en B gelijk is aan de leeruitkomsten
van EQF-niveau 5. Dit voorbeeld maakt ook duidelijk dat een NQF niet altijd hetzelfde
aantal niveaus hoeft te hebben als het EQF: sommige landen onderscheiden in hun NQF
meerdere en sommige minder niveaus dan in het EQF.
Schema 2: Vertaling niveaus NQF’s lidstaten naar niveaus EQF
3.2. Vaststelling NLQF en EQF-niveau formele opleidingen
Zoals uit het voorgaande is gebleken, zijn de bestaande formele opleidingen conform
het advies van de commissie NLQF-EQF generiek ingeschaald in het NLQF. Nieuwe formele
opleidingen worden automatisch ingeschaald op het niveau waarop vergelijkbare formele
opleidingen eerder al zijn ingeschaald. Een nieuwe mbo-4-opleiding krijgt dus automatisch
hetzelfde NLQF-niveau als de bestaande mbo-4-opleidingen, namelijk NLQF-niveau 4.
Op dezelfde wijze krijgt een nieuwe bachelor in het hbo of wo automatisch NLQF-niveau
6. Over de generieke inschaling van formele opleidingen beslist de Minister.
Op basis van dit wetsvoorstel is het niet mogelijk om van de generieke inschaling
af te wijken: een individuele formele opleiding kan dus niet op een ander NLQF-niveau
ingeschaald worden dan het generiek bepaalde NLQF-niveau voor vergelijkbare opleidingen.
Zo kan een mbo-4-opleiding niet worden ingeschaald op NLQF-niveau 5, het niveau waarop
Associate Degree-opleidingen zijn ingeschaald. Op dit punt wijkt dit wetsvoorstel
af van een van de aanbevelingen van de commissie NLQF-EQF die wel de mogelijkheid
openhield dat in het geval van formele opleidingen afgeweken kan worden van de generieke
inschaling. De belangrijkste reden hiervoor is dat het niet wenselijk is mogelijke
discussies over de positie en het niveau van formele opleidingen via de band van het
NLQF te voeren, maar binnen de kaders van het onderwijsstelsel zelf, omdat NLQF-niveaus
alleen iets zeggen over het niveau van de leeruitkomsten van formele opleidingen en
niets over andere aspecten van deze opleidingen zoals de inhoud, duur, organisatie
en studiebelasting.
Het is wel denkbaar dat binnen een bepaald NLQF-niveau aangegeven wordt welke formele
opleidingen eigenlijk op een hoger niveau van leeruitkomsten zitten. Deze opleidingen
zouden dan «opgeplust» kunnen worden zoals eerder bij het vwo is gedaan: een mbo-4-opleiding
die naar verhouding een hoger niveau van leeruitkomsten heeft dan andere mbo-4-opleidingen,
zou dan NLQF-niveau 4+ krijgen in plaats van NLQF-niveau 4. Hierover beslist de Minister.
Of hier aanleiding toe is, kan blijken uit onderzoek en uit signalen van organisaties
die onderwijsinstellingen vertegenwoordigen en van organisaties met expertise op dit
terrein, zoals de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (hierna:
SBB) en de Nederlands Vlaamse Accreditatie Organisatie (hierna: NVAO). De Minister
gaat hier alleen toe over nadat het NCP NLQF hierover heeft geadviseerd.
Onderdelen van formele opleidingen krijgen niet het NLQF- en EQF-niveau van de opleiding
waarvan ze een onderdeel zijn. In de situatie waarin een waardedocument wordt uitgereikt
voor een deel van een formele opleiding geldt het volgende: Indien op het waardedocument
van zo’n onderdeel een verwijzing opgenomen wordt naar de formele opleiding waar het
een onderdeel van is, dan wordt ook het NLQF- en EQF-niveau van die formele opleiding
vermeld.
Wanneer een aanbieder een onderdeel van een formele opleiding als op zichzelf staande
cursus aanbiedt waarvan het aangeboden onderwijs en de examinering niet onder de wet-
en regelgeving voor formeel onderwijs vallen, is dit een non-formele opleiding die
ingeschaald kan worden door het NCP NLQF.
3.3. Vaststelling NLQF en EQF-niveau non-formele opleidingen
In het NLQF kunnen ook non-formele opleidingen worden ingeschaald, zoals destijds
door de commissie NLQF-EQF is geadviseerd. Ook opleidingen die niet worden gereguleerd
door een onderwijswet en waarvan de status van de waardedocumenten dan ook niet is
vastgelegd in onderwijswetgeving, kunnen op de arbeidsmarkt toch een duidelijk kwalificerend
effect en ook een zeker civiel effect (maatschappelijke erkenning) hebben.23 In dit verband kan gedacht worden aan branche-opleidingen die met een certificaat
worden afgesloten. Daarom is het wenselijk dat mogelijk wordt gemaakt dat ook aan
deze opleidingen een NLQF- en EQF-niveau wordt verbonden omdat daarmee voor belanghebbenden
zoals studenten, werkgevers en aanbieders van vervolgopleidingen in binnen- en buitenland
duidelijk gemaakt kan worden wat het niveau van deze opleidingen is. Zij moeten er
ook op kunnen vertrouwen dat het NLQF- en EQF-niveau van deze non-formele opleidingen
op deugdelijke wijze wordt vastgesteld.
De inschaling in het NLQF (en de daarmee corresponderende vaststelling van het EQF-niveau)
dient op een grondige en betrouwbare wijze plaats te vinden. De commissie NLQF-EQF
heeft daarom geadviseerd om eisen te stellen aan de aanbieder van een non-formele
opleiding die een verzoek indient voor inschaling, zoals eisen ten aanzien van de
rechtspersoonlijkheid, de examenprocedure en de kwaliteitsborging.24 Mede op basis van dit advies heeft het NCP NLQF een aanvraagprocedure ontwikkeld
waarbij de aanvrager moet aantonen aan bepaalde eisen te voldoen (zie verder hoofdstuk 4).
Non-formele opleidingen worden niet generiek ingeschaald door de Minister, maar individueel
door het NCP NLQF. Daartoe dient de aanbieder van een non-formele opleiding een aanvraag
in bij het NCP NLQF om de leeruitkomsten te laten inschalen. De inschaling van de
leeruitkomsten van een non-formele opleiding op een bepaald NLQF-niveau is gebaseerd
op de vergelijking van die leeruitkomsten met de beschrijvingen van de NLQF-niveaus.
Als de leeruitkomsten van de non-formele opleiding bijvoorbeeld overeenkomen met de
beschrijving van niveau 4 van het NLQF, dan wordt die opleiding op NLQF-niveau 4 ingeschaald
c.q. krijgt hij NLQF-niveau 4 toegekend en het daarmee corresponderende EQF-niveau
4.
Om een non-formele opleiding in het NLQF in te schalen wordt gebruik gemaakt van het
«best fit»-principe. In de praktijk zal het namelijk zo zijn dat niet alle onderdelen van een
opleiding hetzelfde niveau van leeruitkomsten hebben: sommige onderdelen hebben een
hoger niveau van leeruitkomsten en andere onderdelen een lager niveau. Inschaling
in het NLQF vindt dus plaats op basis van het overall-niveau van leeruitkomsten van de opleiding. Het verschil in leeruitkomsten tussen
onderdelen van een opleiding is ook de reden dat onderdelen van formele opleidingen
die apart worden aangeboden niet automatisch hetzelfde NLQF- en EQF-niveau krijgen
als de gehele formele opleiding waar ze deel van uitmaken, maar dat de leeruitkomsten
van deze onderdelen desgewenst apart ingeschaald kunnen worden.
Het is belangrijk om te benadrukken dat de inschaling van non-formele opleidingen
niets te maken heeft met de erkenning of kwaliteitsbeoordeling van opleidingen op
grond van onderwijswetten en dat de inschaling dus geen vorm van accreditatie is.
Een afgeronde non-formele opleiding geeft geen recht op titels of graden, geeft geen
recht op het verkrijgen van vrijstellingen in een formele opleiding en geeft ook geen
in- en doorstroomrechten tussen en binnen onderwijssectoren. Het NLQF is in zijn opzet
stelselneutraal en heeft geen effect op bestaande verhoudingen binnen het bij wet
gereguleerde onderwijsstelsel in Nederland.
Wel heeft een NLQF- en EQF-niveau-aanduiding een maatschappelijk effect en maatschappelijke
waarde omdat het informatie geeft en daarmee meer zekerheid biedt over het niveau
van een non-formele opleiding. Voorts heeft het ook een maatschappelijke waarde doordat
de aanbieder van een non-formele opleiding voorafgaand aan de inschaling heeft aangetoond
aan bepaalde eisen te voldoen.
Er is overwogen dit onderscheid tussen het NLQF- en EQF-niveau tussen formele en non-formele
opleidingen in de formulering van de niveau-aanduiding tot uitdrukking te laten komen.
Dat zou kunnen door bijvoorbeeld aan het NLQF-niveau van formele opleidingen een Arabische
nummering (1, 2, 3 etc.) te geven en voor non-formele opleidingen een Romeinse nummering
(I, II, III etc.) te gebruiken.25 Een alternatief zou zijn het gebruik van de letter «F» voor formele kwalificaties
en «NF» voor niet formele opleidingen – F1 zou dan de aanduiding zijn van een formele
kwalificatie op NLQF-niveau 1 en NF1 is de daarmee corresponderende aanduiding van
een non-formele kwalificatie op dat niveau.
Een belangrijk nadeel van een dergelijk onderscheidende aanduiding is dat voor de
burger de betekenis van de verschillende aanduidingen voor het NLQF-niveau van bijvoorbeeld
een non-formele opleiding (met een romeinse cijfer of de letters «NF» ervoor) niet
te begrijpen is zonder toelichting. Omdat nog steeds een uitleg noodzakelijk is en
die uitleg zelfs nog iets uitgebreider zou worden, zou de communicatie eerder ingewikkelder
worden dan eenvoudiger. De kern van het communicatieprobleem wordt op deze wijze dan
ook niet opgelost. Daarom is in het overleg met de stakeholders naar aanleiding van
de evaluatie in consensus niet gekozen voor een verschillende aanduiding van formele en non-formele opleidingen.
Deze keuze is vervolgens in het wetsvoorstel aangehouden.
Voor aanbieders van ingeschaalde non-formele opleidingen worden wel regels gesteld
voor een juiste affichering van non-formele opleidingen ten opzichte van formele opleidingen.
Die regels zullen onderdeel zijn van de lagere regelgeving op grond van artikel 3.1,
derde lid. De regels zullen als strekking hebben dat er geen onduidelijkheid mag bestaan
over het verschil in waarde tussen formele opleidingen en ingeschaalde non-formele
opleidingen, bijvoorbeeld qua doorstroomrechten binnen het onderwijs. Het NCP NLQF
houdt toezicht op die regels voor de aanbieders van ingeschaalde non-formele opleidingen,
en kan, als een aanbieder zich niet aan de regels houdt, in uiterste instantie de
inschaling van de ingeschaalde opleiding beëindigen en de opleiding uit het NLQF-register
verwijderen.
Bij de evaluatie van de werking van de wet NLQF zal nadrukkelijk aandacht worden besteed
aan de uitwerking van de niveau-aanduiding in de communicatie van het NLQF-niveau
van formele en non-formele opleidingen.
3.4. Beoogde leeruitkomsten en kwaliteitsborging
In deze paragraaf wordt ingegaan op twee aspecten die verband houden met de vaststelling
van het NLQF/EQF-niveau, namelijk dat die vaststelling geschiedt op basis van beoogde
leeruitkomsten, en de relatie met kwaliteitsborging.
3.4.1. Beoogde leeruitkomsten
Het inschalen van een opleiding in het NLQF geschiedt op basis van het vergelijken
van de beoogde leeruitkomsten van de opleiding met de beschrijvingen van de NLQF-niveaus
conform het Europees kwalificatieraamwerk: hierin zijn acht niveaus uitgewerkt in
descriptoren die gebruikt worden als maatstaf.
Formele opleidingen worden ingeschaald via een ministeriële regeling, en non-formele
opleidingen door het NCP NLQF op verzoek van de aanbieder.
Op het niveau van inschaling gaat het derhalve om de beoogde leeruitkomsten van de
opleiding, en niet om de gerealiseerde leeruitkomsten van de individuele student.
In bijlage I, onder a, van de herziene Europese aanbeveling, wordt «kwalificatie»
gedefinieerd als «het formele resultaat van een beoordelings- en validatieproces,
dat wordt verworven wanneer een bevoegde autoriteit vaststelt dat de leerprestaties
die een persoon heeft bereikt, aan bepaalde eisen beantwoorden».
In lijn met die aanbeveling geldt wat betreft de door de individuele student bereikte
(gerealiseerde) leeruitkomsten voor zowel formele als non-formele opleidingen, dat
een goede examinering waarborgt dat de gerealiseerde leeruitkomsten van de individuele
student overeenkomen met de beoogde leeruitkomst van de opleiding. Daarom is het toezicht
op de kwaliteit en positionering van de examinering essentieel.
Voor de formele opleidingen geldt dat het toezicht op de kwaliteit en positionering
van de examinering reeds in de diverse onderwijswetten is geregeld en gewaarborgd
door toezicht en handhaving door de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie)
en de accreditatie door de NVAO.
Bij non-formele opleidingen is dit toezicht op de kwaliteit en positionering van de
examinering momenteel niet wettelijk geregeld. Voor non-formele opleidingen geldt
immers het principe van marktwerking. Daarbij past een terughoudende positie van de
overheid. Met het NLQF wordt beoogd de transparantie van de scholingsmarkt voor werkenden
en werkzoekenden te vergroten. Voor het inschalen van de leeruitkomsten van non-formele
opleidingen in het NLQF is het derhalve noodzakelijk te verzekeren dat de beoogde
leeruitkomsten ook in de praktijk overeenkomen met de gerealiseerde leeruitkomsten;
daarom worden de kwaliteit en onafhankelijke positionering van de examinering gewaarborgd
in de validiteitstoets.
Bij de inschaling van opleidingen in het NLQF wordt overigens niet gekeken naar studiepunten.
De Europese aanbeveling bevat hierover een aanbeveling.26 Bij de inschaling van opleidingen in het NLQF worden de beoogde leeruitkomsten van
opleidingen beoordeeld. Een dergelijk systeem, dat gebaseerd is op de leeruitkomsten
van een opleiding, gaat niet over de wijze waarop het onderwijsproces is ingericht.
Naar de omvang van de opleiding wordt dan ook niet gekeken: er wordt in de context
van het NLQF-instrumentarium niet gewerkt met studiepuntensystemen. Op dit punt wordt
gebruik gemaakt van de ruimte die de aanbeveling biedt door het NLQF-systeem zo in
te richten dat het past bij het Nederlandse onderwijsstelsel. Wel is – om overbelasting
te voorkomen – het NLQF-systeem in eerste instantie beperkt geweest tot substantiële
opleidingen (een leerinspanning van tenminste 400 uur); in tweede instantie is deze
kwantitatieve ondergrens losgelaten als kan worden onderbouwd dat de opleiding relevant
is voor de arbeidsmarktpositie.
3.4.2. Kwaliteitsborging
Aanbeveling 3 beveelt aan dat lidstaten ervoor zorgen dat de kwalificaties met een
EQF-niveau in overeenstemming zijn met de gemeenschappelijke beginselen voor kwaliteitsborging
in bijlage IV van de aanbeveling, onverminderd de nationale kwaliteitsborgingsbeginselen
die van toepassing zijn op nationale kwalificaties. Bijlage IV bevat beginselen voor
kwaliteitsborging voor kwalificaties die zijn opgenomen in aan het EQF gerelateerde
nationale kwalificatieraamwerken of -systemen, en vermeldt dat alle kwalificaties
met een EQF-niveau aan kwaliteitsborging zouden moeten worden onderworpen om het vertrouwen
in de kwaliteit en het niveau ervan te vergroten.27
Bij de uitwerking van het instrumentarium van het NLQF is geborgd dat de opleidingen
waaraan een NLQF-niveau wordt gekoppeld, voldoen aan de beginselen voor de kwaliteitsborging
zoals genoemd in bijlage IV van de Europese aanbeveling. In het referencing rapport van het NLQF uit september 2019 is het criterium kwaliteitsborging, waarbij
de beginselen van bijlage IV worden genoemd, één van de criteria waaraan het NLQF
getoetst is. Zoals blijkt uit de weergave op pagina 40–44 van het rapport voldoet
het NLQF aan de gestelde eisen.28
Wat betreft de formele opleidingen geldt dat de Nederlandse onderwijswetgeving voor
het voortgezet onderwijs, het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs in overeenstemming
met deze beginselen is vormgegeven.
Non-formele opleidingen worden op verzoek ingeschaald in het NLQF door een besluit
van het NCP NLQF. Voor die inschaling worden voorwaarden gesteld in lagere regelgeving
(op grond van artikel 3.1, derde lid, van het wetsvoorstel). Die voorwaarden zullen
onder meer inhouden dat het ontwerp en de beschrijving van de non-formele opleiding
in termen van leeruitkomsten plaatsvindt, dat de examinering onafhankelijk is gepositioneerd
en dat men beschikt over een volwaardig kwaliteitsborgingssysteem.
4. Het Nationaal coördinatiepunt NLQF
Onderdeel van de EQF-aanbeveling is dat ieder EU-land een nationaal coördinatiepunt
instelt dat taken uitvoert ten behoeve van zijn NQF. In Nederland is daartoe in 2012
het NCP NLQF in het leven geroepen, waarvan de taken uitgevoerd worden door Stichting
CINOP – ecbo.29 Voor Stichting CINOP – ecbo is gekozen vanwege haar inhoudelijke expertise – Stichting
CINOP – ecbo was als deskundige partij onder andere betrokken bij het advies van de
commissie NLQF-EQF – en haar ervaring met het uitvoeren van Europese onderwijsprogramma’s.
Tevens was en is Stichting CINOP – ecbo niet specifiek aan één onderwijssector verbonden.
Jaarlijks stelt het NCP NLQF in overleg met het Ministerie van OCW zijn werkprogramma
vast. Voor het uitvoeren van dat programma vraagt het NCP NLQF jaarlijks subsidie
aan bij het Ministerie van OCW.
Hieronder wordt allereerst ingegaan op de huidige organisatie en taken van het NCP
NLQF. Daarna volgt een toelichting op de redenen om het NCP NLQF de status van zelfstandig
bestuursorgaan te geven. Als laatste wordt geschetst hoe het toezicht op het NCP NLQF
geregeld wordt.
4.1. Organisatie en taken
Op basis van de aanbeveling van het EQF uit 2008 en van het advies van de commissie
NLQF-EQF is het takenpakket van het NCP NLQF uitgewerkt. Het NCP NLQF voert sinds
2012 de volgende taken uit:
• het inschalen in het NLQF van non-formele opleidingen en het opnemen van deze kwalificaties
en bijbehorende opleidingen in een register;
• het beheer van het register van de ingeschaalde kwalificaties en non-formele opleidingen,
het NLQF-register;
• het onderhoud en beheer van (de niveaus van) het NLQF en het bijdragen aan de ontwikkeling
van het EQF;
• het verzorgen van de (nationale en internationale) informatievoorziening en communicatie
over het NLQF en het EQF.
De organisatie van het NCP NLQF bij Stichting CINOP – ecbo bestaat uit een Programmaraad
(het hoogste besluitvormingsorgaan van het NCP NLQF), een commissie voor de uitvoering
van de validiteitstoets, een commissie voor de inschaling en een klein stafbureau.30 Bij de uitvoering van bovenstaande taken laat het NCP NLQF zich ondersteunen door
onafhankelijke experts en auditoren. Hieronder wordt kort ingegaan op de uitvoering
van de taken van het NCP NLQF door Stichting CINOP – ecbo.
Het inschalen van non-formele opleidingen en het «werven» van aanbieders om hun non-formele
opleidingen in te laten schalen, is een van de belangrijkste taken van het NCP NLQF.
De inschaling is vrijwillig en vindt plaats tegen betaling van maximaal de kostprijs.
Aanbieders kunnen daartoe een aanvraag indienen bij het NCP NLQF. De behandeling van
een aanvraag vindt in twee stappen plaats. In de eerste stap wordt op basis van een
validiteitstoets nagegaan of de aanvraag ontvankelijk kan worden verklaard. De validiteitstoets
wordt uitgevoerd door een commissie. Bij de validiteitstoets worden de onderdelen
rechtspersoonlijkheid en eigendomsrecht van de opleiding getoetst en worden de continuïteit
van de organisatie, de kwaliteitsborging en wijze van examinering beoordeeld. Afhankelijk
van het gegeven of de aanbieder al over keurmerken beschikt die relevant zijn voor
onderdelen van de validiteitstoets, vindt een volledige of beperkte validiteitstoets
plaats. Als de uitkomst van de validiteitstoets positief is (de Programmaraad daarover
een positief besluit neemt), start het NCP NLQF het inschalingsproces. Hiervoor is
een andere commissie verantwoordelijk. Op basis van het advies van deze commissie
neemt de Programmaraad een definitief besluit over niveau van inschaling van de non-formele
kwalificatie.
Als een non-formele kwalificatie is ingeschaald wordt deze met bijbehorende opleidingen
opgenomen in het NLQF-register. De aanbieders van deze non-formele kwalificatie en
opleidingen mogen dan op hun website en in andere communicatie-uitingen het NLQF-
en EQF-niveau vermelden van de betreffende opleiding en gebruik maken van het beeldmerk
van het NLQF (geregistreerd in het Benelux Merkenregister). Voor de communicatie over
de niveauvermeldingen heeft het NCP NLQF voor de aanbieders van ingeschaalde kwalificaties
en opleidingen een communicatieprotocol opgesteld.
In het kader van het beheer van het NLQF-register controleert het NCP NLQF periodiek
bij aanbieders of de ingeschaalde kwalificatie en daarbij behorende opleidingen, examens
en evc-trajecten nog worden aangeboden. Ook wordt nagegaan of er veranderingen hebben
plaatsgevonden bij de aanbieder (bijvoorbeeld als gevolg van een faillissement of
een fusie met een andere aanbieder). De inschaling van non-formele kwalificaties en
de daarbij behorende opleidingen, examens en evc-trajecten hebben een geldigheidsduur
van zes jaar (naar analogie van de geldigheidsduur van de accreditatie door de NVAO).
Na die zes jaar vindt een herbeoordeling van de inschaling plaats. Indien de aanbieder
geen herbeoordeling wil, worden deze kwalificaties verwijderd uit het NLQF-register.
Een belangrijk onderdeel van het onderhoud en beheer van het NLQF is het periodiek
herijken van de koppeling tussen het NLQF en het EQF. Hierover zijn in EU-verband
afspraken gemaakt. Het is immers zaak dat de niveaus van het NLQF op een juiste en
transparante wijze gerelateerd zijn en blijven aan de niveaus van het EQF. Onderdeel
van het beheer is voorts dat het NLQF – zowel het kwalificatieraamwerk zelf als het
uitvoeringsproces – periodiek gemonitord en geëvalueerd wordt. Ook het adviseren van
de Minister over de inschaling van een nieuwe, nog niet bestaande formele opleiding
in het NLQF, valt onder beheer en onderhoud aangezien zo’n nieuwe formele opleiding
een plaats moet krijgen in het NLQF.
Wat betreft het bijdragen aan de ontwikkeling van het EQF onderhoudt het NCP NLQF
contacten met nationale coördinatiepunten in andere EU-landen en participeert het
samen met het Ministerie van OCW in het EQF-overleg op Europees niveau: de Advisory
Group EQF.
Op het terrein van informatievoorziening is het NCP NLQF zowel op nationaal niveau
als Europees niveau actief. Het NCP NLQF zorgt onder andere via zijn website, (regionale)
informatiebijeenkomsten en gesprekken met stakeholders (waaronder vakbonden, werkgeversorganisaties,
overheidsinstanties, O&O-fondsen, onderwijskoepels en individuele leden van de achterbannen
van deze organisaties) voor de informatievoorziening over het NLQF en het EQF.
4.2. Positionering van het NCP NLQF als zelfstandig bestuursorgaan
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet erin dat de taken van het NCP NLQF bij een (privaatrechtelijk)
zelfstandig bestuursorgaan (hierna: zbo) worden ondergebracht. Hiervoor zijn drie
redenen:
• Onafhankelijkheid van het NCP NLQF is noodzakelijk voor de objectiviteit en het gezag
van de inschaling van non-formele opleidingen. Deze onafhankelijkheid is momenteel
nergens vastgelegd. Dit kan de inschaling van non-formele opleidingen door het NCP
NLQF kwetsbaar maken voor kritiek van belanghebbenden.
• De Minister geeft momenteel jaarlijks op aanvraag subsidie aan het NCP NLQF, maar
hoe de Minister zich verhoudt tot het NCP NLQF en hoe de verantwoordelijkheden verdeeld
zijn, is niet geregeld. Dit brengt zowel voor de Minister als voor het NCP NLQF risico’s
met zich mee.
• Zeker in het geval van het uitvoeren van taken die geen betrekking hebben op het bij
wet gereguleerde onderwijs – zoals het inschalen van non-formele opleidingen in het
NLQF – is het van belang de uitvoering op afstand van de Minister te plaatsen. Het
is ook niet ongebruikelijk de uitvoering van bepaalde taken waarmee een publiek belang
is gemoeid, bij een externe organisatie te beleggen. Een voorbeeld hiervan is de erkenning
van leerbedrijven door de SBB.
Door het NCP NLQF vorm te geven als zbo wordt het NCP NLQF op afstand gezet van de
Minister en is het NCP NLQF verantwoordelijk voor de inschalingsbesluiten betreffende
non-formele opleidingen. Deze taak is op afstand van de Minister geplaatst omdat de
beoordeling van het niveau van leeruitkomsten van een opleiding en van de validiteit
van een aanbieder volstrekt onafhankelijk oordeelsvorming behoeft. Dit geldt in het
bijzonder voor non-formele opleidingen. In het hierboven gegeven voorbeeld van de
SBB is de oordeelsvorming ook op afstand van de Minister geplaatst. Om overheids-
en politieke bemoeienis met non-formele opleidingen zoveel mogelijk te beperken, worden
deze ingeschaald door het als zbo gepositioneerde NCP NLQF. De Minister houdt dan
op afstand toezicht op het NCP NLQF.
In het onderhavige wetsvoorstel is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur
(met voorhangprocedure)31 een rechtspersoon wordt aangewezen als het NCP NLQF. Dit heeft tot gevolg dat die
rechtspersoon verantwoordelijk is voor het uitvoeren van de wettelijke taken van het
NCP NLQF.32 De regering zal Stichting CINOP – ecbo – de organisatie die al ruim tien jaar de
taken van het NCP NLQF uitvoert – aanwijzen. Hiermee wordt de continuïteit van de
uitvoering van de taken gegarandeerd.
Voor de aanwijzing gelden Unierechtelijke regels. Er is voor gekozen om, binnen het
kader van de aanbestedingsregels, een zogenoemd uitsluitend recht te regelen. Stichting
CINOP – ecbo wordt daartoe op grond van het voorgestelde artikel 1.4, eerste lid,
van de Wet NLQF bij algemene maatregel van bestuur aangewezen als NCP NLQF. De betreffende
wettelijke taken hebben immers een algemeen belang, en het is van belang dat ze bij
één instantie worden belegd, en wel bij Stichting CINOP – ecbo. Deze aspecten worden
hieronder toegelicht.
Het algemeen belang van de wettelijke taken is erin gelegen dat een belangrijke bijdrage
wordt geleverd aan het beleid op het terrein van LLO door het formele en non-formele
opleidingsaanbod voor de burger transparanter te maken. Zie voor een beschrijving
van het belang van transparantie van het scholingsaanbod de passage in paragraaf 2.1.5.
Het is van belang, zoals hieronder toegelicht, dat de betreffende taken bij één instantie
worden belegd.
De maatschappelijke waarde van de inschaling van opleidingen in het NLQF hangt af
van het vertrouwen dat werkenden en werkzoekenden, werkgevers en aanbieders van opleidingen
hebben in de oordelen van het NCP NLQF. Daartoe is een structurele, betrouwbare voorziening
nodig voor de deskundige uitvoering van de wettelijke taken van het NCP NLQF: een
robuuste uitvoeringsorganisatie die beschikt over de benodigde expertise.
Voor de beoogde deskundige uitvoering van de taken van het NCP NLQF is door Stichting
CINOP – ecbo in de loop van de jaren specifieke expertise opgebouwd van het NLQF instrumentarium.
Het gaat om expertise zoals (het ontwikkelen van) het ordenen en beschrijven van leeruitkomsten
van opleidingen, het ontwikkelen van descriptoren kennis, kunde, verantwoordelijkheid
en complexiteit, voor de diverse NLQF-niveaus, de Nederlandse context en de verhouding
tot andere landen die participeren in het EQF en het ontwikkelen van de werkwijze
van de inschalingsprocedure. Door deze schaarse expertise bij één organisatie te bundelen,
wordt versnippering vermeden en wordt de hoogwaardige uitvoering van de diverse taken
versterkt. Dat de taken van het NCP NLQF langjarig bij één organisatie worden belegd,
draagt ook bij aan de overzichtelijkheid en transparantie voor werkenden en werkzoekenden,
werkgevers en aanbieders van opleidingen.
In het kader van de evaluatie van het NLQF in 2017 is de optie van het beleggen van
een deel van het takenpakket bij een andere organisatie (waaronder commerciële partijen)
al verkend.33Naar aanleiding van deze evaluatie hebben alle stakeholders – de inspectie, de NVAO,
de Nederlandse Raad voor Training en Opleiding (hierna: NRTO), de Vereniging van Samenwerkende
Nederlandse Universiteiten (VSNU; (thans Universiteiten van Nederland, UNL)), de Vereniging
Hogescholen (VH), de MBO Raad en de Federatie Nederlandse Vakverenigingen (FNV) en
de ondernemersvereniging VNO-NCW – nadrukkelijk aangegeven dat zij geen verdeling
van taken wensen en dat de taken van het NCP NLQF door één organisatie uitgevoerd
moeten worden.
Het is om de navolgende redenen van belang dat de taken bij Stichting CINOP – ecbo
belegd worden (blijven). Het inschalen van non-formele opleidingen volgens de systematiek
van het EQF vergt specialistische inhoudelijke deskundigheid en ervaring. Stichting
CINOP – ecbo heeft deze deskundigheid en ervaring en heeft ook een uitgebreid netwerk
van deskundigen opgebouwd dat geraadpleegd kan worden voor de inschalingen.
Voorts heeft Stichting CINOP – ecbo in Europa een stevig en uitgebreid netwerk opgebouwd,
onder andere bestaande uit contacten met nationale coördinatiepunten in andere Europese
landen, met verantwoordelijke ambtenaren bij de Europese Commissie in Brussel en met
relevante EU-organisaties. Zo’n netwerk is onontbeerlijk voor de Nederlandse bijdrage
aan de ontwikkeling van het EQF en bij het uitvoeren van Europese programma’s. Uiteraard
heeft Stichting CINOP – ecbo ook in Nederland een uitgebreid netwerk opgebouwd en
een positie verworven als gesprekspartner van onder andere brancheorganisaties, onderwijsinstellingen
en (organisaties van) private scholingsaanbieders, ministeries, de NVAO en de inspectie.
Verder heeft Stichting CINOP – ecbo veel expertise in huis op het gebied van LLO en
volwassenenonderwijs en andere Europese programma’s op het gebied van het (beroeps)onderwijs.
Zou gekozen worden voor een nieuwe rechtspersoon die de taken van het NCP NLQF uitvoert,
dan brengt dit de continuïteit van de uitvoering van de taken van het NCP NLQF ernstig
in gevaar, aangezien de expertise en netwerken opnieuw opgebouwd zouden moeten worden.
Dit vergt veel tijd en zou afbreuk doen aan het vertrouwen in NLQF-oordelen en het
zou ook extra kosten met zich brengen. Momenteel is er geen andere organisatie die
alle taken van het NCP NLQF kan overnemen zonder dat dit leidt tot langdurige uitvoeringsproblemen.
Het beleggen van de taken van het NCP NLQF bij een bestaand zbo in de onderwijssector,
zoals de eerder genoemde NVAO of bijvoorbeeld het College voor Toetsen en Examens,
is geen reële optie. Deze zbo’s voeren taken uit ten behoeve van specifieke onderwijssectoren
en deze taken zien voornamelijk op het bij wet geregelde onderwijs, terwijl de taken
van het NCP NLQF betrekking hebben op alle onderwijssectoren en juist op het niet
bij wet geregelde onderwijs. Deze verschillende taken zijn niet goed met elkaar verenigbaar;
het inschalen van opleidingen in NLQF op basis van leeruitkomsten is immers geen beoordeling
van de kwaliteit van het onderwijs, en dient daar ook niet mee verward te worden.
Het organisatorisch bij eenzelfde zbo onderbrengen van beide soorten taken kan zelfs
ten koste gaan van het gezag van deze bestaande zbo’s.
4.3. Toezicht en verantwoording NCP NLQF
4.3.1. Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
Het NCP NLQF wordt met dit wetsvoorstel met openbaar gezag bekleed en wordt een zbo
op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Kaderwet zbo’s. Voor een zbo
krachtens het privaatrecht is gekozen omdat de Stichting CINOP – ecbo reeds over de
specialistische inhoudelijke deskundigheid en ervaring beschikt om non-formele opleidingen
in te schalen, evenals over een uitgebreid en relevant netwerk. De Stichting CINOP
– ecbo wordt dan ook bijzonder aangewezen geacht om de taken van het NCP NLQF uit
te voeren, in de zin van artikel 4, tweede lid, onderdeel a, van de Kaderwet zbo’s.
Met dit wetsvoorstel wordt geborgd dat de uitoefening van wettelijke taken als NCP
NLQF onafhankelijk geschieden van de andere werkzaamheden van de Stichting CINOP – ecbo,
in de zin van artikel 4, tweede lid, onderdeel b, van de Kaderwet zbo’s. Bij de aanwijzing
worden de statuten van de rechtspersoon bezien op het punt van intern toezicht. Het
intern toezicht bij Stichting CINOP – ecbo wordt uitgevoerd door een raad van toezicht.
De raad van toezicht dient blijkens de statuten deskundig en van het bestuur onafhankelijk
te zijn. Door de raad van toezicht wordt integraal toezicht gehouden op het bestuur
van de rechtspersoon en op de algemene gang van zaken in de rechtspersoon. De taken
en bevoegdheden van de raad van toezicht zijn geborgd in de statuten van de aan te
wijzen rechtspersoon. De statuten van de Stichting CINOP – ecbo kunnen vervolgens
enkel gewijzigd worden met goedkeuring van de Minister.34 Hiermee wordt geborgd dat het intern toezicht in voldoende mate plaats kan vinden.
De Kaderwet zbo’s bevat de belangrijkste regels ten aanzien van bevoegdheden en verantwoordelijkheden
van een zbo dat met openbaar gezag is bekleed. De Kaderwet bevat de standaard voor
de verdeling van bevoegdheden tussen de Minister en het zbo. Dit onder meer zodat
het parlement relatief eenvoudig weet waar de Minister op kan worden aangesproken
en waarop niet.
Het extern toezicht op het NCP NLQF wordt uitgevoerd door de Minister en is zodanig
ingericht dat het NCP NLQF onafhankelijk kan functioneren. De Minister dient toezicht
te houden op zbo’s en zo nodig in te grijpen. Hierbij geldt het door de Algemene Rekenkamer
onderschreven uitgangspunt dat de Minister aan de Tweede Kamer verantwoording moet
kunnen afleggen over de uitvoering van de wettelijke taak en de besteding van publieke
middelen aan deze taak. Voor wat betreft informatievoorziening, sturing en het toezicht
bevat de Kaderwet zbo’s regels over onder meer het jaarverslag35, de verstrekking van inlichtingen36, het vernietigen van een besluit door de Minister37 en het ingrijpen door de Minister bij taakverwaarlozing.38
4.3.2. Comptabiliteitswet 2016
Naast de Kaderwet zbo’s is de Comptabiliteitswet 2016 van toepassing op het NCP NLQF,
aangezien het NCP NLQF de status krijgt van een rechtspersoon met wettelijke taak
in de zin van die wet. Op een rechtspersoon met een wettelijke taak wordt toezicht
gehouden. Het extern toezicht vindt plaats door de Minister.39 Het gaat hier om toezicht op de doelmatige en doeltreffende uitvoering van de wettelijke
taak en de naleving van de voorwaarden die aan het beheer van de publieke financiële
middelen worden gesteld door rechtspersonen met een wettelijke taak. De Minister heeft
hierbij verschillende bevoegdheden. De aangewezen rechtspersonen dienen bijvoorbeeld
op verzoek aan de Minister onder andere de volgende informatie te verstrekken: het
activiteitenplan, de begroting, het jaarverslag en andere nadere informatie die de
Minister van belang acht. Zo nodig heeft de Minister tevens de bevoegdheid om nadere
inlichtingen in te winnen of een onderzoek in te stellen.40
4.3.3. Kaderregeling subsidies OCW, SZW, en VWS
Op grond van artikel 1.4 van het wetsvoorstel zal subsidie worden verstrekt aan het
NCP NLQF. De subsidievoorschriften van de Algemene wet bestuursrecht zijn daardoor
van toepassing. Voorts zijn regels op het gebied van subsidieverstrekking vastgelegd
in de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS; deze regeling wordt van toepassing
verklaard op de subsidie aan het NCP NLQF.
Het is van belang dat de rechtspersoon die als het NCP NLQF wordt aangewezen op een
juiste wijze de publieke middelen beheert. Wat betreft de private activiteiten die
de betreffende rechtspersoon ontplooit betekent dit dat deze niet mogen interfereren
met de wettelijke taken. Daarnaast geldt dat private activiteiten met private middelen
moeten worden gefinancierd en voorkomen moet worden dat er publiek geld «weglekt»
naar de private activiteiten. Dit wordt in de subsidiebeschikking als voorwaarde opgenomen.
Op de te verstrekken subsidie is, zoals aangegeven, de Kaderregeling subsidies OCW,
SZW en VWS van toepassing. Hierin is onder andere ook geregeld op welke wijze verantwoording
wordt afgelegd over de besteding van de middelen.
Wanneer een lidstaat beslist dat een organisatie met een uitsluitend recht wordt belast
op grond van het aanbestedingsrecht, zoals gebeurt door Stichting CINOP – ecbo voor
de taken van het NCP NLQF verantwoordelijk te maken, is er geen risico op het verstrekken
van ongeoorloofde staatsteun, mede omdat ook bij het bepalen van de hoogte van de
subsidie en het bepalen van de hoogte van de leges voor de inschalingsbesluiten overcompensatie
wordt voorkomen.
5. Sanctiestelsel en handhaving
5.1. Bestuursrechtelijk sanctiestelsel
Het is belangrijk dat studenten en werkgevers – in binnen- en buitenland – kunnen
vertrouwen op het NLQF- en EQF-niveau dat op Nederlandse diploma’s en andere waardedocumenten
wordt vermeld. Door het onterecht vermelden of het in het vooruitzicht stellen van
een NLQF- en EQF-niveau, kunnen zowel deelnemers aan het onderwijs als afnemers van
gediplomeerden worden misleid. Een voorbeeld van dergelijke misleiding is de situatie
dat onderwijs- of examenaanbieders met betrekking tot een opleiding, cursus of examen
adverteren dat er een diploma met een NLQF-niveau aan verbonden is, terwijl dat niveau
daarvoor niet is vastgesteld.
Deze misleiding moet effectief bestreden kunnen worden. Het belang voor studenten
is groot, omdat een onderwijstraject wordt gevolgd in de verwachting dat daaraan een
diploma met een NLQF- en EQF-niveau verbonden is en omdat een onderwijstraject soms
een aanzienlijke tijdinvestering vraagt. Als daarna blijkt dat het diploma geen NLQF-
en EQF-niveau heeft, leidt dit tot financieel nadeel voor de student. Ook heeft de
student tijd verloren, die besteed had kunnen worden aan onderwijs dat wel tot het
gewenste NLQF- en EQF-niveau had geleid. Denkbaar is dat dit voor een student zodanig
ontmoedigend is, dat daardoor helemaal geen opleiding meer wordt gevolgd. Ook het
belang dat werkgevers en andere afnemers van gediplomeerden niet worden misleid, is
groot. Werkgevers – in binnen- en buitenland – behoren namelijk te kunnen vertrouwen
op het NLQF- en EQF-niveau dat op Nederlandse diploma’s en overige waardedocumenten
wordt vermeld. Gezien deze belangen moet bij overtredingen een effectieve sanctie
mogelijk zijn.
5.1.1. De bestuurlijke boete
Om de naleving van de voorgestelde normen effectief te kunnen afdwingen wordt de bestuurlijke
boete voorgesteld.41 Een bestuurlijke boete is een geldboete die bestraffend van aard is. Een geldboete
is op zijn plaats als overtredingen niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt en herstelsancties
dus niet aan de orde zijn. Geldboetes hebben zowel een algemene als een specifieke
preventieve werking. Algemene preventieve werking omdat potentiële overtreders die
weten dat een hoge boete mogelijk is, minder gauw de betreffende regels zullen overtreden.
Specifieke preventieve werking omdat aan een overtreder die voor de eerste keer de
regels overtreedt en waar omstandigheden spelen die ertoe leiden dat op dat moment
nog geen boete wordt opgelegd, kan worden aangekondigd dat bij herhaling van de eerdere
overtreding een (hoge) boete zal volgen.
Bij de keuze voor de bestuurlijke boete wordt aangesloten bij de boete die is geregeld
in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) ter handhaving
van het verbod om ten onrechte een graad te vermelden of in het vooruitzicht te stellen.42 Het ten onrechte vermelden van een NLQF- en EQF-niveau is daarmee vergelijkbaar.
Daarnaast is mogelijk dat een overtreder gelijktijdig zowel de WHW-normen over het
vermelden van graden overtreedt, als de normen over het vermelden van NLQF- en EQF-niveaus.
Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een zogenoemde diploma mill. Het zou onlogisch – en ook moeilijk werkbaar zijn voor de toezichthouder – als op
deze overtredingen twee verschillende sancties zouden staan en daarmee ook twee verschillende
procedures zouden moeten worden gevolgd. In een dergelijk geval ligt het voor de hand
dat één onderzoek wordt ingesteld en één procedure wordt gevolgd door één en dezelfde
toezichthouder.
Met de bestuurlijke boete, zoals opgenomen in dit wetsvoorstel, geldt één sanctiestelsel
voor iedereen die de regels over misleiding met een NLQF- en EQF-niveau overtreedt.
Het maakt dus niet uit of de overtreder onderwijs in de zin van een onderwijswet verzorgt
(bekostigd of niet-bekostigd) of niet. Ook in dit opzicht wordt aangesloten bij de
bestaande bestuurlijke boete zoals geregeld in de WHW. Dit bevordert de eenduidigheid
en dient de rechtsgelijkheid.
Bij het handhavingsbeleid wordt altijd rekening gehouden met de mate waarin een bepaalde
norm wordt overtreden. Uiteraard dient een op te leggen sanctie altijd passend te
zijn gezien de aard en de context van de specifieke overtreding van de regels. Overtredingen
kunnen immers zeer ernstig van aard zijn, maar ook lichter; overtredingen kunnen veelvuldig,
systematisch of incidenteel worden gepleegd. De op te leggen bestuurlijke boete wordt
per geval steeds zorgvuldig afgestemd op de zwaarte van de overtreding en alle omstandigheden
van het geval. In de beschikking waarin de bestuurlijke boete wordt opgelegd, moet
de proportionaliteit van de boete dan ook altijd goed worden onderbouwd. Tegen het
opleggen van een bestuurlijke boete is bezwaar en beroep mogelijk en in spoedeisende
gevallen kan een voorlopige voorziening worden aangevraagd.
Door de keuze voor een bestuurlijke boete wordt het toezicht gelegd bij de Minister
als verantwoordelijk bestuursorgaan, met de mogelijkheid van mandatering aan andere
personen. De inspectie ziet toe op de naleving van het verbod op niet-gerechtigde
aanduiding van een NLQF- of EQF-niveau. Zie hiervoor nader paragraaf 5.3.
5.1.2. Geen reparatoire sanctie
Een reparatoire sanctie (herstelsanctie) strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan
maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding,
dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Voor een
herstelsanctie is niet gekozen omdat dit geen effectief middel is wanneer studenten
of werkgevers reeds zijn misleid door het ten onrechte vermelden van een NLQF- en
EQF-niveau. Na de constatering heeft de misleiding meestal al plaatsgevonden en die
is dan niet meer ongedaan te maken.
5.1.3. Geen strafrechtelijke sanctie
Bij een strafrechtelijke sanctie bepaalt het Openbaar Ministerie (hierna: OM) of tot
vervolging wordt overgegaan. Voor een strafrechtelijke sanctie is niet gekozen omdat
het sanctietraject dan afhankelijk wordt van strafrechtelijke prioriteiten. Daar komt
bij dat kennis en expertise op het gebied van het onderwijs bij de inspectie liggen
en niet bij het OM. Tot slot nog de overweging dat het inzetten van het strafrecht
ultimum remedium dient te zijn en dat is in dit geval niet aan de orde.
5.2. Hoogte bestuurlijke boete
Het is voor effectieve handhaving van belang dat er een stok achter de deur is die
voldoende serieus wordt genomen. Aangezien bij een niet-gerechtigd gebruik van het
NLQF- en EQF-niveau het financiële gewin aanzienlijk kan zijn en de impact voor studenten
en werkgevers groot, is gekozen voor de mogelijkheid van een maximale boete die overeenkomt
met de hoogste (zesde) categorie van strafrechtelijke boetes (thans een bedrag van
maximaal € 870.000).
De mogelijkheid van deze maximale boete is nodig vanwege het volgende:
a. Van de hoogte van de boete dient voldoende afschrikwekkende werking uit te gaan. Daarbij
moet rekening worden gehouden met het financiële voordeel dat een overtreder kan behalen.
Een opleidingsinstituut dat studenten binnenhaalt door ten onrechte diploma’s met
een bepaald NLQF- en EQF-niveau in het vooruitzicht te stellen, kan daar veel winst
mee behalen. Wanneer de maximale boete niet hoog genoeg is, is er kans dat de afschrikwekkende
werking onvoldoende is.
b. De maximale hoogte van de boete sluit aan bij de sanctiemogelijkheid in het kader
van de bescherming van graden in het hoger onderwijs. Momenteel vindt de parlementaire
behandeling plaats van een wetswijziging die de maximale hoogte van de boete voor
niet-gerechtigde aanduiding van middelbare beroepsopleidingen op hetzelfde niveau
brengt als in het hoger onderwijs.43
c. Bij het opleggen van een bestuurlijke boete kan rekening worden gehouden met de winst
die ten onrechte is verkregen door de overtreding. Omdat die winst hoog kan zijn,
is het van belang dat de maximale hoogte van de boete voldoende ruimte biedt. De op
een na hoogste boetecategorie (de vijfde categorie) bedraagt 10% van het maximum van
de hoogste categorie en dat bedrag is naar verwachting niet altijd hoog genoeg met
het oog op de ten onrechte verkregen winst.
5.3. Toezicht
De inspectie heeft tot taak om toezicht te houden op het naleven van voorschriften
uit onderwijswetten. Gelet op haar expertise op het veelal specialistische terrein
van onderwijs, ziet de inspectie straks namens de Minister toe op het naleven van
de in dit wetsvoorstel opgenomen verboden op de niet-gerechtigde aanduiding van het
NLQF- of EQF-niveau. Deze taak heeft ook een relatie met de toezichthoudende taak
van de inspectie bij misleiding met graden.
Wat het daadwerkelijke toezicht betreft, is het niet de bedoeling dat de inspectie
stelselmatig controleert of normen worden overtreden. Veelal beziet de inspectie op
basis van signalen of een organisatie in strijd handelt met de regels en bekijkt vervolgens
of en zo ja welke actie opportuun is. Om de signalen goed op te vangen, wordt op de
website van het NCP NLQF vermeld dat de burger vermoedens over misleiding of onjuiste
vermeldingen van het NLQF- en EQF-niveau van een opleiding kan melden bij de inspectie.
6. Regeldruk en privacy
6.1. Regeldruk
6.1.1. Regeldrukkosten
Het wetsvoorstel bevat geen informatieverplichting aan de overheid. De enige verplichting
die het voorstel met zich brengt, is de verplichting voor aanbieders van formele opleidingen
in het voortgezet onderwijs (hierna: vo), middelbaar beroepsonderwijs (hierna: mbo),
hoger beroepsonderwijs (hierna: hbo) en wetenschappelijk onderwijs (hierna: wo) om
de NLQF-niveaus en de corresponderende EQF-niveaus op diploma’s of andere waardedocumenten
te vermelden. De lasten in verband daarmee zijn naar verhouding beperkt: het betreft
eenmalige kosten voor aanpassing van de diplomamodellen (vo, mbo) en de diplomasupplementen
(hbo, wo). Het gaat daarbij om een totaalbedrag van € 64.900.
De kosten voor het inschalen van non-formele opleidingen en het vermelden van het
NLQF- en EQF-niveau op waardedocumenten van deze opleidingen zijn voor rekening van
de aanbieders van deze opleidingen. Dit wetsvoorstel brengt geen verplichtingen met
zich voor aanbieders van non-formele opleidingen: ze zijn niet verplicht hun opleidingen
in te laten schalen in het NLQF of het NLQF- en EQF-niveau te vermelden op waarde-documenten
die ze uitgeven.
Voor de berekening van de regeldrukkosten is uitgegaan van de kosten die het NCP NLQF
momenteel in rekening brengt bij aanbieders voor inschaling van een non-formele opleiding.
De eenmalige kosten voor aanbieders van non-formele opleidingen bestaan uit de kosten
van de validiteitstoets en de kosten van het inschalen van de opleidingen. Eventueel
kan men na zes jaar de inschaling laten herbeoordelen. De kosten voor de validiteitstoets
variëren van € 1.000 (beperkte validiteitstoets) tot € 7.500 (uitgebreide validiteitstoets),
de kosten van het inschalen van de opleiding zijn € 2.500. Minimaal is een aanbieder
dus € 3.500 en maximaal € 8.500 kwijt. Onderzocht wordt of de hoogte van de leges
kunnen worden verlaagd om de inschaling aantrekkelijker te maken.
In de afgelopen 10 jaren zijn 205 non-formele opleidingen ingeschaald in het NLQF:
gemiddeld 20 per jaar. Uitgaande van gemiddeld 20 inschalingen per jaar bedragen de
eenmalige kosten voor aanbieders van non-formele opleidingen per jaar in totaal minimaal
€ 70.000 en maximaal € 170.000. De totale kosten per jaar voor de herbeoordeling van
de inschaling zijn lastig te bepalen: herbeoordeling vindt iedere zes jaar plaats,
maar de ingangsdatum van de inschaling verschilt per ingeschaalde opleiding. Bovendien
kan het zijn dat gedurende deze periode ingeschaalde opleidingen uit het NLQF-register
verdwijnen, bijvoorbeeld omdat ze niet meer worden aangeboden. Een indicatie van de
jaarlijkse kosten van herbeoordeling: uitgaande van het gemiddelde van 20 herbeoordeling
per jaar bedragen de totale jaarlijkse kosten € 50.000.
6.1.2. Advies Adviescollege toetsing regeldruk
Dit wetsvoorstel is met een kwalitatieve en kwantitatieve onderbouwing van de gevolgen
voor de regeldruk aan het Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: ATR) voorgelegd.
Het ATR heeft besloten het wetsvoorstel ambtelijk af te handelen en niet te selecteren
voor formele advisering aan de Minister. De reden hiervoor is dat met het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat – het verantwoordelijke ministerie voor het regeldrukbeleid –
afspraken zijn gemaakt over dossiers die niet aan het ATR voorgelegd hoeven te worden
voor een toets. Dit betreft onder andere dossiers betreffende implementatie van Europese
regelgeving waarbij geen ruimte is voor nationale afwegingen. Bij het EQF gaat het
weliswaar niet om een Europese richtlijn, maar volgens het ATR is ook in dit geval
(een Europese aanbeveling) de beleidsruimte zeer beperkt: een lidstaat implementeert
het kwalificatieraamwerk of niet. Bovendien is de implementatie al geruime tijd een
feit en biedt het wetsvoorstel (als sluitstuk) vooral de juridische grondslag.
In het ambtelijk advies heeft het ATR aangegeven dat met name de gevolgen voor de
regeldruk voor aanbieders van non-formele opleidingen beter in beeld gebracht en berekend
moeten worden. Voor de regeldruk is het namelijk niet van belang dat de aanvraag voor
inschaling van een non-formele opleiding en de vermelding van het NLQF- en EQF-niveau
op waarde-documenten van zo’n opleiding voor aanbieders van dergelijke opleidingen
niet wettelijk verplicht is. Op grond van dit advies van het ATR zijn daarom ook de
kosten voor inschaling van non-formele opleidingen zo volledig mogelijk in beeld gebracht.
6.2. Privacy
6.2.1. Gegevensbescherming
Gezien de aard van dit voorstel is een gegevensbeschermingseffectbeoordeling uitgevoerd.
Met behulp hiervan is de noodzaak onderzocht van de voorgenomen verwerking van persoonsgegevens
en zijn op gestructureerde wijze de gevolgen en risico’s van de maatregel(en) en het
systeem voor gegevensbescherming in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder aandacht
besteed aan de beginselen van transparantie, gegevensminimalisering, doelbinding,
het vereiste van een goede beveiliging en de rechten van de betrokkenen.
Bij het uitwerken van het wetsvoorstel zijn de resultaten van de gegevensbeschermingseffectbeoordeling
en de daarop gebaseerde analyse meegenomen. Hieronder wordt toegelicht welke persoonsgegevens
verwerkt worden op basis van dit wetsvoorstel, voor welke doeleinden deze gegevens
worden verwerkt en waarom dit noodzakelijk is. Voorts wordt toegelicht welke organisaties
deze gegevens verwerken en welke maatregelen worden genomen om privacy-risico’s van
betrokkenen tot een minimum te beperken.
Het wetsvoorstel is niet gericht op de (grootschalige en geautomatiseerde) verwerking
van persoonsgegevens, maar de verwerking van persoonsgegevens vloeit voort uit dit
wetsvoorstel. Er worden op basis van dit wetsvoorstel alleen gewone persoonsgegevens
verwerkt en deze gegevens worden uitsluitend gebruikt voor specifieke doeleinden.
Het gebruik van deze persoonsgegevens is tot een minimum beperkt en er is dus geen
sprake van een hoog risico voor de rechten en vrijheden van betrokkenen.
6.2.2. Verwerking persoonsgegevens
De persoonsgegevens die verwerkt kunnen worden op basis van dit wetsvoorstel, zijn
de gegevens van de aanbieder (of van de contactpersoon daarvan) die een aanvraag doet
om een non-formele opleiding te laten inschalen, of al heeft laten inschalen en daarom
wordt vermeld in het NLQF-register (openbaar, te raadplegen op internet). Waarbij
wordt opgemerkt dat de gegevens van de aanbieder in het register worden vermeld, niet
de gegevens van de contactpersoon.
Daarnaast kunnen gegevens verwerkt worden van degenen die onterecht een NLQF- en EQF-niveau-aanduiding
gebruiken bij één of meerdere van hun opleidingen omdat ze niet door het NCP NLQF
zijn ingeschaald. In dit geval is er sprake van oneigenlijk gebruik of misbruik van
de niveau-aanduiding en kan er een bestuurlijke boete worden opgelegd.
De verwerking van persoonsgegevens is derhalve nodig voor de volgende doelen:
• om een aanvraag voor inschaling te doen en om een inschalingsbesluit te nemen (artikel 3.1);
• om vermelding in het NLQF-register mogelijk te maken en om het register actueel te
houden (artikel 3.1);
• om een bestuurlijke boete op te kunnen leggen (artikel 4.3).
6.2.3. Type persoonsgegevens en rechtsgrond
Wanneer er contact moet worden gelegd met (contact)personen in het kader van communicatie
over een aanvraag tot inschaling, een inschalingsbesluit of het opleggen van een bestuurlijke
boete, gaat het om de volgende persoonsgegevens:
– naam;
– voorvoegsel;
– adres;
– telefoonnummer;
– e-mailadres.
Als een opleiding door het NCP NLQF is ingeschaald, vermeldt het NCP NLQF ingevolge
artikel 3.1, tweede lid, de betreffende opleiding en de rechthebbende (dit kan een
rechtspersoon of een natuurlijk persoon zijn) in het NLQF-register, dat openbaar is.
Naast bovenstaande gegevens wordt in lagere regelgeving op grond van artikel 3.1,
derde lid, bepaald welke persoonsgegevens nog meer worden verwerkt in het kader van
de inschaling en het register, waarbij wordt gekeken naar de huidige uitvoeringspraktijk.
Het gaat dan bijvoorbeeld om opname in het register van data inzake de looptijd van
de inschaling, en een registernummer. Door in het register de opleiding, de aanbieder
en andere gegevens op te nemen, wordt de transparantie voor burgers en specifiek voor
personen die een bepaalde opleiding willen gaan volgen, bevorderd.
De rechtsgrond voor de verwerking van deze persoonsgegevens is het uitvoeren van de
wettelijke taak zoals vermeld wordt in artikel 6, eerste lid, onderdeel c, van de
Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: Avg).
6.2.4. Bewaartermijnen
In het geval van contact onderhouden met een aanbieder die een non-formele opleiding
wil inschalen, verwerkt het NCP NLQF de persoonsgegevens zolang dat nodig is gedurende
de verwerking van een aanvraag voor de inschaling en, na een inschaling, zolang de
opleiding is opgenomen in het NLQF-register. Het bewaren van de persoonsgegevens zolang
er communicatie is over de inschaling van een opleiding is functioneel, omdat er contact
moet worden onderhouden met de aanbieder die een aanvraag voor inschaling heeft gedaan.
Na inschaling blijven de gegevens ten minste zes jaar – de geldigheidsduur van de
inschaling – in het openbaar register staan, tenzij er in de tussentijd wordt besloten
dat een opleiding haar inschaling verliest. De geldigheidsduur van een inschaling
kan na zes jaar worden verlengd. Omdat de inschaling en daarmee het onderhouden van
contact met een aanvrager derhalve per casus kan verschillen, wordt er geen op voorhand
gedefinieerde bewaartermijn gehanteerd.
Wat betreft het opleggen van de bestuurlijke boete worden de persoonsgegevens door
de inspectie niet langer bewaard dan nodig is voor de uitvoering van het opleggen
van de bestuurlijke boete. Dat houdt in totdat de invordering voltooid is en het besluit
tot het opleggen van de bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden.
6.2.5. Betrokkenen bij verwerking persoonsgegevens
Bij de gegevensverwerking zijn alleen het NCP NLQF en de Minister(en namens de Minister:
de inspectie) betrokken. Het NCP NLQF is verwerkingsverantwoordelijke inzake de inschaling
en het register, de Minister (inspectie) is verwerkingsverantwoordelijke inzake de
bestuurlijke boete. Zij dienen zich te houden zich aan de bestaande wet- en regelgeving
inzake het verwerken van persoonsgegevens. Het wetsvoorstel maakt geen uitzonderingen
op de rechten die de betrokkenen hebben op grond van de Avg. Hiermee zijn de rechten
van aanbieders van non-formele opleidingen wat betreft verwerken van hun gegevens
gewaarborgd conform de huidige wet- en regelgeving.
Het NCP NLQF en de inspectie nemen maatregelen om mogelijke negatieve gevolgen bij
het verwerken van persoonsgegevens te voorkomen. Er bestaat altijd een risico op een
hack of datalek waardoor persoonsgegevens op straat komen te liggen, maar dit risico
wordt tot een minimum beperkt. Zo worden de medewerkers van het NCP NLQF en de inspectie
die inzage hebben in de persoonsgegevens, goed geïnstrueerd om deze persoonsgegevens
op een juiste en veilige manier te verwerken. Daarnaast worden er in de ICT-infrastructuur
voldoende voorzieningen ingebouwd om het risico op datalekken en hacks te minimaliseren,
dergelijke maatregelen zijn ook verplicht vanuit de Avg (artikel 32).
Verder wordt, om te voorkomen dat meer persoonsgegevens worden verwerkt dan noodzakelijk
en de persoonsgegevens worden gebruikt voor andere doeleinden, in de gedelegeerde
regelgeving (op grond van artikel 3.1, derde lid) exact bepaald welke gegevens voor
welke doeleinden gebruikt worden.
Aan de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) is advies gevraagd over de privacyaspecten
van onderhavig wetsvoorstel. In haar advies van 31 mei 2021 brengt de AP een passage
in de toelichting onder de aandacht waarin wordt gesuggereerd dat niet alleen de gegevens
van de aanvrager, maar ook van de contactpersoon in het register worden vermeld. Dit
is evenwel, zoals de AP terecht opmerkt, niet het geval, gezien ook de tekst van het
wetsvoorstel. Zij adviseert dan ook om in de toelichting te verduidelijken dat de
gegevens van de contactpersoon niet in het openbare register worden vermeld. Ingevolge
dit advies is in de toelichting (onderhavige paragraaf) expliciet opgenomen dat de
gegevens van de aanbieder in het register worden vermeld, niet de gegevens van de
contactpersoon.
Voorts merkt de AP in haar advies op dat het niet primair aan de AP is om advies uit
te brengen over het concept voor zover het Caribisch Nederland betreft. De AP geeft
in overweging het concept ook ter advisering voor te leggen aan de Commissie toezicht
bescherming persoonsgegevens BES, mocht dit nog niet zijn gebeurd. Naar aanleiding
hiervan merkt de regering op dat de AP geadviseerd heeft over het wetsvoorstel met
daarbij de Avg als kader, en dat het wetsvoorstel voor Bonaire, Saba en Sint Eustatius
hetzelfde regelt als voor Europees Nederland en ook de privacyregels voor de eilanden
niet anders zijn. De regering ziet daarom geen aanleiding om het wetsvoorstel ook
voor te leggen aan de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES.
7. Consultatie
In 2015 heeft een eerste internetconsultatie plaatsgevonden en is aanvullend een aantal
stakeholders separaat geconsulteerd die niet in het kader van de internetconsultatie
hadden gereageerd. Gedurende het consultatieproces bleek dat vertegenwoordigers van
werkgevers- en werknemersorganisaties, O&O-fondsen, publieke en private aanbieders
van opleidingen en toezichthouders het wetsvoorstel op hoofdlijnen steunen. Vervolgens
heeft in 2017 opnieuw consultatie van stakeholders plaatsgevonden in het kader van
het evaluatieonderzoek NLQF dat in dat jaar is uitgevoerd. Voorts zijn de Onderwijsraad,
de Algemene Rekenkamer (hierna: AR) en de Raad voor de Rechtspraak (hierna: RvdR)
om advies gevraagd. Ten slotte is, op advies van de Raad van State, eind 2022 een
aanvullende internetconsultatie uitgevoerd. Hieronder worden de uitkomsten van de
consultaties beschreven.
7.1. Internetconsultatie 2015
De eerste internetconsultatie in 2015 heeft zes openbare reacties opgeleverd. Het
betrof drie reacties van individuele personen en drie van organisaties, te weten:
de brancheorganisatie van de scholen in het middelbaar beroepsonderwijs (hierna: MBO
Raad), de vereniging van scholen in het voortgezet onderwijs (hierna: VO-raad) en
de NRTO.
De MBO Raad heeft het voorstel ondersteund om ook non-formele opleidingen in te schalen,
zij het onder bepaalde voorwaarden ten aanzien van de deugdelijkheid en onpartijdigheid.
Voorts heeft de raad een voorkeur uitgesproken om de inschaling van non-formele opleidingen
door het NCP NLQF te laten doen en heeft hij de overheid verzocht zo spoedig mogelijk
en helder te communiceren over de datum waarop de NLQF- en EQF-niveaus op de waardedocumenten
vermeld gaan worden. Naar aanleiding van deze reactie wordt opgemerkt dat dit wetsvoorstel
voorziet in een kader voor deugdelijke en onpartijdige inschaling van non-formele
opleidingen. Voorts zullen voorafgaand aan en na inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel
op initiatief van het Ministerie van OCW de aanbieders van non-formele opleidingen
en andere betrokken partijen via gerichte communicatie-uitingen geïnformeerd worden
over de (wijze van) vermelding van NLQF- en EQF-niveaus op waarde-documenten. Dit
zal in samenspraak met het NCP NLQF plaatsvinden die zich zal richten op het informeren
van de aanbieders van non-formele opleidingen.
De NRTO, de koepelorganisatie van niet-bekostigde onderwijsinstellingen, is van mening
dat het NLQF bijdraagt aan een verdere ontwikkeling van LLO in Nederland. Ook heeft
de NRTO twee knelpunten genoemd. Het eerste knelpunt betreft de kosten voor het inschalen
van non-formele opleidingen; die zijn hoog volgens de NRTO. Ten aanzien van de kosten
wordt opgemerkt dat de gevraagde bijdrage ten hoogste kostendekkend is en dat het
geen verplichting is om een inschaling aan te vragen. De aanbieder van een non-formele
opleiding moet de meerwaarde van een NLQF-inschaling – zoals versterking van de positie
op de opleidingsmarkt – afwegen tegen de kosten daarvan. Het tweede knelpunt dat de
NRTO heeft genoemd, is dat een non-formele opleiding een minimale leerinspanning van
400 uur moet kennen om in aanmerking te kunnen komen voor een inschaling op een NLQF-niveau.
In reactie hierop kan het volgende opgemerkt worden: in eerste instantie is op advies
van de commissie NLQF-EQF besloten een ondergrens van 400 uur te hanteren, maar in
juli 2015 heeft de Minister het NCP NLQF toestemming gegeven om ook non-formele opleidingen
met een omvang van minder dan 400 uur in te schalen, onder de voorwaarde dat het om
arbeidsmarktrelevante scholing moet gaan.44 Reden hiervoor is dat er naar verhouding veel aanbod is van kortdurende trainingen
en cursussen die arbeidsmarktrelevant voor branches zijn, maar een geringere studiebelasting
dan 400 uur hebben. Deze zouden bij een studiebelasting van minimaal 400 uur uitgesloten
worden van inschaling in het NLQF. Voorts heeft de NRTO de voorkeur uitgesproken dat
de NVAO wordt betrokken bij inschaling van opleidingen op NLQF-niveau 5 en hoger en
vindt deze organisatie het onwenselijk als inschaling van non-formele opleidingen
aan een marktpartij wordt overgelaten. Hierover kan opgemerkt worden dat de NVAO – in
het geval het opleidingen in het hoger onderwijs betreft – en de SBB – in het geval
van opleidingen in het mbo – indien nodig door het NCP NLQF worden geconsulteerd bij
inschaling van deze opleidingen. Onderhavig wetsvoorstel voorziet er voorts in dat
de inschaling op een betrouwbare en onpartijdige wijze plaatsvindt, onafhankelijk
van commerciële belangen.
De VO-raad heeft aangegeven waarde te hechten aan een zorgvuldige implementatie. De
raad ziet de huidige opleidingsstructuur van het voortgezet onderwijs adequaat vertaald
in het NLQF. De eventuele keuze voor één niveauvermelding op het diploma kan volgens
de VO-raad wellicht op complicaties stuiten. Bijvoorbeeld wanneer er in de toekomst
met maatwerkdiploma’s gewerkt zou gaan worden, waarbij leerlingen op verschillende
niveaus vakken hebben afgesloten. In dat geval zou niet kunnen worden volstaan met
één niveauvermelding, maar zou gekozen moeten worden voor een niveau-aanduiding per
vak of groep van vakken. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat in geval van
dergelijke ontwikkelingen hiermee in de regelgeving rekening gehouden zal worden.
Voorts wordt opgemerkt dat formele opleidingen generiek worden ingeschaald. Vanwege
deze generieke inschaling ligt een afzonderlijke inschaling van onderdelen van deze
opleidingen niet voor de hand. De VO-raad geeft voorts aan dat het belangrijk is om
helder aan te geven wat de inschaling inhoudt, omdat als leeruitkomsten van opleidingen
een vergelijkbaar NLQF-niveau hebben, dit niet betekent dat de opleidingen ook inhoudelijk
hetzelfde zijn. In deze toelichting is reeds aangegeven dat kwalificaties met een
zelfde NLQF en EQF-niveau inhoudelijk van elkaar kunnen verschillen; er wordt immers
alleen naar het niveau van de leeruitkomsten gekeken. Ook in de communicatie en voorlichting
over het NLQF en EQF aan de burgers zal dit worden belicht.
In de individuele reacties werd verzocht in de kwalificaties de universele rechten
van de mens op te nemen, en werd gevraagd om in het wetsvoorstel de Nederlandse taal
mee te nemen. Deze onderwerpen bevinden zich echter buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel.
7.2. Aanvullende consultatie en evaluatieonderzoek
7.2.1. Aanvullende consultatie
Na de internetconsultatie is in 2015 een aantal belangrijke stakeholders gevraagd
te reageren op het wetsvoorstel. Dit zijn de VH, de VSNU (thans UNL) en de NVAO. Deze
stakeholders brachten een aantal bezwaren in tegen onderdelen van het wetsvoorstel.
Zo zou volgens hen NLQF-inschaling en vermelding van het NLQF-niveau op diploma’s
voor formele opleidingen in het hoger onderwijs geen toegevoegde waarde hebben vanwege
bestaande internationale afspraken over de Bachelor-Master-structuur.
Naar aanleiding van dit eerste bezwaar kan opgemerkt worden dat de aanbeveling over
het EQF waaraan Nederland zich gecommitteerd heeft, voorziet in de inschaling van
alle formele opleidingen. Dit is ook in de andere landen het geval die aan het EQF
deelnemen en met de Bachelor-Master-structuur werken. Als in alle landen slechts een
deel van de formele opleidingen ingeschaald zou worden en slechts op een deel van
de diploma’s het NQF- en EQF-niveau vermeld zou worden, zouden de doelstellingen van
het EQF niet of slechts ten dele gerealiseerd kunnen worden. Bovendien is het systeem
van EQF en NQF’s van toegevoegde waarde, omdat het gebaseerd is op leeruitkomsten
en daarmee de onderlinge vergelijkbaarheid van opleidingen vergroot.
Het tweede bezwaar van deze stakeholders was dat de inschaling in het NLQF van non-formele
opleidingen zou kunnen leiden tot verwarring over het niveau en de kwaliteit van die
non-formele opleidingen. Een NLQF-inschaling zou gezien kunnen worden als een kwaliteitskeurmerk
en als een vorm van (pseudo-)accreditatie. Naar aanleiding van dit tweede bezwaar
kan worden opgemerkt dat goede voorlichting en communicatie onduidelijkheid over de
betekenis van het NLQF, de inschaling en de NLQF- en EQF-niveaus weg kan nemen. Onderhavig
wetsvoorstel voorziet in sanctiemogelijkheden bij oneigenlijk gebruik of misbruik
van NLQF- en EQF-niveau-aanduidingen. Bij inschaling in het NLQF van non-formele opleidingen
hoeft weliswaar niet aan dezelfde eisen te worden voldaan als bij de accreditatie
van formele opleidingen in het hoger onderwijs, maar dat betekent niet dat een inschaling
in het NLQF geen betekenis heeft. Zoals hierboven is toegelicht, moet een aanbieder
van een non-formele opleiding met positief gevolg een validiteitstoets doorstaan voordat
de betreffende opleiding in aanmerking kan komen voor inschaling. Dit betekent dat
eindgebruikers ook meer zekerheid over de betrouwbaarheid en kwaliteit van de aanbieder
hebben, dan wanneer er geen sprake zou zijn van een validiteitstoets en inschaling.
Het derde bezwaar was dat indien onderdelen of modules van formele kwalificaties met
een NLQF-inschaling apart zouden worden aangeboden (bijvoorbeeld als cursus) ten onrechte
gedacht zou kunnen worden dat deze onderdelen hetzelfde NLQF-niveau hebben als de
gehele kwalificatie en daarmee ook een kwaliteitskeurmerk.
Met betrekking tot dit derde bezwaar kan opgemerkt worden dat het op grond van dit
wetsvoorstel niet is toegestaan dat aan onderdelen van formele kwalificaties het NLQF-
en EQF-niveau verbonden wordt van de formele opleiding waaruit ze afkomstig zijn.
Als een aanbieder een onderdeel van een formele opleiding aanbiedt als op zichzelf
staande cursus waarvan het aangeboden onderwijs en examinering niet onder wet- en
regelgeving voor formeel onderwijs vallen, betreft het geen formele opleiding en mag
daar niet zo maar een NLQF- en EQF-niveau aan worden verbonden. Dat mag alleen indien
het als non-formele opleiding is ingeschaald door het NCP NLQF.
Ten slotte achten deze stakeholders het gezien de voornoemde redenen wenselijk om
de inschaling van non-formele opleidingen in het NLQF te baseren op de feitelijk gerealiseerde
leeruitkomsten en niet alleen op de beoogde leeruitkomsten.
In relatie tot dit vierde bezwaar wordt erop gewezen dat bij het ontwikkelen en implementeren
van het EQF en de NQF’s is uitgegaan van de leeruitkomstenbenadering waarbij inschaling
van opleidingen plaatsvindt op basis van de beoogde leeruitkomsten (zogeheten plantoetsing)
en niet op basis van de feitelijke leerresultaten of het feitelijk behaalde niveau
van studenten. Voor deze benadering is gekozen omdat die het mogelijk maakt om kwalificaties
van opleidingen op een relatief eenvoudige en uniforme manier met elkaar te vergelijken.
Aangezien dit de in EU-verband afgesproken systematiek is, is het belangrijk dat ieder
land ook daadwerkelijk deze systematiek hanteert.
7.2.2. Evaluatieonderzoek NLQF
In de aanbevelingen van de commissie NLQF-EQF was onder andere opgenomen om het NLQF
na vijf jaar te evalueren. Het Ministerie van OCW heeft daarom in 2017 een evaluatieonderzoek
laten uitvoeren door onderzoeksbureau Ockham IPS.45 Naar aanleiding van de bezwaren die uit de aanvullende consultatie naar voren waren
gekomen, werd het evaluatieonderzoek ook benut om input te krijgen voor eventuele
aanpassingen van het wetsvoorstel NLQF. In het kader van het onderzoek zijn de belangrijkste
stakeholders opnieuw bevraagd: vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties,
O&O-fondsen, publieke en private aanbieders van opleidingen, toezichthouders en betrokken
ministeries. Er was bij de betrokken partijen consensus dat een wet NLQF nodig was
om een stimulans te geven aan het gebruik van het NLQF en aan het inschalen van non-formele
opleidingen. Er werd aangegeven dat, ondanks dat inschaling niet tot een juridisch
effect leidt (doorstroomrecht), inschaling een praktisch effect heeft voor de student.
Het biedt volgens respondenten meer mogelijkheden om verder te leren binnen het door
de overheid gereguleerd onderwijs (zoals in bachelor- en/of masterprogramma’s) en
leidt in de praktijk tot snellere beslissingen om toegelaten te worden en tot het
geven van vrijstellingen. Uit het onderzoek kwam onder andere ook naar voren dat meer
communicatie-inspanningen nodig waren om bekendheid aan het NLQF en EQF te geven en
het achterliggende concept en de begrippen te verduidelijken. Voorts bleek uit het
onderzoek dat stakeholders het van belang vonden dat de taken van het NCP NLQF door
één onafhankelijke partij uitgevoerd worden.
7.3. Advies Onderwijsraad
Op 26 maart 2019 heeft de Minister van OCW de Onderwijsraad verzocht advies uit te
brengen over het wetsvoorstel NLQF. Daarbij is de raad gevraagd in het bijzonder in
te gaan op (de consequenties van) de generieke inschaling van door de overheid gereguleerde
opleidingen en inschaling in het NLQF van onderdelen van deze opleidingen. De raad
heeft vervolgens op 29 mei 2019 zijn advies uitgebracht.46 Hieruit blijkt dat de raad zich kan vinden in het geven van een wettelijke grondslag
aan het NLQF. De raad adviseert om het wetsvoorstel te beperken tot het materiële
kader van het NLQF (de kwalificatieniveaus en de beschrijvingen daarvan) en tot het
gereguleerde onderwijsaanbod c.q. de formele opleidingen of kwalificaties. De raad
adviseert voorts (de inschaling van) het niet-gereguleerde onderwijsaanbod – de non-formele
opleidingen – niet in het wetsvoorstel op te nemen.
7.3.1. Toelichting advies Onderwijsraad
Volgens de Onderwijsraad is een wettelijke regeling voor vaststelling van het materiële
kader van het NLQF, voor de koppeling van bestaande formele opleidingen aan de niveaus
van het NLQF en het EQF en de verplichte vermelding van NLQF- en EQF-niveaus op diploma’s
van bestaande formele opleidingen, wenselijk. Met het materiële kader bedoelt de Onderwijsraad
de inhoud van het NLQF in de zin van de onderverdeling in en definiëring van de NLQF-niveaus
met de daarbij behorende descriptoren (kennis, vaardigheden, zelfstandigheid, verantwoordelijkheid).
De raad merkt in dit verband op dat het belangrijk is dat de wetgever de koppeling
van formele opleidingen aan het NLQF en het EQF regelt, aangezien de overheid voor
het gereguleerde aanbod een (grondwettelijke) verantwoordelijkheid draagt.47
Voorts is de raad het eens met de keuze voor een «stelselneutrale» implementatie van
het NLQF en met de keuze om herinschaling van individuele formele opleidingen – en
daarmee afwijking van de generieke inschaling – niet mogelijk te maken. Daarmee zouden
leertrajecten van hetzelfde type binnen het onderwijsstelsel in het NLQF uiteenlopend
kunnen worden ingeschaald. Dergelijke afwijkingen van de generieke inschaling zouden
de overzichtelijkheid van een toch al sterk gedifferentieerd onderwijsstelsel niet
ten goede komen en niet bijdragen aan de beoogde transparantie van het onderwijsaanbod.48
In lijn met het wetsvoorstel beveelt de Onderwijsraad verder aan om onderdelen van
formele kwalificaties niet afzonderlijk in te schalen omdat hierdoor verwarring kan
ontstaan in het maatschappelijk verkeer. Het toekennen van een NLQF-niveau aan onderdelen
van een formele kwalificatie kan ten onrechte de indruk wekken dat de afzonderlijk
aangeboden onderdelen qua zwaarte, inhoud en eindtermen gelijk staan aan de kwalificatie
als geheel. En dat is niet het geval: een kwalificatie vormt een samenhangend programma
waarvan de onderdelen in gezamenlijkheid leiden naar de beoogde leeruitkomsten. Daarbij
is vaak ook sprake van een opbouw naar niveau gedurende het programma. Het toekennen
van een NLQF-niveau aan onderdelen van kwalificaties – «deelcertificering» in termen
van de Onderwijsraad- kan bovendien een risico betekenen voor het civiel effect van
diploma’s. Volgens de raad biedt deelcertificering weliswaar flexibiliteit, maar leidt
het ook tot versnippering van kwalificatie-eisen.49
De Onderwijsraad adviseert om de inschaling van non-formele opleidingen niet wettelijk
te regelen. Dit zou in de samenleving namelijk onvermijdelijk tot misverstanden en
verwarring over de aard en betekenis van NLQF-niveaus kunnen leiden: inschaling zou
als een kwaliteitsoordeel of een vorm van accreditatie beschouwd kunnen worden. Een
andere reden waarom volgens de Onderwijsraad een wettelijke regeling voor inschaling
van non-formele opleidingen beter achterwege kan blijven, is dat het NCP NLQF dan
te veel in de overheidssfeer getrokken wordt. Dat versterkt de indruk dat bij inschaling
sprake is van overheidserkenning en daarmee van een vorm van pseudo-accreditatie.
Het impliceert voorts dat de overheid indirect toch verantwoordelijkheid neemt voor
het aanbod van non-formele opleidingen, terwijl die verantwoordelijkheid er (grondwettelijk)
niet is.50
De Onderwijsraad vindt dat de inschaling in het NLQF van non-formele kwalificaties
weliswaar maatschappelijke meerwaarde heeft, maar vindt het wettelijk regelen van
de inschaling van non-formele opleidingen om meerdere redenen niet passend en vindt
dat dit teveel risico’s met zich brengt. Volgens de raad kan de praktijk van inschaling
van non-formele opleidingen in het NLQF voortgaan en worden non-formele opleidingen
na inwerkingtreding van de wet dan gerelateerd aan NLQF- en EQF-niveaus met een wettelijke
status. Op deze wijze kan het volgens de Onderwijsraad ook voor serieuze non-formele
leertrajecten een waardevolle manier zijn om de transparantie en vergelijkbaarheid
ervan in het buitenland te vergroten. Voorts kan een NCP NLQF dat daadwerkelijk op
afstand staat van de overheid, blijven fungeren als instantie die informatie verstrekt,
inschalingen registreert en controleert of op een goede manier tot een bepaalde inschaling
is gekomen. Daarbij past volgens de raad een goed communicatieprotocol, dat helder
aangeeft wat inschaling betekent.51
De eindconclusie van het advies van de Onderwijsraad is dat het NLQF enkel toegepast
moet worden als een referentiekader om kwalificatiesystemen naar elkaar te kunnen
vertalen. Het NLQF is in essentie een communicatieraamwerk met als doel de transparantie
van het onderwijsaanbod in Nederland op Europees niveau te vergroten en is geen mechanisme
om het stelsel te hervormen, maar een instrument om dat stelsel internationaal herkenbaar
te vertalen.52
7.3.2. Reactie op advies Onderwijsraad
Op hoofdlijnen bestaat het advies van de Onderwijsraad uit twee delen: uit het eerste
deel van het advies blijkt dat Onderwijsraad positief staat tegenover het geven van
een wettelijke grondslag aan het NLQF voor de bij wet gereguleerde opleidingen. Door
het NLQF wettelijk te regelen wordt er een officiële status aan toegekend en versterkt
het de functie van het NLQF en het EQF als referentiekader en als instrument om de
transparantie bevorderen, zowel op nationaal als Europees niveau. Gelet op dat doel
is de Onderwijsraad het eens met de generieke inschaling van formele opleidingen.
Samenvattend constateert de regering dat de Onderwijsraad vindt dat het wettelijk
regelen van het NLQF voor formele opleidingen toegevoegde waarde heeft, zowel voor
het Nederlandse onderwijsstelsel zelf als in het kader van het onderwijsbeleid van
de EU.
In het tweede deel van het advies geeft de Onderwijsraad aan geen heil te zien in
het wettelijk regelen van het NLQF voor het non-formele opleidingsaanbod en het geen
goed idee te vinden om op deze wijze het private opleidingsaanbod en een leven lang
ontwikkelen te stimuleren.
In haar reactie wil de regering allereerst benadrukken dat de voorgestelde wettelijke
verankering van het NLQF in relatie tot non-formele opleidingen niet bedoeld is om
een hervorming of aanpassing van het Nederlandse onderwijs te bewerkstelligen. In
de memorie van toelichting staat met zoveel woorden dat aan dit wetsvoorstel geen
rechten ontleend kunnen worden in relatie tot het onderwijs dat geregeld wordt op
basis van bestaande onderwijswetgeving. Het wetsvoorstel is met name bedoeld om de
transparantie inzake het niveau van het non-formele opleidingsaanbod te vergroten
door het NLQF als communicatie-instrument een steviger fundament te geven. In dit
verband kan erop gewezen worden dat de Onderwijsraad zelf het belang van de inschaling
van non-formele opleidingen in het NLQF onderschrijft: het is een waardevolle manier
om de transparantie van het zo gedifferentieerde non-formeel onderwijs te vergroten
en zo bij te dragen aan de duidelijkheid en overzichtelijkheid voor de lerende zelf,
voor de werkgevers en voor de aanbieders van non-formele opleidingen.
Met de introductie van het NCP NLQF als zbo wordt enerzijds duidelijk dat er sprake
is van bemoeienis van de Minister met het non-formele opleidingsaanbod en dat de Minister
verantwoordelijk is voor de uitvoering van de wettelijke taken door het zbo. Anderzijds
maakt deze constructie ook duidelijk voor alle betrokken partijen en stakeholders
dat de Minister geen verantwoordelijkheid heeft voor de inschaling van non-formele
opleidingen en dat het NCP NLQF de inschaling onafhankelijk, zonder bemoeienis van
de Minister, uitvoert. Zoals in deze toelichting al is beargumenteerd, draagt het
voorzien in een wettelijke grondslag van het NLQF bij aan het beleid voor LLO. De
(potentiële) deelnemers krijgen een duidelijkere indicatie van het niveau van aangeboden
opleidingen en kunnen een geïnformeerde en weloverwogen keuze maken. Daarnaast krijgen
werkgevers en onderwijsaanbieders meer inzicht in het kwalificatieniveau van (potentiële)
werknemers en studenten en wordt de drempel voor scholingsdeelname lager door meer
transparantie en inzichtelijkheid van de scholingsmarkt.
Door de groeiende noodzaak van een leven lang ontwikkelen – investeert de overheid
in toenemende mate in (om- en bij)scholing van werkenden en werkzoekenden. In dat
kader kunnen werkenden en werkzoekenden publieke middelen onder andere inzetten voor
het volgen van non-formele opleidingen van private aanbieders. Omdat het hier om de
inzet van publieke middelen gaat, is het des te belangrijker dat de onderwijsconsument
inzicht heeft in het niveau van het private opleidingsaanbod en dat dit niveau wordt
vastgesteld op basis van een gestandaardiseerd en betrouwbaar instrument. Zoals eerder
is aangegeven, is het NLQF momenteel het enige beschikbare instrument dat op objectieve
wijze het niveau (van leeruitkomsten) van een opleiding vaststelt. Daarom staat bijvoorbeeld
de Subsidieregeling STAP-budget onder andere open voor non-formele opleidingen die
in het NLQF ingeschaald zijn. Dit is een incentive voor private aanbieders om hun non-formele opleidingen in het NLQF te laten inschalen.
Onderhavig wetsvoorstel versterkt deze incentive; het vergroot de status en maatschappelijke betekenis van het NLQF en bevordert daarmee
het inschalen van non-formele opleidingen. Als meer non-formele opleidingen zijn ingeschaald
in het NLQF, leidt dit tot meer transparantie van de non-formele opleidingsmarkt,
wat op zijn beurt een bijdrage kan leveren aan het vergroten van de regie van burgers
op hun eigen ontwikkeling en loopbaan.
Daar komt bij dat het bij de voortzetting van de huidige uitvoeringspraktijk voor
het inschalen van non-formele opleidingen ontbreekt aan mogelijkheden om eventueel
misbruik in de communicatie of in het schermen met NLQF-inschalingen te sanctioneren.
Dit wordt des te belangrijker wanneer aanbieders door het laten inschalen van hun
opleidingen in het NLQF hun marktaandeel kunnen vergroten omdat publieke middelen
voor die opleidingen ingezet mogen worden. We zien een gestage stijging van het aantal
verzoeken en verwachten dat deze stijging doorzet.
Concluderend stelt de regering vast dat de Onderwijsraad vindt dat het wettelijk regelen
van het NLQF in relatie tot het formele onderwijs meerwaarde heeft, zowel op nationaal
als Europees niveau. De regering constateert voorts dat de Onderwijsraad het wettelijk
regelen van de inschaling van non-formele opleidingen en van het NCP NLQF om meerdere
redenen niet passend vindt en te veel risico’s met zich brengt. De regering begrijpt
de bezwaren van de Onderwijsraad tegen dit onderdeel van het wetsvoorstel, maar is
– alles afwegende – van oordeel dat het wettelijk regelen van het NLQF in relatie
tot non-formele opleidingen de voorkeur verdient boven een ongeregelde voortzetting
van de huidige praktijk. Met name de weging van de beoogde bijdrage van inschaling
van non-formele opleidingen in het NLQF aan de transparantie van de scholingsmarkt
en de (on)mogelijkheden om het oneigenlijk gebruik van het NLQF te kunnen handhaven
zijn daarbij van belang.
7.4. Overleg met Algemene Rekenkamer
Op grond van artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet 2016 is over het onderhavige wetsvoorstel
overleg gevoerd met de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer geeft aan dat niet
alle werkzaamheden van het NCP NLQF als wettelijke taken zijn geformuleerd en adviseert
dit alsnog te doen. Hiertoe is het onderhoud en beheer van het NLQF toegevoegd als
wettelijke taak van het NCP NLQF, in artikel 1.4, tweede lid, van het onderhavige
wetsvoorstel. Hiermee zijn alle taken van het NCP NLQF als wettelijke taak geformuleerd.
De Algemene Rekenkamer adviseert tevens het wetsvoorstel aan te vullen met waarborgen
voor de onafhankelijkheid van het NCP NLQF.
Op grond van het wetsvoorstel wijst de Minister een rechtspersoon aan als NCP NLQF.
Bij die aanwijzing zullen de statuten van de rechtspersoon worden bezien op het punt
van intern toezicht. Om de onafhankelijkheid en governance te borgen, is in het wetsvoorstel geregeld dat de statuten niet zonder goedkeuring
van de Minister gewijzigd kunnen worden. Bij wijziging van de statuten zal beoordeeld
worden of de onafhankelijkheid en governance voldoende in de statuten geborgd blijven.
De Algemene Rekenkamer merkt voorts terecht op dat het NCP NLQF een subsidie in de
zin van de Algemene wet bestuursrecht ontvangt voor de uitvoering van de wettelijke
taken, en adviseert daarom in de toelichting naar die wet te verwijzen. Dit is naar
aanleiding van het advies gedaan, in paragraaf 4.3.3.
Ten slotte adviseert de Algemene Rekenkamer de invulling en het toezicht op het NCP
NLQF uit te werken in een concreet toezichtarrangement. Op grond van dit advies wordt
een arrangement uitgewerkt van het geheel aan instrumenten voor sturing en toezicht,
waarin het toezicht op de uitvoering van de wettelijke taken, de doelmatigheid daarvan
en de scheiding tussen gesubsidieerde taken en niet-gesubsidieerde werkzaamheden centraal
staan. Deze thema’s zullen tevens periodiek besproken worden met het NCP NLQF.
7.5. Advies Raad voor de Rechtspraak
De Minister van OCW heeft op 3 maart 2021 advies gevraagd aan de Raad voor de Rechtspraak
over de gevolgen van het wetsvoorstel NLQF voor (de belasting van) de rechtspraak.
Op grond van artikel 95 van de Wet op de rechterlijke organisatie heeft de Raad een
wettelijke adviestaak met betrekking tot nieuwe wets- en beleidsvoorstellen die gevolgen
hebben voor de rechtspraak. De Raad heeft geen zwaarwegende bezwaren tegen het wetsvoorstel,
maar adviseert enkele onderdelen te verduidelijken of aan te passen.
De Raad voor de Rechtspraak is allereerst van mening dat de verbodsbepaling van artikel 4.1
van het wetsvoorstel niet voldoende duidelijk is geformuleerd en daarmee de vraag
oproept of degene die een NLQF-niveau vermeldt zelf moet nagaan of dat in overeenstemming
met de voorschriften bij of krachtens de wet is vastgesteld. De Raad adviseert het
wetsvoorstel op dit punt aan te passen dan wel nader toe te lichten.
De artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.1 is op dit punt, conform het advies
van de Raad, verduidelijkt. Opgenomen is wanneer sprake is van een NLQF-niveau dat
op grond van de voorschriften bij of krachtens de wet is vastgesteld.
Daarnaast volgt uit artikel 4.2, tweede lid, dat de bewijslast dat aan de voorwaarden
van het eerste lid, onderdeel b, is voldaan, rust op degene die een EQF-niveau vermeldt
of in het vooruitzicht stelt. De Raad vraagt zich af of de Minister indien hij een
bestuurlijke boete oplegt, alleen hoeft aan te tonen dat betrokkene niet heeft bewezen
dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 4.2, eerste lid, onderdeel b, of de Minister
toch moet bewijzen dat het verbod geldt en is overtreden? Ook op dit punt adviseert
de Raad het wetsvoorstel nader toe te lichten dan wel aan te passen.
De artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.2 is op dit punt, conform het advies
van de Raad, verduidelijkt. In de toelichting is opgenomen dat de betrokkene dient
te bewijzen dat het EQF-niveau rechtsgeldig is vastgesteld in een ander land dat participeert
in het EQF.
Wat betreft de werklast, verwacht de Raad dat de consequenties voor de werklast van
de Rechtspraak (zeer) beperkt zullen zijn. Vooralsnog is geen bezwaar gemaakt of beroep
ingesteld tegen een inschalingsbesluit. In de situatie na inwerkingtreding van het
wetsvoorstel zal het aantal aanvragen (en dus het aantal besluiten) waarschijnlijk
toenemen, maar naar verwachting van het Ministerie van OCW en de Raad zal dit niet
leiden tot een groot aantal bezwaren en beroepen. Daarnaast verwachten het Ministerie
van OCW en de Raad niet dat een bestuurlijke boete voor het oneigenlijk gebruik van
een NLQF/EQF-aanduiding vaak zal worden opgelegd. De Raad schat dan ook in dat de
toename in het aantal zaken niet substantieel zal zijn en dat zaken ook niet bovengemiddeld
complex zullen zijn.
7.6. Aanvullende internetconsultatie
In oktober en november 2022 heeft op advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State een aanvullende internetconsultatie voor het gewijzigde wetsvoorstel NLQF
plaatsgevonden.
Daarbij is expliciet ook gevraagd naar suggesties voor de communicatie over het NLQF
om duidelijk te maken dat:
• de NLQF-inschaling van een non-formele kwalificatie niet betekent dat die non-formele
opleiding qua inhoud en omvang gelijk is aan een formele opleiding van datzelfde NLQF-niveau;
• De NLQF-inschaling van een kwalificatie geen kwaliteitsoordeel of -keurmerk over de
opleiding is.
Alle suggesties in de antwoorden die betrekking hebben op de communicatie rondom NLQF
zijn geïnventariseerd en bekeken, met name die van Schoonmakend Nederland en Leido.
Het NCP NLQF neemt deze inbreng mee in het communicatieplan 2023 om tot een verdere
verbetering en aanscherping van de communicatie te komen.
Opbrengst van de internetconsultatie
De internetconsultatie heeft 14 reacties opgeleverd afkomstig van diverse belangenorganisaties,
onderwijsinstellingen, docenten en enkele individuele personen.
Op hoofdlijnen zijn de meeste reacties positief, waarbij soms één of enkele aandachtspunten
worden genoemd. Zo is in geen van de reacties een kritische kanttekening gezet bij
het voornemen ook voor het non-formeel onderwijs inschaling in het NLQF mogelijk te
maken en het voornemen om voor formeel en non-formeel onderwijs eenzelfde niveauaanduiding
van het NLQF en het daarmee verbonden EQF-niveau te hanteren.
De koppeling van de formele opleidingen aan het NLQF
Bij de toekenning van de niveaus in het formeel onderwijs wordt in één reactie (Leido)
de niveauaanduiding 4+ voor het vwo geproblematiseerd. In de reactie wordt gerefereerd
aan bachelor- en masteropleidingen, die ook een verschillende duur kunnen hebben,
maar toch eenzelfde inschaling. Omdat alleen vwo-opleidingen toegang geven tot het
wetenschappelijk onderwijs, is de huidige keuze gehandhaafd. Zie ook paragraaf 3.1.
De scope van het NLQF
In één reactie (de Vereniging van EVC-aanbieders) wordt voorgesteld de scope van het
NLQF te verruimen door niet alleen de leeruitkomsten van leertrajecten (kwalificaties)
in te inschalen in het NLQF, maar ook individuele personen.
Het EQF is gericht op de leeruitkomsten van leertrajecten (kwalificaties). Het NLQF
is daarvan afgeleid. Het NLQF is geen instrument om het niveau van functioneren van
individuen te beoordelen. Met het NLQF wordt het niveau van de opleiding (kwalificatie)
ingeschaald. De examencommissie van deze opleiding beoordeelt of iemand (via examens
(of een deugdelijke EVC-procedure)) voldoet aan de kwalificatie-eisen van deze opleiding.
Op het behaalde diploma kan de opleider het NLQF-niveau vermelden van deze opleiding.
Dit geeft de Commissie Leijnse (zie ook paragraaf 2.1.3) in het advies al aan: «De
omschrijvingen van de diverse niveaus zijn niet bedoeld om een precieze en allesomvattende
beschrijving te geven van individuele kwalificaties.» In alle Europese landen heeft
de implementatie van het EQF plaatsgevonden door inschaling van leeruitkomsten van
leertrajecten (kwalificaties). Daarom is het wetsvoorstel op dit punt niet gewijzigd.
In één reactie van een groep docenten wordt ervoor gepleit het non-formeel onderwijs
(de cursusmarkt) op vergelijkbare wijze te reguleren als het formeel onderwijs, met
eisen aan de kwaliteit van docenten, accreditatie en dergelijke. Momenteel geldt voor
het non-formeel onderwijs een systeem van marktwerking en consumentenbescherming.
De regelgeving van OCW, met waarborgen voor de kwaliteit voor formeel onderwijs, is
niet van toepassing op het non-formeel onderwijs.
Een van de uitgangspunten bij het wetsvoorstel NLQF is dat het wetsvoorstel moet aansluiten
op de huidige inrichting van het stelsel. Verdergaande regulering van het non-formeel
onderwijs (de cursusmarkt) zou een ingrijpende stelselwijziging impliceren die vragen
oproept over nut en noodzaak van nadere regulering. Daarom is er niet voor gekozen
het wetsvoorstel NLQF op dit punt aan te passen.
De aanwijzing van één uitvoeringsorganisatie als zbo en de positionering van het NCP
NLQF
In diverse reacties wordt gevraagd om naast het NCP NLQF ook andere instanties de
bevoegdheid te geven om de leeruitkomsten van leertrajecten in te schalen in het NLQF.
Het vertrouwen in de civiele waarde van in het NLQF ingeschaalde opleidingen en in
het NLQF in algemene zin, is gebaat bij een onafhankelijke uitvoeringsorganisatie
met deskundig gezag. Als gevolg van de benodigde onafhankelijkheid in het nemen van
inschalingsbesluiten is het passend deze uitvoeringsorganisatie een zbo-status te
geven. Het aanwijzen van meerdere uitvoeringsorganisaties (elk een zbo) is onwenselijk
en onnodig.
Daarom is niet gekozen voor het aanwijzen van meerdere uitvoeringsorganisaties. Zie
voor een uitgebreidere toelichting paragraaf 4.2.
In twee reacties worden vraagtekens gezet bij de positionering van het NCP NLQF bij
een privaatrechtelijke organisatie en wordt de voorkeur geuit voor een publiekrechtelijk
zbo. De positionering bij een privaatrechtelijke organisatie brengt met zich mee dat
die organisatie ook marktactiviteiten kan uitvoeren.
Hoewel de status van een publiekrechtelijk zbo in algemene zin de voorkeur verdient,
biedt de Kaderwet zbo’s de mogelijkheid van aanwijzing als een privaatrechtelijk vormgegeven
zbo. Het publieke belang van een deugdelijke uitvoering van de publieke taak kan ook
bij een privaatrechtelijke status worden geborgd. Op grond van het wetsvoorstel NLQF
krijgt het NCP NLQF de status van een privaatrechtelijk deeltijd zbo. Zoals omschreven
in de toelichting, zal middels een algemene maatregel van bestuur Stichting CINOP
– ecbo daartoe worden aangewezen.
De waarborgen van de Kaderwet zbo’s zijn daarmee van toepassing op het NCP NLQF en
zo wordt de onafhankelijke uitvoering van het zbo ten opzichte van zowel het opleidingsveld
als ten opzichte van de beleidsverantwoordelijke Minister gewaarborgd. Een goede governance moet waarborgen bieden tegen ongewenste belangenverstrengeling.
Daarmee wordt de situatie van de afgelopen tien jaar, waarin er geen incidenten zijn
geweest, gecontinueerd. Zie overigens de meer uitgebreide toelichting op de positionering
van het NCP NLQF als zbo en het toezicht en de verantwoording in paragraaf 4.2 respectievelijk
4.3.
Inschaling van onderdelen van formele opleidingen
In drie reacties uit het hoger onderwijs (NHL Stenden Hogeschool, UNL, HvA) wordt
aandacht gevraagd voor het inschalen van leertrajecten die onderdeel zijn van een
formele opleiding, waarbij wordt gerefereerd aan de pilots microcredentials die deze
instellingen uitvoeren en hun wens om instellingen degree awarding power (de bevoegdheid om nieuwe formele opleidingen te starten) te geven. Zij vragen op
deze ontwikkeling te anticiperen en instellingen die formele opleidingen verzorgen
de bevoegdheid te geven onderdelen van formele opleidingen in het NLQF in te schalen.
Een van de uitgangspunten bij het wetsvoorstel NLQF is dat het wetsvoorstel moet aansluiten
op de huidige inrichting van het stelsel. Momenteel hebben de instellingen geen degree awarding power. Daarom is er niet voor gekozen het wetsvoorstel NLQF op dit punt aan te passen. In
de pilots microcredentials worden door de publieke hogescholen en universiteiten pilots
uitgevoerd met een vorm voor flexibilisering van het formele aanbod. Vooralsnog vallen
het in de microcredentials geboden onderwijs en de examinering daarvan niet onder
de wet- en regelgeving voor formele opleidingen van het hoger onderwijs. Mocht naar
aanleiding van de pilots microcredentials een stelselwijziging aan de orde zijn, dan
vergt dat een wetswijziging (WHW). Bij die wetswijziging zullen dan ook de gevolgen
voor de Wet NLQF worden meegenomen.
Volgens het nu voorliggende wetsvoorstel mag voor non-formele opleidingen alleen het
NLQF-niveau worden gebruikt als die door het NCP NLQF is ingeschaald in het NLQF.
Als dit niet het geval is, is sprake van niet-gerechtigd gebruik van het NLQF.
In de pilots microcredentials in het hoger onderwijs hebben onderwijsinstellingen
met behulp van Dublin-descriptoren (die met het EQF/NLQF zijn geijkt) zelf een indicatie
van het NLQF-niveau gegeven van de leeruitkomsten van de betreffende microcredential.
In het document dat deelnemers na afloop krijgen uitgereikt hebben de instellingen
deze indicatie van het NLQF-niveau vermeld. Bij inwerkingtreding van de wet NLQF mag
dit niet meer.
Het NCP NLQF zal in overleg treden met belanghebbenden om te onderzoeken of een eenvoudiger,
op microcredentials toegespitst inschalingsproces (met lagere kosten) mogelijk is
als aanvragers zelf een volgens een gestandaardiseerde werkwijze met behulp van het
NLQF-raamwerk uitgevoerde beschrijving/onderbouwing van de leeruitkomsten (van microcredentials)
aanleveren; mogelijk in de vorm van een pilot in de context van het hoger onderwijs
(met betrokkenheid van de NVAO), het mbo (met betrokkenheid van SBB) en het non-formeel
onderwijs.
In het verlengde van het bovenstaande wordt in dezelfde reacties vanuit het hoger
onderwijs het scenario geschetst dat zij zorgen hebben als veel instellingen in het
hoger onderwijs onderdelen van formele opleidingen zouden willen laten inschalen.
Enerzijds maken zij bezwaar tegen de hoge kosten en anderzijds vragen zij zich af
of de bedrijfsvoering van het NCP NLQF daar toereikend voor zou zijn.
In reactie hierop kan worden aangegeven dat instellingen kunnen overwegen het betreffende
onderdeel niet te laten inschalen in het NLQF maar wel deelnemers te informeren uit
welke formele opleiding het betreffende onderdeel is geselecteerd en op welk NLQF-niveau
deze formele opleiding is ingeschaald. Een tweede optie is dat instelling aan deelnemers
zekerheid biedt over het NLQF-niveau van het afzonderlijke onderdeel. In dat geval
dienen instellingen het betreffende onderdeel te laten inschalen door het NCP NLQF.
De afgelopen periode laat een gestage groei van het aantal inschalingen zien (10%
per jaar), waarbij geleidelijk aan ook ho-instellingen de weg naar het NCP NLQF weten
te vinden.
In enkele reacties wordt ingegaan op de verplichting om op het waardedocument van
een leertraject dat deel uitmaakt van een formele opleiding een verwijzing op te nemen
naar het NLQF- en EQF-niveau van de opleiding waar het deel van uitmaakt (artikel 2.2,
tweede lid). Een enkele reactie pleit ervoor om deze verplichting te laten vervallen.
Een andere reactie pleit juist voor het handhaven van deze verplichting. Er zijn geen
goede argumenten gegeven waarom de verplichting zou moeten vervallen. Daarom blijft
de verplichting bestaan. Ook wordt ervoor gepleit te verplichten om een overzicht
van het programma van de formele opleiding bij het waardedocument te voegen. Actuele
informatie over het programma van de formele opleiding is over het algemeen betrekkelijk
eenvoudig te vinden. Een wettelijke verplichting voor de instelling om bij het waardedocument
altijd ook een overzicht van het gehele programma van de formele opleiding te verstrekken,
zou een onevenredige administratieve belasting met zich meebrengen. Daarom is hier
van afgezien.
In één reactie wordt aangegeven dat de tekst in de memorie van toelichting op dit
punt onduidelijk is/voor meerdere interpretaties vatbaar. De redactie van die passage
in de memorie van toelichting is aangepast om mogelijke onduidelijkheid weg te nemen.
Naar aanleiding van de internetconsultatie zijn enkele verduidelijkingen in de MvT
aangebracht.
Zo is in de memorie van toelichting verhelderd dat een instellingsverklaring in het
hoger onderwijs en een mbo-verklaring in het mbo ook waardedocumenten zijn.
Verder wordt bij inwerkingtreding van de wet NLQF in het mbo de toevoeging van het
NLQF- en het daarmee verbonden EQF-niveau van een formele opleiding geregeld door
aanpassing van de Regeling modellen voor mbo-diploma, mbo-certificaat en mbo-verklaring.
In één reactie wordt gepleit «raamwerk» te gebruiken in plaats van «kader» omdat dit
in het netwerk gebruikelijk is. Omdat we met het wetsvoorstel NLQF overwegend codificeren,
heeft het de voorkeur qua begripsgebruik aan te sluiten bij wat gebruikelijk is in
het netwerk: dus raamwerk in plaats van kader. Daarom is dit voorstel overgenomen.
Dus het NLQF wordt gedefinieerd als Nederlands kwalificatieraamwerk in plaats van
Nederlands kwalificatiekader.
8. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
De Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) heeft in 2015 de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
bezien met als conclusie dat het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar is. Vanwege
tussentijdse veranderingen op onderdelen van het wetsvoorstel en in de informatie-
en registratiesystemen van DUO is de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid opnieuw bezien.
Ook naar aanleiding daarvan heeft DUO in 2022 geconcludeerd dat het onderhavige wetsvoorstel
op basis van de huidige omstandigheden uitvoerbaar, haalbaar en maakbaar is.
9. Financiële gevolgen
De voorgestelde wijzigingen hebben geen consequenties voor de rijksbegroting.
10. Gevolgen voor Caribisch Nederland
Het voorstel heeft betrekking op Bonaire, Saba en Sint Eustatius. Ook op de diploma’s
en andere waardedocumenten voor vo- en mbo-opleidingen in Caribisch Nederland die
worden ingeschaald in het NLQF, dienen de NLQF- en EQF-niveaus te worden vermeld en
het wetsvoorstel voorziet hierin dan ook. Personen uit Caribisch Nederland die in
Europa een vervolgopleiding gaan volgen of een baan zoeken, maar ook werkgevers op
Bonaire, kunnen hier voordeel bij hebben. Ook voor scholen en werkgevers in Europa
wordt zo transparant welk NLQF- en EQF-niveau een op Bonaire, Saba en Sint Eustatius
behaalde opleiding heeft.
11. Voorlichting en communicatie
Het NLQF heeft gevolgen voor instellingen en studenten in het vo, mbo, hbo en wo,
alsmede voor alle natuurlijke personen en rechtspersonen die een NLQF- en EQF-niveau
willen vermelden op diploma’s en andere waardedocumenten van door hen aangeboden opleidingen.
Voorts heeft het gevolgen voor werknemers en werkzoekenden die een non-formele opleiding
met een bepaald NLQF- en EQF-niveau hebben behaald. De voorlichting en communicatie
over (de gevolgen van) het wetsvoorstel zullen op initiatief van het Ministerie van
OCW in overleg met het NCP NLQF en de stakeholders worden uitgevoerd. Het is ook van
belang dat bij de evaluatie van de werking van de Wet NLQF te zijner tijd nadrukkelijk
aandacht wordt besteed aan de uitwerking van de niveau-aanduiding in de communicatie
van het NLQF-niveau van formele en non-formele opleidingen.
II. Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1.1. Begripsbepalingen
EQF staat voor European Qualifications Framework for lifelong learning, of in het Nederlands:
Europees kwalificatieraamwerk voor een leven lang leren.
NLQF staat voor Netherlands Qualification Framework for lifelong learning, of in het Nederlands:
Nederlands kwalificatieraamwerk voor een leven lang leren. In de begripsbepaling wordt
verwezen naar artikel 1.3 waarin staat dat het Nederlands kwalificatieraamwerk bestaat
uit een samenhangend geheel van kwalificatieniveaus die corresponderen met die van
het EQF. De afkortingen EQF en NLQF worden gebruikt omdat dit de meest gangbare aanduidingen
zijn. Voor nadere informatie hierover, zie paragraaf 3.1 van de algemene toelichting.
Formele opleidingen zijn de opleidingen voortgezet onderwijs als bedoeld in de WVO 2020, de opleidingen
in het uitstroomprofiel vervolgonderwijs als bedoeld in de WEC, de beroepsopleidingen
en opleidingen educatie als bedoeld in de WEB en WEB BES en de opleidingen en de promotie
als bedoeld in de WHW. Deze opleidingen worden gereguleerd bij of krachtens deze onderwijswetten.
Hieronder vallen ook de staatsexamens, het vavo en extraneus-trajecten. De certificaten
die op grond van de WEB en de WEB BES uitgereikt kunnen worden, vallen niet onder
deze begripsbepaling, want dit zijn geen volledige beroepsopleidingen.
Non-formele opleidingen zijn alle andere leertrajecten, waarvoor niet geldt dat ze zijn gereguleerd bij of
krachtens een onderwijswet. Een leertraject is iedere vorm van leren, mits het traject
wordt afgesloten met een examen. Dus bijvoorbeeld ook een evc-traject is een non-formele
opleiding.
Het begrip opleiding is het overkoepelende begrip voor formele opleiding en non-formele opleiding.
Onder het begrip onderwijsinstelling vallen zowel bekostigde als niet-bekostigde instellingen die bij of krachtens de
wet bevoegd zijn om een waardedocument te verstrekken voor een formele opleiding waarvoor
op grond van artikel 2.1 een NLQF-niveau is vastgesteld.
Het begrip waardedocument is ruim geformuleerd waardoor alle mogelijke diploma’s, certificaten en getuigschriften
die kunnen worden uitgereikt of in het vooruitzicht gesteld, eronder vallen. Dit is
nodig in verband met de verbodsbepalingen van de artikelen 4.1 en 4.2. Bij een te
restrictieve betekenis, zouden deze verbodsbepalingen namelijk soms ten onrechte niet
van toepassing zijn.
Een andere situatie betreft de verplichting voor onderwijsinstellingen om het NLQF/EQF-niveau
te vermelden op waardedocumenten. Zie daarvoor de toelichting bij artikel 2.2.
Artikel 1.2. Reikwijdte
In dit artikel wordt geregeld dat deze wet ook betrekking heeft op de openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Caribisch Nederland).
Onder de definitie van «formele opleiding» vallen ook opleidingen die in Caribisch
Nederland worden verzorgd op grond van een in die definitie genoemd onderwijswet.
Ook die opleidingen kunnen worden ingeschaald in het NLQF op grond van artikel 2.1.
Voor non-formele opleidingen in Caribisch Nederland kan een verzoek tot inschaling
worden gedaan bij het NCP NLQF op grond van artikel 3.1.
Artikel 1.3. NLQF
Het NLQF bestaat uit verschillende niveaus van leerresultaten die zijn ingedeeld volgens
een set van descriptoren (beschrijvingselementen) die corresponderen met de descriptoren
volgens het EQF.53 De descriptoren betreffen in elk geval kennis, vaardigheden, zelfstandigheid en verantwoordelijkheid.
Het NLQF wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (amvb) vastgesteld.
In deze amvb worden de kwalificatieniveaus waaruit het NLQF bestaat (acht niveaus
alsmede een instroomniveau) beschreven aan de hand van de descriptoren. De commissie
Leijnse heeft in bijlage IV van haar advies de NLQF-niveaus ingedeeld, waarbij is
aangesloten bij de descriptoren van het EQF.54 De acht kwalificatieniveaus van het NLQF corresponderen dan ook met de acht EQF-niveaus,
welke relatie op lager niveau zal worden vastgesteld. Het EQF-niveau is van belang
met het oog op transparantie en onderlinge vergelijkbaarheid van de diverse kwalificaties
in de Europese Unie. Het NLQF kent – naast deze acht niveaus – ook een instroomniveau
en een niveau 4+ voor het vwo.
Artikel 1.4. Nationaal coördinatiepunt NLQF
In het eerste lid is bepaald dat bij amvb een rechtspersoon wordt aangewezen als NCP
NLQF.
Voorts bepaalt het tweede lid dat het NCP NLQF tot taak heeft:
– het NLQF-niveau van non-formele opleidingen vast te stellen,
– het register te beheren waarin de in het NLQF ingeschaalde non-formele opleidingen
worden bijgehouden,
– informatie te verstrekken over het NLQF en het EQF, en
– het NLQF en EQF te onderhouden en beheren.
Onder het onderhoud en beheer van het NLQF valt bijvoorbeeld de referencing (zie paragraaf 4.1) en de periodieke monitoring en evaluatie van het NLQF.
Het op aanvraag vaststellen van een NLQF-niveau van een non-formele opleiding door
het NCP NLQF is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Het NCP NLQF
is krachtens de onderhavige wet exclusief bevoegd om op aanvraag het NLQF-niveau vast
te stellen van een non-formele opleiding. Na het vaststellen van deze niveaus verkrijgt
de aanvrager het recht om deze niveaus te vermelden op een waardedocument. De vaststelling
van deze niveaus is dan ook een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het NCP NLQF is
een zelfstandig bestuursorgaan in zoverre zij het NLQF-niveau van non-formele opleidingen
vaststelt. Op het NCP NLQF is dan ook de Kaderwet zbo’s van toepassing. Zie hiervoor
nader paragraaf 4.2 en paragraaf 4.3.1.
Op grond van het derde lid controleert het NCP NLQF ook of voldaan wordt aan de voorwaarden
op grond waarvan het NLQF-niveau van een non-formele opleiding is vastgesteld. Dit
betreft zowel voorwaarden die reeds gelden bij de aanvraag, zoals de eisen aan validiteit
en inschaling, als voorwaarden die gelden bij het gebruik van het NLQF-niveau, zoals
informatieverplichtingen van de aanbieder. Indien een aanbieder niet aan de voorwaarden
voldoet die bij het besluit zijn gesteld, kan het NCP NLQF besluiten tot intrekking
van het inschalingsbesluit. Vanzelfsprekend wordt de inschaling dan ook verwijderd
uit het register.
In het vierde lid is bepaald dat de wijziging van de statuten van de rechtspersoon
die is aangewezen als NCP NLQF de goedkeuring van Onze Minister behoeft. Hiermee wordt
geborgd dat het intern toezicht op de rechtspersoon niet gewijzigd kan worden zonder
goedkeuring van de Minister.
Het vijfde lid voorziet in een grondslag voor subsidieverstrekking aan het NCP NLQF
voor de taken genoemd in het eerste lid. Ook voorziet dit lid in een grondslag om
bij ministeriële regeling nadere regels te stellen voor die subsidieverstrekking.
Zoals ook opgenomen in paragraaf 4.3.3 zal de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en
VWS van toepassing worden verklaard.
In het zesde lid is geregeld dat de in het eerste lid bedoelde amvb door middel van
een voorhangprocedure dient te worden voorgelegd aan de beide Kamers. Middels deze
voorhangprocedure wordt voorzien in democratische betrokkenheid bij de aanwijzing
van een zbo. Met dit vijfde lid wordt niet enkel de aanwijzing bij amvb voorgelegd
aan beide Kamers, maar ook een eventuele intrekking van de aanwijzing.
Artikel 2.1. Vaststelling NLQF-niveaus formele opleidingen
Bij ministeriële regeling worden generiek de NLQF-niveaus vastgesteld van formele
opleidingen. Hierbij is het advies van de commissie NLQF-EQF uitgangspunt.55 Via het NLQF, dat bij amvb wordt vastgesteld op grond van artikel 1.3, volgt dan
welk EQF-niveau behoort bij de betreffende opleiding.
Voorgesteld wordt de NLQF-niveaus van formele opleidingen bij ministeriële regeling
vast te stellen omdat het nodig kan zijn dat er een nieuwe categorie formele opleidingen
bij komt waarvoor het NLQF-niveau op korte termijn – bijvoorbeeld voor aanvang van
een nieuw studiejaar – wordt vastgesteld. Tevens laat artikel 2.1 ruimte om niet alle
formele opleidingen te voorzien van een NLQF-niveau (zo wordt geen NLQF-niveau vastgesteld
voor een deel van de educatie (WEB) en voor het praktijkonderwijs (WVO 2020)).
Artikel 2.2. Vermelding niveau op waardedocumenten formele opleidingen
Door dit artikel worden onderwijsinstellingen verplicht om op de waardedocumenten
die zij verstrekken (zoals diploma’s en diplomasupplementen) de vastgestelde NLQF-
en daarmee corresponderende EQF-niveaus te vermelden. Dit is in lijn met aanbeveling
5 van de Europese aanbeveling. Aanbeveling 5 beveelt aan dat lidstaten waar nodig
maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat alle nieuwe door de bevoegde autoriteiten
afgegeven kwalificatiedocumenten (bv. certificaten, diploma’s, certificaatsupplementen,
diplomasupplementen) en/of kwalificatieregisters een duidelijke verwijzing naar het
passende EQF-niveau bevatten.
Er is een specifieke sanctie geregeld voor het ten onrechte vermelden van een NLQF-
of EQF-niveau (in de artikelen 4.1, 4.2 en 4.3), maar niet voor als niet wordt voldaan
aan de verplichting het NLQF- en EQF-niveau te vermelden op waardedocumenten van formele
opleidingen. Voor de laatstgenoemde situatie is dat niet nodig geacht, omdat deze
bepaling uitsluitend geldt voor onderwijsinstellingen. Op grond van de onderwijswetten
gelden voor de onderwijsinstellingen immers voorschriften over de vormgeving van diploma’s
en andere waardedocumenten. Het vermelden van het NLQF/EQF-niveau zal daarbij worden
meegenomen (bijvoorbeeld bij voorgeschreven diplomamodellen).56 Voor deze instellingen zijn in de sectorwetten sanctiemogelijkheden geregeld voor
als niet wordt voldaan aan een wettelijke verplichting.57
Een en ander betekent dat wanneer op een waardedocument wel een NLQF/EQF-niveau zou
worden vermeld maar niet in overeenstemming met het voor de desbetreffende opleiding
vastgestelde niveau, daar de sanctiemogelijkheid van de bestuurlijke boete op van
toepassing is (op grond van artikelen 4.1, 4.2 en 4.3) maar dat deze sanctie niet
mogelijk is als – in strijd met de verplichting daartoe – helemaal geen NLQF/EQF-niveau
wordt vermeld.
Het tweede lid betreft de situatie waarin een waardedocument wordt uitgereikt voor
een deel van een formele opleiding. Als op het waardedocument wordt vermeld van welke
ingeschaalde formele opleiding het deel uitmaakt, wordt ook het NLQF- en EQF-niveau
van die formele opleiding aangegeven.
Voor formele opleidingen wordt een NLQF-niveau vastgesteld op grond van artikel 2.1.
Wanneer een deel van die formele opleiding wordt aangeboden, waarvan het geboden onderwijs
en examinering niet valt onder de onderwijswet- en regelgeving, is geen sprake van
een formele opleiding. Dit deel van de formele opleiding kan als non-formele opleiding
ingeschaald worden op grond van artikel 3.1. Ook kan het zonder inschaling worden
aangeboden.
Voor het hoger onderwijs is in internationaal verband een standaard afgesproken voor
het diplomasupplement. Ingevolge die afspraken dient het NLQF/EQF-niveau in het hoger
onderwijs op het diplomasupplement vermeld te worden, en niet op het getuigschrift.
Het derde lid van artikel 2.2 voorziet er daarom in dat het NLQF/EQF-niveau niet wordt
vermeld op een getuigschrift van het hoger onderwijs. Deze uitdrukkelijke bepaling
is nodig omdat dit getuigschrift onder de definitie van «waardedocument» valt, maar
de plicht tot het vermelden van het NLQF/EQF-niveau op waardedocumenten dus niet voor
deze getuigschriften dient te gelden.
Ook wordt beoogd erin te voorzien dat de betreffende NLQF- en EQF-niveaus worden vermeld
op uittreksels van diplomagegevens uit het register onderwijsdeelnemers, die bij DUO
kunnen worden opgevraagd. Dit vergt geen wetswijziging, en zal middels aanpassing
van lagere regelgeving worden geregeld.
Artikel 3.1. Inschalen non-formele opleidingen
Het NCP NLQF heeft onder andere tot taak om op verzoek non-formele opleidingen in
te schalen in het NLQF en om een openbaar register te beheren van non-formele opleidingen
waarvan een NLQF-niveau is vastgesteld.
In het eerste lid van artikel 3.1 is bepaald dat de natuurlijke persoon of rechtspersoon
die een non-formele opleiding verzorgt, een verzoek kan indienen bij het NCP NLQF
om het NLQF-niveau van een non-formele opleiding vast te stellen.
Het tweede lid bepaalt dat als van een non-formele opleiding het NLQF-niveau is vastgesteld,
het NCP NLQF de betreffende opleiding en de betreffende natuurlijke persoon of rechtspersoon
vermeldt in een openbaar register.
In het derde lid is bepaald dat bij of krachtens amvb regels gesteld worden in verband
met de inschaling van non-formele opleidingen in het NLQF en het register. In ieder
geval zullen er regels worden gesteld met betrekking tot de voorwaarden aan de aanvraag,
de geldigheidsduur van de vaststelling van het NLQF-niveau en informatieverplichtingen
van de aanbieder. Daarbij kan worden gedacht aan hoe de beoordeling van aanvragen
is ingericht. Ook kunnen regels worden gesteld voor een juiste affichering van ingeschaalde
non-formele opleidingen ten opzichte van formele opleidingen (zie ook paragraaf 3.3).
Daarnaast kunnen bijvoorbeeld regels gesteld worden over toezicht van het NCP NLQF
op de aanbieder van de ingeschaalde opleiding (wordt er nog voldaan aan de voorwaarden
voor de inschaling) en over verplichtingen van de aanbieder, zoals informatieverplichtingen
jegens het NCP NLQF en verplichtingen inzake het gebruik van het beeldmerk. Daarbij
kunnen eveneens regels worden gesteld over de intrekking van het besluit tot vaststelling.
Net zoals bij de inschaling, is hierbij sprake van een besluit in de zin van de Algemene
wet bestuursrecht. Tot slot zal worden geregeld dat naast de opleiding en de naam
van de aanvrager, aanvullende gegevens worden vermeld in het register, zoals data
inzake de looptijd van de inschaling en een registratienummer.
Artikel 3.2. Leges inschalen non-formele opleidingen
Het inschalen van non-formele opleidingen brengt voor het NCP NLQF kosten met zich.
Het NCP NLQF brengt deze kosten in rekening bij degene die de inschaling aanvraagt.
De hoogte van deze leges wordt vastgesteld bij ministeriële regeling en is gelijk
aan de kostprijs; de kosten voor het Nationaal coördinatiepunt NLQF om een inschalingsbesluit
te nemen.
Artikel 3.3. Vermelding op documenten non-formele opleidingen
Indien het NLQF-niveau van een non-formele opleiding is vastgesteld, kan dit niveau
of het daarmee correspondeerde EQF-niveau of kunnen beide niveaus worden vermeld op
de waardedocumenten die worden uitgereikt voor deze opleiding. Anders dan bij de formele
opleidingen wordt een verplichting dit te vermelden voor non-formele opleidingen niet
nodig en wenselijk geacht. Organisaties die een NLQF-inschaling willen krijgen voor
hun non-formele opleiding, besteden daar doorgaans de nodige tijd, moeite en kosten
aan. De verwachting is dan ook dat, als het is gelukt om voor een non-formele opleiding
een NLQF-inschaling te krijgen, deze zal worden vermeld op de desbetreffende waardedocumenten.
Artikel 4.1. Verbod niet-gerechtigde aanduiding NLQF-niveau
Dit artikel bevat een verbod om het NLQF-niveau op een waardedocument te vermelden
of in het vooruitzicht stellen zonder dat het NLQF-niveau op grond van de onderhavige
wet is vastgesteld. Onterecht in het vooruitzicht stellen van een NLQF-niveau kan
gebeuren door misleidende informatie op een website te plaatsen maar ook door flyers
en andere vormen van adverteren. Een NLQF-niveau is vastgesteld op grond van de voorschriften
bij of krachtens deze wet indien het een formele opleiding betreft die op grond van
de in artikel 2.1 genoemde ministeriële regeling is ingeschaald of een non-formele
opleiding waarvoor door het NCP NLQF op grond van artikel 3.1 een NLQF-niveau is vastgesteld.
Artikel 4.2. Verbod niet-gerechtigde aanduiding EQF-niveau
Dit artikel bevat een verbod om het EQF-niveau op een waardedocument te vermelden
of in het vooruitzicht stellen, en benoemt twee situaties waarin dat wel is toegestaan.
Het verbod geldt niet indien het EQF-niveau correspondeert met een NLQF-niveau dat
voor de betreffende opleiding is vastgesteld op grond van de voorschriften bij of
krachtens deze wet. Een NLQF-niveau is vastgesteld op grond van de voorschriften bij
of krachtens deze wet indien het een formele opleiding betreft die op grond van de
in artikel 2.1 genoemde ministeriële regeling is ingeschaald of een non-formele opleiding
waarvoor door het NCP NLQF op grond van artikel 3.1 een NLQF- en bijbehorend EQF-niveau
is vastgesteld.
Het eerste lid, aanhef en onder a, komt overeen met artikel 4.1. Dat betekent dat,
als ten onrechte een gecombineerd NLQF/EQF-niveau wordt vermeld of in het vooruitzicht
gesteld, daardoor zowel inbreuk wordt gemaakt op artikel 4.1 (voor wat betreft de
NLQF-vermelding) als op artikel 4.2 (voor wat betreft de EQF-vermelding).
Het verbod geldt ook niet indien het EQF-niveau behoort bij een opleiding waar bij
of krachtens de wet van een ander land dat participeert in het EQF, een EQF-niveau
aan verbonden is (artikel 4.2, eerste lid, onder b). Deze uitzondering is opgenomen
aangezien een EQF-niveau kan zijn verbonden aan een opleiding die in een ander Europees
land in het EQF is ingeschaald. Indien deze opleiding in Nederland wordt gegeven,
kan op diploma’s het daaraan verbonden EQF-niveau worden vermeld. Daarbij kan dan
niet tevens een NLQF-niveau worden vermeld, omdat het niet een op grond van de Wet
NLQF ingeschaalde formele of non-formele opleiding betreft.
De uitzondering ten aanzien van vermelding van het EQF-niveau, opgenomen onder b,
houdt verband met het vrij verkeer van diensten binnen de EER. Op grond van de vrijheid
van diensten binnen de EER mogen ook ondernemers uit andere landen van de EER hier
opleidingstrajecten aanbieden. Zo zou een Frans opleidingsinstituut hier een nevenvestiging
kunnen beginnen en op de diploma’s die zijn verbonden aan haar opleidingen, het EQF-niveau
kunnen vermelden dat er in Frankrijk voor is vastgesteld. Indien onze wetgeving dit
niet zou toelaten en het voor organisaties uit andere EER-landen moeilijker zou worden
dan voor Nederlandse om hier een bedrijf uit te oefenen of onderwijs aan te bieden,
zou het vrije verkeer van diensten binnen de EER in het gedrang kunnen komen. Deze
overweging heeft ertoe geleid dat in de WHW bij de normen over het gebruik van de
naam universiteit/hogeschool een uitzondering is opgenomen voor nevenvestigingen van
instellingen uit andere EER-landen en ook voor het verlenen van graden op grond van
een buitenlandse regeling.58
Eveneens in aansluiting bij de genoemde WHW-bepalingen is ook hier bepaald dat, wanneer
een beroep wordt gedaan op deze uitzondering, de bewijslast ligt bij degene die een
beroep doet op deze uitzondering. Dat betekent dat de desbetreffende onderneming zelf
de documenten moet aanleveren waaruit blijkt dat voor de desbetreffende opleiding
in een ander land een EQF-niveau is vastgesteld. Deze omkering van de bewijslast is
opgenomen omdat de natuurlijke persoon of rechtspersoon die een EQF-niveau vermeldt,
veel eenvoudiger kan bewijzen dat het vermelde EQF-niveau rechtsgeldig is vastgesteld
in een ander land.
Artikel 4.3. Bestuurlijke boete
De keuze voor de bestuurlijke boete en voor het maximum van de hoogste boetecategorie
komt overeen met de sanctiemogelijkheid die is geregeld in de WHW voor als ten onrechte
een graad wordt verleend of ten onrechte in het vooruitzicht wordt gesteld. Zie paragrafen 5.1
en 5.2 van het algemeen deel van de toelichting voor een nadere toelichting hierop.
Artikel 5.1. Toezicht op het Nationaal coördinatiepunt NLQF
Op grond van dit artikel kan de Minister toezichthouders aanwijzen voor het toezicht
op de naleving van de bij of krachtens deze wet aan het NCP NLQF opgelegde verplichtingen.
Aangezien het NCP NLQF op grond van deze wet subsidie ontvangt, omvat het toezicht
ook het toezicht op subsidieverplichtingen ingevolge titel 4.2 van de Algemene wet
bestuursrecht.
Artikel 6.1. Wijziging Wet educatie en beroepsonderwijs
Onderdeel A (artikel 6.4.1)
De Registratie instellingen en opleidingen (RIO) bevat de systematische geordende
gegevens van instellingen en opleidingen in het beroepsonderwijs en in het hoger onderwijs.59 Door de aanvulling in artikel 6.4.1 WEB wordt erin voorzien dat in de RIO bij elke
kwalificatie het NLQF/EQF-niveau wordt vermeld, conform de voorschriften krachtens
deze wet.
Opname van het NLQF- en EQF-niveau van formele opleidingen in de RIO vergroot de herkenbaarheid
en vindbaarheid van het NLQF en draagt zo bij aan de transparantie van het opleidingsaanbod.
DUO heeft in de Uitvoeringstoets laten weten dat RIO hier al op is ingericht. De opname
in de RIO is in lijn met aanbeveling 5 van de Europese aanbeveling. Aanbeveling 5
beveelt aan dat lidstaten waar nodig maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat alle
nieuwe door de bevoegde autoriteiten afgegeven kwalificatiedocumenten (bv. certificaten,
diploma’s, certificaatsupplementen, diplomasupplementen) en/of kwalificatieregisters
een duidelijke verwijzing naar het passende EQF-niveau bevatten.
Onderdeel B (artikel 11a.1)
In de sectorwetten zijn experimenteerbepalingen opgenomen waarmee bij wijze van experiment
bij algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken van diverse onderdelen van
de sectorwetten en andere onderwijswetgeving. In de opsommingen van die experimenteerbepalingen
worden de hoofdstukken 1 tot en met 4 van de Wet NLQF opgenomen, zodat ook van de
Wet NLQF afgeweken kan worden in het kader van een experiment. Met de wijziging van
deze experimentbepalingen is nadrukkelijk niet bedoeld dat een zelfstandig experiment
over het NLQF gestart kan worden. Het gaat enkel om onderwijsinhoudelijke experimenten
met het oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van
één of meer onderwijssectoren, zoals vastgelegd in de experimentbepalingen in de sectorwetten.
Indien dat experiment gevolgen heeft voor het NLQF, kan ook afgeweken worden van de
hoofdstukken 1 tot en met 4 van de Wet NLQF. Een onderwijsinhoudelijk experiment zou
bijvoorbeeld gevolgen kunnen hebben voor het NLQF indien geëxperimenteerd wordt met
een nieuwe formele opleiding, die nog geen inschaling kent in het NLQF. In dat geval
kan in de experimenten-AMvB, voor de duur van het experiment, een inschaling in het
NLQF opgenomen worden, als afwijking van artikel 2.1 van de Wet NLQF.
Artikel 6.2. Wijziging Wet educatie en beroepsonderwijs BES
Onderdeel A (artikel 6.1.1)
In overeenstemming met de aanvulling in artikel 6.4.1 WEB, wordt ook artikel 6.1.1
WEB BES aangevuld. Zie voor een toelichting, de toelichting bij artikel 6.1, onderdeel
A.
Onderdeel B (artikel 10a.1)
Zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.1, onderdeel B.
Artikel 6.3. Wijziging Wet op de expertisecentra
Zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.1, onderdeel B.
Artikel 6.4. Wijziging Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Onderdeel A (artikel 1.7a)
Zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.1, onderdeel B.
Onderdeel B (artikel 6.13)
Door aanvulling van artikel 6.13, vierde lid, WHW met een nieuw onderdeel x wordt
erin voorzien dat in de RIO bij elke opleiding het NLQF/EQF-niveau wordt vermeld,
conform de voorschriften krachtens deze wet. Zie voor een toelichting, de toelichting
bij artikel 6.1, onderdeel A.
Onderdeel C (artikel 7.11)
Door de wijziging van artikel 7.11 WHW wordt geregeld dat de examencommissie in het
supplement dat wordt toegevoegd aan getuigschriften, ook het NLQF/EQF-niveau vermeldt,
conform de voorschriften krachtens deze wet. Door het NLQF-niveau op te nemen in het
diplomasupplement wordt aangesloten bij de Europese standaard voor diplomasupplementen
in het hoger onderwijs.
Artikel 6.5. Wijziging Wet op het onderwijstoezicht
Onderdeel B van dit artikel voorziet er door aanpassing van artikel 3 van de Wet op
het onderwijstoezicht (hierna: WOT) in dat het toezicht op de naleving van de verboden
van de artikelen 4.1 en 4.2 bij de inspectie wordt belegd. Tevens wordt in de WOT
opgenomen dat het opleggen van de bestuurlijke boete aan de inspectie gemandateerd
kan worden. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 5.3 van het
algemeen deel van de toelichting.
Door de Wet NLQF op te nemen in de begripsbepaling van het begrip «onderwijswet» in
artikel 1 van de WOT (onderdeel A) bepaalt artikel 15o van de WOT dat het toezicht
van de inspectie ook ziet op de handhaving van de sanctiebepalingen uit hoofdstuk 4
van de Wet NLQF bij natuurlijke personen en rechtspersonen die geen instelling als
bedoeld in de WOT zijn. Zo kan de inspectie ook handhavend optreden als in het non-formeel
onderwijs het verbod op niet-gerechtigd gebruik van een aanduiding van een NLQF- of
EQF-niveau wordt overtreden.
Artikel 6.6. Wijziging Wet voortgezet onderwijs 2020
Zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6.1, onderdeel B.
Artikel 7.1. Evaluatie
Het wetsvoorstel bevat een evaluatiebepaling die ertoe verplicht om binnen vijf jaren
na inwerkingtreding ervan de Tweede en Eerste Kamer van de Staten-Generaal in te lichten
over de effecten en doeltreffendheid van de wet in de praktijk. Bij de evaluatie zal
onder meer worden bezien of tariefstelling voor de leges en de wijze waarop de inschaling
van non-formele opleidingen, de niveau-aanduiding van formele en non-formele kwalificaties
en de communicatie daarover hebben bijgedragen aan de beoogde transparantie van het
opleidingsaanbod.
Artikel 7.2. Overgangsbepalingen
In de artikelen 4.1 tot en met 4.3 wordt geregeld dat een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd wanneer ten onrechte een NLQF- of EQF-niveau wordt vermeld. In die artikelen
staat dat een NLQF-niveau uitsluitend mag worden vermeld op een waardedocument (of
in het vooruitzicht mag worden gesteld) indien het is vastgesteld op grond van deze
wet.60 Echter, ook voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet zijn al NLQF- en EQF-niveaus
vermeld op waardedocumenten. Omdat deze wet toen nog niet bestond, konden deze vermeldingen
er nog niet op worden gebaseerd.
De overgangsbepaling in het eerste lid houdt in dat NLQF-vermeldingen vóór de inwerkingtreding
van deze wet op waardedocumenten van formele opleidingen worden geacht te zijn gebaseerd
op deze wet.61 Het verbod van artikel 4.1 is dan niet van toepassing, en tevens is ten aanzien van
het vermelde EQF-niveau dat correspondeert met het betreffende NLQF-niveau het verbod
van artikel 4.2 niet van toepassing (ingevolge artikel 4.2, eerste lid, onderdeel
a).
Voor meerdere non-formele opleidingen is het NLQF-niveau al vastgesteld. Sinds 2012
voert de Stichting CINOP (- ecbo) de taken van het NCP NLQF uit. Sindsdien is die
instantie gerechtigd NLQF-niveaus vast te stellen ten behoeve van de non-formele opleidingen.
Aangezien voor een aantal non-formele opleidingen inmiddels het NLQF-niveau is vastgesteld
door Stichting CINOP (- ecbo), is het nodig ook voor die opleidingen een overgangsbepaling
op te nemen.62 Het tweede lid bepaalt dat, indien vóór de inwerkingtreding van deze wet voor een
non-formele opleiding een NLQF-niveau is vastgesteld door Stichting CINOP (- ecbo),
die vaststelling gelijkgesteld wordt met een vaststelling op grond van artikel 3.1.63 Deze gelijkstelling houdt in dat ten aanzien van de voorheen ingeschaalde non-formele
opleidingen, dezelfde regels gelden als voor de inschalingen die zijn verricht op
grond van artikel 3.1, met dien verstande dat op grond van het derde lid van artikel 7.2
regels zullen worden gesteld specifiek voor de gelijkgestelde vaststellingen (over
het ingangstijdstip van de geldigheidsduur). Door de gelijkstelling is het verbod
van artikel 4.1 niet van toepassing op de oude inschalingen, en tevens is ten aanzien
van het EQF-niveau dat correspondeert met het betreffende NLQF-niveau van de oude
inschaling, het verbod van artikel 4.2 niet van toepassing (ingevolge artikel 4.2,
eerste lid, onderdeel a).
Artikel 7.3. Samenloop Wet taal en toegankelijkheid
Artikel I, onderdeel La, van de Wet taal en toegankelijkheid wijzigt artikel 6.13
WHW, net als artikel 6.4 van onderhavig wetsvoorstel. Artikel 7.3 regelt de samenloop
tussen deze wetsvoorstellen.
De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.D. Wiersma, minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Voor |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Tegen |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Voor |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Tegen |
| FVD | 3 | Voor |
| PvdD | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Tegen |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.