Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling Raad van State en Nader rapport
36 333 Regels inzake een wettelijke taak van gemeenten om opvangvoorzieningen voor asielzoekers mogelijk te maken (Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen)
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 2 februari 2023 en het nader rapport d.d. 24 maart 2023, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 december 2022, nr. 2022002873,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 2 februari 2023, nr. W16.22.00210/II, bied ik U hierbij aan.
Bij Kabinetsmissive van 20 december 2022, no.2022002873, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot houdende
regels inzake een wettelijke taak van gemeenten om opvangvoorzieningen voor asielzoekers
mogelijk te maken (Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen),
met memorie van toelichting.
Met dit wetsvoorstel wil de regering verandering brengen in de situatie dat het Centraal
orgaan opvang Asielzoeker (COA) afhankelijk is van de vrijwillige medewerking van
gemeenten bij het realiseren van asielopvang. Het introduceert daartoe een (structurele)
wettelijke taak voor gemeenten om asielopvangvoorzieningen te bieden. Het voorstel
beoogt langs deze weg te komen tot een stabiel en robuust stelsel en een evenwichtigere
verdeling van asielzoekers over alle gemeenten.
Hiertoe creëert het voorstel een op een eerste ministeriële raming volgende verdelingsprocedure
op provinciaal niveau, onder leiding van de commissaris van de Koning als rijksorgaan.
Dit wordt gevolgd door een vaststellingsbesluit van de Minister van Justitie en Veiligheid
(hierna: de Minister) waarin de gemeenten zijn opgenomen op wie de taak rust daadwerkelijk
te voorzien in opvanglocaties. Gemeenten die vrijwillig opvangplaatsen beschikbaar
stellen die langer dan vijf jaar beschikbaar zijn, kunnen, naast de reguliere kostenvergoeding,
een financiële beloning verkrijgen.
Het wetsvoorstel kan, zo betoogt de toelichting, niet los gezien worden van de huidige
crisis in de asielopvang. De regering streeft daarom spoedige inwerkingtreding van
het voorstel na. Het voorstel is met verkorte termijnen voorbereid en is ook met een
verzoek om spoedadvies aan de Afdeling advisering van de Raad van State voorgelegd.
Tegelijkertijd moet nog veel worden uitgewerkt in lagere regelgeving. De regering
streeft ernaar gelijktijdig met de indiening van het voorstel aan de Tweede Kamer,
daartoe een algemene maatregel van bestuur in consultatie te geven.
Het is niet haalbaar gebleken om gelijktijdig met de indiening van het voorstel aan
de Tweede Kamer, de algemene maatregel van bestuur (amvb) in consultatie te brengen.
Wel zullen de uitgangspunten van de amvb op dat moment gereed zijn. De amvb wordt
op basis van deze uitgangspunten opgesteld en gestreefd wordt om de amvb op de zo
kortst mogelijke termijn in consultatie te geven.
Met de regering en veel geconsulteerde partijen onderschrijft de Afdeling de noodzaak
om te komen tot een effectief, robuust en duurzaam wettelijk stelsel waarmee kan worden
voorzien in een eerlijkere en evenwichtigere verdeling van asielzoekers. Het is dan
ook positief dat de regering daartoe nu stappen zet om te komen tot nieuwe wetgeving
en dat gemeenten bij wet in medebewind worden geroepen.
Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is om zoveel mogelijk duurzame opvangplaatsen
op vrijwillige basis door de gemeenten te laten aanbieden. Duurzame opvangplaatsen
zijn opvangplaatsen die voor vijf jaar of langer beschikbaar worden gesteld én uit
meer dan 100 opvangplaatsen per gemeenten bestaan. Slechts wanneer het aantal opvangplaatsen
dat vrijwillig wordt aangedragen onvoldoende blijkt te zijn, wordt door middel van
een verdeelbesluit van de Minister van Justitie en Veiligheid een wettelijke taak
aan (bepaalde) gemeenten opgelegd. Hierbij slaat de Minister acht op het verslag van
de commissaris van de Koning van het overleg aan de provinciale regietafel en streeft
hij naar een zo evenwichtig mogelijke verdeling over het grondgebied van Nederland.
De Afdeling onderstreept dat het wetsvoorstel een stelselwijziging is en geen tijdelijke
noodwet. Het voorstel creëert een nieuwe bestuurlijke systematiek. Deze is permanent
en structureel van karakter en beoogt een duurzaam toekomstperspectief voor asielopvang
te bewerkstellingen. Een dergelijke stelselwijziging moet als zodanig behandeld worden.
In het bijzonder met het oog op de uitvoerbaarheid moet het daarom ook met zorgvuldigheid
worden voorbereid.
De regering is zich er van bewust dat dit wetsvoorstel een stelselwijziging is. Er
is dan ook aandacht voor de uitvoerbaarheid. De regering streeft naar ondersteuning
vanuit het Rijk richting medeoverheden en asielketenpartners voor de uitvoering van
deze wet, zodat de gemeenten en provincies onder andere meer inzicht kunnen krijgen
in de indicatieve verdeling van de opvangplaatsen en bijbehorende uitkeringen, bovenop
de bekostiging van de met deze wet gemoeide nieuwe taken.
Dat betekent dat een wetsvoorstel, hoe urgent de totstandkoming daarvan ook is, niet
op zeer korte termijn in werking kan treden. Zoals ook in de consultatie is opgemerkt
zal een nieuw wettelijk stelsel op zijn vroegst in 2024 tot de realisatie van meer
opvangplaatsen gaat leiden. Gelet op de urgentie van het vraagstuk ligt het wel voor
de hand om vooruitlopend op een wettelijke regeling reeds op vrijwillige basis te
werken langs de lijnen van een wettelijk stelsel waarin alle gemeenten in goed overleg
bijdragen aan het mogelijk maken van opvangvoorzieningen (punt 2).
De regering onderschrijft dit volledig. Daarom wordt er met gemeenten, provincies
en het COA reeds bezien wat de opvangopgave is voor de komende periode en wordt die
opgave waar mogelijk ingevuld langs de lijnen van dit wetsvoorstel. Zo zijn met de
Groninger gemeenten reeds afspraken gemaakt over de opvangplaatsen in de provincie
Groningen in 2023 en 2024. Ook andere provincies werken aan regionale planvorming
ten behoeve van de tijdige realisatie van voldoende opvangplaatsen. De regering zet
zich er voor in dat dergelijke afspraken gemaakt worden met en/of tussen alle gemeenten
en provincies en ondersteunt de provinciale regietafels bij het invullen van de provinciale
opvangopgave.
Dat de Afdeling de noodzaak van wetgeving onderschrijft laat onverlet dat zij kanttekeningen
plaatst bij de wijze waarop het in dit wetsvoorstel opgenomen stelsel is ingericht
en bij de uitvoerbaarheid daarvan. De voorgestelde systematiek acht de Afdeling onnodig
complex. De besluitvorming in twee fasen en de daarmee gepaard gaande financiële prikkels
dragen niet bij aan het effectief bereiken van de doelstellingen van het voorstel.
Ook bevordert het de interbestuurlijke verhoudingen niet.
Het wetsvoorstel is de uitkomst van politieke besprekingen waarbij het uitgangspunt
was een balans te vinden tussen enerzijds het neerleggen van een wettelijke taak voor
gemeenten om asielopvang mogelijk te maken, en anderzijds de gevoelde noodzaak om
deze (mogelijke) wettelijke taak voor gemeenten zo klein als mogelijk te houden en
zoveel mogelijk op basis van vrijwilligheid tot stand te laten komen. Dit heeft geleid
tot het verdelen van asielopvangplaatsen in twee fasen, die tot doel hebben om de
mogelijkheid te geven aan gemeenten om op basis van vrijwilligheid duurzame opvangplaatsen
in te brengen. De hogere financiële uitkeringen voor de duurzame opvangplaatsen in
de vrijwillige fase beogen hiertoe een prikkel te geven. Daarnaast stimuleert het
wetsvoorstel de gemeenten om met elkaar om tafel te gaan om op provinciaal niveau
de opvangopgave te realiseren. De regering zal ruim voorafgaand aan de inwerkingtreding
van deze wet de methodiek van de twee fasen (inclusief uitkeringen) nader toelichten
aan betrokken medeoverheden en ketenpartners, onder andere via informatiemateriaal
en voorlichtingsbijeenkomsten. De regering zal ook een informatiepunt inrichten waar
medeoverheden en ketenpartners met hun vragen over dit wetsvoorstel terecht kunnen.
Daarnaast wordt het instrument van de specifieke uitkering oneigenlijk gebruikt en
is de realisatietermijn die gemeenten krijgen om in de opvangopgave te voorzien onduidelijk
(punt 3).
In voorbereiding op het wetsvoorstel is het benutten van de specifieke uitkering als
best passend middel gekozen. De specifieke uitkering wordt volgens de regering niet
op een oneigenlijke manier gebruikt. Op bladzijde 8 van de memorie van toelichting
wordt hierover het volgende opgemerkt.
«Gegeven de taak die opgelegd wordt aan gemeenten en de voorwaarden die gesteld worden
om in aanmerking te kunnen komen voor de uitkering, wordt gekozen voor een specifieke
uitkering. Achteraf zullen gemeenten in de jaarrekening het aantal gerealiseerde opvangplaatsen
verantwoorden (in de zogeheten SiSa-bijlage), waarna ook het definitieve bedrag door
de Minister van Justitie en Veiligheid vastgesteld wordt.»
Het instrument van de specifieke uitkering is gekozen omdat de uitkering onder voorwaarden
wordt verstrekt en omdat de gemeenten door de accountant gecontroleerde verantwoordingsinformatie
moeten aanleveren aan het Rijk, in de zogeheten SiSa-bijlage als onderdeel van de
jaarrekening. Dit vormt de basis voor de vaststelling. Een andere uitkeringsvorm is
om die reden niet mogelijk.
Ten aanzien van de realisatietermijn heeft de gemeente die in de eerste fase vrijwillig
duurzame opvangplaatsen mogelijk maakt op basis van artikel 2, derde lid, twaalf maanden
om dit te doen. Dit is op basis van wat in de praktijk wordt waargenomen een realistische
termijn. Voor de overige opvangplaatsen geldt dat gemeenten deze mogelijk moeten hebben
gemaakt uiterlijk zes maanden na het nemen van het verdeelbesluit (of zoveel langer
als in het verdeelbesluit is bepaald), zo is terug te vinden in artikel 7, eerste
lid, onderdeel a. Hier geldt dat de verwachting is dat gemeenten die aan de provinciale
regietafel bekend maken asielopvang mogelijk te willen maken reeds voor het nemen
van het verdeelbesluit hiermee aan de slag zullen gaan, waardoor de werkelijke termijn
om opvangvoorzieningen mogelijk te maken langer dan 6 maanden is. Dit betekent dat
de gehele landelijke opvangopgave 12 maanden na bekendmaking gerealiseerd dient te
zijn.
Zowel de complexiteit van de wet als zodanig, de veelheid aan nadere uitwerking in
lagere regelgeving, de onzekerheid over de financiële voorwaarden en complicerende
factoren zoals de ruimtelijke inpassing en de mede daaruit voortvloeiende juridische
procedures roepen ten slotte indringende vragen op over de uitvoerbaarheid van het
wetsvoorstel (punt 4).
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het wetsvoorstel te heroverwegen en
daarbij te kiezen voor een eenvoudiger stelsel met meer duidelijkheid voor gemeenten.
Zij adviseert in het bijzonder de fasering en de zogenoemde financiële prikkel opnieuw
te bezien.
Zoals hiervoor is opgemerkt, is het wetsvoorstel de uitkomst van politieke besprekingen
waarin een balans moest worden gevonden tussen enerzijds het neerleggen van een wettelijke
taak en anderzijds de wens om deze wettelijke taak zo beperkt mogelijk te houden en
zoveel mogelijk op basis van vrijwilligheid te realiseren.
Een voor de hand liggend alternatief biedt, zoals ook in de consultatie naar voren
komt, het model van de Huisvestingswet. Een dergelijk stelsel is niet alleen eenvoudiger
en duidelijker maar maakt het tevens mogelijk om op basis van vrijwilligheid en in
overleg met andere gemeenten en de provincie, tot nadere afspraken te komen over asielopvang
en/of de huisvesting van statushouders.
Ervan uitgaande dat voor de te realiseren opvang een ruimhartige en reële vergoeding
wordt geboden, kan daarin een voor alle gemeenten adequate financiële randvoorwaarde
en stimulans worden gezien om mee te werken aan de uitvoering van een wettelijke taak
zonder dat gemeenten met elkaar in competitie zijn en zonder de daaruit voortvloeiende
complicaties die inherent zijn aan het thans voorliggende wetsvoorstel. Zo’n aanpak
hoeft niet tot vertraging te leiden, te meer omdat een vereenvoudigd stelsel waarschijnlijk
op meer draagvlak kan rekenen van de partijen die de wet moeten uitvoeren (punt 5).
De methodiek voor de huisvesting van statushouders op basis van de Huisvestingswet
is niet 1-op-1 toe te passen op het realiseren van opvangplaatsen voor asielzoekers.
De statushouders die gemeenten via de taakstelling krijgen toegewezen, komen in beginsel
ook daadwerkelijk in die gemeenten te wonen. Een uitzondering hierop is wanneer een
gemeente (op vrijwillige basis) een samenwerking aangaat met een andere gemeente,
op voorwaarde dat het totaal aantal statushouders dat is toegewezen aan gemeenten
binnen een provincie wordt gehuisvest. In tegenstelling tot de huisvesting van statushouders,
is het bij het opvangen van asielzoekers ongewenst om in alle 342 gemeenten één of
meerdere opvangvoorzieningen te hebben, omdat dit tot gevolg heeft dat er in kleine
gemeenten op zeer kleine schaal opvangvoorzieningen gerealiseerd moeten worden. Dit
zorgt in de migratieketen voor een zeer moeilijk werkbare situatie voor het COA alsmede
de andere ketenpartners, zoals IND en DT&V. Er is daarom niet gekozen voor een gemeentelijke
taakstelling, maar voor een provinciale asielopgave in te vullen door gemeenten binnen
de provincie. Zo worden gemeenten gestimuleerd om samenwerkingen aan te gaan, aangezien
deze samenwerkingen cruciaal zijn voor het functioneren van het systeem.
Voor het bieden van asielopvang in Nederland zijn verschillende regelingen beschikbaar,
die naar aanleiding van dit wetsvoorstel waar nodig worden aangepast en/of uitgebreid.
De financiering van opvang wordt op dit moment uitgevoerd door het COA en bekostigd
door het Rijk. Daarbij is het voor het COA ook mogelijk om investeringen te doen in,
aan en rondom de opvangvoorziening.
Met het – verderop in dit rapport nader te bespreken – artikel 2 onderzoek dat op
dit moment wordt uitgevoerd, wil de regering een beter beeld krijgen bij de directe
uitvoeringskosten voor medeoverheden. De uitkomsten hiervan vormen de basis voor verdere
gesprekken over het vraagstuk reële compensatie en verwerking van de uitkomsten in
de ministeriële bekostigingsregeling (bedoeld in artikel 9, eerste lid, van het wetsvoorstel).
1. Context en inhoud van het voorstel
a. Aanleiding en doelstelling2
In 2022 waren er te weinig opvangplaatsen om de Nederland binnengekomen asielzoekers
opvang te bieden. Daarom heeft het kabinet op 17 juni 2022 de nationale crisisstructuur
geactiveerd.3 Op basis van bestuurlijke afspraken met medeoverheden konden eind 2022 meer dan 51.000
asielzoekers in opvangvoorzieningen verblijven. Dat betreft 17.000 extra plaatsen
ten opzichte van de toen bestaande voorraad en staat los van de opvangplaatsen voor
ontheemden uit Oekraïne.4 Deze extra gerealiseerde opvang voor asielzoekers is echter minder dan beoogd en
onvoldoende gebleken in relatie tot de gestegen behoefte. Bovendien betreft het veelal
(crisis)noodopvang, die tijdelijk van aard is.
Dat in onvoldoende opvangplaatsen kon worden voorzien, houdt onder meer verband met
het feit dat het COA op dit moment afhankelijk is van de bereidwilligheid van gemeenten.
Bij het ontbreken van bereidwilligheid wordt als veel gehoorde reden genoemd het gebrek
aan draagvlak en onvrede bij gemeenten over het feit dat de opvangvoorzieningen die
in 2015 en 2016 zijn gerealiseerd voor Syrische vluchtelingen niet in stand zijn gehouden.
De (duurzame vaste) voorraad was aldus onvoldoende. Bovendien was de instroom hoger
dan geraamd.5 Naar verwachting houdt die instroom de komende jaren aan en zal zonder nadere maatregelen
niet in voldoende reguliere opvangcapaciteit kunnen worden voorzien.
Het wetsvoorstel is onderdeel is van een breder pakket aan maatregelen. Het beoogt
te realiseren dat de asielopvang niet meer afhankelijk is van de vrijwillige medewerking
van gemeenten. De regering wil door middel van dit voorstel komen tot een evenwichtigere
verdeling van asielzoekers over alle gemeenten. De toelichting benoemt in dat verband
dat gemeenten die dat nu nog niet doen, door dit voorstel ook hun bijdrage moeten
gaan leveren aan een duurzame opvang van asielzoekers. Als uitgangspunten daarbij
noemt de toelichting «solidariteit tussen gemeenten, een eerlijke en evenwichtige
spreiding over het land, zoveel mogelijk vrijwillig ter beschikking stellen van opvangplaatsen
en het voorkomen van crisisnoodopvang».
Om deze doelstellingen te realiseren streeft het voorstel naar een duurzaam stelsel
met een «voldoende duurzame flexibele opvangcapaciteit» die mee kan bewegen met de
schommelingen van in- en uitstroom. Het gaat daarbij om het creëren van een grotere
«vaste voorraad» aan opvangplaatsen. Volgens de toelichting komt met dit voorstel
«meer rust, stabiliteit én flexibiliteit» in het wettelijk stelsel rondom de asielopvang.
b. Voorgestelde verdelings- en beloningssystematiek
Er wordt een tweejaarlijkse procedure voorgesteld, waarbinnen rijk, provincies en
gemeenten komen tot een verdeling van opvanglocaties. Deze procedure begint met een
door de Minister te maken raming van het aantal benodigde opvangplaatsen (vóór 1 februari).
Van dat aantal wordt het reeds bestaande aantal opvangplaatsen afgetrokken, zodat
duidelijk is hoeveel nieuwe opvangplaatsen gerealiseerd moeten worden.
Die opgave wordt over provincies verdeeld en wordt vóór 1 mei bekend gemaakt. Bij
deze provinciale opgave voegt de Minister een «indicatieve opgave» voor de gemeenten.
Onder leiding van de commissaris van de Koning (hierna: CdK) als rijksorgaan wordt
tussen colleges van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en het COA overleg
gevoerd over de verdeling van de opvangplaatsen binnen de provincie («provinciale
regietafel»). De CdK brengt daarover vóór 1 juli verslag uit aan de Minister die dit
betrekt bij het door hem te nemen «verdeelbesluit» (vóór 1 september).
Om gemeenten zoveel mogelijk aan te zetten tot een vrijwillige bijdrage, voorziet
het voorstel in de mogelijkheid om, in verschillende fasen van het bestuurlijke proces,
aanvullende uitkeringen te verstrekken. De toelichting spreekt in dat verband over
de «financiële prikkels» om reeds in een vroeg stadium opvangplaatsen te leveren.6 Het gaat om aanvullende vergoedingen boven op de reële compensatie van gemaakte kosten.
De ontvangen extra vergoedingen kunnen blijkens het voorstel in verschillende fasen
van de procedure aan de orde zijn.7 Allereerst kunnen gemeenten tussen de capaciteitsraming (1 februari) en de vaststelling
van de provinciale opgave (1 mei) aangeven dat zij een bepaald aantal opvangplaatsen
ter beschikking willen stellen. Het moet daarbij gaan om opvanglocaties die voor vijf
jaar (of langer) beschikbaar worden gesteld («duurzaam»).8 Het doel daarvan is een grotere vaste voorraad opvangplaatsen te realiseren.
Voor die vrijwillig ingebrachte, duurzaam beschikbare opvangplaatsen kunnen gemeenten
een aanvullende vergoeding krijgen. Gedacht wordt aan een eenmalig bedrag van € 2.500
per opvangplaats.9 Het aantal vrijwillig ingebrachte opvanglocaties wordt in mindering gebracht op de
capaciteitsraming. Het aantal dat overblijft vormt het minimaal aantal opvanglocaties
dat door middel van het provinciale overleg moet worden verdeeld onder de gemeenten.
Om te komen tot het daadwerkelijk realiseren van het aantal vastgestelde opvanglocaties
is in een volgende fase opnieuw een financiële prikkel ingebouwd, gekoppeld aan een
termijn van twee jaar. Wanneer binnen de termijn van twee jaar 75% of meer opvangplaatsen
gerealiseerd zijn ten opzichte van het aantal dat in het verdeelbesluit is vastgesteld,
dan verstrekt de Minister de provincie en betreffende gemeenten een uitkering. Nadere
uitwerking van de verdeling van die uitkering tussen de provincie en gemeenten vindt
plaats bij ministeriële regeling.
De voorgestelde systematiek komt daarmee schematisch op het volgende neer.
Tweejaarlijkse cyclus
Datum
Processtap
Bijzonderheden
Vóór 1 februari
Bekendmaking door de Minister hoeveel opvangplaatsen de komende twee jaar naar verwachting
behoefte zal zijn.
Nationale inbreng
Tussen
1 februari en 1 mei
Mogelijkheid voor gemeenten om vrijwillig opvangplaatsen ter beschikking te stellen
die voor vijf jaar of langer beschikbaar zijn.
Deze opvangplaatsen leveren (in de vorm van een specifieke uitkering) een bonus van
€ 2.500 op.
Vóór 1 mei
Bekendmaking door de Minister van het bindende aantal opvangplaatsen per provincie
moet worden gerealiseerd («provinciale opgave»).
Daarbij stelt de Minister tevens een indicatieve verdeling per gemeente op.
Betreft de verwachte behoefte (raming 1 februari) minus het aantal bestaande plaatsen
en de vrijwillig door gemeenten aangeboden aantal plaatsen.
De provinciale opgave wordt volgens de bij amvb vastgelegde systematiek bekend gemaakt.1
Provinciale inbreng
Tussen
1 mei
en 1 juli
Provinciale regietafels onder leiding van de CdK’s om overeenstemming te bereiken
over welke gemeenten de opvangplaatsen gaan realiseren en welke aantallen het betreft.
Vóór 1 juli
Verslag van de CdK’s over de uitkomst van provinciale regietafels aan de Minister.
Verslag is voor de Minister niet bindend.
Vóór 1 september
Verdeelbesluit per provincie door de Minister met de betreffende gemeenten die de
opvangplaatsen gaan realiseren en welke aantallen het betreft.
Deze bevoegdheid is niet geclausuleerd. De Minister «slaat acht» op het verslag van
de CdK en bepaalt vervolgens per provincie de concrete verdeling over gemeenten.
Verdeelbesluit betreft bindend en appellabel besluit.
Vóór
1 februari twee jaar later
Opvangplaatsen uit het verdeelbesluit gerealiseerd hebben.
Evenwel wordt ook een termijn van zes maanden genoemd; en voor de vrijwillig aangedragen
locaties (die vallen buiten de provinciale opgave) een termijn van twaalf maanden.
De termijnen zijn inclusief de benodigde vergunningverlening en omgevingsrechtelijke
aanpassingen en de afhandeling van eventuele juridische procedures.2
X Noot
1
Toelichting op voorgesteld artikel 3.
X Noot
2
Toelichting op voorgesteld artikel 7.
Tot slot zij gewezen op de voorgestelde «overgangsvoorziening». Dit behelst dat op
het tijdstip van de inwerkingtreding door de Minister bekend wordt gemaakt aan hoeveel
opvangplaatsen de komende twee jaar behoefte zal zijn. Daarbij wordt direct een indicatieve
verdeling over de gemeenten bepaald. Een beloning (vrij te besteden specifieke uitkering)
wordt verstrekt aan de gemeenten voor iedere opvangplaats die ter beschikking wordt
gesteld bovenop het indicatief toebedeelde aantal. Dit is bedoeld om gemeenten te
stimuleren zo snel mogelijk na inwerkingtreding opvangplaatsen ter beschikking te
stellen.10
d. Consultatie11
Onder de geconsulteerde partijen bestaat overeenstemming dat de huidige situatie in
de asielopvang niet langer houdbaar is.12 De VNG, het IPO, de Kring van Commissarissen van de Koning en het Veiligheidsberaad
noemen het belang van een oplossing, en daarbij ook het belang van het creëren van
duidelijkheid voor gemeenten. Juridisch instrumentarium om asielzoekers evenwichtig(er)
over gemeenten te verdelen wordt ook door deze partijen als een noodzakelijke oplossing
voor de opvangcrisis gezien. Ook vanuit de migratieketen wordt het voorstel een belangrijke
stap genoemd om (binnen een breder palet aan maatregelen) uit de «crisismodus» te
komen.
Het aldus vormgegeven wetsvoorstel heeft echter ook geleid tot de breed gedragen kritische
reactie dat het voorstel een te complexe systematiek kent.13 Daarbij wordt getwijfeld aan de effectiviteit ervan. Niet verwacht wordt dat de financiële
prikkel het beoogde effect zal hebben, terwijl de procedure in verschillende fasen
maakt dat lange tijd onduidelijk is wat de uiteindelijke (verplichte) verdeling van
de opvangplaatsen zal zijn.
Verschillende partijen vrezen dat de financiële beloningen vooral schadelijk zullen
zijn voor de samenwerking tussen gemeenten. Daarnaast wordt benoemd dat het ongepast
is om het behalen van maatschappelijke opgaven en het naleven van mensenrechtelijke
verplichtingen te koppelen aan een financiële beloning. Concreet wordt gevraagd om
een versimpeling van de procedure door beperking tot één fase. Daarbij wordt ook verwezen
naar de bestaande wettelijke systematiek voor de huisvesting van statushouders.
De regering houdt ondanks deze breed gedragen kritiek, in het bijzonder ook van de
organisaties die de wet moeten gaan uitvoeren, vast aan de voorgestelde systematiek.
De regering handhaaft de twee fases in de verdelingsprocedure en de financiële prikkel
om vroegtijdig asielopvangplaatsen ter beschikking te stellen. De regering erkent,
blijkens de toelichting, dat er zorgen bestaan over de uitwerking van dit onderdeel
van het wetsvoorstel en de invloed van financiële beloningen op de bestuurlijke verhoudingen.
Volgens de regering bieden de specifieke uitkeringen desalniettemin een «extra prikkel»
om in een vroeg stadium asielopvangplaatsen te realiseren. Wel zal bij de uitvoering
van de wet nauwgezet in de gaten worden gehouden of de beloningssystematiek zoals
deze is vormgegeven het beoogde effect sorteren of dat aanpassing nodig is, aldus
de toelichting.14
Artikel 12, tweede lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat er vier jaar na de inwerkingtreding
van de wet een evaluatie plaatsvindt over de doeltreffendheid en de effecten van de
wet in de praktijk. In deze evaluatie wordt ook de verstrekking van de specifieke
uitkeringen om het vrijwillig ter beschikking stellen van opvangplaatsen te stimuleren
meegenomen en afhankelijk van de uitkomsten van deze evaluatie eventueel heroverwogen.
Daarnaast bepaalt artikel 12, eerste lid, dat er twee jaar na de inwerkingtreding
een invoeringstoets plaatsvindt over de effecten van de wet in de praktijk.15
2. Het wetsvoorstel: stelselwijziging, geen noodwet
Om het wetsvoorstel goed te begrijpen is allereerst inzicht nodig in de aard van het
wetsvoorstel en hoe dat zich verhoudt tot de huidige situatie. Zowel het COA als de
gemeenten hebben aangegeven dat 75.500 opvangplaatsen nodig zijn in het jaar 2023.
De toelichting spreekt in dat verband over 40.000 nieuw te realiseren opvangplaatsen
vóór 1 januari 2024.16 Dit tekent de urgentie van het voorliggende vraagstuk.
Duidelijk is dat zonder wettelijke verplichtingen onvoldoende locaties zullen worden
gerealiseerd die voldoen aan de daaraan, ook internationaal, gestelde eisen. Dat de
regering stappen zet om te komen tot juridisch instrumentarium teneinde een solide
en duurzaam opvangstelsel te creëren, is daarom aangewezen. Daartoe roept het voorstel
gemeenten in medebewind op het terrein van de asielopvang, creëert het een nieuwe,
permanente bestuurlijke en financiële systematiek en wijzigt het de relatie tussen
de gemeenten en het COA (zie hierna punt 3f). Het wetsvoorstel is dus geen tijdelijke
noodwet maar een stelselwijziging. Wil een stelselwijziging duurzaam en effectief
zijn dan moet het voorstel als zodanig worden benaderd en zorgvuldig op zijn effecten
in de uitvoeringspraktijk bezien en beoordeeld worden.
Verschillende partijen hebben tegen de achtergrond van het voorgaande opgemerkt dat
het voorliggende wetsvoorstel, dat nog de gehele parlementaire wetgevingsprocedure
moet doorlopen, op zijn vroegst in 2024 tot de realisatie van meer opvangplaatsen
gaat leiden. Gelet op de urgentie van het vraagstuk ligt het wel voor de hand om vooruitlopend
op een wet reeds op vrijwillige basis te werken langs de lijnen van een stelsel waarin
alle gemeenten in goed overleg bijdragen aan het mogelijk maken van opvangvoorzieningen.
Het voorgaande neemt niet weg dat bij het voorgestelde stelsel zoals het nu is ingericht
(punt 3) en bij de uitvoerbaarheid daarvan (punt 4), kanttekeningen zijn te plaatsen.
Wil het wetsvoorstel, zoals de regering beoogt, daadwerkelijk en duurzaam effect hebben
dan is een aanmerkelijke vereenvoudiging noodzakelijk (punt 5).
Met de in het wetsvoorstel gekozen systematiek wordt uitdrukkelijk beoogd dat voldoende
duurzame en flexibele opvangcapaciteit wordt gerealiseerd. Onder meer door het stimuleren
van het beschikbaar stellen van duurzame opvangplaatsen – beschikbaar voor vijf jaar
of langer én bestaande uit meer dan 100 opvangplaatsen per gemeente – kunnen schommelingen
in instroom en bezetting in de toekomst worden opgevangen. Alle opvangplaatsen die
op een duurzame wijze worden georganiseerd, maken vervolgens onderdeel uit van de
vaste voorraad van het COA. Bij de volgende cyclus in 2025 geldt dan dat er meer duurzame
opvangplaatsen beschikbaar zijn die op de totaal te verdelen opvangplaatsen in mindering
kunnen worden gebracht. Bij iedere wetscyclus bouwt de vaste voorraad naar verwachting
dus op. De inzet van het kabinet is dat daardoor steeds meer opvangplaatsen voortkomen
uit een vrijwillig ter beschikking gestelde duurzame vaste voorraad en minder opvangplaatsen
tot stand hoeven te komen via toebedeling van een taak op grond van deze wet.
3. Complexiteit voorgestelde systematiek
a. Samenhang procedures en financiële prikkels
De Afdeling constateert dat de geschetste systematiek van twee fases direct verband
houdt met de financiële prikkel om gemeenten ertoe te bewegen vroegtijdig (de eerste
fase, de nationale inbreng) opvangplaatsen ter beschikking te stellen. De verdeling
in twee fases houdt in het bijzonder verband met het uitgangspunt van het zoveel als
mogelijk vrijwillig realiseren van asielopvang. Dit heeft echter geleid tot een ingewikkelde
procedure die veel tijd in beslag gaat nemen en bovendien mogelijk aanleiding zal
geven tot strategisch gedrag.
De Afdeling merkt daarbij op dat de financiële prikkel om vroegtijdig opvangplaatsen
bij de Minister aan te bieden, gemeenten voor een dilemma plaatst. De gemeenten die
(nu) wel vroegtijdig een nationale inbreng leveren, krijgen een aanvullende vergoeding
in het vooruitzicht gesteld maar kunnen daardoor minder (of geheel niet) bijdragen
aan de provinciale taakstelling. Omgekeerd geldt dat de verdelingsprocedure bepaalde
provincies en gemeenten kan uitnodigen om lang te wachten met het inbrengen van beschikbare
opvangplaatsen. Zij kunnen ervoor kiezen het aan andere gemeenten over te laten om
een vrijwillige nationale inbreng te leveren. Deze keuze kan zijn ingegeven door de
verwachting dat de indicatieve verdeling van de Minister op 1 mei voor hen mee zal
blijken te vallen en mogelijk zelfs op nihil kan worden gesteld door de onderhandelingen
aan de provinciale regietafel.
Het wetsvoorstel bevat als gevolg van het voorgaande een competitief element. De voor
het welslagen van de wet noodzakelijke goede interbestuurlijke verhoudingen worden
er waarschijnlijk niet door bevorderd. De vraag is daarmee hoe het voorgestelde stelsel
zich verhoudt tot de uitgangspunten van solidariteit en evenwichtigheid in de spreiding
van asielzoekers en in hoeverre het voorstel gelet daarop gaat bijdragen aan het effectief
realiseren van de door de regering beoogde doelstellingen.
De regering heeft bij het opstellen van dit wetsvoorstel onderlinge solidariteit en
een evenwichtige spreiding als uitgangspunten genomen en zal zich daar ook als de
wet in werking is getreden is, te allen tijde volledig voor blijven inzetten. Onderlinge
solidariteit en samenwerking zijn essentieel in het realiseren van een robuuste en
duurzame voorraad aan asielopvangplaatsen. De eerste fase richt zich op vrijwillige
inbreng van duurzame opvangplaatsen. De gemeenten die vrijwillig duurzame opvangplaatsen
inbrengen tonen daarmee hun solidariteit naar andere gemeenten, omdat dit zorgt voor
een lager restant aan nog te verdelen opvangplaatsen. Deze gemeenten ontvangen daarvoor
dan ook een hogere financiële uitkering. Indien er onvoldoende opvangplaatsen vrijwillig
worden ingebracht, geeft het wetsvoorstel de gemeenten onder leiding van de commissaris
van de Koning vervolgens de prikkel om op provinciaal niveau vrijwillig voldoende
opvangplaatsen aan te dragen. Daarbij wordt de resterende provinciale opvangopgave
gecommuniceerd met een indicatieve verdeling naar gemeenten op basis van een verdeelsleutel
naar inwoneraantal. Op basis van het overleg aan de provinciale tafels, en het door
de commissaris van de Koning opgestelde verslag daarvan, neemt de Minister per provincie
een verdeelbesluit. Hierbij zal de Minister streven naar een zo evenwichtig mogelijke
verdeling van opvangplaatsen over het Nederlandse grondgebied, maar ook oog hebben
voor de duur van de aangeboden opvang en omvang van de opvang, en de aanwezigheid
van bijzondere opvangmodaliteiten binnen gemeenten.
b. Reikwijdte medebewindstaak
Het voorstel roept de vraag op wat de precieze reikwijdte van de gemeentelijke taak
is. Het voorgestelde artikel 6 bepaalt dat het college van een in het verdeelbesluit
aangewezen gemeente zorgdraagt voor «het mogelijk maken» van asielopvang, en wel binnen
een termijn van twee jaar. Dit betreft daarmee niet alle gemeenten maar alleen die
gemeenten die na de provinciale uitwerking daartoe in het verdeelbesluit zijn aangewezen.
Zij dienen het daarin vastgestelde aantal opvanglocaties daadwerkelijk te realiseren.
Volgens de artikelsgewijze toelichting betreft deze bepaling de «kern» van het voorstel.
In het algemeen deel van de toelichting wordt in dat verband gesteld dat op alle gemeenten
«een verplichting rust» mee te werken aan asielopvang, maar dat deze verplichting
wordt ingevuld door een taak voor bepaalde gemeenten om een vastgesteld aantal opvangplaatsen
asielopvang mogelijk te maken.17 De artikelsgewijze toelichting stelt echter dat het voorstel alle gemeenten in medebewind
roept. De in de toelichting genoemde verplichting om «mee te werken» aan asielopvang
– losstaand van een realisatieverplichting – is echter in het wetsvoorstel niet opgenomen.
Daarbij komt dat het realiseren van de vrijwillig vroegtijdig ingebrachte opvangplaatsen
buiten de reikwijdte van artikel 6 valt omdat de provinciale opgave de uitkomst is
van de capaciteitsraming minus de vrijwillig ingebrachte opvanglocaties.18
De reikwijdte van de medebewindstaak strekt ertoe dat uitvoering wordt gegeven aan
het verdeelbesluit van artikel 5. Het verdeelbesluit wordt eens per twee jaar (voor
1 september genomen). De realisatietermijn voor het door gemeenten ter beschikking
stellen aan het COA van locaties of accommodaties waarmee het aantal opvangplaatsen
dat in het verdeelbesluit voor de desbetreffende gemeente is bepaald kan worden gerealiseerd,
is zes maanden of zoveel langer als in het verdeelbesluit is bepaald. Het realiseren
van de vrijwillig vroegtijdig ingebrachte opvangplaatsen (nationale inbreng) valt,
zoals de Afdeling opmerkt, buiten de medebewindstaak. Voor deze plaatsen geldt een
realisatietermijn van twaalf maanden (artikel 2, derde lid).
De zin in de toelichting die de Afdeling aanhaalt, houdt verband met de in het wetsvoorstel
uitgewerkte variant. Deze variant werd eerder als 2b aangeduid. Reden hiervoor is
dat deze variant uitgaat van samenwerking tussen gemeenten om opvangvoorzieningen
mogelijk te maken. Gemeenten bezien samen de mogelijkheden, ook in relatie met de
opdracht van het huisvesten van vergunninghouders. In verband daarmee is in artikel
4, eerste lid, van het wetsvoorstel een verplichting tot samenwerking neergelegd tussen
colleges, gedeputeerde staten en het COA bij de uitvoering van de taken op grond van
deze wet, alsmede een verplichting voor deze partijen om te overleggen over de verdeling
van opvangplaatsen aan de provinciale regietafels onder voorzitterschap van de commissaris
van de Koning. Dat maakt dat uiteindelijk dus alle gemeenten in medebewind worden
geroepen om te participeren in de bestuurlijke systematiek van deze wet en de processen
die hiermee verbonden zijn. Het wetsvoorstel beoogt om tot clustering van opvangvoorzieningen
bij bepaalde gemeenten te komen (in plaats van verspreid over alle 342 gemeenten). Een clustering
van opvangvoorzieningen beschouwt de regering als randvoorwaardelijk voor een effectieve
dienstverlening binnen de migratieketen.
c. Realisatietermijn
Ten aanzien van de realisatietermijn voor de op grond van het verdeelbesluit te realiseren
opvangplaatsen is het voorstel tegenstrijdig. Het voorgestelde artikel 6 spreekt over
een termijn van twee jaar waarbinnen het college van burgemeester en wethouders de
in het verdeelbesluit aangewezen opvanglocatie gerealiseerd moet hebben. Het voorgestelde
artikel 7 spreekt – evenals de toelichting – bij het realiseren van deze opgave echter
over een realisatietermijn van zes maanden (dan wel een in het verdeelbesluit gestelde
langere termijn). Binnen die termijn dienen door het college aan het COA locaties
en accommodaties ter beschikking te zijn gesteld dan wel de benodigde vergunningen
voor ingebruikneming te zijn verstrekt. De gemeenteraad wordt opgedragen de benodigde
aanpassingen van het bestemmingsplan of de beheersverordening binnen de in het wetsvoorstel
genoemde termijnen te realiseren.19
De verwijzing in artikel 6 naar de termijn van twee jaar beoogt niet anders dan eraan
te herinneren dat het verdeelbesluit waaruit voor de aangewezen gemeenten een medebewindstaak
voortvloeit tweejaarlijks wordt genomen. Artikel 7 regelt vervolgens de invulling
van de gemeentelijke taak. Die taak zal drieledig kunnen zijn. Ten eerste moet de
gemeente – altijd – een accommodatie of locatie (of combinatie(s) daarvan) aan het
COA ter beschikking stellen, zodat het aantal opvangplaatsen dat de individuele gemeente
volgens het verdeelbesluit moet realiseren wordt «gehaald». Verder zal van de lokale
omstandigheden afhankelijk zijn of daarvoor ook (nieuwe) lokale vergunningen moeten
worden afgegeven, dan wel of het bestemmingsplan of de beheersverordening moeten worden
aangepast. Het gaat bij de realisatietermijn voor gemeenten op grond van het verdeelbesluit
dus nadrukkelijk om de termijn van zes maanden of zoveel langer een individuele gemeente
in het verdeelbesluit de tijd heeft gekregen (artikel 6, eerste lid, onder a). Binnen
deze termijn moet de gemeente eventuele vergunningprocedures of ruimtelijke inpassingsprocedures
doorlopen. Reflecterend op de schematische weergave van de systematiek zoals de Afdeling
die hierboven heeft opgenomen: de termijn van twee jaar in de onderste rij, linker
kolom, is niet de uitleg die regering aan het wetsvoorstel geeft.
Met dit vraagstuk hangt samen dat het voorgestelde artikel 8 bepaalt dat indien zich
feiten of omstandigheden voordoen die maken dat de verplichtingen uit artikel 7 (de
genoemde zes maanden) «niet tijdig» kunnen worden gerealiseerd, het college daarvan
«onverwijld» melding doet aan de Minister. Die regeling verdraagt zich niet met de
gestelde termijn van twee jaar. Dat geldt ook voor de specifieke regeling die is opgenomen
voor «bijzondere omstandigheden» waaronder de Minister het verdeelbesluit tussentijds
kan aanpassen.20 Het algemeen deel van de toelichting benoemt dat het denkbaar is deze procedure toe
te passen wanneer het ter beschikking stellen van de locaties niet tijdig tot stand
kan komen door derden.21 Het gaat daarbij om situaties als bedoeld in artikel 7, eerste lid, en ziet derhalve
op de termijn van zes maanden. Ook hier is de vraag hoe dit zich verhoudt tot de eerder
genoemde termijn van twee jaar.
Ook voor artikel 8 geldt dat dit in de context van de tweejaarlijkse verdeelsystematiek
moet worden gelezen en dat de realisatietermijn voor een individuele gemeente zes
maanden bedraagt of de langere termijn die in het verdeelbesluit is opgenomen. Indien
blijkt dat realisatie binnen de gestelde termijn niet mogelijk is zal een individuele
gemeente aan de Minister, als toezichthouder, de niet tijdige realisering onverwijld
moeten melden. Voorts geldt een bestuurlijk afgesproken meldplicht aan de provinciale
regietafel.
De vraag is verder hoe deze onduidelijkheid over de realisatietermijn zich verhoudt
tot het generieke kader van interbestuurlijk toezicht bij medebewind zoals bepaald
in artikel 124 van de Gemeentewet. Op grond van dat kader kan de toezichthouder interveniëren
(in de plaats treden) indien een medebewindstaak «niet tijdig» wordt uitgevoerd. Gelet
op artikel 6 moet daarbij worden uitgegaan van een termijn van twee jaar. Pas na die
termijn kan er sprake zijn van taakverwaarlozing en in verband daarmee van een grondslag
voor toezichthoudend optreden. Dit voor de werking van het stelsel belangrijke aspect
versterkt het belang om in het wetsvoorstel duidelijkheid te creëren omtrent de beoogde
realisatietermijn.
Naar het oordeel van de regering bestaat er geen onduidelijkheid over de realisatietermijn
voor gemeenten die in een verdeelbesluit zijn aangewezen. Voor een toelichting wordt
naar het voorgaande verwezen.
d. Specifieke uitkering als instrument
Naast de reële compensatie voor de gemaakte kosten regelt het wetsvoorstel dat gemeenten
verschillende specifieke uitkeringen kunnen aanvragen. In het bijzonder wijst de Afdeling
op de € 2.500 per vrijwillig ingebrachte, duurzaam beschikbare opvangplaats (nationale
inbreng) en de aanvullende uitkering die kan worden verkregen wanneer 75% van de provinciale
opgave binnen twee jaar is gerealiseerd (zie ook hierna punt 4). In beide gevallen
geldt dat de uitkeringen kunnen worden besteed aan een ander doel dan de opvang van
asielzoekers.22 Aldus is er steeds sprake van een vrij te besteden specifieke uitkering.
Bij de op deze wijze vormgegeven financiële prikkel plaatst de Afdeling vraagtekens.
Medebewindswetgeving betekent dat gemeenten uitvoering moeten geven aan nationale
opgaven. Dat betekent ook dat zij geen eigen afweging kunnen maken om het betreffende
onderwerp wel of niet ter hand te nemen. Zij zijn wettelijk gehouden dat te doen.
Het is gelet daarop, zoals ook in de consultatie is opgemerkt, niet passend om de
uitvoering van een wettelijke taak, naast en bovenop de noodzakelijke vergoeding van
de kosten, te koppelen aan een financiële beloning.
De financiële prikkels zijn juist bedoeld om het aanleveren van duurzame opvangplaatsen
in de vrijwillige fase – dus de fase waarin er nog geen aantal opvangplaatsen is bepaald
waarop de wettelijke taak ziet – te vergroten. Dit is volgens de regering een extra
stimulans om te komen tot een zo groot mogelijk aantal vrijwillig geleverde duurzame
asielopvangplaatsen. Ook heeft de inzet van deze uitkering ten doel om tot een stabiel
opvanglandschap te komen door het creëren van een vaste voorraad aan opvangplaatsen.
Daarbij rijst tevens de vraag waarom een dergelijke aanvulling verkregen wordt terwijl
niet 100% van de wettelijke taak wordt gerealiseerd. De aanvullende vergoeding is
immers niet afhankelijk gesteld van het alsnog volledig voldoen aan de realisatie
van het aantal vastgestelde opvangplaatsen.
Deze financiële prikkel heeft ten doel om binnen de provinciale opvangopgave tot zoveel
mogelijk beschikbare opvangplaatsen te komen. Voor iedere opvangplaats die de provincie
realiseert boven de 75% van de wettelijke taak, ontvangt de provincie een uitkering.
Deze uitkering wordt verdeeld over de provincie en naar rato over de gemeenten die
hieraan een bijdrage leveren.
De Afdeling wijst er verder op dat de Financiële-verhoudingswet twee criteria kent
voor het verstrekken van specifieke uitkeringen. Het gaat volgens die wet om een uitkering
«onder voorwaarden» én ten behoeve van «een bepaald openbaar belang».23 Aan het laatste criterium voldoet het voorstel niet. De te stellen voorwaarden waaronder
de specifieke uitkeringen worden verstrekt, zijn in het voorstel immers niet gekoppeld
aan een bepaald openbaar belang.
Expliciet bepaalt het voorstel dat er juist geen specifiek doel is waaraan de verkregen
gelden moeten worden ontleend. Het ontbreken van een specifiek bestedingsdoel («oormerken»)
in het voorstel is niet in lijn met het op dit punt bepaalde in de Financiële-verhoudingswet.
De toelichting besteedt aan deze afwijking in het geheel geen aandacht.24
In artikel 15a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) wordt omschreven
wat een specifieke uitkering precies is. Elke bijdrage uit ‘s Rijks kas die door of
vanwege Onze Minister wie het aangaat onder voorwaarden ten behoeve van een bepaald
openbaar belang aan provincies en gemeenten wordt verstrekt, is een specifieke uitkering.
Het criterium is allereerst het onder voorwaarden verstrekken, waarbij de wetstekst
niet vereist naar «oormerken». Vervolgens is het aspect van het openbaar belang relevant.
De memorie van toelichting bij de Fvw gaf hierbij de volgende omschrijving:
«Onder dienen van een openbaar belang worden in dit verband alle activiteiten van
een medeoverheid verstaan, behalve voor zover die medeoverheid optreedt als marktpartij
of werkgever, of als eigenaar of huurder van een onroerende en roerende zaak en voor
zover bovendien andere natuurlijke en rechtspersonen, niet zijnde medeoverheden ook
onder dezelfde voorwaarden voor de betreffende bijdrage in aanmerking komen. Bij het
uitvoeren van een wettelijke taak zal steeds sprake zijn van het dienen van een openbaar
belang.»25
Het is duidelijk dat de activiteiten hier ontplooid worden door de gemeenten in hun
publiekrechtelijke hoedanigheid van overheid, waarmee tevens uitvoering gegeven wordt
aan een wettelijke taak.
De specifieke uitkering is voorts wel degelijk bedoeld om een bepaald openbaar belang
te dienen. Dit is het collectieve belang dat voldoende opvangplaatsen in Nederland
worden georganiseerd teneinde een situatie zoals in de zomer van 2022 te voorkomen.
Het beeld van de regering is dat de voorwaarde is dat er duurzame opvanglocaties worden
gecreëerd en dat het collectieve openbaar belang is dat er voldoende opvangplaatsen
in Nederland zijn.
e Rol provincies
Zoals hiervoor is opgemerkt, roept het wetsvoorstel gemeenten, los van de precieze
reikwijdte daarvan (zie hiervoor punt b), in medebewind. Tegelijkertijd spelen ook
de provincies een rol. De uiteindelijke opgave voor (bepaalde) gemeenten loopt immers
langs de lijn van de «provinciale» opgave. Verder nemen gedeputeerde staten deel aan
de «provinciale regietafel» en zijn daarmee «gesprekspartner».
Ook zijn de provincies bij de uitwerking van de opgave betrokken gelet op de eventueel
benodigde omgevingsrechtelijke aanpassingen. Dit betekent dat provinciale omgevingswensen
van invloed kunnen zijn op de ruimte die gemeenten hebben om in onderling overleg
afspraken te maken over de verdeling van de asielopgave.
De Afdeling onderkent de rol van provinciale regietafels voor regionale afstemming.
De vraag dringt zich echter op hoe de rol van de provincies zowel juridisch als in
termen van de bestuurlijke verhoudingen moet worden geduid. Meer in het bijzonder
is de vraag of de «provinciale» opgave die aan de «provinciale» regietafel wordt verdeeld,
samenvalt met een wettelijke taak voor de provincie als zijnde een in medebewind geroepen
bestuurslaag. Dat lijkt niet het geval. Een expliciete taak is immers slechts vastgesteld
voor de commissaris van de Koning in zijn hoedanigheid als rijksorgaan, niet als provinciaal
orgaan. Onder zijn leiding als rijksorgaan wordt de provinciale opgave onder gemeenten
verdeeld, waarover hij verslag uitbrengt aan de Minister. Ook het monitoren van de
voortgang dat als taak aan de provinciale regietafel wordt toegeschreven,26 is niet nader aan bijvoorbeeld gedeputeerde staten opgedragen.
De regering onderkent dat het provinciebestuur in dit wetsvoorstel niet in medebewind
wordt geroepen in de zin van artikel 124, tweede lid, van de Grondwet. Wel bevat het
wetsvoorstel een volgens de ambtsinstructie opgedragen taak van de commissaris van
de Koning als bedoeld in artikel 126 van de Grondwet. De taak in deze wet sluit aan
bij bestaande wettelijke taak in artikel 182, eerste lid, onder a, van de Provinciewet.
Op grond van die bepaling heeft de commissaris van de Koning reeds de opdracht de
samenwerking tussen de besturen van gemeenten en de in de provincie werkzame rijksambtenaren
te bevorderen.
De vraag naar de rol en positie van de provincie als bestuurslaag houdt ook verband
met de aanvullende vergoeding in de vorm van een specifieke uitkering die kan worden
verstrekt wanneer 75% van de opgave is gerealiseerd. Deze specifieke uitkering wordt
(ook) aan de provincie verstrekt. De vraag is of ook ten aanzien van provincies geldt
dat dit een aanvulling is op reëel gemaakte kosten in het kader van medebewind of
dat het een bijzondere wijze van vergoeden is voor een meer bestuurlijk ingevulde
taak (zie ook hierna punt 4d).
De aanvullende uitkering is niet bedoeld ter bekostiging van medebewindstaken, zoals
voorgeschreven in artikel 108, derde lid, Gemeentewet en artikel 105, derde lid, Gemeentewet.
De uitkering heeft tot doel gemeenten te verleiden om de provinciale asielopgave in
te vullen en wordt naar rato van hun bijdrage aan hen en de provincie toegekend. Hierbij
kan worden opgemerkt dat de commissaris van de Koning voor diens taakuitoefening afhankelijk
zal zijn van ambtelijke ondersteuning vanuit de provincie.
Die vraag wordt versterkt doordat daar waar de toelichting spreekt over toegenomen
lasten van provincies, dit gerelateerd wordt aan de werkzaamheden van de commissaris
van de Koning terwijl deze zijn werkzaamheden verricht als rijksorgaan en niet als
provinciaal orgaan.27
Voor zijn ambtelijke ondersteuning en daarmee gemoeide kosten zal de commissaris van
de Koning zoals hiervoor opgemerkt een beroep moeten doen op de mensen en middelen
van de provincie. Voor de taakuitoefening van rijkstaken door de commissaris van de
Koning bestaat geen afzonderlijk financieringsinstrument. Ontvanger van geld is immers
de rechtspersoon, in casu de provincie, niet het bestuursorgaan aan wie bevoegdheden
zijn geattribueerd of taken zijn opgedragen.
f. Rol van het COA
Het voorstel wijzigt ook de Wet COA. Toegevoegd wordt een definitie van een opvangvoorziening.
Daarin wordt tot uitdrukking gebracht dat het een accommodatie betreft waarin door
het COA dan wel door het college van b en w opvang wordt geboden aan asielzoekers.
Verder wordt een nieuwe bepaling voorgesteld waaruit volgt dat het COA met het college
overeen kan komen dat het college verantwoordelijk is voor de exploitatie van de opvang.
De toelichting zet uiteen dat hiermee wordt ingespeeld op de behoefte aan een combinatie
van opvangvoorzieningen en huisvesting van andere aandachtsgroepen. Daarover kunnen
nadere regels worden gesteld.28 Daarnaast wordt voorgesteld in de wet op te nemen – in plaats van bij ministeriële
regeling – dat het COA de verantwoordelijkheid heeft over de plaatsing van asielzoekers
en de overplaatsing naar een andere voorziening.29
Door de partijen in de migratieketen wordt in dit verband in de consultatie gewezen
op de implicaties van het voorstel als het gaat om de coördinatie, informatievoorziening,
zicht en sturing op het asielproces alsmede het interbestuurlijk toezicht op de kwaliteit
van de asielopvang. Waar nu de IND over plaatsing en beschikbaarheid alleen contact
heeft met het COA, wordt dit verbreed naar in beginsel alle colleges van burgemeester
en wethouders, dan wel de onder diens verantwoordelijkheid werkende derden. Dit is
temeer een complicerende factor omdat gemeenten niet zijn aangesloten op het centrale
informatiesysteem in de vreemdelingenketen. Gepleit wordt daarom voor een coördinerende
rol bij één partij.30
De regering stelt slechts dat pleidooi «te onderschrijven», en dat de wijze van opvang
geen belemmering mag vormen voor het asielproces. Bij «de uitwerking van de randvoorwaarden»
zal hiermee rekening worden gehouden.31 De Afdeling acht deze toelichting niet toereikend.
Aan dit onderwerp wordt aandacht besteed in de uitwerking van de amvb en/of de ministeriële
regeling. Bij het opstellen hiervan zoekt de regering waar mogelijk afstemming met
ketenpartners en medeoverheden.
De beantwoording van de fundamentele vragen die hieruit voortvloeien zouden – gelet
op het karakter van het voorstel als stelselwijziging – niet en in elk geval niet
volledig moeten worden verdaagd naar de uitwerking in lagere regelgeving
De regering is zich ervan bewust dat het voorstel fundamentele vragen kan oproepen
over de verhouding tussen het COA en de gemeenten nu het gaat om een stelselwijziging.
Gelet op de maatschappelijke urgentie van het opvangvraagstuk, is in het wetsvoorstel
gekozen voor aansluiting bij de huidige wettelijke constellatie waarin het COA is
belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers in tal van gemeenten,
en voorts taken verricht met betrekking tot de uitplaatsing ten behoeve van de definitieve
huisvesting van vergunninghouders in gemeenten en taken uitvoert met betrekking tot
voorinburgering. Hiervoor bestaan reeds landelijke informatiesystemen (COA/gemeenten).
De regering heeft er vertrouwen in dat uitwerking in lagere regelgeving en vertaling
daarvan naar praktische werkafspraken tussen het COA en de gemeenten mogelijk zal
zijn. Het instrument van delegatie naar een lager regelingsniveau staat daar niet
aan in de weg.
g. Toezicht en voorschot op overdracht aan gedeputeerde staten
Een ander complicerend aspect van het voorstel betreft het toezicht op de opvangvoorzieningen
– en daarmee verband houdend de hiervoor benoemde posities van de provincie en het
COA.
De toelichting vermeldt dat het gaat om toezicht op «de kwaliteit» van de asielopvang
en dat de daarvoor benodigde expertise ligt bij de centrale overheid. Om die reden
wordt voorgesteld de Minister als toezichthouder aan te wijzen (in plaats van de provincies
zoals het uitgangspunt is bij medebewind).32 Blijkens het voorstel is dit een tijdelijke voorziening; zij geldt alleen voor de
eerste vier jaar.33 Daarna nemen gedeputeerde staten die rol over, zo stelt de toelichting.
Het wetsvoorstel bepaalt in dat verband dat uiterlijk vier jaar na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel een wetsvoorstel in procedure moet worden gebracht om het toezicht
op de uitvoering van de wettelijke taak door gemeenten «definitief» vorm te geven.34 De toelichting stelt dat het «goed denkbaar is» dat de (na twee en vier jaar35) te houden evaluatie van het wetsvoorstel leidt tot herijking van onder meer dit
punt. Dat roept de vraag op waarom reeds nu wordt geregeld dát uiterlijk over vier
jaar na inwerkingtreding een wetsvoorstel wordt ingediend die het toezicht over doet
gaan op gedeputeerde staten.
Het wetsvoorstel voorziet met de opdracht aan Onze Minister in artikel 12, derde lid,
om binnen vier jaar na inwerkingtreding van deze wet een voorstel van wet in procedure
te brengen, expliciet in een «herijking van de toezichtsystematiek». Het gaat daarbij
niet alleen om de in artikel 14, derde lid, reeds voorziene overgang van het interbestuurlijk
toezicht op het «mogelijk maken van asielopvangvoorzieningen» door gemeenten, van
Onze Minister naar gedeputeerde staten, maar ook om de definitieve vormgeving van
het interbestuurlijk toezicht op de kwaliteit van de door gemeenten «te exploiteren
asielopvangvoorzieningen». Dit is nu in het wetsvoorstel op niet-tijdelijke basis
aan Onze Minister toebedeeld. De regering voorziet echter dat de systeemvragen, die
gekoppeld zijn aan het inrichten van een definitief stelsel van interbestuurlijk toezicht
in relatie tot door gemeenten te verrichten taken, beter in samenhang kunnen worden
beantwoord aan de hand van de bevindingen uit de evaluaties van de wet. De gevolgtrekking
van de Afdeling dat het toezicht op het «mogelijk maken van asielopvangvoorzieningen»
reeds op grond van het binnen vier jaar na inwerkingtreding in procedure te brengen
wetsvoorstel over gaat op gedeputeerde staten, is niet juist. Die overgang wordt in
artikel 14, tweede lid, van het wetsvoorstel al geregeld. Hiermee is bedoeld dat na
vier jaar wordt teruggevallen op de reguliere systematiek van de Gemeentewet en dat
deze situatie voortduurt totdat de definitieve vormgeving van het toezicht van kracht
is.
Tegelijkertijd spreekt de toelichting over een rol voor het COA om te monitoren of
het totaal aantal benodigde opvangvoorzieningen tijdig is gerealiseerd. Die informatie
levert het COA aan bij «de toezichthouder».36 Inhoudelijk zal voor gemeenten – nu en in de toekomst – helder moeten zijn welk bestuursorgaan
toezichthoudend kan optreden. Die duidelijkheid dient te bestaan als het gaat om zowel
de realisatie van de opvanglocaties (zie ook hiervoor punt c) als de kwaliteit ervan.
In dat verband moet ook duidelijk zijn wat daarbij de rol is van de Minister, het
COA en de provincie.
Dat een rol voor het COA is voorzien bij het monitoren of het totaal aantal benodigde
opvangvoorzieningen tijdig is gerealiseerd, is omdat het gezien de positie van het
COA waarschijnlijk is dat het COA goed zicht heeft op deze gegevens. Daarmee heeft
COA echter geen toezichthoudende taak in het wetsvoorstel. Het betreft hier een praktische
taaktoedeling.
Welk bestuursorgaan toezichthoudend kan optreden zal steeds duidelijk worden aangegeven
richting gemeenten; ook na de herijking van de toezichtsystematiek.
h. Benodigde nadere uitwerking in lagere regelgeving
Tot slot – maar niet in het minst – wijst de Afdeling erop dat veel aspecten nog nadere
uitwerking vergen en volgens het voorstel in lagere regelingen zullen worden opgenomen.
Beoogd is om de algemene maatregel van bestuur in concept voor advies en internetconsultatie
gereed te hebben zodra het voorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend.37 De (bevoegdheid tot het stellen van) nadere regelgeving betreft blijkens het wetsvoorstel
de volgende aspecten:
1. Bij of krachtens amvb: De minimale omvang van opvanglocaties- of accommodaties die
door gemeenten beschikbaar worden gesteld en in mindering kunnen worden gebracht van
de provinciale opvangopgave.38
2. Bij of krachtens amvb: De wijze waarop de minimaal vereiste opvangplaatsen over de
provincies en (indicatief over) de gemeenten worden verdeeld.39
3. Bij amvb: een uitwerking van het voorzitten van de provinciale regietafel door de
CdK en het verslag daarvan aan de Minister.40
4. Bij ministeriële regeling: de (hoogte van de) specifieke uitkeringen aan gemeenten
en provincies alsmede de modaliteiten van de verstrekking ervan (aanvraag, verlenen,
vaststellen, uitbetalen, terugvorderen).41
5. Bij ministeriële regeling: regels over de uitkeringen aan gemeenten bij de overgangsregeling.42
6. Bij ministeriële regeling: de wijze van toekenning aan en de inhoud van de financiële
beloningen voor provincies en gemeenten die vrijwillig en vroegtijdig bijzondere vormen
van opvang realiseren.43
7. Bij of krachtens amvb: de regels die van toepassing zijn op de exploitatie van een
opvangvoorziening door het college van burgemeesters en wethouders van een gemeente
(in de plaats van het COA).44
8. Bij ministeriële regeling: de eisen waaraan voorzieningen voor reguliere opvang, opvang
van alleenstaande minderjarige vreemdelingen en andere opvang van bijzondere aard,
dienen te voldoen. De toelichting spreekt daarbij in het kader van interbestuurlijk
toezicht over een «kwaliteitskader» met materiele en immateriële eisen.45
Duidelijk wordt dat de nader te stellen regels onder meer gaan over de wijze waarop
gekomen wordt tot verdeling van de locaties, mede in relatie tot de verantwoordelijkheden
van het COA, het te ontwikkelen kwaliteitskader en het daaraan gerelateerde toezicht.
Daarbij geldt dat de eisen waaraan opvangvoorzieningen moeten voldoen – gelet op mensenrechtenverdragen
en recente rechterlijke uitspraken46 – bepalend zijn voor de locaties die voor gemeenten geschikt zijn om aan te dragen
(zowel bij de nationale inbreng als de provinciale inbreng).47
De regering onderkent de noodzaak tot transparantie en voorspelbaarheid. In het wetsvoorstel
zijn de structurele elementen van de regeling opgenomen. Het voorstel regelt de verschillende
fasen waarin gemeenten opvangplaatsen kunnen aanbieden. Het wetsvoorstel regelt tevens
de mogelijkheid om de gemeenten in medebewind te roepen wanneer er na de vrijwillige
nationale inbreng van opvangplaatsen onvoldoende plaatsen bestaan om te voorzien in
de behoefte aan opvangplaatsen als geraamd door de Minister voor de twee toekomstige
jaren. Aangezien er sprake is van een stelselwijziging, is er wel een zeker behoefte
aan flexibiliteit om te kunnen acteren op de uitkomsten van de mede in het wetsvoorstel
opgenomen verplichting tot evaluatie van het systeem (artikel 12). De wijze van vaststelling
van de opvangbehoefte en de verdeling van de vereiste opvangplaatsen (deze bestaat
uit de totale opvangbehoefte minus de in de nationale inbrengfase ingebrachte vrijwillige
duurzame plaatsen) zal nog enige afstemming en evaluatie vergen. Bij amvb wordt een
integrale materiële regeling tot stand gebracht die aanpasbaar is na evaluatie van
de wet, voorzien na 4 jaar na inwerkingtreding van de wet.
Over de amvb ad 3: dit betreft de ambtsinstructie. Wanneer de commissaris van de Koning
optreedt als rijksorgaan, moeten daarover altijd regels worden gesteld in de ambtsinstructie
op grond van artikel 126 van de Grondwet en artikel 182, derde lid, van de Provinciewet.
De memorie van toelichting is op dit punt verbeterd. Overigens bevat de ambtsinstructie
voornamelijk procesmatige bepalingen inzake de afstemming tussen commissaris en vakminister.
Over diens handelen is de commissaris immers geen verantwoording verschuldigd aan
provinciale staten. Dat rechtvaardigt een nadrukkelijkere betrokkenheid van het Rijk.
De onderwerpen die in het voorstel ter nadere regeling aan de regering of de Minister
zijn gedelegeerd kunnen daarom niet op voorhand als meer technische uitwerkingsvraagstukken
worden beschouwd. Zij raken immers het stelsel als geheel en zouden daarom op adequate
wijze in de voorbereiding van het wetsvoorstel moeten worden betrokken. Aannemelijk
is dat doordenking van in elk geval een aantal van de genoemde aspecten mede van invloed
zal zijn op de wijze waarop het stelsel in de wet zélf moet worden vormgegeven.48
De regering onderkent dat de uit te werken onderdelen bij algemene maatregel van bestuur
en/of ministeriële regeling(en) impact hebben op de uitwerking van de wet. De regering
deelt echter niet het standpunt dat de elementaire onderdelen niet in de wet zijn
vastgelegd. Gelet op de impact van de algemene maatregel van bestuur op de uitwerking
van de wet, streeft de regering ernaar om de uitgangspunten van de algemene maatregel
van bestuur gereed te hebben zodra het voorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend
en de amvb binnen de zo kortst mogelijk termijn na indiening van het wetsvoorstel
gereed te hebben voor advies en internetconsultatie.
Daarbij zal ook nader moeten worden bezien wat in de wet zélf geregeld moet worden
en wat ter nadere regeling kan worden overgelaten aan een amvb of een ministeriële
regeling. Daarbij is het aangewezen dat in ieder geval de wijze waarop de minimaal
vereiste opvangplaatsen over de provincies en (indicatief over) de gemeenten worden
verdeeld, uit een in de wet zelf opgenomen regeling voortvloeit.49
Uit de wens om het aanbieden van opvangplaatsen door gemeenten zoveel mogelijk vrijwillig
en autonoom te laten plaatsvinden, volgt automatisch een onzekerheid ten aanzien van
de hoeveelheid plaatsen die wordt ingebracht, voor hoe lang deze plaatsen worden ingebracht,
door welke gemeente deze worden ingebracht en in welke fase. Het is dus ook niet op
voorhand volledig vast te leggen op welke wijze de overgebleven vereiste opvangplaatsen
verdeeld dienen te worden over de provincies en of de afwegingskaders na een eerste
evaluatie van de wet (na 4 jaar) gelijk blijven aan de afwegingskaders zoals die in
de eerste cyclus gebruikt worden. Gelet op de behoefte aan flexibiliteit om in te
spelen op uitkomsten van de evaluaties en de grote maatschappelijke behoefte om een
oplossing te bieden aan de huidige crisis in de asielopvang, acht de regering het
wenselijk dat ook de wijze waarop de minimaal vereiste opvangplaatsen over de provincies
worden verdeeld bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt geregeld.
4. Uitvoerbaarheid
a. Beperkte voorbereidingstijd
Omdat er sprake is van een stelselwijziging (zie punt 2) die aanmerkelijke gevolgen
zal hebben voor de uitvoering, valt het op dat het voorstel slechts twee weken ter
consultatie heeft voorgelegen bij de medeoverheden en de partijen in de migratieketen.
Daardoor is bijvoorbeeld door de VNG, het COA en de IND in plaats van de reguliere
uitvoeringstoetsen volstaan met een «uitvoeringsscan». Ook de regering stelt dat vanwege
«de veel kortere tijdsperiode dan gebruikelijk» en de nog ontbrekende lagere regelgeving
«volstaan» moest worden met een «quickscan» in plaats van een volledige financiële
uitvoering toetst conform artikel 2 van de Financiële verhoudingswet.50
Hoewel de Code interbestuurlijke verhoudingen de mogelijkheid geeft om voor decentrale
overheden de reguliere consultatietermijn van twee maanden te bekorten, en hoewel
uitvoeringsscans een zeker inzicht geven, is de vraag is of bij dit wetsvoorstel de
bekorting van de termijnen in deze mate gerechtvaardigd is.51 Dat geldt ook ten aanzien van de partijen in de migratieketen.
Aangezien het wetsvoorstel een nieuw en duurzaam stelsel voor asielopvang beoogt te
scheppen is de vraag waarom dan juist degenen die het voorstel moeten uitvoeren, beperkt
en onvoldoende in samenhang in de gelegenheid worden gesteld het voorstel van de gebruikelijke
uitvoeringstoets te voorzien. Dat is immers voor de effectiviteit van het voorstel
van wezenlijk belang. De gevolgde consultatieprocedure wringt temeer tegen de achtergrond
van de daaraan voorafgaande langdurige politieke onderhandelingen in de afgelopen
maanden.
Gezien de grote druk op het COA, de mogelijke tekorten aan opvangplaatsen en de noodzaak
om de vaste voorraad van het COA op de zo kortst mogelijke termijn te vergroten, streeft
de regering ernaar dit wetsvoorstel zo snel als mogelijk in werking te laten treden.
Die omstandigheden maken een afwijking van de gebruikelijke termijnen in het wetgevingsproces
helaas noodzakelijk.
Verder wijst de Afdeling er in dit verband op dat het voorstel zowel in de besluitvormingsfase
als in de uitvoeringsfase (vergunningverlening, ruimtelijke inpassing) juridische
procedures met zich kan brengen. Met het oog daarop is het opmerkelijk dat de Raad
voor de rechtspraak en de Afdeling bestuursrechtspraak niet geconsulteerd zijn om
de verwachte gevolgen voor de rechtspraak, ook in termen van werklast, in kaart te
brengen. De toelichting benoemt slechts dat eventuele procedures rondom de besluitvorming
«aanvullende inzet van het ministerie» vergen maar laat de noodzakelijke inzet van
anderen daarbij nagenoeg onbesproken.52
Het is gelet op de korte voorbereidingstijd niet gelukt om vanuit het ministerie te
verkennen wat de gevolgen van mogelijke juridische procedures voor de verschillende
actoren waaronder de decentrale overheden, rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak
in termen van werklast zouden kunnen zijn. De Raad voor de rechtspraak en de Afdeling
bestuursrechtspraak zijn inderdaad niet geconsulteerd. Bij de verdere uitwerking zal
dit worden meegenomen. Een goede afhandeling van juridische procedures door de rechtsprekende
instanties is een wezenlijk onderdeel van de stelselwijziging.
b. Complexiteit stelsel en uitvoering
Het voorgaande betekent dat de tijd te kort is geweest om de beoogde stelselwijziging
in voldoende mate op zijn uitvoeringseffecten te beoordelen. Dat betreft in de eerste
plaats de gevolgen van de complexiteit van het voorgestelde wettelijke stelsel als
zodanig (zie hiervoor punt 3). Zoals ook in diverse consultatiereacties naar voren
komt, werkt die complexiteit rechtstreeks door in de uitvoering. De voorgestelde procedure
in verschillende fases zal vermoedelijk veel tijd en inspanning vergen van alle betrokken
bestuursorganen. Het gevolg daarvan is ook dat, ondanks de gestelde realisatietermijnen,
lange tijd onduidelijk zal blijven wat de uiteindelijke (verplichte) verdeling van
de opvangplaatsen zal zijn.
De uiteindelijke verdeling van alle benodigde opvangplaatsen gebeurt binnen een periode
van zeven maanden, gerekend vanaf de bekendmaking van de capaciteitsraming tot aan
de publicatie van het verdeelbesluit. De verdeling van opvangplaatsen over provincies
vindt plaats binnen drie maanden na de bekendmaking van de capaciteitsraming. Bij
deze doorlooptijden is ook rekening gehouden met de duur van bestuurlijke processen
op gemeentelijk niveau.
Verder is het zeer de vraag of de voorgestelde financiële prikkels het beoogde effect
zullen hebben. Mogelijk zijn deze financiële beloningen met het oog op een effectieve
uitvoering contraproductief omdat zij, zoals verschillende partijen vrezen, schadelijk
kunnen zijn voor de samenwerking tussen gemeenten en daarmee ook afbreuk kunnen doen
aan een belangrijke doelstelling van het wetsvoorstel: de versterking van de onderlinge
solidariteit bij het realiseren van een gemeenschappelijke opgave.
Het wetsvoorstel beoogt juist met deze financiële uitkeringen de onderlinge solidariteit
en samenwerking te bespoedigen. Gemeenten die vrijwillig duurzame opvangplaatsen inbrengen,
dragen bij aan de nationale opgave, namelijk het beschikbaar stellen van voldoende
opvangplaatsen en worden daarom volgens de systematiek van de wet hiervoor extra beloond.
De gemeenten die via de provinciale regietafel opvangplaatsen beschikbaar stellen,
worden daarvoor eveneens beloond, alleen met een lagere financiële uitkering. De effectiviteit
hiervan wordt meegenomen in de wetsevaluatie die vier jaar volgt.
c. Uitvoeringsconsequenties onduidelijk
De Afdeling constateert verder dat vanwege het gebrek aan uitwerking (zie hiervoor
punt 3h), de gevolgen voor de uitvoering en de financiële gevolgen van het wetsvoorstel
maar beperkt in kaart konden worden gebracht. Een financiële toets die de gevolgen
voor gemeenten en provincies in kaart brengt wordt daarom ook nog later uitgevoerd,
zo blijkt uit de toelichting. Ondertussen wordt het wetsvoorstel bij de Staten-Generaal
ingediend.53
Volgens de regering kan op basis van de uitvoeringsscans worden geconcludeerd dat
het wetsvoorstel «uitvoerbaar is, maar dat het wel leidt tot veel extra werkzaamheden
voor alle betrokkenen, waarbij een aantal zaken ook nadere uitwerking behoeft». De
regering erkent dat na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel het enige tijd zal duren
voordat de daarin neergelegde systematiek ertoe leidt dat er meer opvangplaatsen ter
beschikking komen en een goede spreiding over het land wordt bereikt.54 Ook erkent de regering op voorhand dat de gekozen systematiek «waarschijnlijk niet
vanaf de eerste cyclus optimaal zal werken» maar spreekt zij de verwachting uit dat
het realiseren van de asielopvang «na enkele jaren beter planbaar is».55
Veel partijen geven aan, zoals al uit het voorgaande bleek, dat het gebrek aan uitwerking
hen onvoldoende in staat stelt de uitvoeringsconsequenties adequaat te toetsen. Illustratief
is dat het COA bij de uitgebrachte uitvoeringsscan aangeeft dat de gegeven deadlines
«het helaas niet mogelijk maken een volwaardige uitvoeringstoets te kunnen doen» alsmede
dat zij «nog niet alle details van het voorstel kunnen doorgronden». Ook de Kring
van Commissarissen van de Koning laat zich in die bewoordingen uit.
De IND wijst er in dit verband op dat voor een «gedegen en volledige» uitvoeringstoets
met een doorlooptijd van zes weken tot drie maanden gerekend moet worden. Ook blijkt
een systeem waarin de opvangplaatsen en -locaties door gemeenten geregistreerd kunnen
worden nog niet gerealiseerd.56 Dergelijke ICT-voorzieningen zijn juist gelet op de twee verschillende fasen waarin
het voorstel voorziet, een relevante randvoorwaarde om de uitvoering te laten slagen.
De regering zal de effecten en de uitvoerbaarheid van deze wet monitoren en zo nodig
aanpassingen doorvoeren wanneer ongewenste of onvoorziene effecten optreden. Ook zal
de wet na vier jaar worden geëvalueerd.
d. Financiële randvoorwaarden
In de consultatiereacties is erop gewezen dat de financiële prikkel voor vroegtijdig
ingebrachte, duurzaam beschikbare opvangplaatsen niet het beoogde effect zal sorteren
en dat financiën niet de drijfveer zijn voor gemeenten om extra opvangplaatsen te
realiseren.57 Gemeenten vragen om niet meer en niet minder dan een adequate financiële compensatie
voor de kosten die gepaard gaan met het bieden van asielopvang (waaronder in relatie
tot de aanverwante voorzieningen) en om een meerjarige stabiele financiering van de
uitvoeringsorganisaties.58 Dat pleidooi strookt met het bepaalde in de Gemeentewet, de Financiële verhoudingswet
en de Comptabiliteitswet 2016.59
Met de financiële prikkel biedt de regering een beloning aan gemeenten die bijdragen
aan het collectieve opvangvraagstuk in Nederland. Afhankelijk van de snelheid waarmee
gemeenten deze plaatsen beschikbaar stellen ontvangen zij een hogere of lagere bijdrage
vanuit het Rijk. De regering heeft geconstateerd dat een prikkel gemeenten kan helpen
bij het realiseren van opvangplaatsen. Bijvoorbeeld door uitgaven te doen aan een
bestedingsdoel waaraan bij de inwoners een gemeente behoefte is. Hierom is ook gekozen
voor een vrije besteding van de middelen. Conform de code interbestuurlijke verhoudingen
en de wet Financiële verhoudingen, wordt momenteel een onderzoek uitgevoerd naar de
financiële impact die de wet heeft op de medeoverheden, gemakshalve «artikel 2 onderzoek»
genoemd. Met dit onderzoek wil de regering een beter beeld krijgen van de directe
uitvoeringskosten voor medeoverheden. Dit rapport vormt de basis voor verdere gesprekken
over het vraagstuk van reële compensatie. Ten aanzien van het inregelen van een stabiel
en toekomstbestending opvanglandschap werkt het Ministerie van Justitie en Veiligheid
een voorstel uit.
De Afdeling merkt op dat ook gemeenten die uiteindelijk niet in het verdeelbesluit
worden aangewezen om opvangplaatsen te realiseren, ook kosten zullen hebben gemaakt
die direct uit de noodzaak van asielopvang voortvloeien. Denkbaar is dat gemeenten
vroegtijdig (ter voorbereiding op een nieuwe cyclus) participatieprocessen doorlopen
en mogelijk andere werkzaamheden verrichten. Ook worden zij geacht deel te nemen aan
de provinciale regietafel; daar wordt immers gesproken over de door de Minister opgestelde
«indicatieve verdeling» van het aantal opvangplaatsen over de gemeenten.
Het maken van kosten door gemeenten die wel of geen opvangplaatsen realiseren is bekend
bij de regering. Op dit moment kunnen gemeenten die een opvanglocatie realiseren voor
voorbereidingskosten een beroep doen op artikel 6 van het Faciliteitenbesluit. Echter
naast voorbereidingskosten zijn er mogelijk nog andere kosten die gemeenten aanvullend
zullen maken bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Met het artikel 2 onderzoek
dat op dit moment wordt uitgevoerd wil de regering een beter beeld krijgen van de
directe uitvoeringskosten voor medeoverheden. Dit rapport vormt de basis voor verdere
gesprekken over het vraagstuk van reële compensatie.
Verder kan het zijn dat gemeenten vanwege juridische procedures wel kosten maken maar
uiteindelijk geen opvang (kunnen) realiseren.60 Ook die activiteiten behoren – los van de benoemde onduidelijkheid over de reikwijdte
van de medebewindstaak (zie hiervoor punt 3b) – bij adequate medebewindswetgeving
vergoed te worden.
Met het artikel 2 onderzoek dat op dit moment wordt uitgevoerd wil de regering een
beter beeld krijgen van de directe uitvoeringskosten voor medeoverheden. Dit rapport
vormt de basis voor verdere gesprekken over het vraagstuk van reële compensatie.
De noodzaak van een adequate vergoeding geldt ook voor de taken die op grond van dit
wetsvoorstel op provincies komen te rusten (zie ook punt 3e).
De kosten voor de provincies worden op basis van dit wetsvoorstel meegenomen in het
artikel 2 onderzoek.
De noodzaak van een adequate doorrekening wordt tevens versterkt door het recent uitgebrachte
rapport van de Algemene Rekenkamer waarin wordt geconcludeerd dat de uitgaven structureel
te laag worden ingeschat.61
e. Juridische procedures
De uitvoerbaarheid van het voorstel wordt ten slotte bepaald door de juridische procedures
die mogelijkerwijs na de bestuurlijke besluitvorming zullen volgen. Het verdeelbesluit
dat de Staatssecretaris neemt (vóór 1 september) is appellabel.62 Dat betekent dat decentrale overheden die rechtstreeks door dat besluit geraakt worden,
daartegen kunnen opkomen. Bezwaar- en beroepsprocedures kunnen verband houden met
onvrede over het gevoerde overleg aan de provinciale regietafel en de consequenties
daarvan voor het verdeelbesluit. Daarbij geldt dat zonder nadere regeling, op grond
van de Algemene wet bestuursrecht zowel bezwaar, beroep als hoger beroep openstaan.63
Na de fase van vaststelling van de verdeling van de opvanglocaties, volgt de uitvoeringsfase.
Daarvoor is een termijn van zes maanden gesteld voor de opvanglocaties die voortvloeien
uit de provinciale opgave.64 Deze praktische uitvoering vergt nadere gemeentelijke besluitvorming in de vorm van
bijvoorbeeld vergunningverlening en ruimtelijke inpassing in de zin van wijziging
van bestemmingsplannen. Bestemmingsplanwijzigingen zijn een bevoegdheid van de gemeenteraad
en vereisen dientengevolge dat daarover binnen de raad politieke overeenstemming ontstaat.
Het voorstel bepaalt in dat kader dat de gemeenteraad indien nodig zorgdraagt voor
de aanpassing van het bestemmingsplan of de beheersverordening.65
Terecht merkt de toelichting op dat gemeentelijke regelgeving soms ook aan vastgestelde
provinciale kaders voor ruimtelijke ordening en natuurbescherming raakt.66 Ook door de geconsulteerde partijen is daar op gewezen, waarbij onder meer de vergunningverlening
en stikstofvereisten worden genoemd.67 Een en ander kan de gemeentelijke besluitvorming verder compliceren. Colleges van
burgemeester en wethouders zullen zich van deze aspecten rekenschap moeten geven bij
hun inbreng aan de provinciale regietafel en bij de afweging of zij kunnen voldoen
aan de voorwaarden die gelden voor de vroegtijdige nationale inbreng.
Daar komt bij dat de toelichting erkent dat bij de uitvoeringsfase soms gebruik zal
moeten worden gemaakt van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.68 Deze procedure vergt een substantiële periode. Tegen de vergunningverlening en omgevingsrechtelijke
aanpassingen staat vervolgens rechtsbescherming open voor belanghebbenden, zoals omwonenden
maar ook belangenorganisaties.
De toelichting geeft slechts beperkt rekenschap van deze aspecten. Als het gaat om
de procedures omtrent het verdeelbesluit volstaat de toelichting met te vermelden
dat dit «aanvullende inzet van het ministerie» vergt. Ten aanzien van de uitwerkingsfase
volstaat de toelichting met de vaststelling dat de gestelde realisatietermijn van
zes maanden inclusief de afhandeling van bezwaar en beroepsprocedures is, en dat gemeenten
het verdeelbesluit niet hoeven af te wachten alvorens met deze besluitvorming te starten.69 De toelichting acht de Afdeling gelet op bovengenoemde complicaties voor de in het
voorstel gestelde systematiek en bijbehorende realisatietermijnen, niet toereikend.
Zoals de Afdeling terecht opmerkt mondt de bestuurlijke besluitvorming inzake het
mogelijk maken van opvangplaatsen door gemeenten uit in een verdeelbesluit dat appellabel
is volgens de in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming gebruikelijke
uitgangspunten. De mogelijke juridische procedures zullen ertoe leiden dat het verdeelbesluit
niet snel formele rechtskracht krijgt. Het ontbreken van formele rechtskracht zal
de uitvoering ervan door gemeenten kunnen vertragen, maar betekent tegelijkertijd
niet dat er helemaal geen vooruitgang kan worden geboekt. Dat zal ook helemaal afhangen
van de aard van de ontstane geschillen en daarbij betrokken partijen. Voor wat betreft
mogelijke (interbestuurlijke) geschillen met decentrale overheden is reeds uitgegaan
van een extra inzet van het ministerie. Erkend wordt dat dit aan de zijde van de medeoverheden
ook tot een aanvullende inzet van personele capaciteit zal leiden. In hoeverre hier
een extra werkbelasting voor de rechtspraak uit voortvloeit is nog niet scherp in
beeld gebracht. Daarnaast zijn in de uitvoeringsfase waarvoor in beginsel 6 maanden
geldt – of zoveel langer als in het verdeelbesluit is bepaald – ook de lokale juridische
procedures een factor waar rekening mee moet worden gehouden. Deze procedures kunnen
parallel aan de interbestuurlijke juridische procedures gaan lopen, of ook daarvan
geheel «los staan» omdat particulieren en organisaties voor andere belangen opkomen,
zoals bescherming van milieu en natuur. Dat een en ander in elkaar grijpt en overzicht
vergt vanuit het Rijk, erkent de regering. De toelichting is op dit punt aangevuld.
f. Tussenconclusie
De voorgaande elementen die zowel samenhangen met de complexiteit van het stelsel
als geheel (punt b; zie ook punt 3) als met de onzekerheid over de uitvoeringsgevolgen
van de nadere uitwerking (punt a en c), de financiële voorwaarden (punt d) en de in
verband met de ruimtelijke inbedding mogelijk te verwachten juridische procedures
(punt e), zorgen er gezamenlijk voor dat de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel dat
nu voorligt, zeer twijfelachtig is. Daarmee is de verwachting gerechtvaardigd dat
de doelstellingen van de wet in de praktijk niet in voldoende mate en niet tijdig
zullen worden gerealiseerd.
5. Uitgangspunten opvangstelsel
De voorgaande conclusie doet de vraag rijzen hoe, gelet op de noodzaak van een kwalitatief
goede en effectieve wet, het stelsel kan worden vereenvoudigd. Daarvoor is eerst nodig
om in te gaan op de vraag welke (conflicterende) uitgangspunten aan het voorstel en
aan het vraagstuk van asielopvang ten principale, ten grondslag liggen (punt a en
b). Daarna formuleert de Afdeling een denkrichting voor een mogelijk alternatief (punt
c).
a. Stabiliteit en wendbaarheid
Als veelvuldig genoemde reden voor gemeenten om niet vrijwillig mee te werken aan
opvangvoorzieningen benoemt de toelichting het gebrek aan politiek, bestuurlijk en
maatschappelijk draagvlak en de onvrede bij gemeenten over het afschalen van opvanglocaties
na de verhoogde instroom in 2015 en 2016 rond de opvang van Syrische vluchtelingen.
Daarnaast bestaat soms een discrepantie tussen de vraag van het COA en het aanbod
van gemeenten, voornamelijk rondom de schaal van de opvangvoorziening.
Wendbaarheid in de zin van op- en afschalen al naar gelang de instroom zich aandient,
zoals de afgelopen jaren het geval is geweest, heeft belangrijke nadelen. Het confronteert
gemeenten, na een bepaalde periode met een relatief lage instroom, steeds opnieuw
met grote opgaven die binnen korte tijd en onder politieke hoogspanning gerealiseerd
moeten worden. Omdat asielopvang geen keuze is maar een internationale verplichting,
acht de Afdeling het met de regering aangewezen dat nu stappen worden gezet om te
komen tot een grotere vaste voorraad aan opvangplaatsen.
Het voorgaande betekent niet dat de betreffende locaties altijd volledig moeten zijn
ingericht met alle mogelijke voorzieningen. De locaties moeten zijn aangewezen en
binnen enkele dagen in gereedheid kunnen worden gebracht. Dit betekent in concrete
situaties dat de te plegen inspanningen vooral logistiek van aard zijn, omdat de bestuurlijke
besluitvorming reeds vóór de betreffende toestroom heeft plaatsgevonden. De toelichting
wijst hier ook op daar waar het de mogelijkheid betreft om aan de opvanglocaties tijdelijk
een andere invulling te geven (zie punt 3f). Die invulling moet zich wel verhouden
tot het op korte termijn herinrichten tot opvanglocatie.
De Afdeling wijst erop dat om te komen tot rust en stabiliteit in het opvangstelsel,
naast flexibiliteit ook robuustheid nodig is. Robuustheid heeft alles te maken met
een capaciteitsraming die niet zonder meer uitgaat van de minimaal verwachte instroom
maar een zeker percentage daarboven.70 De minimaal te realiseren opvangplaatsen zouden dan ook gebaseerd moeten worden op
een hoger aantal dan de minimaal verwachte instroom.71 Juist een robuust stelsel waarborgt dat Nederland aan internationale verplichtingen
kan voldoen in tijden dat de nood aan de man is. Dat kan ook voorkomen dat een toestroom
van asielzoekers gepaard moet gaan met het uitroepen van een nationale crisis, zoals
de regering nu genoodzaakt was te doen.
De wijze waarop de capaciteitsraming tot stand komt, wordt uitgewerkt in amvb en ministeriële
regelgeving.
b. Dwingendheid en vrijwilligheid
Duidelijk is dat het voorstel probeert te laveren tussen dwingendheid en vrijwilligheid.
Het zoeken naar evenwicht daartussen is niet eenvoudig. Vrijwilligheid betekent dat
het zoveel mogelijk aan gemeenten zelf is om te bepalen hoeveel personen binnen de
gemeentegrens kunnen worden opgevangen. Dat conflicteert met de geuite behoefte aan
de beoogde solidariteit tussen gemeenten en een eerlijke en evenwichtige spreiding
over het land die juist om een zekere dwingendheid vraagt.
De vrijwilligheid in het voorstel is vooral gelegen in het feit dat gemeenten in de
gelegenheid worden gesteld om eerst vrijwillig opvangplaatsen aan te bieden («nationale
inbreng») en daartoe gestimuleerd worden door het financiële voordeel dat die inbreng
oplevert. Tegelijkertijd worden alle gemeenten in het proces betrokken, in ieder geval
in de zin dat zij deelnemer zijn aan de provinciale regietafel. Bovendien wordt dat
gesprek in sterke mate beïnvloed door de «indicatieve verdeling» naar gemeenten die
de Minister doet uitgaan wanneer hij de provinciale opgave vaststelt.
De kernvraag is welke mate van vrijwilligheid geboden kan worden bij het nakomen van
internationale verplichtingen. Het creëren van meer en snellere duidelijkheid voor
gemeenten kan het nakomen van deze verplichtingen bespoedigen. Een complex interbestuurlijk
proces waarbij vrijwilligheid niet op voorhand een gegeven is, past daar niet goed
in. Tegelijkertijd dient bij de ontwikkeling van een mogelijk alternatief ruimte voor
gemeenten te bestaan om in de uitvoering van de medebewindstaak, met inachtneming
van de wettelijke kaders en in overleg met andere gemeenten en overheden, nadere keuzes
te maken en prioriteiten te stellen.
Het wetsvoorstel biedt gemeenten de optie om vrijwillig opvangplaatsen in te brengen.
Wanneer er onvoldoende opvangplaatsen vrijwillig worden ingebracht, neemt de Minister
een verdeelbesluit waarin gemeenten worden aangewezen om opvangplaatsen mogelijk te
maken. Op deze wijze wordt geborgd dat internationale verplichtingen nagekomen worden,
en wordt gemeenten tegelijktijdig ruimte geboden zoveel als mogelijk zelf de keuze
te maken waar asielopvang plaats zal vinden.
c. Een mogelijk alternatief: de Huisvestingswet
Gelet op het voorgaande is de vraag hoe het noodzakelijke evenwicht tussen de genoemde
uitgangspunten (zie de punten a en b) het beste kan worden bereikt. De Afdeling wijst
in dat verband, in aansluiting op enkele consultatiereacties, op de taak die gemeenten
hebben inzake de huisvesting van statushouders en de daarbij geldende procedure. De
procedure die geldt voor de huisvesting van statushouders kan als inspiratie dienen
bij de ontwikkeling een toekomstbestendig stelsel voor asielopvang. In die procedure
is het de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid die het totale aantal vergunninghouders
bekendmaakt voor wie door een gemeente in huisvesting voorzien moet worden. Het aantal
te huisvesten vergunninghouders is naar rato van het aantal inwoners.72
De Huisvestingswet laat ruimte voor flexibiliteit in de uitvoering, zonder aan de
robuustheid af te doen. In die wet is namelijk bepaald dat de colleges van burgemeester
en wethouders de taakstelling die uit de geldende formule volgt, in onderling overleg
kunnen wijzigen zolang het totale aantal van de betreffende gemeenten maar niet wijzigt.73 De Huisvestingswet gaat daarmee uit van een medebewindstaak voor alle gemeenten en
schept daarmee duidelijkheid. Tegen de achtergrond van die gegeven duidelijkheid is
er vervolgens ruimte om de daadwerkelijke realisatie in onderling overleg nader te
bepalen.
Dit betekent ook dat een dergelijke procedure er niet per definitie toe leidt dat
er in alle gemeenten (kleine) opvanglocaties ontstaan. Het biedt gemeenten perspectief
voor onderling overleg, zonder dat de taakstelling als zodanig onderwerp van discussie
is. Vervolgens kan de uitwerking van de beide taakstellingen in onderling verband
worden bezien. Waar de ene gemeente meer opvangplaatsen voor asiel kan realiseren
(bijvoorbeeld vanwege een al dan niet ruimtelijke karakter) kan de andere gemeente
meer doen aan de huisvesting van vergunninghouders (bijvoorbeeld vanwege een meer
binnenstedelijk karakter).
Die balans kan tevens worden bezien in het licht van de draagkracht van de lokale
gemeenschap mede gegeven de effecten op sociale voorzieningen, de zorg en het onderwijs.
Ook de behoefte van het COA in termen van omvang van opvanglocaties kan hierin worden
betrokken. Het voordeel van aansluiting bij het model van de Huisvestingswet is ook
dat doordat voor beide domeinen dezelfde systematiek geldt, de uitvoering van beide
wettelijke stelsels in de praktijk beter op elkaar kunnen worden afgestemd.
Gelet op de geschetste flexibiliteit kan aansluiting bij de Huisvestingswet ook positief
uitwerken vanuit het perspectief van de doelstellingen die aan het voorliggende wetsvoorstel
ten grondslag liggen. Een dergelijk stelsel maakt het immers mogelijk dat op basis
van vrijwilligheid overleg met andere gemeenten en de provincie, tot nadere afspraken
kan worden gekomen over asielopvang en/of de huisvesting van statushouders.
Ervan uitgaande dat voor de door alle gemeenten te realiseren opvang (met inbegrip
van het beroep op de gemeentelijke voorzieningen die daarvan het gevolg is) een ruimhartige
en reële vergoeding wordt geboden, kan daarin een voor alle gemeenten adequate financiële
randvoorwaarde en stimulans worden gezien om mee te werken aan de uitvoering van een
wettelijke taak zonder dat gemeenten met elkaar in competitie zijn en zonder de daaruit
voortvloeiende complicaties die inherent zijn aan het thans voorliggende wetsvoorstel.
Het aantal statushouders kan naar rato van het aantal inwoners verdeeld worden over
alle gemeenten in Nederland. Het aantal asielzoekers kan niet naar rato van het aantal
inwoners verdeeld worden over alle gemeenten in Nederland aangezien dit leidt tot
342 opvangvoorzieningen. Een dusdanige versnippering houdt geen rekening met de huidige
inrichting van het opvanglandschap (aparte opvangmodaliteiten voor bepaalde groepen)
en heeft negatieve consequenties voor de werkzaamheden van de migratieketen en de
asielprocedure. De methodiek van de Huisvestingswet kan daarom niet worden overgenomen.
6. Conclusie
De Afdeling onderschrijft de noodzaak van wetgeving om te komen tot een duurzaam en
toekomstbestendig opvangstelsel. Het in het wetsvoorstel voorgestelde stelsel is echter
zodanig complex dat de uitvoerbaarheid daarvan zeer twijfelachtig is. Daarmee is de
verwachting gerechtvaardigd dat de doelstellingen van de wet in de praktijk niet in
voldoende mate en tijdig zullen worden gerealiseerd.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het wetsvoorstel te heroverwegen en
daarbij te kiezen voor een eenvoudiger stelsel met meer duidelijkheid voor gemeenten.
Zij adviseert in het bijzonder de fasering en de zogenoemde financiële prikkel opnieuw
te bezien. Een voor de hand liggend alternatief biedt, zoals ook in de consultatie
naar voren komt, het model van de Huisvestingswet. Een dergelijk stelsel is niet alleen
eenvoudiger en duidelijker maar maakt het tevens mogelijk om op basis van vrijwilligheid
en in overleg met andere gemeenten en de provincie, tot nadere afspraken te komen
over asielopvang en/of de huisvesting van statushouders. Zo’n aanpak hoeft niet tot
vertraging te leiden, te meer omdat een vereenvoudigd stelsel waarschijnlijk op meer
draagvlak kan rekenen van de partijen die de wet moeten uitvoeren.
Het wetsvoorstel is de uitkomst van politieke besprekingen waarbij het uitgangspunt
was een balans te vinden tussen enerzijds het neerleggen van een wettelijke taak voor
gemeenten om asielopvang te realiseren, en anderzijds de gevoelde noodzaak om deze
(mogelijke) wettelijke taak voor gemeenten zo klein als mogelijk te houden en zoveel
mogelijk op basis van vrijwilligheid tot stand te laten komen. Dit heeft geleid tot
een systematiek van twee fasen.
Omdat het medebewindswetgeving betreft en het voorstel raakt aan de verhouding tussen
overheden, adviseert de Afdeling verder om bij het wetsvoorstel en de op het voorstel
te baseren nadere regels, te voorzien in medeondertekening door de Minister van BZK.
Deze opmerking is begrijpelijk in het licht van de systematiek die met het wetsvoorstel
wordt geïntroduceerd waarbij het op bestuurlijke samenwerking tussen Rijk, gemeenten
en provincies aankomt. Gelet op het bijzondere en urgente karakter van dit wetsvoorstel
is er na afweging voor gekozen om bij dit wetsvoorstel niet in medeondertekening te
voorzien, en evenmin in medeondertekening van lagere regelgeving die op dit wetsvoorstel
is gebaseerd.
Indien de regering niet kiest voor een alternatief stelsel, al dan niet als hiervoor
gesuggereerd, maar wil vasthouden aan de in het voorstel neergelegde procedure dan
vereist dat van de regering dat zij ingaat op elk afzonderlijk punt dat in dit advies
aan de orde komt.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
E. van der Burg, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
Stemmingsuitslagen
Aangenomen via hoofdelijk stemming
| Fracties | Zetels | Kamerlid | Voor/Tegen | Niet deelgenomen |
|---|---|---|---|---|
| VVD | 34 | Aartsen, A.A. (Thierry) | Tegen | |
| Becker, B. | Tegen | |||
| Bevers, H. | Tegen | |||
| Bijenhof, Y. | Tegen | |||
| Brekelmans, R.P. | Tegen | |||
| Campen van, A.A.H. | Tegen | |||
| El Yassini, Z. | Tegen | |||
| Ellian, U. | Tegen | |||
| Erkens, S.P.A. | Tegen | |||
| Grevink, M. | Tegen | |||
| Groot de, P.C. (Peter) | Tegen | |||
| Haverkort, E.A. | Tegen | |||
| Heerema, R.J. (Rudmer) | Tegen | |||
| Heinen, E. | Tegen | |||
| Hermans, S.T.M. | Tegen | |||
| Hil van den, J. | Tegen | |||
| Kamminga, R.J. | Tegen | |||
| Klink, J.J. | Tegen | |||
| Koerhuis, D.A.N. | Tegen | |||
| Kort de, A.H.J. | Tegen | |||
| Michon-Derkzen, I.J.M. | Tegen | |||
| Minhas, F.B. | Tegen | |||
| Rahimi, H. | Tegen | |||
| Rajkowski, Q.M. | Tegen | |||
| Richardson, S.M. | Tegen | |||
| Simons, C. (Chris) | Tegen | |||
| Smals, B.M.G. | Tegen | |||
| Strien van, P.J.T. | Tegen | |||
| Strolenberg, M.F. | Tegen | |||
| Tielen, J.Z.C.M. | Tegen | |||
| Valstar, P.J. | Tegen | |||
| Verkuijlen, R. | Tegen | |||
| Wijngaarden van, J. (Jeroen) | Tegen | |||
| Woude van der, H.H. | Tegen | |||
| D66 | 23 | Belhaj, S. | Voor | |
| Bergkamp, V.A. | Voor | |||
| Boucke, R.M. | Voor | |||
| Boulakjar, F. | Voor | |||
| Dekker-Abdulaziz, H. | Voor | |||
| Ginneken van, L.M. | Voor | |||
| Groot de, T.C. (Tjeerd) | Voor | |||
| Hagen, K.B. | Voor | |||
| Hammelburg, A.R. | Voor | |||
| Jong de, R.H. (Romke) | Voor | |||
| Kat, H. | Voor | |||
| Laan van der, J.M.P. | Voor | |||
| Paternotte, J.M. | Voor | |||
| Paulusma, W. | Voor | |||
| Podt, A. | Voor | |||
| Raemakers, R. | Voor | |||
| Sahla, F. | Voor | |||
| Sjoerdsma, S.W. | Voor | |||
| Sneller, J.C. | Voor | |||
| Teunissen, J.C.M. (Hans) | Voor | |||
| Warmerdam, S. | Niet deelgenomen | |||
| Weyenberg van, S.P.R.A. | Voor | |||
| Wuite, J. | Voor | |||
| PVV | 16 | Agema, M. | Tegen | |
| Beertema, H.J. | Tegen | |||
| Bosma, M. (Martin) | Tegen | |||
| Dijck van, A.P.C. (Tony) | Tegen | |||
| Fritsma, S.R. | Tegen | |||
| Graaf de, M. | Tegen | |||
| Graus, D.J.G. | Tegen | |||
| Jong de, L.W.E. (Léon) | Tegen | |||
| Kops, A. | Tegen | |||
| Madlener, B. | Tegen | |||
| Maeijer, V. | Tegen | |||
| Markuszower, G. | Tegen | |||
| Mulder, E. (Edgar) | Tegen | |||
| Roon de, R. | Tegen | |||
| Weerdenburg van, V.D.D. | Tegen | |||
| Wilders, G. | Tegen | |||
| CDA | 14 | Amhaouch, M. | Voor | |
| Berg van den, J.A.M.J. | Voor | |||
| Bontenbal, H. | Voor | |||
| Boswijk, D.G. | Voor | |||
| Brink van den, G. (Bart) | Voor | |||
| Dijk van, I. (Inge) | Voor | |||
| Heerma, P.E. (Pieter) | Voor | |||
| Krul, H.M. | Voor | |||
| Kuik, A. | Voor | |||
| Palland, H.M. | Voor | |||
| Peters, W.P.H.J. (René) | Voor | |||
| Slootweg, E.J. | Voor | |||
| Vedder, E.C. | Voor | |||
| Werner, L.M. | Voor | |||
| PvdA | 9 | Bushoff, T.J. | Voor | |
| Hoop de, H.E. | Voor | |||
| Kathmann, B.C. | Voor | |||
| Kuiken, A.H. | Voor | |||
| Mohandis, M. | Voor | |||
| Mutluer, S. | Voor | |||
| Nijboer, H. | Voor | |||
| Piri, K.P. | Voor | |||
| Thijssen, J. | Voor | |||
| SP | 9 | Alkaya, M.Ö. | Voor | |
| Beckerman, S.M. | Voor | |||
| Dijk van, J.J. (Jasper) | Voor | |||
| Dijk, J.P. | Voor | |||
| Kent van, B. | Voor | |||
| Kwint, J.P. | Voor | |||
| Marijnissen, L.M.C. | Voor | |||
| Nispen van, M. | Voor | |||
| Temmink, N.G.J. | Voor | |||
| GroenLinks | 8 | Bouchallikh, K. | Voor | |
| Bromet, L. | Voor | |||
| Ellemeet, C.E. | Voor | |||
| Klaver, J.F. | Voor | |||
| Kröger, S.C. | Voor | |||
| Lee van der, T.M.T. | Voor | |||
| Maatoug, S. | Voor | |||
| Westerveld, E.M. | Voor | |||
| PvdD | 6 | Akerboom, E.S. | Voor | |
| Esch van, E.M. (Eva) | Voor | |||
| Ouwehand, E. | Voor | |||
| Raan van, L. | Voor | |||
| Teunissen, C. (Christine) | Voor | |||
| Wassenberg, F.P. | Voor | |||
| ChristenUnie | 5 | Bikker, M.H. | Voor | |
| Ceder, D.G.M. | Voor | |||
| Drost, N. | Voor | |||
| Graaf van der, S.J.F. | Voor | |||
| Grinwis, P.A. | Voor | |||
| FVD | 5 | Baudet, T.H.P. | Tegen | |
| Houwelingen van, P. | Tegen | |||
| Jansen, F.J.H. | Tegen | |||
| Kerseboom, S. | Tegen | |||
| Meijeren van, G.F.C. | Tegen | |||
| BBB | 4 | Eppink, D.J. | Tegen | |
| Helder, L.M.J.S. | Tegen | |||
| Plas van der, C.A.M. | Tegen | |||
| Pouw-Verweij, N.J.F. | Tegen | |||
| DENK | 3 | Azarkan, F. | Voor | |
| Baarle van, S.R.T. | Voor | |||
| Kuzu, T. | Voor | |||
| SGP | 3 | Bisschop, R. | Tegen | |
| Staaij van der, C.G. | Tegen | |||
| Stoffer, C. | Tegen | |||
| Groep Van Haga | 2 | Haga van, W.R. | Tegen | |
| Smolders, H.A.J. | Tegen | |||
| Volt | 2 | Dassen, L.A.J.M. | Voor | |
| Koekkoek, M. | Voor | |||
| BIJ1 | 1 | Simons, S.H. (Sylvana) | Voor | |
| Ephraim | 1 | Ephraim, O.R. | Niet deelgenomen | |
| Fractie Den Haan | 1 | Haan den, N.L. | Voor | |
| Gündogan | 1 | Gündogan, N. | Voor | |
| JA21 | 1 | Eerdmans, B.J. | Tegen | |
| Omtzigt | 1 | Omtzigt, P.H. | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.