Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 4 mei 2022 en het nader rapport d.d. 21 februari 2023, aangeboden aan de Koning
door de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 18 februari 2022, no. 2022000312, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
Waterwet (normstelling voor de waterkwaliteit), met memorie van toelichting.

De uitleg die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een aantal
uitspraken heeft gegeven aan artikel 2.10 van de Waterwet, heeft het onmogelijk gemaakt
om bepaalde waterkwaliteitsnormen te betrekken bij de beoordeling van een aanvraag
om een watervergunning. Dit acht de regering onwenselijk. Het wetsvoorstel wijzigt
daarom artikel 2.10 van de Waterwet zodat de bestaande praktijk kan worden voortgezet.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de wijziging ongelukkig
is geformuleerd en door gebruik van het woord «mede» onbepaald is. Dat komt de rechtszekerheid
niet ten goede. In verband daarmee is aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk.

1. Inhoud wetsvoorstel

Voorgesteld wordt om artikel 2.10 van de Waterwet opnieuw vast te stellen en daarin
tot uitdrukking te brengen dat een van de doelstellingen van de Waterwet – de bescherming
en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen2 – «mede» gericht is op het voldoen aan de milieukwaliteitseisen die op grond van
de Wet milieubeheer ter uitvoering van de kaderrichtlijn water zijn vastgesteld.3

Met de wijziging wordt hoofdzakelijk beoogd de gevolgen van een aantal uitspraken
van de Afdeling bestuursrechtspraak te «repareren».4 Als gevolg van die uitspraken kunnen aanvragen om watervergunning thans niet langer
worden getoetst aan andere waterkwaliteitsnormen dan normen die krachtens de Wet milieubeheer
als milieukwaliteitseisen zijn vastgesteld.

Artikel 2.10 Waterwet wordt gewijzigd omdat het onwenselijk is dat dit artikel een
opdracht aan de wetgever tot normstelling behelst, om de inhoud en reikwijdte van
het toetsingskader bij de beoordeling van vergunningaanvragen te verduidelijken en
om te verduidelijken dat het kwaliteitsaspect van het nationale waterbeheer meeromvattend
is dan alleen de krachtens de Wet milieubeheer vastgestelde milieukwaliteitseisen.5

Overigens doet het probleem zich na de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet langer
voor, aldus de toelichting.6 Dit wetsvoorstel voorziet daarmee in een oplossing voor een tijdelijk probleem.

2. Onduidelijk toetsingskader voor vergunningaanvragen

Allereerst merkt de Afdeling op dat de bepaling ongelukkig is geformuleerd. In de
voorgestelde bepaling staat dat een doelstelling van de Waterwet – om de chemische
en ecologische kwaliteit van watersystemen te beschermen en verbeteren – gericht is
op het voldoen aan de krachtens de Wet milieubeheer te stellen milieukwaliteitseisen.
Bedoeld wordt het omgekeerde: dat milieukwaliteitseisen, voor zover zij betrekking
hebben op de waterkwaliteit, ook gericht zijn op het voldoen aan die doelstelling
van de Waterwet.

Daarnaast is de voorgestelde bepaling onvoldoende afgebakend. Bepaald wordt dat de
doelstelling van de Waterwet om de waterkwaliteit te beschermen »mede» is gericht
op krachtens de Wet milieubeheer vastgestelde milieukwaliteitseisen. De term «mede»
moet tot uitdrukking brengen dat ook andere normen relevant zijn voor de bescherming
van de waterkwaliteit en invulling kunnen geven aan die doelstelling. Welke andere
waterkwaliteitsnormen dat zijn, wordt echter niet nader benoemd in het wetsvoorstel.

Bedoeld is buiten twijfel te stellen dat naast milieukwaliteitseisen krachtens de
Wet milieubeheer ook nog andere waterkwaliteitsnormen deel kunnen uitmaken van het
toetsingskader voor aanvragen om een watervergunning, dat primair wordt gevormd door
de doelstellingen van de Waterwet. In de Waterwet is bepaald dat een aanvraag dient
te worden geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen
van de Waterwet.7 In de praktijk worden deze weigeringsgronden zo toegepast dat onverenigbaarheid met
waterkwaliteitsnormen in een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel leidt
tot onverenigbaarheid met een van de doelstellingen van de Waterwet, en daarmee tot
weigering van de vergunning.

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde wijziging in het midden laat welke andere
normen dan de milieukwaliteitseisen krachtens de Wet milieubeheer relevant zijn voor
de invulling van de waterkwaliteitsdoelstelling. Het artikel is daarmee, voor zover
het gaat om de waterkwaliteit, onbepaald. Dat komt de rechtszekerheid niet ten goede.
Een nadere bepaling van de reikwijdte is daarom gewenst.

De Afdeling adviseert met inachtneming van het voorgaande het wetsvoorstel te verduidelijken
en de bepaling toereikend af te bakenen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het voorstel
en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 februari 2022, no. 2022000312,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 4 mei 2022, no. W17.22.0020/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling advisering) heeft een
opmerking bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

Aanleiding voor het wetsvoorstel was de uitleg die de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State op 9 december 2020 in een aantal uitspraken heeft gegeven aan
artikel 2.10 van de Waterwet.8 Deze uitleg heeft het onmogelijk gemaakt om bepaalde waterkwaliteitsnormen te betrekken
bij de beoordeling van een aanvraag om een watervergunning. Dit acht de regering onwenselijk.
Het aan de Afdeling advisering gezonden wetsvoorstel wijzigt daarom artikel 2.10 van
de Waterwet zodat de bestaande praktijk kan worden voortgezet.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de voorgestelde wijziging
ongelukkig is geformuleerd en door gebruik van het woord «mede» in het geherformuleerde
artikel 2.10 van de Waterwet te onbepaald is. Dat komt de rechtszekerheid niet ten
goede. In verband daarmee is aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is het wetsvoorstel aangepast.
Artikel 2.10 van de Waterwet is, bij gebreke aan juridische betekenis, niet meer geherformuleerd,
maar geheel geschrapt, zodat het niet langer tot misverstanden aanleiding kan geven.
Ter toelichting wordt hierover het volgende opgemerkt.

In artikel 2.1 van de Waterwet worden de doelstellingen weergegeven waarop de toepassing
van de wet is gericht. Daarin is bepaald dat de toepassing van deze wet is gericht
op, onder meer (onderdeel b), de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische
kwaliteit van watersystemen. De doorwerking van deze doelstelling naar de toepassing
van de wet wordt verder verzekerd doordat in verschillende bepalingen van de wet naar
artikel 2.1 wordt verwezen. Zo is in artikel 6.21 bepaald dat een watervergunning
wordt geweigerd voor zover de verlening niet verenigbaar is met (onder meer) de doelstellingen
genoemd in artikel 2.1. Dit betekent dat de aanvraag om een watervergunning moet worden
getoetst op de gevolgen van de verlening daarvan voor de beoogde waterkwaliteit.

De doelstellingen van artikel 2.1 worden nader ingevuld door in de rest van hoofdstuk
2 van de Waterwet te verwijzen naar diverse normen die worden vastgesteld. Het huidige
artikel 2.10 van de Waterwet beoogde naar de mening van de regering in dit licht zichtbaar
te maken dat, ook al is in de Waterwet in beginsel een integrale regeling van alle
aspecten van het waterbeheer opgenomen, toch een belangrijk aspect daarvan niet in
deze wet, maar in de Wet milieubeheer is geregeld. Tijdens de totstandkoming van de
Waterwet heeft de wetgever namelijk – bij de keuze tussen het integratiekader «waterbeheer»
in de Waterwet enerzijds en het integratiekader «milieukwaliteitseisen» in hoofdstuk
5 van de Wet milieubeheer – besloten om de wettelijke eisen waaraan de kwaliteit van
oppervlakte- en grondwaterlichamen in Nederland moet voldoen, krachtens hoofdstuk
5 van de Wet milieubeheer te laten stellen en niet in de Waterwet. Een belangrijke
overweging hierbij was dat de Wet milieubeheer reeds een uitgewerkt kader voor het
stellen van milieukwaliteitseisen omvatte en dat een dergelijk kader dan dus niet
ook nog in de Waterwet hoefde te worden uitgewerkt. Juist omdat de Waterwet voor het
overige een integrale wet is voor alle aspecten van het waterbeheer, beoogde artikel
2.10 van de Waterwet alleen maar te signaleren dat dit belangrijke aspect van het
waterbeheer niet in de Waterwet zelf geregeld is, maar binnen dat andere integratiekader
van milieukwaliteitseisen.

Opgemerkt moet worden dat deze milieukwaliteitseisen op grond van hoofdstuk 5 van
de Wet milieubeheer niet de enige eisen zijn die van belang zijn voor de waterkwaliteit.
Zo wordt bij de beoordeling van vergunningaanvragen voor lozingen op grond van de
Waterwet rekening gehouden met beleidsmatig vastgestelde en op de website van het
RIVM gepubliceerde maximaal aanvaardbare concentraties voor de aanwezigheid van vele
chemische stoffen in oppervlaktewater.9 Bovendien zijn er naast deze doelen voor de kwaliteit van watersystemen ook vele
kwaliteitseisen gesteld aan bronnen die de waterkwaliteit (potentieel) bedreigen.
Deze eisen volgen, op grond van artikel 6.6 van de Waterwet, onder meer uit het Activiteitenbesluit
milieubeheer, het Besluit lozen buiten inrichtingen en het Besluit bodemkwaliteit.
Daarnaast worden er bij vergunningverlening in het kader van de Waterwet ook beleidsregels
gehanteerd in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, die invulling geven aan het
gebruik van toegekende wettelijke bevoegdheden. Een voorbeeld daarvan is de Beleidsregel
watervergunningverlening waterkrachtcentrales in rijkswateren 2021 van de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat (de voorganger van die beleidsregel stond centraal
in de uitspraken van 9 december 2020). Hierin is een brongerichte eis opgenomen voor
de maximaal aanvaardbare vissterfte door waterkrachtcentrales.

Uit de uitspraken van 9 december 2020 blijkt echter dat de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State een heel andere uitleg geeft aan artikel 2.10 van de Waterwet,
waarmee deze bepaling veel meer betekenis krijgt dan de wetgever volgens de regering
ooit heeft bedoeld. In de lezing van de Afdeling bestuursrechtspraak kunnen op grond
van artikel 2.10 immers enkel krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer vastgestelde
eisen voor de waterkwaliteit betrokken worden bij de beoordeling van vergunningaanvragen
op grond van de Waterwet. Dit is naar de mening van de regering een onbedoelde en
onwenselijke uitleg van de Waterwet, die het gebruik van beleidsmatig vastgestelde
en door het RIVM gepubliceerde waterkwaliteitsnormen en zelfs brongerichte eisen zoals
de maximaal aanvaardbare vissterfte door waterkrachtcentrales, onmogelijk maakt en
aldus afbreuk doet aan de effectieve bescherming van de waterkwaliteit die door het
huidige, in het voorgaande weergegeven, gedifferentieerde stelsel van normstelling
als geheel wordt geboden. De regering wenst dat huidige normenstelsel met betrekking
tot de waterkwaliteit dan ook voort te zetten.

Daarom heeft de regering gemeend met het wetsvoorstel de in het voorgaande weergegeven
bedoeling van artikel 2.10 en het stelsel van normstelling als geheel te moeten verduidelijken.
Uit het advies van de Afdeling advisering over het wetsvoorstel blijkt echter dat
deze bedoeling van artikel 2.10 nog steeds niet duidelijk is overgekomen. De Afdeling
advisering leest daarin namelijk bedoelingen die al dan niet goed zouden zijn geformuleerd,
waarin de regering zich niet herkent.

Daarom heeft de regering besloten om het over een heel andere boeg te gooien. Zij
doet geen nieuwe poging meer om artikel 2.10 van de Waterwet te verduidelijken maar
schrapt het artikel nu helemaal. De hierboven genoemde beoogde signaleringsfunctie
van de bepaling is niet meer nodig omdat de Nederlandse waterbeheerders zich inmiddels
zeer bewust zijn van het feit dat het integrale waterbeheer nadrukkelijk ook het waterkwaliteitsbeheer
omvat en dat de doelstelling, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de
Waterwet in ieder geval de verwezenlijking van de milieukwaliteitseisen voor water
omvat, die ter uitvoering van de kaderrichtlijn water zijn vastgesteld krachtens de
Wet milieubeheer. Artikel 2.10 van de Waterwet had verder geen noodzakelijke juridische
betekenis, nu daarnaar in geen enkele andere bepaling van de Waterwet wordt verwezen,
zodat het geen gevolgen heeft wanneer het artikel wordt geschrapt.

De milieukwaliteitseisen die op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer
zijn vastgesteld in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Bkmw 2009),
geven uitdrukking aan de noodzakelijk te bereiken en in stand te houden kwaliteit
van watersystemen. Hetzelfde geldt voor de in dat besluit vastgelegde invulling van
het achteruitgangsverbod van artikel 5.2b, vierde lid, van de Wet milieubeheer, voor
de op grond van het Bkmw 2009 in de waterplannen opgenomen doelstelling van een goed
ecologisch potentieel en voor de uitzonderingsmogelijkheden die het Bkmw 2009 overeenkomstig
de kaderrichtlijn water biedt. Daarmee is duidelijk waarop de doelstelling van artikel
2.1, eerste lid, onder b, van de Waterwet in ieder geval gericht is en daarmee werkt
dit door naar de verdere toepassing van de Waterwet, waaronder de op grond van artikel
6.21 van die wet verplichte toets van aanvragen om een watervergunning (zie ook Stb. 2018, 292, p. 472). Dit is – gezien het arrest van het Hof van Justitie van 1 juli 2015 (ECLI:EU:C:2015:433)
– ook nodig om aan de kaderrichtlijn water te voldoen.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers