Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 22 februari 2023

De regering dankt de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor de
schriftelijke inbreng bij het wetsvoorstel tot wijziging van onder andere de Les-
en cursusgeldwet in verband met de aanpassing van de indexeringsbepalingen van het
lesgeld en cursusgeld en aanpassing van de hardheidsclausule. De regering is erkentelijk
voor de getoonde belangstelling en de vragen van de leden van de fracties van VVD,
D66, CDA, PvdA en GroenLinks.

Deze nota naar aanleiding van het verslag volgt de indeling van het verslag.

Algemeen

1. Inleiding

De leden van de CDA-fractie willen graag weten of de DUO alleen in individuele gevallen
maatwerk kan toepassen na het wijzigen van de hardheidsclausule of ook voor collectieve
situaties.

De hardheidsclausules in de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) en de Wet tegemoetkoming
onderwijskosten (WTOS) maken het mogelijk dat «voor bepaalde gevallen» de wet en de
daarop berustende bepalingen buiten toepassing kunnen worden gelaten. In het algemeen
zal de toepassing van de hardheidsclausule beperkt blijven tot individuele gevallen.
Het is mogelijk dat onder omstandigheden en in uitzonderlijke gevallen een hardheidsclasule
op een concreet te traceren groep van gevallen wordt toegepast.1 Een voorbeeld hiervan is het kwijtschelden van de studieschulden van de gedupeerden
van het handelen van de overheid rond de kinderopvangtoeslag. Dit gebeurt op grond
van de Beleidsregel kwijtschelding studieschulden gedupeerden kinderopvangtoeslagproblematiek.2

De leden van de PvdA-fractie merken op dat door het wetsvoorstel de indexatie van
lesgeld minder onderhevig is aan pieken en dalen van de koopkrachtcijfers. Daarnaast
sluit het aan bij de wijze van indexering van cursus- en collegegeld. Het toekomstbestendiger
maken van de systematiek en gelijktrekken van regelgeving tussen mbo3, ho4 en wo5 zien de leden als iets positiefs. Een hoge percentuele stijging van het lesgeld voor
studiejaar 2023–2024 voor mbo-studenten valt echter niet te voorkomen. De aanvullende
beurs voor mbo-studenten wordt aangevuld met bedrag van de stijging van het lesgeld.
Welke mogelijkheden heeft de regering onderzocht om studenten zonder aanvullende beurs
of recht op studiefinanciering tegemoet te komen in de stijging van het lesgeld? Acht
de regering het ook onwenselijk dat een groep van 120.000 mbo-studenten in tijden
van stijgende kosten in het levensonderhoud wordt geconfronteerd met extra kosten
voor het lesgeld? Erkent de regering dat hiermee kansenongelijkheid in de hand wordt
gewerkt?

Het kabinet erkent dat een eenmalige piek in het lesgeld niet voorkomen kan worden.
Om te voorkomen dat dit structurele doorwerking heeft, waarbij deze piek doorwerkt
in latere jaren, kiest het kabinet ervoor dit te corrigeren bij het vaststellen van
de lesgeldbedragen voor studiejaar 2024–2025. Daarmee worden de gevolgen voor lesgeldplichtige
mbo’ers in latere jaren gecompenseerd.

Wat resteert is uitsluitend het nadeel voor mbo’ers die in het studiejaar 2023–2024
lesgeld betalen. De regering heeft besloten om deze eenmalige stijging van het lesgeld
niet te compenseren. Het lesgeld is vanwege de indexering voor het studiejaar 2023–2024
gestegen met 118 euro ten opzichte van het jaar hiervoor. Als meteen had kunnen worden
overgegaan tot de nieuwe wijze van indexeren, zoals voor het college- en cursusgeld
wel is gebeurd, had deze stijging 59 euro bedragen. Mbo-studenten die geen aanvullende
beurs ontvangen, betalen dus eenmalig 59 euro meer dan in het geval dat de nieuwe
wijze van indexeren was toegepast. Naar de opvatting van de regering gaat het hier
om een bedrag van relatief geringe omvang. Bovendien raakt dit enkel de groep studenten
die geen aanvullende beurs (meer) ontvangen. Zij behoren voor het overgrote deel tot
de groep studenten met ouders in de hogere inkomenscategorieën. In het mbo ontvangen
studenten daarnaast ook de basisbeurs. Deze basisbeurs is, net als het lesgeld, ook
geïndexeerd. Voor 2024 betekent dit een stijging van ruim € 9 per maand ten opzichte
van 2023. Zij worden dus ook langs die weg gecompenseerd.

Voorts merken de voorgenoemde leden op dat zij positief staan tegenover het vervallen
van uitzonderingen op de hardheidsclausule waardoor er meer maatwerk kan worden geleverd
en in bepaalde gevallen ruimhartiger kan worden geoordeeld. De leden vragen waarom
de regering nu pas met een wetswijziging komt, aangezien het evenredigheidsbeginsel
in 2020 in de Awir6 is opgenomen. Waarom heeft de regering zo lang getalmd met het voorstel voor deze
wetswijziging? Gaat de regering met terugwerkende kracht studenten compenseren voor
wie in het verleden de hardheidsclausule zou zijn toegepast? Zo nee, hoe rechtvaardigt
zij dit dan?

De wijziging van de Algemene wet inkomensregelingen (Awir) zorgde ervoor dat de voor
een belanghebbende nadelige gevolgen van een beschikking niet onevenredig mogen zijn
in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen. Daarmee kan bij besluiten
die op grond van de Awir tot stand komen een evenredigheidstoetsing plaatsvinden.
Studiefinancieringsbesluiten komen tot stand op grond van de WSF 2000 en WTOS. In
deze wetten wordt alleen verwezen naar de begrippen «partner», «toetsingsinkomen»
en «vreemdeling» uit de Awir. Afwijken van deze begrippen is uitgezonderd van de hardheidsclausule
om te zorgen dat de overheid deze begrippen op een eenduidige manier toepast. Het
kunnen toepassen van een evenredigheidstoetsing bij besluiten die worden genomen op
basis van de Awir betekent niet automatisch dat kan worden afgeweken van de bovengenoemde
begrippen. De wijziging van de Awir was voor mij wel een reden om te onderzoeken of
de bestaande uitzonderingen op de hardheidsclausule nog wel wenselijk zijn. DUO ervaarde
de uitzonderingen op de hardheidsclausule namelijk als beperkend voor het toepassen
van maatwerk in zaken die betrekking hadden op de uitzonderingsbegrippen. Daarom heb
ik onderzocht wat er juridisch nodig was om DUO meer maatwerk te kunnen laten leveren
onder de voorwaarde dat bovengenoemde begrippen eenduidig blijven worden toegepast.
Uit dat onderzoek kwam naar voren dat het schrappen van de begrippen die waren uitgezonderd
van de hardheidsclausule daarvoor de enige oplossing is.

De inschatting van DUO is dat vanaf 2020 een maatwerkoplossing in een beperkt aantal
bijzondere gevallen niet mogelijk was doordat de eerdergenoemde begrippen waren uitgezonderd
van de hardheidsclausule. DUO heeft in de praktijk in bepaalde gevallen op andere
wijze maatwerk kunnen toepassen, bijvoorbeeld met een betalingsregeling op maat.

Tot slot dient te worden vermeld dat wijziging van de Awir niet uit zichzelf impliceerde
dat de WSF 2000 en WTOS ook moesten worden aangepast. Dit is de reden dat eerst onderzoek
is gedaan naar de wenselijkheid van een aanpassing van de hardheidsclausule op dit
punt. Om deze reden kan ook geen sprake zijn van compensatie voor studenten of oud-studenten
voor wie DUO de verruimde hardheidsclausule niet in kon zetten vanaf het moment dat
de wijziging van de Awir in werking trad.

De leden van de GroenLinks-fractie willen graag weten wat de regering concreet gaat
doen om in de praktijk te zorgen dat DUO gebruik maakt van de hardheidsclausule bij
gevallen waarvoor het in de praktijk is bedoeld, zodat de ruimte voor meer maatwerk
niet enkel in wet- en regelgeving wordt opgenomen. De leden verwijzen in dit kader
naar eerdere Kamervragen over een ernstig zieke student die te maken kreeg met een
aanzienlijke terugvordering van een beurs, ondanks de bestaande wettelijke mogelijkheid
om studieschulden en boetes kwijt te schelden.7 Is de regering voornemens te evalueren of DUO voldoende gebruikmaakt van de ruimte
die deze wijziging met zich meebrengt? Heeft de regering in beeld hoe vaak de afgelopen
jaren studenten zijn benadeeld doordat de begrippen «partner», «toetsingsinkomen»
en «vreemdeling» uitgezonderd zijn van de hardheidsclausule? Zo nee, waarom niet?
Is DUO betrokken geweest bij rechtszaken die met deze wijziging voorkomen had kunnen
worden?

DUO heeft grote stappen gezet om meer de menselijke maat en maatwerk toe te passen
in de uitvoering van studiefinanciering. De voorgestelde verruiming van de hardheidsclausule
maakt daar onderdeel van uit. Daarnaast is de capaciteit van DUO om de dienstverlening
te verbeteren uitgebreid en wordt intensief gewerkt aan het trekken van lessen uit
maatwerkcasuïsitiek. Ik stuur op korte termijn een brief aan uw Kamer over de menselijke
maat in de uitvoering van studiefinanciering waarin ik deze nieuwe aanpak verder beschrijf
en de eerste lessen die we hebben getrokken met u deel.

Het is niet mogelijk om te achterhalen in hoeveel gevallen uit het verleden deze ruimere
bevoegdheid uitkomst had geboden. De inschatting van DUO is dat het om een beperkt
aantal gevallen gaat. DUO heeft in deze gevallen dan ook conform de op dat moment
geldende wetgeving gehandeld.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

2.1 Indexering

De leden van de VVD-fractie lezen dat de regering in de beslisnota van 22 augustus
20228 de voorkeur gaf aan een indexering op basis van drie jaar. Dit blijkt echter voor
VH9 niet uitvoerbaar, mits er geen compensatie tegenover staat en UNL10 noemde dit onwenselijk. Kan de regering hier verder op ingaan en uiteenzetten waarom
er uiteindelijk is gekozen voor een indexering op basis van één jaar?

De ontwikkelingen in het begin van 2022 hebben aangetoond dat de vorige wijze van
indexeren van het wettelijk collegegeld gevoelig was voor incidentele pieken en dalen
van de inflatie. Een indexatiemethode op basis van een driejarig of een eenjarig gemiddelde
voldoet in beide situaties aan de wens van de regering om de indexering van het wettelijke
collegegeld te dempen in het geval van incidentele pieken of dalen. Het gebruik van
een eenjarig gemiddelde heeft als voordeel dat deze beter overeenkomt met de daadwerkelijke
inflatie op een bepaald moment en het effect van pieken en dalen minder na-ijlen.
Daarnaast sluit het gebruik van een jaargemiddelde aan bij de wijze waarop studiefinancieringsbedragen
worden geïndexeerd.

Zoals in de beslisnota van 22 augustus staat, heeft de aanpassing ook financiële gevolgen
voor de instellingen in het hoger onderwijs. Indien de regering had gekozen voor een
driejarig gemiddelde was de impact voor instellingen groter. Dit achtte de regering
niet wenselijk.

De leden van de CDA-fractie willen graag weten of bij een wijziging van de indexatie
de AMvB11 voorgehangen moet worden bij de Tweede Kamer.

Dit wetsvoorstel heeft mede als doel om de wijze van vastlegging van de indexatie
van het lesgeld, cursusgeld en wettelijk collegegeld gelijk te trekken aan elkaar,
ook qua wetssystematiek. Hiervoor is bij de delegatiebepaling van de indexering van
het lesgeld en cursusgeld aangesloten bij de delegatiebepaling van de indexering van
het wettelijk collegegeld. De delegatiebepaling van de indexering van het wettelijk
collegegeld kent geen voorhangverplichting. Bij het vormgeven van de indexeringsbepalingen
van het lesgeld en cursusgeld is daarom gekozen voor een gelijke constructie (zonder
voorhang).

Voorts vragen deze leden wat de reden is dat het les- en cursusgeld uiterlijk 30 september
van het jaar voorafgaand aan het studiejaar waarin het les- en cursusgeld zal gelden,
vastgesteld moet worden. Voorgenoemde leden verzoeken de regering tevens om hierbij
te reflecteren op het budgetrecht van de Tweede Kamer wat tot uiting komt in de begrotingsbehandeling.

De regering heeft een rol in de vaststelling van de hoogte van het lesgeld en cursusgeld
en volgt hiervoor de in de Les- en cursusgeldwet en het Uitvoeringsbesluit Les- en
cursusgeldwet 2000 bepaalde regels met betrekking tot de indexatie en de uiterste
datum van vaststelling. Deze datum is gesteld op 1 oktober, omdat de hoogte van het
lesgeld doorwerkt in een aantal andere bedragen en normen, zoals de hoogte van de
aanvullende beurs en aanvullende lening van studiefinanciering in het mbo en de maximale
aanvullende toelage binnen de tegemoetkoming scholieren. Studiefinanciering en de
tegemoetkoming scholieren worden per kalenderjaar vastgesteld. Studenten worden hierover
begin oktober bericht. Het is daarom essentieel dat DUO, ter voorbereiding van deze
uitbetalingen, uiterlijk op 1 oktober beschikt over de juiste normen. Dit brengt stabiliteit
in het stelsel en zorgt voor rechtszekerheid. Ook is de regering van mening dat met
de gewijzigde indexatiesystematiek een robuuste systematiek voor de toekomst is neergezet
en hecht eraan deze de komende jaren consequent toe te passen.

De regering hecht eraan te benadrukken dat het van belang is voor zowel studenten,
instellingen als DUO dat de hoogte van het lesgeld en cursusgeld tijdig wordt vastgesteld.

De leden van de D66-fractie lezen dat bij de uitwerking van de onderliggende AMvB
met betrekking tot de indexering een nieuw startbedrag vastgesteld zal worden voor
het lesgeld waardoor deze indexatie in de toekomst weer synchroon loopt met het wettelijk
collegegeld en cursusgeld. Kan de regering toelichten wat hiermee wordt bedoeld?

Zoals weergegeven in figuur 1, verschilt de hoogte van het lesgeld onder de oude of
nieuwe indexeringswijze in de periode van 2018 tot 2023 niet veel. Wel is de stijging
van de hoogte van het lesgeld onder de nieuwe systematiek meer geleidelijk. Het verschil
tussen de beide bedragen in studiejaar 2023/2024 is veel groter. De nieuwe indexeringswijze
voor het lesgeld kan immers pas effect hebben vanaf studiejaar 2024/2025, omdat hiervoor
een wetswijziging nodig is. Dit betekent dat het lesgeld een jaar langer op de oude
wijze wordt geïndexeerd dan het collegegeld en het cursusgeld. Dit zou, zonder ingrijpen,
als gevolg hebben dat in de toekomst wordt doorgerekend aan de hand van het piekbedrag
van studiejaar 2023/2024. De nieuwe lijn van de hoogte van het lesgeld zou dan in
de toekomst altijd meer dan 59 euro hoger liggen dan deze zou liggen als het lesgeld
wel, net als het collegegeld en het cursusgeld, meteen voor studiejaar 2023/2024 op
de nieuwe wijze had kunnen worden geïndexeerd. De regering acht het onwenselijk dat
lesgeldplichtige studenten in de toekomst blijvend geraakt worden door deze grote
stijging in studiejaar 2023/2024. Lesgeldplichtige studenten zouden dan meer worden
geraakt ten opzichte van studenten die collegegeld en cursusgeld betalen. Daarom wordt
in de onderliggende wijziging van het Uitvoeringsbesluit les- en cursusgeldwet 2000
voor de vaststelling van het startbedrag van het lesgeld voor studiejaar 2024/2025
niet gewerkt met de hoogte van het lesgeld zoals die eerder voor studiejaar 2023/2024
is vastgesteld in de Regeling tarieven les- en cursusgeld 2023–2024.12 De hoogte van het lesgeld voor studiejaar 2024/2025 wordt in plaats daarvan geïndexeerd
op basis van het bedrag dat zou zijn verkregen als reeds voor studiejaar 2023/2024
het lesgeld op de nieuwe wijze was geïndexeerd. In figuur 1 is een schatting voor
studiejaar 2024/2025 weergegeven op basis van voorlopige voorspellingen van het CPI.

Figuur 1. Ontwikkeling van het lesgeld onder de oude en nieuwe wijze van indexering

De leden lezen dat ervoor is gekozen om te werken met de gemiddelde inflatie over
een jaar in plaats van het gemiddelde over drie jaar, waar eerder sprake van was.
De leden vinden het belangrijk dat de kosten voor studenten zoveel mogelijk moeten
worden beperkt. Kan de regering toelichten waarom hiervoor is gekozen?

Zie hiervoor de reactie op de bovenstaande vraag van de VVD-fractie.

2.2 Hardheidsclausule

De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting een mogelijke situatie
waarbij het uitsluiten van het toetsingsinkomen in de hardheidsclausule leidt tot
een onevenredig gevolg. Kan de regering ook mogelijke situaties schetsen waarin dit
zou kunnen spelen bij de begrippen «partner» en «vreemdeling»? Daarnaast vragen de
leden hoe de Kamer geïnformeerd gaat worden over het toekomstig gebruik van de hardheidsclausule
door DUO.

Een mogelijke situatie waarin letterlijke toepassing van het begrip «partner» tot
onevenredige gevolgen kan leiden is een situatie waarin iemand, die een studieschuld
af moet lossen, formeel een partner heeft, maar zich middenin een langlopende scheidingsprocedure
bevindt en niet meer samen leeft. Het inkomen van de partner wordt dan nog meegerekend
bij het bepalen van de hoogte van de aflossing van de studieschuld, vanuit de gedachte
dat partners bepaalde kosten delen en daardoor een hoger bedrag af kunnen lossen.
Als een debiteur die hogere aflossing niet kan betalen, kan die in financiële problemen
komen, terwijl die ook nog met een scheiding te maken heeft. Als DUO niet van het
begrip «partner» af kan wijken, is het niet mogelijk in deze bijzondere situatie maatwerk
toe te passen.

Voor zover bekend heeft zich geen situatie voorgedaan waarbij het onverkort toepassen
van het begrip «vreemdeling» tot een besluit met onevenredige gevolgen voor een burger
heeft geleid. In de regelgeving wordt duidelijk omschreven met welk type verblijfsvergunning
een persoon recht heeft op studiefinanciering. Er kunnen zich echter bijzondere situaties
voordoen, waarmee geen rekening is gehouden bij de vormgeving van deze regelgeving.
Als dit besluit dan onevenredige gevolgen voor een burger heeft, vind ik dat DUO de
mogelijkheid moet hebben om goed beargumenteerd af te wijken van de regelgeving. Ik
wil dit begrip dus niet langer bij voorbaat uitsluiten van het toepassen van maatwerk.

In de brief aan uw Kamer over de menselijke maat in de uitvoering van studiefinanciering
zal ik nader ingaan op hoe uw Kamer op de hoogte gehouden zal worden van het gebruik
van de hardheidsclausule.

De leden lezen in de bijgevoegde beslisnota van 22 augustus 202213 dat wordt voorgesteld de hardheidsclausule anticiperend op de wetswijziging alvast
toe te passen. Is dit uiteindelijk gebeurd? Zo ja, in welke brief is de Kamer daar
uiteindelijk over geïnformeerd?

Het is pas toegestaan om een bevoegdheid, anticiperend op inwerkingtreding van de
wet, te gebruiken als de Kamer is geïnformeerd over een voornemen tot anticiperend
handelen. Dit gebeurt in de regel na het toesturen van het wetsvoorstel waarin de
bevoegdheid is opgenomen waarvoor anticiperend handelen wenselijk is. DUO zal nog
geen gebruik maken van de ruimere reikwijdte van de hardheidsclausule totdat uw Kamer
is geïnformeerd per separate brief over het anticiperend handelen en hierop heeft
kunnen reageren. Ik ben voornemens uw Kamer hierover op korte termijn te informeren
in de eerder genoemde Kamerbrief over de menselijke maat in de uitvoering van studiefinanciering.

3. Gevolgen voor studenten en instellingen

3.1 Gevolgen voor studenten

De leden van de D66-fractie lezen dat het niet mogelijk is om de verhoging van het
lesgeld in 2023–2024 nog aan te passen. De leden zien het gevaar dat dit voor sommige
mbo-studenten een drempel kan opwerpen om door te studeren. Ziet de regering mogelijkheden
om studenten die het nodig hebben tegemoet te komen? Ziet de regering mogelijkheden
op het gebied van financiële ondersteuning vanuit gemeente? Zou het beter onder de
aandacht brengen van het mbo-studentenfonds oplossing kunnen bieden?

Vanwege de vertraging in de invoering van de nieuwe indexeringswijze door de vereiste
wetswijziging betalen lesgeldplichtige studenten eenmalig 59 euro meer dan zij hadden
betaald als tegelijkertijd met het cursusgeld en collegegeld had kunnen worden overgestapt
naar de nieuwe wijze van indexeren. Dit bedrag wordt voor de studenten die uit minder
draagkrachtige gezinnen komen gecompenseerd via de ophoging van de aanvullende beurs
van studiefinanciering, of de aanvullende toelage bij de tegemoetkoming scholieren.
Het mbo-studentenfonds kan in uitzonderlijke gevallen uitkomst bieden. Hoewel het
studentenfonds in principe bedoeld is voor minderjarige studenten, die geen les- en
cursusgeld hoeven te betalen, hebben mbo-instellingen wel de mogelijkheid om ook meerderjarige
studenten te helpen. Instellingen kunnen hier zelfstandig voor kiezen, bijvoorbeeld
in schrijnende situaties. Dit kan dus verschillen per instelling. Om zeker te zijn
dat studenten op tijd hun weg weten te vinden naar het fonds, geef ik uitvoering aan
de motie van de leden Van der Graaf en Van der Molen om de bekendheid van het fonds
onder studenten te vergroten.14 Voor het overige verwijs ik naar mijn antwoord op eerdere vragen van de PvdA-fractie.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf