Rapport : Deelrapport 1 - Conclusies en aanbevelingen
35 561 Parlementaire enquête aardgaswinning in Groningen
Nr. 6 DEELRAPPORT 1 – CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN1
Voorwoord
Groningen. Een provincie waar bijna overal de horizon nog te zien is. Groene wierden
met daarop de torens van dorpskerken, buurtschappen met achttiende-eeuwse huizen tussen
nieuwgebouwde rijtjeswoningen, grote boerderijen achter statige gevels; een uniek
landschap boven op een van de grootste aardgasvelden ter wereld. Voor Nederlandse
begrippen is het er dunbevolkt, maar de honderdduizenden Groningers bewonen een gaswinningsgebied
dat internationaal gezien een van de meest dichtbevolkte winningsgebieden is. En lang,
te lang zijn deze Groningers niet gezien.
Natuurlijk, en zoals ik bij de start van ieder verhoor herhaalde, 60 jaar aardgaswinning
in Groningen heeft de Nederlandse samenleving veel gebracht. Het Groningenveld leverde
ons land en onze staatskas ruim 363 miljard euro op. Daarmee zijn in de loop der jaren
tal van belangrijke maatschappelijke wensen en behoeften gefinancierd. Echter, de
winning liet steeds grotere schaduwkanten zien. Want vele bewoners boven het gasveld
ondervinden nog dagelijks de schadelijke gevolgen van de inmiddels 1.594 aardbevingen
die door gaswinning werden veroorzaakt. Ondanks het terechte besluit om de aardgaswinning
volledig te beëindigen, zal er nog vele jaren sprake zijn van na-ijlende bevingen.
Tot nu toe zijn er een kleine kwart miljoen individuele schades afgehandeld, en daar
zal het niet bij blijven. De noodzakelijke preventieve versterking van ruim 27.000
gebouwen, een versterking die mensen voldoende tijd biedt om bij een zeer zware beving
tijdig het huis te verlaten, is pas voor dertig procent gerealiseerd. Voltooiing wordt
niet verwacht voor 2028 en kan bij nieuwe tegenvallers nog langer duren. De enorme
omvang van het aantal schades en te versterken huizen, in combinatie met het onvermogen
van verantwoordelijke private én publieke partijen om dit tijdig en adequaat aan te
pakken, heeft ook bij veel te veel gedupeerden tot leed en dikwijls ernstige gezondheidsklachten
geleid. Daarbovenop veroorzaakte dit alles een forse breuk van het vertrouwen van
mensen in de overheid, wat ook de jongere generaties in hun toekomstverwachtingen
raakt.
Het feit dat dit zich afspeelde in een heel geleidelijk tempo en in een regio die
niet gauw op de voorgrond treedt, heeft erkenning van dit leed te lang in de weg gestaan.
Het unanieme besluit van de Tweede Kamer in maart 2019 om het zwaarste politieke instrument,
dat van de parlementaire enquête, in te zetten, kan gezien worden als een betekenisvolle
beginstap om dit recht te zetten.
In zijn aard behoort een parlementaire enquête altijd gericht te zijn op waarheidsvinding.
Dat geldt uiteraard ook voor deze enquête, want om de vraag te kunnen beantwoorden
hoe dit alles heeft kunnen gebeuren, is een gedegen feitelijke reconstructie onontbeerlijk.
In negen tijdvakken die zes decennia beslaan, levert de enquêtecommissie deze reconstructie
op. Daarvoor waren diepgaand dossieronderzoek, vele besloten voorgesprekken en openbare
verhoren onder ede nodig. De openbare verhoren boden tevens de ruimte om beslissers
verantwoording te laten afleggen en om als commissie gevoed te worden bij het trekken
van lessen voor de toekomst.
Groningen en zijn bewoners zijn bijzonder, het is er prachtig en men is terecht trots
op de slogan «Er gaat niets boven Groningen». Tegelijkertijd is de pijnlijke hoofdconclusie
van dit rapport dat de belangen van de Groningers structureel zijn genegeerd bij de
gaswinning. In die zin ging de gaswinning dus boven de Groningers. De commissie vindt
het echter de hoogste tijd dat hun belangen nu voorop worden gezet. Vandaar ook dat
de commissie haar rapport de titel Groningers boven Gas heeft meegegeven.
Het leed van gedupeerde Groningers motiveerde mij destijds ook om de Kamerbreed ondertekende
motie in te dienen die tot deze enquête opriep. Het is een groot voorrecht om vervolgens
voorzitter te mogen zijn van een enquêtecommissie met net zo sterk gemotiveerde, toegewijde
en collegiale Kamerleden. Daarvoor ben ik ondervoorzitter Judith Tielen, de leden
Stieneke van der Graaf, Hülya Kat, Barbara Kathmann, Anne Kuik en Peter Kwint dan
ook zeer erkentelijk. In ons werk werden wij op meer dan voortreffelijke wijze ondersteund
door een heel deskundige groep medewerkers. Naast griffier Miguel Israel en onderzoekscoördinator
Mirjan Bouwman waren dat: Martijn Barth, Cora Bruijniks, Sybren Deuzeman, Lianne van
Duinen, Iris Glas, Timon de Groot, Raber Hakim, Marleen Huls, Ilsa de Jong, Niels
Kruithof, Tijs Manten, Rolf Noordsij, Arno Segeren, Maaike van Slooten-Benders, Jeanine
Verhoef, Manon Verhoeven en Ilse Zeemeijer. De commissie heeft samen met deze staf
vele gesprekken gevoerd met Groningers.
Tevens is de commissie veel dank verschuldigd aan de zes leden van onze klankbordgroep.
Carla van Baalen, Margriet Brandsma, Herman Bröring, Michel Dückers, Rob Govers en
David Smeulders hebben ons vele waardevolle adviezen gegeven. Door hun bereidheid
om, ieder vanuit hun eigen unieke expertise, meermaals hun commentaar met de commissie
te delen, is ons een heel nuttige spiegel voorgehouden. Ook dank ik namens de commissie
de onderzoekers van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de Radboud Universiteit,
die in onze opdracht een onafhankelijke discoursanalyse van de gaswinning in Groningen
hebben verricht. Erkentelijk zijn we ook de Algemene Rekenkamer, voor het feit dat
men bereid was om de cijfers over de opbrengst van de gaswinning te actualiseren.
Veel waardering heeft de commissie ook voor alle medewerkers van de Tweede Kamer die
het werk van de commissie ondanks de nodige coronarestricties mede mogelijk hebben
gemaakt. In het bijzonder willen wij Kamerbodes Martin Jongejan, Marcel Twickler en
Roberto Raymi Belleza bedanken voor hun geweldige diensten.
Tot slot dankt de commissie alle mensen, waaronder veel gedupeerde Groningers en hun
kinderen, die ons gastvrij hebben ontvangen tijdens bijzonder nuttige werkbezoeken
in Groningen en Drenthe. Het ter plekke uit eerste hand horen en zien wat zij als
ervaringsdeskundigen hebben meegemaakt, heeft onze inzichten verrijkt.
Op basis van de omvangrijke feitelijke reconstructie is de commissie tot een flink
aantal belangrijke bevindingen gekomen, die zowel inhoudelijke conclusies als oordelen
bevatten. Hiermee denkt de commissie ook de opdracht te hebben vervuld die de Tweede
Kamer haar heeft gegeven. In die opdracht was herstel van vertrouwen niet als expliciet
doel van deze enquête opgenomen. Er was wel de wens dat het onderzoek hierbij zou
helpen, maar ook een duidelijk besef dat vertrouwen moet worden verdiend. Daar is
meer voor nodig dan alleen dit onderzoek. Wel is de commissie ervan overtuigd dat
de aanbevelingen die zij doet, kunnen leiden tot noodzakelijke verbeteringen. De commissie
hoopt dat dit rapport bijdraagt aan nieuw toekomstperspectief voor Groningers.
Tom van der Lee, voorzitter parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen
De leden van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen.
Van links naar rechts: Barbara Kathmann (PvdA), Hülya Kat (D66), Judith Tielen (VVD,
ondervoorzitter), Tom van der Lee (GroenLinks, voorzitter), Anne Kuik (CDA), Stieneke van der Graaf (ChristenUnie) en
Peter Kwint (SP).
De staf van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen.
Van links naar rechts: Iris Glas, Timon de Groot, Arno Segeren, Ilse Zeemeijer, Cora
Bruijniks, Jeanine Verhoef, Niels Kruithof, Raber Hakim, Miguel Israel, Martijn Barth, Mirjan Bouwman, Sybren
Deuzeman, Rolf Noordsij, Ilsa de Jong, Maaike van Slooten-Benders, Tijs Manten en Manon Verhoeven. Lianne van
Duinen ontbreekt op de foto.
Inhoud
blz.
Voorwoord
1
1
Het verhaal van aardgas in Groningen
6
1.1
Een verhaal van twee werelden
6
1.2
Gaswinning in Groningen: bron van welvaart voor Nederland, bron van zorg voor de Groningers
7
1.3
Onderzoeksvragen, leeswijzer en werkwijze
13
2
Hoofdconclusie: Belangen Groningers structureel genegeerd bij gaswinning
16
3
Waar ging het mis?
22
3.1
Conclusie 1. Ernst problemen in Groningen structureel onderschat
22
3.2
Conclusie 2. Geld dominant bij besluiten over gaswinning
28
3.3
Conclusie 3. Leveringszekerheid als rookgordijn
31
3.4
Conclusie 4. Onveiligheid in Groningen duurt onacceptabel lang
35
3.5
Conclusie 5. Oliemaatschappijen profiteren van rolvermenging op Ministerie van Economische
Zaken
37
3.6
Conclusie 6. Star en gesloten gasgebouw weinig oog voor belangen buitenwereld
42
3.7
Conclusie 7. Gebrekkige schadeafhandeling brengt schade toe aan Groningers
48
3.8
Conclusie 8. Zwalkende versterkingsaanpak fnuikend voor gedupeerde Groningers
52
3.9
Conclusie 9. Regionale bestuurders niet bij machte belangen Groningers werkelijk te
behartigen
55
3.10
Conclusie 10. Kennisontwikkeling over Groningenveld doelbewust beperkt gehouden
59
4
Het doorbreken van een patroon
61
4.1
Loze beloften
61
4.2
Excuses niet gevolgd door beterschap
63
4.3
Nu doen wat niet gedaan is
63
5
Aanbevelingen
64
5.1
Ereschuld
64
5.2
Het inlossen van een ereschuld
65
Aanbeveling 1: Maak schadeafhandeling voor bewoners milder, makkelijker en menselijker
66
Aanbeveling 2: Geef bewoners snel duidelijkheid over de versterking
69
Aanbeveling 3: Bied toekomstperspectief aan de regio
72
Aanbeveling 4: Zorg dat er voldoende geld is voor alle toekomstige kosten
73
Aanbeveling 5: Versterk de rol van de toezichthouder
76
Aanbeveling 6: Vergroot de rol van het publieke belang binnen departementen
78
Aanbeveling 7: Versterk de positie van de Tweede Kamer
79
Aanbeveling 8: Geef toekomstige publiek-private samenwerkingen beter vorm
81
Aanbeveling 9: Versterk kennisontwikkeling over de ondergrond
83
Aanbeveling 10. Stuur op de ruimtelijke inrichting van de ondergrond
84
Aanbeveling 11. Tot slot: uitnodiging aan Groningers
85
1 Het verhaal van aardgas in Groningen
1.1 Een verhaal van twee werelden
«Van grote betekenis voor de energievoorziening van het land», zo introduceert de Nederlandse Minister van Economische Zaken De Pous in 1961 de
gasbel die bij Slochteren is gevonden. Een bijzondere vondst, want het Groningenveld
is op dat moment een van de grootste gasvelden ter wereld. Het verhaal over hoe men
in de daaropvolgende 60 jaar is omgegaan met de gasvondst in Nederland en de gevolgen
daarvan, hangt af van het perspectief van waaruit je kijkt, concludeert de commissie.
Het is een verhaal van twee werelden. De ene wereld is de wereld van beleidsmakers,
politici, regelgevers, uitvoerders, commerciële bedrijven en toezichthouders. Die
wereld bestaat uit processen en procedures, uit wetten, regels, protocollen en afspraken,
uit begrotingen en winst- en verliesrekeningen. De andere wereld bestaat uit de bewoners
van Groningen, met zorgen over bodemdaling, aardbevingen en veiligheid, en met rompslomp,
schade en gezondheidseffecten.
In de ene wereld gaat het over de gaswinning vanuit het perspectief van beslissers,
in de andere wereld over de gaswinning vanuit het perspectief van de bewoners van
het gaswinningsgebied en de gevolgen die zij ondervinden. De twee verhalen verschillen
zo wezenlijk van elkaar dat ze elkaar maar nauwelijks lijken te raken, terwijl ze
in werkelijkheid nauw zijn verweven en op elkaar ingrijpen. Ze zijn ook beide relevant
om te begrijpen hoe het zo heeft kunnen lopen. De commissie beoogt dan ook in dit
rapport beide perspectieven een plek te geven.
Dit onderzoek biedt inzicht in 60 jaar gaswinning in Groningen en de gevolgen daarvan.
De gaswinning heeft Nederland veel gebracht: inkomsten voor de staatskas, maar ook
comfort voor huishoudens en welvaart voor Nederlanders. De inkomsten voor de staatskas
zijn enorm: 60 jaar Groningse gaswinning levert in totaal ruim 363 miljard euro op
voor Nederland. Maar de gaswinning heeft ook veel gekost: er zijn meer dan 267.000
schades gemeld. Begin 2023 zijn er ruim 7.000 adressen waarvan nog onduidelijk is
of ze veilig zijn. Ruim 8.000 gebouwen zijn versterkt, bijna 12.000 moeten nog versterkt
worden en veel Groningers hebben last van stress en gezondheidsklachten.
De risico’s en de schade die de aardgaswinning met zich meebrengt, hebben uiteindelijk
geleid tot het besluit de aardgaswinning te stoppen, nog voordat het gasveld leeg
is. Hoe heeft het zover kunnen komen? Wat is er in de wereld van beslissers gebeurd,
welke afwegingen maakten het kabinet, de NAM, Shell, ExxonMobil en anderen, en wat
zijn daar de gevolgen van? Wat is in Den Haag besloten en welke impact heeft dat in
Groningen? De centrale onderzoeksvraag die de commissie in dit rapport beantwoordt,
luidt: Hoe is de besluitvorming over de aardgaswinning in Groningen, de schadeafhandeling
en de versterking op cruciale momenten verlopen, welke effecten had dit, welke belangen
en afwegingen speelden een rol en hoe is hierbij omgegaan met de belangen van de Groningers?
Een onderzoek verandert niets aan het leven van alledag van gedupeerde Groningers.
Ook een parlementaire enquête verandert niets aan de realiteit van de aardbevingen,
en alle schade en nadelige effecten daarvan. Bovendien kan een onderzoeksrapport het
vertrouwen van Groningers niet herstellen: eenmaal geschonden, is vertrouwen niet
zomaar weer opgebouwd. De commissie hoopt dat de reconstructie van wat er gebeurd
is en het openbaar horen van betrokkenen, deskundigen en verantwoordelijken, wél bijdragen
aan herkenning en erkenning van het leed dat Groningers is aangedaan. Daarnaast wil
de commissie met haar aanbevelingen bijdragen aan toekomstperspectief voor Groningen
en de ontwikkeling van toekomstig (rijks)beleid.
Voordat de commissie in hoofdstuk 2 van dit boek haar hoofdconclusie presenteert,
geeft zij hieronder eerst een korte schets van de geschiedenis van de gaswinning in
Groningen, afwisselend beschreven vanuit de twee verschillende perspectieven: dat
van de beslissers en dat van de bewoners.
1.2 Gaswinning in Groningen: bron van welvaart voor Nederland, bron van zorg voor
de Groningers
Euforie en voortvarende gaswinning
De vondst van de gasbel bij Slochteren in 1959 zorgt voor euforie in Nederland: er
is een nieuwe bron van energie en inkomsten gevonden! En wat voor een: het Groningenveld
blijkt een enorme omvang te hebben. De NAM start in 1963 met het winnen van aardgas
uit het Groningenveld, en de toepassing van aardgas neemt al gauw een grote vlucht.
Nederland schakelt massaal over op aardgas voor koken en verwarmen. Ook de industrie
met een hoog gasverbruik krijgt een flinke impuls. De exploitatie van de gasbel in
Groningen zorgt voor werkgelegenheid en de gasbaten leveren een positieve bijdrage
aan de nationale welvaart.
Een belangrijke keuze bij aanvang van de gaswinning is de wijze van exploitatie. Er
wordt gekozen voor een constructie waarin oliemaatschappijen en overheid samenwerken.
Deze constructie zal later het «gasgebouw» worden genoemd. Binnen dit gasgebouw maken
de partners afspraken over gaswinning, gasverkoop, transport en distributie, en de
verdeling van de gasbaten. De constructie – later aangeduid als publiek-private samenwerking –
is uniek en levert de overheid veel goeds op. Nergens ter wereld vloeit zo’n groot
deel van de baten van een gasveld naar de overheid. Door de energiecrises in de jaren
’70 wil het kabinet zuinig zijn op het «eigen» Groningenveld. Daarom zet het kabinet
in op boren naar nieuwe gasvelden, waarvan het gas met voorrang wordt verkocht: het
zogeheten «kleineveldenbeleid» (vanaf 1974). Het Groningenveld krijgt in deze jaren
steeds meer de rol van de grote reserveput, waaruit zeer flexibel en snel gas gewonnen
kan worden, met name op piekmomenten in koude winters.
Onduidelijkheid: wat betekent vondst van de gasbel voor Groningers?
Terwijl het grootste deel van Nederland na de vondst van de gasbel bij Slochteren
in een jubelstemming verkeert over de nieuwe bron van inkomsten, heerst er bij de
Groningers daarnaast onduidelijkheid. «Den Haag» deelt weinig informatie met de Groningse
gemeenten: «Als gemeentebestuur weten we heel weinig van de gasbel af. De grote heren zeggen
niet veel», laat het gemeentebestuur van Slochteren in juni 1963 optekenen in het Nieuwsblad
van het Noorden.2 Het is de bewoners niet duidelijk of ze mee gaan profiteren van de vondst van het
Groningse gas. Krijgen Groningers het gas straks voor een lagere prijs dan de rest
van Nederland, zoals dat ook met de kolen voor Limburgers het geval was?
Voor bewoners blijft het lange tijd gissen naar de omvang en betekenis van de gasvondst
in Slochteren. Herman de Muinck vertelt in zijn openbaar verhoor wat een grote indruk
de gaswinning op hem als 10-jarig jongetje maakte: «’s Avonds kon ik als kind de hele reeks van De Kameleon lezen bij het schijnsel van
de vlam van de boortoren, de affakkelvlam van het gas. Want er was een enorme druk
en die moest afgefakkeld worden. Ik heb zelfs gehoord dat mensen in Groningen de verlichting
gewoon konden zien. Dat was eigenlijk een wereldwonder.»3
Steeds meer aardbevingen, gaswinning gaat onverminderd door
Bij de start van de gaswinning in 1963 lijken er in eerste instantie nauwelijks nadelige
gevolgen te zijn. Pas in 1972 wordt onderzoek van de NAM openbaar waaruit blijkt dat
sprake zal zijn van bodemdaling als gevolg van de Groningse gaswinning. Verontrustend
vindt men dat niet: de Minister van Economische Zaken meldt naar aanleiding van het
onderzoek dat bodemdaling als gevolg van gaswinning gelijkmatig en beperkt zal zijn
en niet zal leiden tot schade aan gebouwen. Aardbevingen doen zich in de eerste twee
decennia na 1963 ook amper voor, maar er zijn wel zo nu en dan berichten over onverklaarbare
«aardschokken». De aardbeving in de omgeving van Assen in 1986 zorgt voor een omslag.
Deze beving vindt plaats in een gebied waar van nature geen aardbevingen voorkomen
en is voor deskundigen een verrassing. In de jaren daarna vinden meer – en zwaardere –
bevingen plaats in de omgeving van gasvelden. Een geograaf die in Assen woont, Meent
van der Sluis, trekt aan de bel en vraagt zich af of er een relatie kan zijn met gaswinning.
De NAM en het KNMI ontkennen dit verband lange tijd en bagatelliseren de gevolgen
van de gaswinning. Deze defensieve houding zet de toon voor het debat in deze jaren.
Pas in 1993, na het verschijnen van het multidisciplinaire onderzoek van de Begeleidingscommissie
Onderzoek Aardbevingen (BOA), erkennen ook de NAM en het KNMI dat er een relatie is
tussen de gaswinning en de aardbevingen. Evengoed verwacht de BOA dat de bevingen
een beperkte kracht zullen hebben en daarmee alleen geringe schade aan gebouwen opleveren.
Men verwacht geen problemen: als er al schade optreedt, geldt dat de NAM deze moet
vergoeden, omdat de NAM volgens het burgerlijk recht wettelijk aansprakelijk is voor
de schade. In de eerste drie decennia na de start van de gaswinning is het aantal
schademeldingen beperkt. Met een fractie van de rijkelijke gasbaten kan de NAM in
deze jaren de schade als gevolg van de gaswinning eenvoudig vergoeden.
Aardbevingen onderdeel van het dagelijks leven van de Groningers
Groningers hebben niet alleen vragen over de bodemdaling die de NAM voorziet als gevolg
van de gaswinning. Ze voelen in 1976 ook drie lichte aardschokken en vragen zich af
waar dat door komt. In Loppersum rinkelen de kopjes in de kast, en ramen en deuren
rammelen in de kozijnen en deurposten. In de jaren ’80 komen de aardschokken weleens
ter sprake in de gemeenteraad van Loppersum, «maar buiten Loppersum voelde niemand ze, en men kon nergens zijn verhaal kwijt».4
De aardbeving in de omgeving van Assen op tweede kerstdag in 1986 is ook voor bewoners
een kantelpunt. Er ontstaat onrust onder de noorderlingen. Ondanks de korte duur van
de beving stromen de telefoontjes bij het politiebureau binnen, aldus het Nieuwsblad
van het Noorden. «Vragen van ongeruste Assenaren kwamen uit alle delen van de stad».5 Bewoners lezen in de krant dat het KNMI de aardbeving niet herkent: «We hebben in Drenthe nog nooit eerder een aardschok gemeten», zegt Ritsema van het KNMI. Ze lezen in De Telegraaf van 30 december 1986 dat geograaf
Meent van der Sluis, zelf wonend in Assen, waarschuwt dat de aardbeving «het gevolg is van het leeghalen van het gasveld bij Slochteren».6 Van der Sluis vindt echter geen gehoor bij instanties. NAM-woordvoerder Frank Duut
heeft geen zin om op de «flauwekul» te reageren. «Wij verwijzen dit beslist naar het rijk der fabelen», zegt hij.7
In de jaren na de beving bij Assen in 1986 vinden meer bevingen plaats in de omgeving
van gasvelden. Na de aardbeving in Middelstum in 1994 organiseert de (sinds 1990 nieuwe)
gemeente Loppersum een informatieavond in zalencentrum Vita Nova in Middelstum. De
«Lopsters», zoals inwoners van Loppersum genoemd worden, zeggen tegen elkaar bij de
supermarkt: «Weten ze in Middelstum dan niet dat Loppersum al twintig jaar last van aardbevingen
heeft?»8 De aardbevingen doen zich inmiddels zo geregeld voor dat ze onderdeel worden van
het dagelijks leven van veel Groningers.9 In 2003 reageren bewoners dan ook nuchter op een beving bij Hoeksmeer met een kracht
van 3,0 op de schaal van Richter. De familie De Vries wordt wel wakker als hun bedden
heen en weer schudden maar is niet bang, vertelt Erica de Vries desgevraagd aan het
NRC Handelsblad. «We voelden het duidelijk en dachten direct aan een aardbeving. Een rare gewaarwording,
maar angstig waren we niet.»10 Op 8 augustus 2006 is er een beving bij Middelstum, met een magnitude van 3,5. Dat
is verreweg de zwaarste beving tot dat moment. De beving wordt enkele uren later gevolgd
door een naschok met een magnitude van 2,5 en leidt tot meer dan 400 schademeldingen.
Ondanks de zwaarte krijgt de beving in de buitenwereld nauwelijks aandacht. Ondertussen
voert de nuchterheid de boventoon bij Groningers, zoals blijkt uit een krantenbericht
over een latere beving in Loppersum in oktober 2008. Het Dagblad van het Noorden stelt:
«Paniek in de tent? Welnee. Aardbevingen beginnen er bij te horen op het Groninger
platteland rond Loppersum.» burgemeester Albert Rodenboog van Loppersum verzucht in het krantenartikel: «Als we het zouden kunnen stoppen, zouden we het doen. Maar ja, er wordt nou eenmaal
gas gewonnen.»11 De frustratie over de bevingen neemt echter wel steeds meer toe. Dat leidt onder
andere tot de oprichting van de belangenvereniging Groninger Bodem Beweging in 2009.
Schadeherstel en versterking: langdurige processen en steeds nieuwe protocollen en
instanties
In augustus 2012 vindt een tot dan toe ongekend zware aardbeving plaats bij Huizinge.
Deze aardbeving is met een magnitude van 3,6 op de schaal van Richter de zwaarste
aardbeving tot dan toe in Groningen. De schaal van Richter is logaritmisch. Dat betekent
dat een beving van 3,6 ruim 30 keer zo zwaar is als een beving van 2,6. Deze beving
richt dus veel meer schade aan dan eerdere bevingen. In de praktijk is dat ook terug
te zien. De schaal waarop gedupeerden hun schades melden, verandert voorgoed. In plaats
van tientallen of honderden, gaat het ineens om duizenden schademeldingen per jaar.
In de jaren daarna werken de NAM, de rijksoverheid en andere betrokken partijen aan
oplossingen om het toenemende aantal schademeldingen af te handelen. Tot een voortvarende
aanpak komt het echter niet. De rijksoverheid stelt zich op het standpunt dat de schadeafhandeling
de verantwoordelijkheid van de NAM is, omdat de NAM wettelijk aansprakelijk is. De
overheid wil zich er zo min mogelijk mee bemoeien. Dat blijkt een illusie. Na een
tussenstap bij het Centrum Veilig Wonen (CVW) eindigt de schadeafhandeling in publieke
handen. De initiatieven, schadeprotocollen, regelingen en instanties om de schades
af te handelen en te versnellen, volgen elkaar snel op. De beoogde verbetering van
en versnelling in de schadeafhandeling komen echter nauwelijks tot stand.
Vanwege de aanhoudende problemen wordt geprobeerd om de schadeafhandeling op afstand
van de NAM te plaatsen. Eerst gaat deze in 2015 naar de uitvoeringsorganisatie Centrum
Veilig Wonen. In 2018 wordt besloten de schade door de overheid te laten afhandelen.
Hiervoor wordt de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen opgericht, die medio
2020 overgaat in het Instituut Mijnbouwschade Groningen. Het aantal schademeldingen
loopt dan inmiddels in de tienduizenden per jaar. In 2022 krijgt het Instituut Mijnbouwschade
Groningen ruim 45.000 meldingen van schade aan gebouwen binnen, een vergelijkbaar
aantal als het jaar ervoor.
Als na de beving bij Huizinge in 2012 duidelijk wordt dat bevingen zo veel schade
kunnen veroorzaken dat gebouwen kunnen instorten, en dat daarmee de veiligheid van
bewoners in het geding is, komt ook de preventieve versterking van gebouwen in beeld.
Huizen worden verstevigd zodat bewoners bij een zware beving tijdig uit hun huis kunnen
wegkomen. Nadat deze operatie eveneens in eerste instantie bij de NAM en het Centrum
Veilig Wonen belegd wordt, komt in 2016 de regie van de versterkingsoperatie bij de
Nationaal Coördinator Groningen (NCG) te liggen, terwijl de schadeafhandeling nog
wel bij het CVW blijft. De rode draad bij zowel het schadeafhandelingsproces als de
versterkingsoperatie is een structurele terughoudendheid in erkenning en uitkering
van schades. De processen verlopen vaak tergend traag en beslissers passen de regels
en instituten telkens aan in een poging die traagheid te doorbreken. Zowel de schadeafhandeling
als de versterkingsoperatie worden uiteindelijk publiek belegd.
Onbegrijpelijke papierwinkel en toenemende onvrede bij de Groningers
Na de beving bij Huizinge zit de schrik er goed in bij de Groningers. Deze beving
is niet alleen veel zwaarder, zij duurt ook beduidend langer. Mensen komen angstig
hun huis uit gesneld. Een veel bekeken filmpje op YouTube van een supermarkt waar
de blikken soep uit de schappen vallen, geeft het effect van de beving goed weer.
Frouke Postma-Doornbos uit Schildwolde vertelt in haar openbaar verhoor beeldend hoe
angstig zo’n aardbeving kan voelen. Dat doet ze naar aanleiding van een beving in
2017 tijdens het tuinfeest dat ze met haar echtgenoot gaf: «Het was een heel mooie dag, een prachtig mooie dag. Warm weer. We stonden in de tuin
en waren onze gasten aan het ontvangen. Toen kregen we een aardbeving van ik denk
iets van 2,6 of 2,3; [...]. Die heb ik als héél heftig ervaren. Het was alsof – het
klinkt een beetje kinderlijk misschien – er een monster in de grond z'n bek opentrok.
Ik had nog niet eerder een aardbeving ervaren terwijl ik buiten stond. We stonden
buiten. De grond bewoog. Er kwam een héél eng geluid. En dan sta je daar in je mooie
kleren en met de visite die eraan komt met de bloemetjes onder de arm. Dat was echt ...
Dat was echt heel heftig.»
De aardbevingen zorgen voor veel schade. Het is veel bewoners aanvankelijk niet duidelijk
hoe en waar schade gemeld kan worden. Gedupeerden vertelden de commissie dat ze nooit
gewezen zijn op de mogelijkheid om schade bij de NAM te melden, en dat ze zich ook
niet kunnen herinneren dat ze daarover informatie hebben gekregen. Het is een puzzel
hoe ze hun schade moeten melden.
De talloze schademeldingen leiden voor Groningers tot een langdurige en onbegrijpelijke
papierwinkel, met voortdurende druk om tijdig te reageren op aanleverdata en met een
eindeloze onzekerheid. De afhandelende partijen lijken zich op hun beurt veel minder
van deadlines aan te trekken. Schademeldingen worden traag afgehandeld en ook de versterkingsoperatie
kenmerkt zich door stroperigheid. De bureaucratie, het papierwerk en het feit dat
schademelders zich vaak met wantrouwen bejegend voelen, leiden tot onduidelijkheid,
onzekerheid en frustratie bij bewoners. Schade aan het eigen huis, waarbij het zo
lang duurt voordat die opgelost wordt, betekent een ingrijpende en langdurige ontregeling
van het dagelijks leven.
«Ik ben in latere jaren, in 2015, een keer gaan bijhouden hoeveel mensen er over de
vloer zijn geweest. Ik heb het niet over de bouwvakkers en over de mensen die het
gingen herstellen, maar puur over de mensen die moesten tekenen, onderzoeken, inspecteren,
contactpersoon waren en wat dan ook maar. In het jaar 2015 waren het 60 losse personen.
Sommigen kwamen meerdere keren», zo vertelt Frouke Postma-Doornbos in haar openbaar verhoor.12 Het is tekenend voor de mate waarin de schadeafhandeling het dagelijks leven kan
beheersen. De rompslomp van het papierwerk, al die mensen over de vloer en alle onzekerheid
over of en wanneer een schade hersteld kan worden, zijn belastende zaken voor de schademelders.
Bewoners voelen zich bovendien vaak niet serieus genomen door de NAM, en melden hun
schade niet meer altijd: «De schadedeskundigen wuiven veel zaken weg. Zij zeggen dat het door ouderdom komt.
Bewijs dan maar dat de scheur door de beving is veroorzaakt. Veel mensen melden al
niet meer dat ze schade hebben.»13
De opeenstapeling van schades door terugkerende aardbevingen, de onduidelijkheid over
de versterkingsoperatie en de onvrede over de trage afhandeling leiden tot toenemend
ongenoegen onder de Groningers. Soms is niet eens de beschadiging van het huis zelf
het vervelendste, maar de rompslomp die deze met zich meebrengt.14 Schade melden en wachten op een reactie, op een opname, op een schaderapport, op
vergoeding van de schade. Of wachten op duidelijkheid over de vraag of het huis nou
veilig is of niet, of er ingrepen nodig zijn, of men in het huidige huis kan blijven
wonen. Bewoners zien dat de overbuurman inmiddels wel weet waar hij aan toe is, terwijl
ze dat zelf nog niet weten. Het wachten geeft niet alleen onrust, het heeft ook voortdurend
effect op beslissingen in het dagelijks leven. Het is niet logisch om de woonkamer
te schilderen terwijl de schade nog niet is hersteld, of om te solliciteren naar een
nieuwe baan ergens anders wanneer onduidelijk is of het huis verkocht kan worden.
De aanhoudende onzekerheid frustreert enorm. Tijdens een van de werkbezoeken vertelt
een gedupeerde aan de commissie dat het lange wachten hem opbreekt. Hij wil weten
waar hij aan toe is. Wordt het afbreken en nieuwbouw, of opknappen? Op die manier
kan hij tenminste weer verder. Zoals Melissa Dales het verwoordde in haar openbaar
verhoor: «Wachten is ook een werkwoord. Met wachten kan er zich ook weer iets nieuws aandienen
wat je misschien helemaal niet verwacht had.»15
De aardbevingen tekenen bovendien letterlijk het landschap in de provincie. De schades
zijn zo grootschalig dat hele dorpen op hun kop staan. Er zijn zo veel huizen met
nieuwe schoorstenen, huizen in stutten, huizen die gesloopt worden en vervangen door
nieuwbouw, huizen waarvan de scheuren wel dichtgemaakt worden, maar die altijd zichtbaar
blijven aan de buitenkant.
Afbouw gaswinning
De aardbeving bij Huizinge in 2012 zet een discussie in gang over veilige niveaus
van de Groningse gaswinning, waarbij ook Groningers steeds luider van zich laten horen.
Er is aanvankelijk weerstand en scepsis bij kennisinstituten, het Ministerie van Economische
Zaken en exploitant NAM en haar aandeelhouders. Toezichthouder Staatstoezicht op de
Mijnen zet het thema «verlaging van de gaswinning» begin 2013 op de politieke agenda.
Opmerkelijk genoeg bereikt de gaswinning juist in het jaar 2013 een recordhoogte,
hetgeen tot verontwaardigde reacties uit Groningen en de Tweede Kamer leidt.
Vanaf 2014 bouwt het kabinet de winning stapsgewijs af. Na de beving bij Zeerijp in
2018, met een magnitude van 3,4 opnieuw een zware beving, besluit het kabinet om de
gaskraan in 2030 helemaal dicht te draaien. Dit besluit komt voor velen onverwacht.
Bovendien kondigt het kabinet aan dat de gaswinning naar verwachting in 2022, maar
mogelijk al een jaar eerder, onder het niveau van 12 miljard kubieke meter per jaar
zal uitkomen. In 2019 is er opnieuw een beving met een magnitude van 3,4, nu bij Westerwijtwerd.
Na deze beving kondigt het kabinet aan dat de gaskraan in Groningen eerder dan voorzien
– in 2022 in plaats van 2030 – kan worden dichtgedraaid. Winning uit het Groningenveld
zal vanaf 2022 alleen nog nodig zijn in het geval van een extreem koude winter. Cruciaal
in de periode na de beving bij Huizinge blijken de verschillende adviezen, rechterlijke
uitspraken en kabinetsbesluiten die uiteindelijk uitmonden in het op termijn volledig
stopzetten van de aardgaswinning. Gedacht kan worden aan het advies van Staatstoezicht
op de Mijnen (2013) dat oproept tot een zo snel als realistisch mogelijke afbouw met
het oog op de veiligheid van Groningers, aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (2015) waarbij winningsbesluiten worden vernietigd, en ten slotte
aan de verschillende kabinetsbesluiten tot verlaging, respectievelijk voorziene beëindiging
van de gaswinning uit het Groningenveld. In 2017 volgt een uitspraak van de rechter
dat onderzocht moet worden of medewerkers van de NAM strafrechtelijk vervolgd kunnen
worden voor door de gaswinning veroorzaakte schade in Groningen. Dit leidt ook bij
Shell en ExxonMobil tot een koerswijziging en gedragsverandering.
De dreigende strafzaak in 2017 zorgt voor een stroomversnelling in de onderhandelingen
over aanpassing van de samenwerkingsafspraken, onderhandelingen die eind 2016 voorzichtig
begonnen zijn. Die strafzaak maakt deze onderhandelingen voor de oliemaatschappijen
urgent. De oliemaatschappijen willen dat de Staat voortaan het winningsniveau bepaalt
en dat er een winningsplicht voor de NAM wordt ingevoerd. Na de invoering van een
wettelijke winningsplicht gaan de onderhandelingen tussen de Staat en Shell en ExxonMobil
onverkort door. Deze resulteren in verschillende akkoorden, waarvan het eerste het
Akkoord op Hoofdlijnen is, dat in juni 2018 wordt gesloten.
Een leven in onzekerheid: gezondheidsschade
Terwijl de gaswinning wordt afgebouwd, leiden de onveiligheid en de rompslomp bij
schadeherstel en versterking voor veel Groningers ondertussen tot een leven in de
wachtstand. Dat brengt ook gezondheidsklachten met zich mee: mensen slapen slecht
en hebben last van stress.16 Onderzoek onder Groningers laat zien dat mensen die verwikkeld zijn in schadeprocedures
zich prikkelbaar voelen en kampen met slapeloosheid en hartkloppingen. Ze zijn moe,
murw en somber.17 Juist de versterkingsoperatie, die bedoeld is om een huis veiliger te maken, betekent
paradoxaal genoeg soms ook dat de ervaren onveiligheid groter wordt. De commissie
merkt dat tijdens een van de werkbezoeken. Een gedupeerde vertelt wat het betekent
om in een onveilig huis te wonen. Ze vertelt dat zij en haar gezin vroeger niet wakker
lagen van een beving, maar nu slecht slapen. Ook kinderen en jongeren ondervinden
(gezondheids-)klachten door de aardbevingen. Veel van de kinderen die in huizen met
schade wonen, maken zich zorgen. Een kleine groep slaapt slecht of heeft nachtmerries.
Kinderen en jongeren die mogelijk tijdelijk moeten verhuizen, hebben moeite met de
onzekerheid die dit met zich meebrengt. «Ik wil heel graag weten waar ik naartoe ga en wat er gaat gebeuren. Ik wil wel graag
naar een normaal huis. Daar denk ik ’s avonds wel aan.»18 Zelfs kleine kinderen spreken met een verontrustende vanzelfsprekendheid in ambtelijk
jargon als «wisselwoningen» en «versterkingsoperatie», zo merkt de commissie bij een
van haar werkbezoeken. Bij veel kinderen en jongeren bestaat het gevoel dat hun onrecht
wordt aangedaan.19 Dat gevoel hebben volwassenen eveneens. In dat verband wantrouwen Groningers soms
zelfs het besluit om de gaskraan dicht te draaien: er zijn immers nog terugvalopties
opengelaten om weer te gaan winnen. Bovendien zijn niet alle Groningers gerust op
het effect van de stopzetting van de gaswinning. Het angstbeeld van Groningers is
dat straks alle partijen vertrokken zijn uit Groningen en niemand meer aan te spreken
is op nieuwe schade die nog kan ontstaan.
1.3 Onderzoeksvragen, leeswijzer en werkwijze
De hierboven geschetste verhalen over de Groningse gaswinning zijn van meet af aan
heel verschillend. Er is sprake van twee gescheiden werelden: een van de beslissers
en een van de bewoners. Die werelden zijn in 60 jaar steeds verder met de rug naar
elkaar komen staan. Beide perspectieven krijgen in dit onderzoek een plek.
Het doel van het onderzoek is waarheidsvinding en het verkrijgen van verklarend inzicht
in de besluitvorming over de aardgaswinning, de schadeafhandeling en de versterking
in Groningen. Dit maakt het mogelijk om te komen tot oordeelsvorming over de gehele
periode en om lessen te trekken, om daarmee bij te dragen aan toekomstperspectief
voor Groningen en ontwikkeling van toekomstig beleid.
De hoofdvraag van dit rapport luidt: Hoe is de besluitvorming over de aardgaswinning
in Groningen, de schadeafhandeling en de versterking op cruciale momenten verlopen,
welke effecten had dit, welke belangen en afwegingen speelden een rol en hoe is hierbij
omgegaan met de belangen van de Groningers?
Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, onderzoekt de commissie de volgende deelvragen,
zoals deze zijn geformuleerd in de onderzoeksopdracht van de parlementaire enquêtecommissie
aardgaswinning Groningen:
1. Wat is op hoofdlijnen in de periode 1959–2021 gebeurd met betrekking tot de aardgaswinning
in Groningen en de bijbehorende risico’s? Wat zijn mijlpalen en cruciale momenten
in de geschiedenis van de Groningse aardgaswinning en waarom? Welke kennis was op
welk moment bij wie beschikbaar?
2. Hoe functioneert het gasgebouw? Welke partijen zijn betrokken binnen het gasgebouw
en welke belangen en afwegingen spelen een rol? Welke besluiten zijn genomen? Welke
afspraken zijn gemaakt en hoe zijn deze in de tijd veranderd?
3. Welke besluiten nam het kabinet over de aardgaswinning in Groningen? Hoe kwamen die
besluiten tot stand, hoe is de Tweede Kamer geïnformeerd en op welke momenten had
de Tweede Kamer invloed op de besluitvorming?
4. Wat waren de rollen in de besluitvorming van kabinet, Tweede Kamer, private partijen,
decentrale overheden en lokale actoren en wat waren de gevolgen van hun handelen voor
de Groningers? Op welke manier zijn de Groningers betrokken bij de besluitvorming,
welke rol hadden zij en hoe is rekening gehouden met hun belangen?
5. Welke lessen kunnen uit de analyse van de Groningse aardgaswinning worden getrokken?
De beantwoording van deze onderzoeksvragen heeft een plek gekregen in de boeken 2
tot en met 5 van dit rapport. In dit eerste boek van het rapport presenteert de commissie
haar conclusies op hoofdlijnen met aanbevelingen.
De commissie heeft zich in meer onderwerpen verdiept dan uiteindelijk in het rapport
zijn opgenomen. Alleen die onderwerpen zijn verwerkt die noodzakelijk zijn voor de
onderbouwing van de conclusies. Andere onderwerpen, die daarvoor niet essentieel waren,
zoals de concessies uit de begintijd van de winning, de werking van de gasmarkt en
geopolitieke factoren in de vroegere geschiedenis, zijn achterwege gelaten. De commissie
heeft deze keuze gemaakt vanwege de omvang van het rapport.
De commissie is zich ervan bewust dat de schadelijke gevolgen van de aardgaswinning
niet beperkt blijven tot de provincie Groningen, maar zich ook net daarbuiten voordoen.
Omdat de problematiek zich echter hoofdzakelijk in de provincie Groningen voordoet,
wordt in dit rapport consequent gesproken over «Groningen» en «Groningers». Waar gesproken
wordt over «bewoners» kan dit echter net zo goed over bewoners van Drenthe en in sommige
gevallen Friesland gaan.
Leeswijzer
De commissie heeft haar bevindingen vastgelegd in dit eindrapport. Het rapport bestaat
uit een aantal boeken. Dit eerste boek bevat de conclusies van de enquêtecommissie
en geeft antwoord op de vraag hoe het zover heeft kunnen komen. In hoofdstuk 2 staat
de hoofdconclusie en in hoofdstuk 3 staan deelconclusies. Hoofdstuk 4 gaat in op de
vele beloften die aan Groningers gedaan zijn. In hoofdstuk 5 zijn de aanbevelingen
van de commissie opgenomen.
De boeken 2, 3 en 4 bevatten het chronologische feitenrelaas. Hierin worden de ontwikkelingen
rond de Groningse gaswinning in de periode 1959 tot 2022 op een rij gezet. De commissie
brengt in deze boeken de relevante gebeurtenissen in kaart en presenteert haar bevindingen
daarover. De commissie heeft dit feitenrelaas in chronologische volgorde opgeschreven.
Het chronologische feitenrelaas is opgedeeld in negen tijdvakken. Deze tijdvakken
beslaan steeds de periode tussen twee grote aardbevingen. Het zijn deze aardbevingen
die de aardgaswinning van succesverhaal tot hoofdpijndossier maakten en ook vaak zorgden
voor doorbraken in de besluitvorming. Alle tijdvakken worden op dezelfde wijze beschreven.
Ieder hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Na een inleiding op de periode wordt in paragraaf
2 ingegaan op de ontwikkeling van de kennis over bodemdaling en aardbevingen en de
bijbehorende risico’s. Paragraaf 3 beschrijft telkens de samenwerking in het gasgebouw
en de besluitvorming over de hoogte van de gaswinning. Dan komen in paragraaf 4 schade
en versterking aan de orde. Vervolgens gaat paragraaf 5 in op wat er in de regio gebeurt
en hoe er onderhandeld wordt over compensatie. In de afsluitende paragraaf 6 staan
de bevindingen over het tijdvak.
Het vijfde boek bestaat uit een aantal inhoudelijke themahoofdstukken (hoofdstuk I
tot en met IX) en de onderzoeksverantwoording (hoofdstuk X en bijlagen 1 tot en met
11). De boeken 2 tot en met 5 bevatten gezamenlijk de onderbouwing van de conclusies
en aanbevelingen die in dit eerste boek beschreven zijn.
Werkwijze
De enquêtecommissie heeft voor dit onderzoek bij 50 verschillende betrokken partijen
en personen documenten gevorderd die ten grondslag liggen aan de genomen besluiten.
In totaal zijn 631.500 digitale documenten geleverd en 10 meter aan fysieke documenten.
De commissie hoorde in 69 openbare verhoren en 126 besloten voorgesprekken vele vertegenwoordigers
van overheidsinstellingen, oliemaatschappijen en maatschappelijke organisaties over
hun afwegingen en sprak gedupeerden over hun ervaringen. Er zijn 22 technische briefings
georganiseerd in het voor- en najaar van 2021 en in het voorjaar van 2022. Deskundigen
bespraken met de commissie thema’s als gezondheid en welzijn in het kader van de gaswinningsproblematiek,
de werking van de (internationale) gasmarkt, financiële stromen, aansprakelijkheidsrecht
en toezicht.
Deze informatie levert een uniek beeld op van een veelzijdig en complex vraagstuk,
waarvan alle partijen maar een deel kennen. Niemand had het volledige overzicht over
alle informatie, en de deelaspecten waren zonder uitzondering complex. Dat maakt dat
ook dit rapport omvangrijk is, omdat er zo veel verschillende aspecten te beschrijven
zijn. In dit eerste boek heeft de commissie haar conclusies, oordelen en aanbevelingen
zo veel mogelijk op hoofdlijnen geformuleerd. Daarbij doet zij omwille van de toegankelijkheid
en leesbaarheid niet volledig recht aan alle details, die in de boeken 2 tot en met
5 wel aan de orde komen.
Tijdens een bezoek aan verschillende onderwijsinstellingen in het aardbevingsgebied
heeft de commissie met scholieren en studenten gesproken. Ook heeft de commissie een
aantal werkbezoeken aan de regio gebracht, waarbij zij indringende gesprekken heeft
gevoerd met bewoners, boeren en ondernemers over hun ervaringen met de gevolgen van
de gaswinning. Deze gesprekken hebben diepe indruk gemaakt op de commissieleden. Ze
gaven een goed inzicht in de enorme weerslag van schade en versterken op het dagelijks
leven. De commissie heeft kunnen zien hoe ingrijpend, ontregelend, frustrerend en
vaak emotioneel dit is voor de bewoners, boeren en ondernemers. Dat verhaal weer opnieuw
vertellen, is het ook opnieuw beleven. Zonder de medewerking van al deze mensen had
de commissie dit rapport niet kunnen schrijven. De commissie wil de gedupeerden die
de commissie hebben ontvangen langs deze weg nogmaals bedanken voor hun openheid en
gastvrijheid.
De commissie wil de mensen in Groningen die bereid waren de leden en staf van de commissie
te ontvangen en met hen hun indringende verhalen te delen, niet alleen bedanken maar
hen in dit rapport ook letterlijk «een gezicht geven». Gesprekspartners is gevraagd
of zij op een zelfgekozen locatie op de foto wilden. Foto’s van de bewoners die daar
gehoor aan hebben gegeven, zijn te vinden aan het begin en einde van ieder hoofdstuk
in dit rapport. Daarmee wordt nog eens benadrukt dat dit rapport niet alleen gaat
over beleid, regels en besluiten, maar vooral en allereerst over mensen. Over de Groningers
die de gevolgen van de gaswinning – positief en negatief – ondervinden, soms nog dag
in dag uit. De versie van het rapport waarin ook deze foto’s zijn opgenomen is te
raadplegen op https://rapportaardgaswinning.tweedekamer.nl.
2 Hoofdconclusie: Belangen Groningers structureel genegeerd bij gaswinning
60 jaar gaswinning Groningen heeft Nederland veel gebracht, maar heeft de Groningers
veel gekost. Er zijn inmiddels bijna 1.600 aardbevingen in Groningen geweest en daar
komen elke maand nog bevingen bij. Er zijn tot eind 2022 ruim 267.000 schademeldingen
gedaan, waarvan er inmiddels ruim 230.000 zijn afgehandeld. Bij 85.000 gevallen ging
het om meer dan één keer schade. En juist die herhalende schade is fnuikend. Iedere
nieuwe aardbeving leidt tot onrust en angst bij Groningers. Het gaat allang niet meer
om «trillende kopjes in de kast». Het gaat om de reële zorg of de baby nog wel boven
kan slapen als de woning eerst wel, en later toch niet onveilig wordt verklaard. Om
de stress en de enorme mentale drempel om het huis wéér op scheuren te controleren
na de zoveelste beving, omdat bewoners weten hoeveel moeite en energie het kost om
die schade hersteld te krijgen. Het gaat om het uitstellen van keuzes over een nieuwe
baan elders omdat het huis niet verkocht kan worden. Kortom, het gaat om het leven
in onveiligheid en in voortdurende onzekerheid: wanneer houdt het nu eens op?
De commissie vindt dat de ontstane situatie met recht betiteld kan worden als «rampzalig».
Dat mag een flinke uitspraak lijken, maar lang niet iedereen realiseert zich dat Nederland
weinig situaties kent die zo’n groot aantal gedupeerden tot gevolg hebben gehad. Ter
vergelijking: het aantal bewoners met schade is gelijk aan het aantal bewoners van
de steden Leiden en Alkmaar bij elkaar opgeteld.
Het antwoord op de centrale vraag hoe deze situatie zo heeft kunnen ontstaan, ligt
volgens de commissie in het feit dat de werelden van beslissers enerzijds en bewoners
anderzijds strikt gescheiden zijn en totaal van elkaar verschillen. De winning van
aardgas was voor de Staat en de oliemaatschappijen zó succesvol en lucratief dat er
amper oog was voor de langetermijnrisico’s en voor de steeds sterker wordende signalen
uit de buitenwereld. Pas op het moment dat andere partijen afdwingen dat er geluisterd
moet worden, komt er schoorvoetend verandering in de zaak. Door een combinatie van
adviezen van toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen, maatschappelijke druk uit
de regio en uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
besluit het kabinet tot stapsgewijze afbouw. Uiteindelijk wordt zelfs de gaskraan
dichtgedraaid, terwijl er nog veel winbaar gas in de grond zit.
Dit alles had volgens de commissie anders kunnen verlopen als er eerder geluisterd
was naar Groningers. Nu is de gaswinning in Groningen uitgelopen op een ongekend systeemfalen,
van zowel publieke als private partijen die hun plichten hebben verzaakt. Echte keuzes
zijn te lang niet gemaakt en beslissers zijn te lang weggebleven van verantwoordelijkheden
en risico’s. Stelselmatig zijn de belangen van Groningers genegeerd bij de gaswinning.
De commissie licht hier toe hoe zij tot deze conclusie komt. Daarvoor gaat zij terug
in de tijd.
Samenwerking tussen Staat en oliemaatschappijen succesvol om opbrengsten gasveld te
maximaliseren
Direct na de vondst van de grote gasbel bij Slochteren wordt nagedacht over de beste
wijze om het gevonden gas te winnen. Welke partij heeft de expertise om dat te doen?
En kan het gasveld zo worden geëxploiteerd dat al het gas uit het gasveld gewonnen
kan worden? Dit denkproces resulteert in de keuze voor wat tegenwoordig een «publiek-private
samenwerking» genoemd wordt. De Staat besluit samen met de voorgangers van Shell en
ExxonMobil te participeren in de Maatschap Groningen en in de naamloze vennootschap
Nederlandse Gasunie.
In 1963 krijgt de NAM de rechten om het gas te winnen uit het veld bij Slochteren.
Die rechten zijn eeuwigdurend en de NAM wordt daarmee in de praktijk eigenaar van
al het gas dat in het Groningenveld zit. Tegelijkertijd maakt de Staat aanvullende
afspraken over een aandeel in de kosten en opbrengsten en over de benoeming van een
regeringsvertegenwoordiger. Het geheel van samenwerkingsafspraken tussen de Staat
en de oliemaatschappijen – over de winning door de NAM en de verkoop door Gasunie –
is later het «gasgebouw» gaan heten. Met deze set van afspraken verzekert de Staat
zich van invloed op de wijze en snelheid van winning.
Voor de vormgeving van de Maatschap Groningen wordt een speciale constructie gekozen:
een stille maatschap. Dat is bijzonder. Deze constructie komt tegemoet aan de wens
van de oliemaatschappijen om de deelname van de Staat bij de winning en verkoop van
gas niet openbaar te maken, zodat deze onzichtbaar blijft voor andere landen en andere
oliemaatschappijen. De constructie van een stille maatschap betekent namelijk onder
andere dat er geen jaarverslagen gepubliceerd worden. Het grote aandeel van de Staat
bij de exploitatie is daarmee voor buitenstaanders aan het oog onttrokken. Baten van
de Groningse gaswinning stromen op die manier in stilte naar de staatskas, waardoor
de belangen van oliemaatschappijen Shell en ExxonMobil in andere delen van de wereld
niet in gevaar komen. Het risico is anders dat andere landen een vergelijkbaar aandeel
in de exploitatie gaan opeisen als de Nederlandse Staat.
Het aardgas en de gekozen constructie voor de winning en verkoop brengen Nederland
grote welvaart. Alle partijen in het gasgebouw hebben hetzelfde doel voor ogen: maximalisatie
van de waarde van het Groningse gas zonder daarbij de energiemarkt in bredere zin
te verstoren. Het gaat daarbij niet alleen om de hoogste prijs voor een kubieke meter
gas, maar ook om de strategische toepassing ervan, bijvoorbeeld door het gas niet
te gebruiken in energiecentrales. Die kunnen ook prima op andere brandstoffen draaien.
Shell en ExxonMobil zien hun investeringen in Groningen stevig renderen. En de Staat
krijgt het grootste aandeel in de opbrengsten, dat in de loop van de decennia nog
verder toeneemt. Daarmee profiteert heel Nederland van de in 1963 strategisch gekozen
constructie. Al in de jaren ’70 lopen de aardgasbaten voor de Nederlandse Staat in
de miljarden. De opbrengst piekt in 1985. Dan bedragen de aardgasbaten omgerekend
11 miljard euro per jaar, hetgeen 5% is van de totale Nederlandse economie. De gaswinst
uit Groningen vormt de financiële basis van de verzorgingsstaat Nederland. Volgens
de Algemene Rekenkamer (2022) bedragen de totale gasbaten voor de Staat tot op heden,
rekening houdend met inflatie, 454 miljard euro20, waarvan – volgens becijferingen van Shell – 363 miljard euro21 uit het Groningenveld. De samenwerkingsconstructie zoals die aan het begin van de
jaren ’60 wordt uitgedacht, is buitengewoon effectief, omdat alle partijen dezelfde
doelstelling voor ogen hebben. Alle partijen in het gasgebouw hebben baat bij een
zo hoog mogelijke opbrengst van de gasverkopen. Sterker nog, dit is ook het enige
doel dat in alle afspraken is vastgelegd. Over andere publieke belangen dan waardemaximalisatie
voor de Staat wordt niets afgesproken.
Constructie onttrokken aan zicht van buitenwereld
De gekozen constructie van het gasgebouw is succesvol om de opbrengsten van het Groningenveld
te maximaliseren, zoals ook is vastgelegd in de samenwerkingsafspraken uit 1963. De
commissie concludeert echter ook dat de constructie veel nadelen heeft. Een daarvan
is dat de samenwerkingsafspraken voor een groot deel geheim blijven, en dus onttrokken
zijn aan het zicht van de buitenwereld. De concurrentie, en daarmee ook de rest van
de buitenwereld, krijgt slecht zicht op het reilen en zeilen van het samenwerkingsverband.
Het gebrek aan transparantie maakt het ook voor de Tweede Kamer en de Groningers moeilijk
om te doorgronden hoe het samenwerkingsverband precies functioneert. Informatie uit
het gasgebouw wordt lang niet altijd gedeeld met de buitenwereld. Dit maakt het moeilijk
om invloed uit te oefenen op de besluitvorming. Illustratief daarvoor is het feit
dat de samenwerkingsovereenkomst uit 1963 pas in 2018 openbaar wordt, nadat deze via
de Groningse gedupeerde Sijbrand Nijhoff in het Nationaal Archief is gevonden. De
commissie vindt het onverstandig dat informatie over de wijze van samenwerken in het
gasgebouw zo lang en zo structureel geheim gehouden is.
Een tweede belangrijk nadelig aspect is het autonome handelen van de regeringsvertegenwoordigers.
De regeringsvertegenwoordigers en -commissarissen in het gasgebouw zijn ambtenaren.
Er heerst lange tijd onduidelijkheid over het mandaat van de regeringsvertegenwoordigers
en -commissarissen en gaandeweg wordt het steeds gebruikelijker dat de Minister minder
betrokken wordt bij de gaswinning in Groningen. De commissie heeft de indruk dat ambtenaren
de Minister lange tijd liever niet lastigvallen met de winnings- en verkoopstrategie
van het Groningse aardgas. De strategie van het gasgebouw onttrekt zich daarmee in
belangrijke mate aan het zicht van de Minister. Ook onttrekt deze strategie zich daarmee
aan de parlementaire controle: de Tweede Kamer is mede door deze handelwijze onzorgvuldig,
onvolledig of onjuist geïnformeerd over belangrijke ontwikkelingen in het gasdossier.
Veiligheid van Groningers te lang genegeerd
Een belangrijke tekortkoming van de gekozen samenwerkingsconstructie is dat andere
publieke belangen die zich in de loop van de decennia aftekenen, zoals veiligheid
en gezondheid van bewoners, niet zijn belegd. Ze zijn door bepalingen in de Mijnbouwwet
wel randvoorwaardelijk aanwezig, maar maken nauwelijks of geen onderdeel uit van het
besluitvormingsproces. Andere publieke belangen dan het maximaliseren van de opbrengsten
voor de Staat en het veiligstellen van voorzieningszekerheid zijn niet geborgd in
het gasgebouw zoals dat in 1963 is vormgegeven.
Signalen van buiten het gasgebouw worden niet opgepakt
Als in een organisatie bepaalde publieke belangen niet geborgd zijn, kunnen in zijn
algemeenheid signalen van buiten aanleiding zijn om de organisatie zo te wijzigen
dat deze belangen wél meegewogen worden. De commissie heeft in haar onderzoek diverse
momenten gesignaleerd die aanleiding hadden kunnen zijn om de organisatie van het
gasgebouw dusdanig te wijzigen dat ook andere publieke belangen een vanzelfsprekender
onderdeel van besluitvorming waren geworden.
Dat had bijvoorbeeld gekund in 1993, toen de Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen
constateerde dat er een verband is tussen gaswinning en aardbevingen. Dat had aanleiding
kunnen zijn om structureel en systematisch in kaart te brengen welke gevolgen de gaswinning
had. Ook de invoering van de Mijnbouwwet in 2003 had een moment kunnen zijn om de
samenwerking binnen het gasgebouw te herzien. Mijnbouwconcessies worden vanaf dat
moment niet meer voor de eeuwigheid verstrekt, maar krijgen een einddatum. Dit uitgangspunt
wordt echter niet toegepast op de gaswinning uit het Groningenveld.
Ook het advies van Staatstoezicht op de Mijnen uit januari 2013, waarin duidelijk
wordt gemaakt dat er slachtoffers kunnen vallen als gevolg van de steeds zwaardere
aardbevingen, had aanleiding kunnen zijn om de belangen van Groningers beter te beschermen.
De toezichthouder legt begin 2013 heel nadrukkelijk op tafel dat de productie zo snel
mogelijk als realistisch is omlaag moet om de veiligheid van Groningers te borgen.
Hoewel dit advies bij een enkeling weerklank vindt, leidt het tot geen enkel initiatief
om uit voorzorg de gaskraan iets dicht te draaien. Ook het rapport van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid uit 2015 en de fakkeltochten in Groningen in 2016, 2017 en 2018, waarbij
duizenden Groningers actief hun zorgen uiten over de gaswinning, vormen geen aanleiding
voor wezenlijke aanpassingen om belangen van Groningers beter mee te wegen.
Leveringszekerheid als rookgordijn
Partijen in het gasgebouw maken vaak gebruik van het argument van leveringszekerheid
om geen aanpassingen te hoeven doen in het gasgebouw. De leveringszekerheid van aardgas
in Nederland is ongekend hoog. Voor Gasunie en GasTerra is de hoge leveringszekerheid
een belangrijk verkoopargument. De betrouwbaarheid van de Nederlandse gasleveringen
resulteert in een hogere verkoopprijs dan van vergelijkbaar gas uit andere bronnen.
Voor het Ministerie van Economische Zaken is leveringszekerheid eveneens een belangrijke
doelstelling, omdat leveringszekerheid van belang is voor veel economische sectoren
in Nederland. Ook huishoudens in Nederland profiteren van de hoge leveringszekerheid;
er is nooit een moment geweest dat er geen gas was voor verwarmen of koken.
Die hoge standaard wordt door het Ministerie van Economische Zaken op verschillende
momenten aangegrepen om te betogen dat de gaswinning vanuit het oogpunt van leveringszekerheid
niet naar beneden kan. Dat gebeurt ook op momenten dat er wel degelijk mogelijkheden
zijn om – soms tegen aanzienlijke kosten – de leveringszekerheid op andere manieren
te garanderen. Leveringszekerheid wordt als rookgordijn gebruikt; de buitenwereld
wordt bewust niet wijzer gemaakt. Te lang is leveringszekerheid als onbeïnvloedbaar
gegeven gepresenteerd en beschouwd.
Problemen structureel onderschat
De partijen in het gasgebouw hebben de problemen die de gaswinning met zich meebracht
structureel onderschat. De mogelijkheid dat de gaswinning tot aardbevingen leidt,
is lange tijd niet serieus genomen. Wanneer duidelijk wordt dat dat verband er inderdaad
is, wordt te lang uitgegaan van te optimistische inschattingen van de maximale zwaarte
van aardbevingen. De onderliggende onzekerheidsanalyses worden door alle partijen,
waaronder zelfs exploitant NAM, niet nauwkeurig gelezen.
Er wordt niet serieus gekeken naar mogelijkheden om aardbevingen te verminderen. De
schade die de aardbevingen teweeg hebben gebracht en de inzet die nodig is om die
schade op te lossen, worden chronisch onderschat. Dat geldt ook voor de omvang en
aanpak van versterking. De uitvoeringsproblemen bij de toekenning van schademeldingen
en het versterken van huizen, maken dat Groningers er een probleem bij krijgen, in
plaats van een oplossing.
Ontwikkelingen in de buitenwereld maken drastische stappen uiteindelijk onontkoombaar
Omdat geen van de bovenstaande signalen goed wordt opgepakt en de problemen voor Groningers
zo structureel worden onderschat, gaan partijen die zelf geen onderdeel zijn van het
gasgebouw, op zoek naar effectieve manieren om invloed uit te oefenen op de bron van
het probleem: de hoogte van de gaswinning. Dat lukt de Tweede Kamer niet, maar verschillende
Groningse partijen wel. De Groningse overheden en belangengroeperingen gaan in beroep
tegen de winningsplannen. Ze doen dat voor het eerst bij het winningsbesluit dat de
Minister in 2013 neemt over het eerste winningsplan dat de NAM indient na de beving
bij Huizinge. De Groningse partijen krijgen in november 2015 gelijk van de Raad van
State. Deze stelt het winningsniveau in een voorlopige voorziening lager vast dan
de Minister deed. Ook op latere momenten corrigeert de Raad van State de Minister
door de gaswinning verder te verlagen.
Belangengroeperingen zijn ondertussen hard op zoek naar effectieve manieren om invloed
uit te oefenen op de Groningse gaswinning. Druk uitoefenen of een moreel appel doen
op de oliemaatschappijen (en zelfs op de Staat) haalt niet veel uit. Uiteindelijk
vinden zij onverwacht een achilleshiel bij de oliemaatschappijen: het forceren van
een rechterlijke beslissing dat het Openbaar Ministerie moet onderzoeken of de NAM
strafrechtelijk kan worden vervolgd. Dat blijkt een echte gamechanger. De strafzaak
die belangengroeperingen starten, heeft grote impact op de besluitvorming in het gasgebouw.
De dreiging van strafrechtelijke vervolging vanwege de gaswinning zorgt ervoor dat
Shell en ExxonMobil niet langer willen dat de verantwoordelijkheid voor de winning
bij de NAM ligt.
De onderschatting van de impact van de gaswinning op Groningers door alle partijen
uit het gasgebouw leidt ertoe dat de NAM uiteindelijk haar license to operate (maatschappelijk draagvlak) in de regio verliest. Partijen uit het gasgebouw raken
ervan overtuigd dat het stopzetten van de gaswinning onontkoombaar wordt. Het is Minister
Wiebes van Economische Zaken die dat besluit in 2018 na de beving bij Zeerijp aan
de ministerraad voorlegt, maar de beide aandeelhouders van de NAM hebben in 2017 eveneens
al plannen op tafel gelegd om de gaswinning stop te zetten.
Niet nagedacht over exitstrategie
Met het stopzetten van de gaswinning doet zich nog een andere tekortkoming van de
oorspronkelijke opzet van het gasgebouw voor. Bij de start van de samenwerking is
wel nagedacht over het langdurig vastleggen van afspraken over de winning. Er zijn
echter – ondanks waarschuwingen van ambtenaren van het Ministerie van Financiën in
1963 – onvoldoende waarborgen ingebouwd om de samenwerking te kunnen beëindigen. Het
voorzien in zulke waarborgen wordt ook wel een «exitstrategie» genoemd. Het gevolg
is dat de Staat en de oliemaatschappijen onafgebroken onderhandelen over de voorwaarden
waaronder de afbouw van de gaswinning plaats kan vinden. Er wordt geruzied over de
laatste gasvoorraden, die niet gewonnen kunnen worden, over de kosten die gemaakt
moeten worden voor het afhandelen van de schade als gevolg van de gaswinning en over
het voltooien van de versterkingsoperatie. De consequenties hiervan komen wederom
bij de bewoners te liggen. Doordat de Staat, Shell en ExxonMobil bij de start van
de gaswinning nooit afspraken hebben gemaakt over het beëindigen van de gaswinning,
leidt het stopzetten van de winning tot veel onderhandelingen over de verdeling van
de kosten en opbrengsten. Dat gaat niet alleen over de kosten en opbrengsten van de
gaswinning, maar ook over de kosten van schade en versterking. Dit heeft zijn weerslag
op de afhandeling: partijen treuzelen omdat ze niet weten welke kosten ze zelf moeten
dragen. De samenwerking in het gasgebouw is door het ontbreken van een exitstrategie
zelfs in de nadagen van de gaswinning nog schadelijk voor Groningen.
Wel excuses, maar beloofde beterschap blijft uit
In de loop van de tijd hebben veel partijen in het gasgebouw hun excuses aangeboden
aan de Groningers en beterschap beloofd. Dat laat zien dat de analyse dat het misgelopen
is bij de gaswinning in Groningen breed gedeeld wordt. Zo zegt NAM-directeur Gerald
Schotman in 2015: «Ik betreur het ten zeerste dat de aardbevingen voor zoveel mensen tot problemen leiden
en ik wil daarvoor mijn excuses aanbieden.»22 Shell-directeur Marjan van Loon volgt een jaar later: «Ook wij erkennen helemaal dat de Groningers natuurlijk het overgrote deel van de
lasten hebben gekregen van de gaswinning, waar we in Nederland onze welvaart aan te
danken hebben gehad. Het spijt me. Sorry.»23 In 2019 volgen uitvoerige excuses van de Minister-President namens het kabinet, voor
drie verschillende aspecten van het dossier, die dagblad Trouw als volgt samenvat:
«Omdat veiligheid in het gaswinningsgebied nooit een rol heeft gespeeld, omdat de
overheid de ernst van de situatie veel te lang heeft onderschat en omdat bij het schadeherstel
snelheid en voortvarendheid het steeds hebben afgelegd tegen juridische precisie.»24
Het valt de commissie op dat de beloofde verbeteringen tot nu toe niet zijn gerealiseerd.
Hoewel er sindsdien veel is geprobeerd, merken Groningers daar tot op heden te weinig
van. Vergadertafeloplossingen die het leed voor Groningers moeten verzachten, kunnen
in de praktijk het verschil te vaak niet maken. De commissie is van mening dat excuses
alleen van waarde zijn als deze vervolgens in de praktijk tot beterschap leiden.
Problemen in Groningen niet voorbij
Met het dichtdraaien van de gaskraan wordt de primaire oorzaak van de aardbevingen
in Groningen weggenomen. Dat betekent echter niet dat de bodembeweging daarmee onmiddellijk
stopt. Er zijn nog altijd drukverschillen in de Groningse ondergrond, die de komende
tientallen jaren tot nieuwe bevingen kunnen leiden. In Limburg zijn er een kleine
50 jaar na sluiting van de laatste mijn nog altijd schadegevallen door mijnbouw. Het
is te verwachten dat ook in Groningen nog lang (rest)schade door gaswinning zal optreden.
Hoelang dat gaat duren, kan niemand voorspellen. Het risico bestaat dat Groningers
het daarbij alleen nog maar lastiger krijgen. Als de gaswinning volledig gestopt is
en Shell en ExxonMobil besluiten de NAM te ontmantelen, bestaat de reële kans dat
het nog moeilijker zal worden om toekomstige schades te verhalen. De commissie komt
daarom in hoofdstuk 5 met een aantal aanbevelingen om te voorkomen dat die angst bewaarheid
wordt. Met andere woorden, hoe kan de situatie zodanig gekeerd worden dat de belangen
van Groningers niet langer achteraan komen, maar boven het belang van gaswinning worden
gesteld?
3 Waar ging het mis?
3.1 Conclusie 1. Ernst problemen in Groningen structureel onderschat
De commissie constateert dat de aardbevingsproblematiek in Groningen structureel is
onderschat, gedurende tientallen jaren. Dat begint ermee dat niet alleen de NAM, Shell
en ExxonMobil, maar ook onafhankelijke kennisinstituten en experts lange tijd ontkennen
dat de gaswinning in Groningen leidt tot aardbevingen. En wanneer de relatie pas vele
jaren later wordt erkend, wordt lang gedacht dat het met de maximale magnitude wel
mee zal vallen en worden de hoge piekgrondversnellingen genegeerd. Bovendien wordt
de omvang van de schade als gevolg van aardbevingen stelselmatig te laag ingeschat.
Ook de versterkingsoperatie wordt vanaf het begin onderschat. De commissie tilt zwaar
aan deze onderschattingen: als de aardbevingsproblematiek van het begin af aan serieus
genomen was, had veel ellende voorkomen kunnen worden. Daar komt bij dat niet alleen
de Haagse beslissers de problemen in Groningen lange tijd onderschatten, maar ook
de landelijke media en een groot deel van de rest van Nederland. Dat heeft er in de
ogen van de commissie mede toe geleid dat Groningers niet altijd op solidariteit konden
rekenen. De belangrijkste momenten waarop de aardbevingsproblematiek is onderschat,
zet de commissie hieronder uiteen.
Lange tijd ontkenning van verband gaswinning en aardbevingen
Bij de start van de gaswinning in Groningen weet nog niemand dat de gaswinning tot
aardbevingen zal leiden. Lange tijd wordt gedacht dat gaswinning alleen bodemdaling
tot gevolg heeft. Een aardbeving in de omgeving van Assen in 1986 brengt daarin verandering.
Voor het KNMI is deze beving een complete verrassing. In de media wordt de vraag gesteld
of de beving een verband heeft met gaswinning. De NAM ontkent dit («flauwekul»). De NAM ziet zich later gesteund door een rapport van het Massachusetts Institute
of Technology (MIT), dat de opdracht krijgt de bodemdalingscijfers van de NAM te controleren.
Het MIT concludeert in april 1990 dat het niet uitgesloten, maar wel uiterst onwaarschijnlijk
is dat zich in Groningen een door gaswinning veroorzaakte aardbeving – ook wel «geïnduceerde
aardbeving» genoemd – zal voordoen. In het onderliggende rapport schat het MIT de
kans op een aardbeving van een magnitude 3 of meer op «minder dan 10%» in de komende 50 jaar. Deze inschatting krijgt echter veel minder aandacht en roept
– ten onrechte – weinig vragen op bij de betrokken partijen.
Terwijl de NAM naar buiten toe blijft ontkennen, leveren buitenstaanders een belangrijke
bijdrage aan een omslag in het denken. Buitenstaander Meent van der Sluis vraagt aandacht
voor het verband tussen de winning en aardbevingen. Daarin krijgt hij in 1990 steun
van Hans Roest, een onderzoeker van de TU Delft die stelt dat de onderbouwing van
Van der Sluis weliswaar niet klopt, maar de conclusie wel. In 1993 meldt ook het Onafhankelijk
Geologen Platform dat lichte aardbevingen als gevolg van gaswinning mogelijk zijn.
Ondertussen voeren Tweede Kamerleden de politieke druk op na nieuwe bevingen. In reactie
zegt de Minister van Economische Zaken de Tweede Kamer in 1990 toe een multidisciplinair
onderzoek te overwegen. In 1993 verschijnt het eindrapport van deze Begeleidingscommissie
Onderzoek Aardbevingen (BOA), waarin de NAM, het KNMI, de Rijks Geologische Dienst
en Staatstoezicht op de Mijnen zitting hebben. In dit rapport stelt de BOA vast dat
er een relatie is tussen gaswinning en aardbevingen. Dat is 30 jaar na de start van
de exploitatie van het Groningenveld. In de ogen van de commissie is dit een ongelofelijk
lange tijd, zeker gezien het feit dat de eerste vragen over een mogelijk verband tussen
gaswinning en aardbevingen al in 1976 zijn gesteld. Bovendien gebeurt er in de tien
jaar na de publicatie van het BOA-rapport relatief weinig met de nieuwe inzichten
– op het instellen van een werkgroep Aardbevingen na, later opgevolgd door de Technische
commissie bodembeweging. Deze commissie adviseert de Minister over de relatie tussen
aardbevingen en gaswinning en heeft een informatiefunctie voor bewoners.
Te lang gedacht: aardbevingen hebben een maximale magnitude van 3,9
De structurele onderschatting van de aardbevingsproblematiek ziet de commissie ook
terug in de onderschatting van de maximaal mogelijke zwaarte van aardbevingen. Aanvankelijk
leek de maximale magnitude tussen de 3,0 en 3,5 op schaal van Richter te liggen: het
MIT (1990) rekent met een waarde van 3,0 en het BOA-rapport (1993) schat de magnitude
op maximaal 3,3. Vijf jaar later, in 1998, stelt het KNMI dit getal bij in een nieuwe
studie. Daarin wordt de maximale magnitude geschat op 3,8 op de schaal van Richter.
De schade van aardbevingen met deze magnitude zou meevallen en vooral leiden tot lichte
schade aan huizen op grote schaal. Het KNMI stelt de maximale magnitude in 2004 bij
naar 3,9.
Figuur 3.1 KNMI-schatting van de maximale magnitude op basis van aardbevingen in Groningen,
in de periode 1998–2003
Bron: Eck, van et al. (2004).
Deze maximale magnitude van 3,8 of 3,9 op de schaal van Richter domineert al die jaren
het politieke en maatschappelijke debat en is leidend bij de besluitvorming. Het is
echter ook op basis van de studie van het KNMI (2004) een serieuze onderschatting
van de maximale magnitude. De onderliggende figuur laat zien dat het hier om een kansverdeling
gaat die schattingen van de maximale magnitude weergeeft.25 Er is een kans van 84% dat de zwaarst mogelijke aardbeving een maximale magnitude
heeft van 3,9. Om met meer zekerheid een uitspraak te doen over de zwaarst denkbare
aardbeving, hanteren onderzoekers doorgaans een 95%-betrouwbaarheidsinterval. Dan
heeft de zwaarste beving maximaal een magnitude van 4,0. Maar in dat geval is er nog
altijd 5% kans dat er ook zwaardere bevingen mogelijk zijn. De gehanteerde waarde
voor de maximale magnitude geeft daarmee niet het absolute maximum weer. Tegenwoordig
geeft de NAM een bandbreedte van de maximaal mogelijke magnitude weer, vanwege de
grote onzekerheden in de berekening.
De commissie acht het laakbaar dat in al die jaren na het verschijnen van de KNMI-studies
iedereen de in de samenvatting genoemde maximale waarde als absolute bovengrens hanteert,
terwijl de onderliggende schattingen laten zien dat ook zwaardere aardbevingen mogelijk
zijn. Niemand van de direct betrokkenen, of het nu gaat om wetenschappers of wetenschappelijk
opgeleide medewerkers van de NAM, Shell of ExxonMobil, heeft in de periode 1998 tot
2012 de conclusie tegengesproken dat er geen zwaardere bevingen mogelijk zijn dan
3,8 of 3,9 op de schaal van Richter. Er is daardoor ook sprake van tunneldenken dat
aardbevingen in Groningen hooguit tot geringe schade kunnen leiden. Ook NAM-directeur
Van de Leemput is niet op de hoogte van de onzekerheidsmarge in de analyse: «Nou, in mijn ogen was 3,9 de bovengrens, los van het feit dat je nooit weet wat er
precies zou kunnen gebeuren. 3,9 was een solide bovengrens, zo heb ik dat rapport
gelezen.»26
De commissie vindt het moeilijk te begrijpen dat het KNMI als opsteller van de rapporten
van 1998 en 2004 niet aan de bel heeft getrokken toen onderzoekers zagen en hoorden
hoe er met hun conclusies werd omgegaan. Dit heeft het tunneldenken bestendigd, waarvan
de Groningers uiteindelijk de dupe zijn geworden.
Pas eind 2012, na de zware aardbeving bij Huizinge, komt Staatstoezicht op de Mijnen
tot de conclusie dat de tot dan toe aangehouden maximale magnitude van aardbevingen
in Groningen van 3,9 op de schaal van Richter niet langer houdbaar is. Twee medewerkers
van de toezichthouder maken, anders dan het KNMI tot dan toe doet, een analyse van
alleen de bevingen die gerelateerd zijn aan het Groningenveld, in plaats van alle
gaswinningsgerelateerde aardbevingen. Dat levert ontluisterende nieuwe inzichten op.
De medewerkers concluderen dat zwaardere aardbevingen wel degelijk mogelijk zijn én
dat op basis van de beperkte data niet vast te stellen is wat de maximaal mogelijke
magnitude van de bevingen is. De commissie acht het verbazingwekkend én prijzenswaardig
dat medewerkers van Staatstoezicht op de Mijnen als relatieve buitenstaanders in zo
korte tijd de gangbare redenering onderuit halen. Ze doen dat bovendien op zodanig
overtuigende wijze dat de NAM als exploitant, haar aandeelhouders Shell en ExxonMobil
en de kennisinstituten TNO en KNMI, die dat werk eigenlijk hadden moeten doen, uiteindelijk
niet anders kunnen dan deze belangrijkste nieuwe conclusies onderschrijven.
Omvang en aard schadelijke gevolgen aardbevingen stelselmatig onderschat
De schadelijke gevolgen van aardbevingen in Groningen worden stelselmatig onderschat.
Dat heeft twee oorzaken. De eerste is dat internationaal gewoonlijk de schaal van
Richter wordt gebruikt voor de aanduiding van de zwaarte van aardbevingen. Gebruik
van deze schaal geeft voor Groningen een vertekend beeld, omdat een beving van dezelfde
magnitude in Groningen veel grotere schade aanricht dan elders. Dat komt omdat de
schaal van Richter een maat is voor de energie die bij een aardbeving vrijkomt. Natuurlijke
aardbevingen doen zich veelal voor op een diepte van zo’n 10 tot 100 kilometer. Daarbij
wordt die energie over een veel groter gebied verspreid dan bij de bevingen ten gevolge
van gaswinning. Die laatste vinden namelijk vaak veel minder diep plaats, op zo’n
3 kilometer. Bij een ondiepe beving bereikt een veel groter deel van de energie de
bovengrond. Zo’n beving is veel beter voelbaar en richt ook meer schade aan.
De tweede reden waarom de gevolgen van aardbevingen in Groningen worden onderschat,
is de bodem zelf. Natuurlijke bevingen treden vaak op in rotsachtig gesteente dat
een groot deel van de energie van een aardbeving kan absorberen. De slappe klei- en
veenbodem in Groningen doet dat niet. Integendeel zelfs, in sommige gevallen resoneren
de bevingen in de klei, waardoor de trillingen aan de oppervlakte juist worden versterkt
en de aardbeving meer schade aanricht.
Een veel betere maat voor de schade van een aardbeving is dan ook de grondversnelling
die optreedt bij bevingen. De bevingen bij Huizinge in 2012, met een magnitude van
3,6 op de schaal van Richter, en die bij Zeerijp in 2018, met een magnitude van 3,4
op de schaal van Richter, hebben een maximale grondversnelling van 0,1g. Dit is vergelijkbaar
met de beving bij Roermond in 1992, die een magnitude had van 5,8 op de schaal van
Richter. Doordat er lange tijd geen meetnetwerk was om de grondversnellingen aan de
oppervlakte te meten, was er slecht zicht op hoe hoog die grondversnellingen zijn
bij aardbevingen in Groningen. Het duiden van de zwaarte van aardbevingen in Groningen
aan de hand van de schaal van Richter draagt bij aan de onderschatting van de problemen.
Omvang en complexiteit versterkingsoperatie stelselmatig te optimistisch ingeschat
Pas in januari 2013, na het verschijnen van het advies van Staatstoezicht op de Mijnen,
wordt duidelijk dat de schade aan gebouwen zo groot kan zijn dat ook letsel niet uit
te sluiten is. Dat betekent de start van de zogenoemde «versterkingsoperatie». Elementen
die makkelijk voor letsel kunnen zorgen, zoals een ornament of een schoorsteen, worden
aangepakt, bijvoorbeeld door de stenen schoorsteen te vervangen door een lichtgewicht
variant. Al snel wordt duidelijk dat niet volstaan kan worden met zulke relatief eenvoudige
ingrepen. Bij sommige huizen is er sprake van instortingsgevaar bij zwaardere bevingen.
In die gevallen zijn constructieve ingrepen nodig.
In het eerste jaar worden bij zo’n 1.000 huizen versterkingsmaatregelen getroffen.
Het Ministerie van Economische Zaken maakt in dat eerste jaar ook de afspraak met
de NAM dat er 3.000 woningen worden versterkt in 2015 en 5.000 in 2016. Die aantallen
blijken veel te optimistisch. Het versterken van een huis is in de praktijk veel complexer
dan in eerste instantie gedacht. Het aantal te versterken huizen neemt veel sneller
toe dan het aantal huizen dat versterkt is. Dat patroon blijkt zich de daaropvolgende
jaren te herhalen. Het aantal huizen waarbij gekeken moet worden of er versterkingsmaatregelen
nodig zijn, blijft oplopen, terwijl ook de planning per huis herhaaldelijk naar boven
bijgesteld moet worden.
De onderschatting van de versterkingsoperatie wordt ook in 2018 duidelijk zichtbaar.
Met het dichtdraaien van de gaskraan verwacht Minister Wiebes van Economische Zaken
aan het begin van het jaar de omvang van de versterkingsoperatie terug te kunnen brengen
naar 3.000 woningen. De impact van de beëindiging van de gaswinning blijkt echter
veel minder groot. Medio 2019 staat de teller weer op een werkvoorraad van 26.000
adressen.
Impact schadeafhandeling en versterkingsoperatie op bewoners onderschat
De laatste onderschatting van de problemen in Groningen betreft de onzekerheid over
de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie die bewoners ervaren. De processen
van schadeafhandeling en versterking hebben enorme impact op bewoners, zoals ook in
hoofdstuk 2 is beschreven. Alle gedoe, het papierwerk, de mensen over de vloer; dat
vraagt veel tijd en geduld van gedupeerde bewoners. Gedupeerden maken zich bovendien
vaak grote zorgen, over hun veiligheid, het gebrek aan oplossingen en de consequenties
die dat heeft voor hun dagelijks leven. De impact van het besef dat hun huis mogelijk
niet veilig is, is enorm. Het onderzoek van het onderzoeksprogramma Gronings Perspectief laat zien dat een deel van de bewoners, met name bewoners met meervoudige schade,
stressgerelateerde gezondheidsklachten ontwikkelt, waaraan mensen vroegtijdig kunnen
overlijden. Recent onderzoek van dit onderzoeksteam laat zien dat de gevolgen van
de gaswinningsproblematiek voor bewoners onverminderd groot zijn.27
Niet alleen volwassenen ondervinden gevolgen, maar ook kinderen. Kinderen groeien
door de aardbevingen in moeilijker omstandigheden op, met ouders die gestrest zijn
en weinig tijd en aandacht voor hen hebben. Kinderombudsman Margrite Kalverboer geeft
in haar openbaar verhoor een voorbeeld: «Ik heb met een meisje, een jongvolwassen meisje, gesproken dat nu in Groningen woont
en dat haar hele jeugd in het bevingsgebied gewoond heeft. Zij is gewoon in rouw en
heeft verdriet, omdat ze zich realiseert dat haar hele jeugd in het teken heeft gestaan
van de bevingen, de afhandeling, dat haar ouders niet beschikbaar waren.»28
Niet alleen beslissers, maar ook rest van Nederland en media onderschatten problemen
Groningen
Het lange tijd onderschatten van de problemen in Groningen als gevolg van de gaswinning
is niet voorbehouden aan mensen die daar beroepsmatig bij betrokken zijn. Ook een
deel van de Nederlanders lijkt de problemen van de Groningers nauwelijks te kennen
of serieus te nemen. Dit heeft de commissie herhaaldelijk verbaasd. De ernst van de
zaak en de fundamentele veronachtzaming van de belangen van Groningers lijken vaak
niet door te dringen tot de rest van Nederland. Ook bij de landelijke media lijkt
dit lange tijd het geval. Waar dat aan ligt, is voor de commissie lastig te duiden.
Wat meespeelt is dat de aard van de problematiek het mogelijk maakt om deze problemen
te negeren. De problematiek van Groningen wordt niet voor niets een «ramp in slow
motion» genoemd. Het gaat niet om een kortstondige rampzalige gebeurtenis. De Groninger
problematiek strekt zich uit over verschillende decennia, waarbij de gevolgen na elke
beving boven op de eerdere gevolgen komen. Zo ontstaat een opeenstapeling van problemen.
Daarnaast kan de afstand meespelen in de onderschatting van problemen. De aardbevingsproblematiek
speelt «helemaal in Groningen». De commissie heeft in gesprekken vaak gehoord dat
als dit in de Randstad was gebeurd, het nooit zolang geduurd had voordat de ernst
van de zaak en de belangen van bewoners op het netvlies waren gekomen.
Ook de manier waarop veel Groningers gewend zijn om te spreken over hun dagelijkse
zaken kan onbedoeld hebben bijgedragen aan de onderschatting van de gevolgen. Zoals
geestelijk verzorger Melissa Dales verklaart in haar openbaar verhoor: «Ik denk dat dat ook wel passend is bij de Groninger mentaliteit: dingen zijn gewoon
zo, daar doen we het mee. We werken hard, we praten niet al te veel als het niet nodig
is. En als het moet, dan maken we er een paar woorden aan vuil maar niet al te veel.»29 Hoe het ook zij, dat de solidariteit vanuit de andere delen van Nederland met Groningers
soms zo gering was, heeft er in de ogen van de commissie mede toe geleid dat Groningers
zich niet gezien en gehoord voelen. In dat opzicht zijn Groningers in de steek gelaten.
Opeenstapeling van onderschattingen funest voor Groningers
Bij elkaar genomen heeft de stelselmatige onderschatting op al deze terreinen ertoe
geleid dat lange tijd onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van Groningers.
Het leed van bewoners is stelselmatig miskend. De commissie betitelt deze opeenvolging
van onderschattingen door alle betrokken partijen als nalatigheid ten opzichte van
Groningers.
3.2 Conclusie 2. Geld dominant bij besluiten over gaswinning
Het succes van de samenwerking in het gasgebouw komt voort uit het gemeenschappelijke
doel dat de partijen in het gasgebouw hebben afgesproken en nastreven: het optimaliseren
van de waarde van het Groningenveld. De focus ligt bij alle partijen in het gasgebouw
dan ook primair op de opbrengsten van de gaswinning. Het is niet verwonderlijk dat
financiële overwegingen vaak een belangrijke rol spelen in de besluitvorming. De mate
waarin de Staat zich eveneens door geld heeft laten leiden, heeft de commissie evengoed
wel verbaasd. De commissie acht het logisch dat de verdeling van kosten en baten een
van de belangrijkste punten van discussie is in een samenwerkingsverband tussen de
Staat en commerciële partijen. De grote focus op de gasbaten en de angst om vastgelegde
afspraken over de heel gunstige verdeling daarvan te verliezen, heeft echter in de
hand gewerkt dat andere belangen – zoals het garanderen van veiligheid, beschermen
van eigendom en opkomen voor gezondheid en welzijn van burgers – onvoldoende meegewogen
werden in de besluitvorming. De commissie is van oordeel dat het aan de Staat is om
ook juist deze publieke belangen te behartigen en vindt dat de Staat daarin ernstig
tekortgeschoten is. Deze eenzijdige focus is mede de verklaring waarom andere publieke
belangen dan de aardgasbaten in het gasgebouw te weinig aan de orde zijn gekomen.
De belangrijkste momenten waarop de financiële belangen prevaleerden in de besluitvorming
over de Groningse gaswinning licht de commissie hierna toe.
Staatskas vanaf het begin leidend bij aardgasbeleid
Al vanaf het begin van de samenwerking (1963) gaan heronderhandelingen over de samenwerkingsafspraken
heel vaak over financiën, als een van de partijen het idee krijgt op te draaien voor
een te groot aandeel van de kosten, of juist een te klein aandeel van de opbrengsten
dreigt te krijgen. Dat begint al in de jaren ’70, wanneer de hoge olieprijzen ook
de gasprijzen omhoog stuwen. De Staat vergroot dan zijn aandeel in de opbrengsten
met de invoering van de meeropbrengstregeling (veelal afgekort tot «MOR») om de rijksbegroting
te ondersteunen. Vanaf dat moment gaat een nog groter deel van de gasbaten boven een
vooraf vastgestelde voet naar de Staat. Voor een klein deel van het gas geldt zelfs
dat van de opbrengst 95% naar de Staat gaat.
De export van aardgas uit Groningen is een belangrijke inkomstenbron voor de Staat,
waardoor de betalingsbalans al sinds eind jaren ’60 positief is. In 1981 worden de
aardgasbaten gebruikt om de formatie van het kabinet-Van Agt II rond te krijgen. Door
4 miljard kubieke meter gas extra te verkopen, ontstaat er voldoende financiële ruimte
om dit nieuwe kabinet te formeren. In algemene zin helpen de aardgasbaten de Staat
door de economisch moeilijke jaren ’80 heen.
Extra financiële prikkels om winning te maximaliseren
Vanaf 2010 is het beleid bij GasTerra nadrukkelijk om het meerjarenproductieplafond
zo dicht mogelijk te benaderen. Het door de Minister vastgestelde productieplafond
wordt daarmee ook het verkoopdoel. Dat is een logische doelstelling voor de partijen
in het gasgebouw, omdat in het algemeen een hogere winning zorgt voor hogere opbrengsten.
De bonussen binnen GasTerra zorgen bovendien voor een extra prikkel om het productieplafond
zo dicht mogelijk te benaderen.
Keuze voor geld boven veiligheid leidt tot recordwinning in 2013
De hoge gaswinning in 2013 is een direct gevolg van de gehanteerde strategie om binnen
het vastgestelde langjarige plafond een zo hoog mogelijke winning van gas uit het
Groningenveld te realiseren (dus het plafond zo dicht mogelijk te naderen) en daarmee
zo hoog mogelijke opbrengsten te genereren. Er worden sinds jaar en dag verkoopcontracten
met het buitenland gesloten, opdat zo veel mogelijk Gronings gas verkocht kan worden,
ook boven op wat er in Nederland zelf nodig is. Vanaf 2010 probeert verkoopkantoor
GasTerra expliciet de vraag naar gas uit Groningen te vergroten door bijvoorbeeld
het Groningse gas bij te mengen in andere gasstromen, of elektriciteitscentrales ervan
te overtuigen om over te stappen op het gebruik van Gronings gas. Daarnaast gebruikt
GasTerra klimaatbeleid als argument om bedrijven over te laten stappen op aardgas,
omdat dat minder belastend is dan bijvoorbeeld kolen. Het alarmerende advies van Staatstoezicht
op de Mijnen uit januari 2013 leidt niet tot het doorbreken van deze strategie, zelfs
niet als diverse partijen binnen en buiten het gasgebouw daartoe oproepen.
In de loop van 2013 wordt duidelijk dat de winning in 2013 niet alleen niet teruggeschroefd
wordt, maar zelfs beduidend hoger uitpakt dan in de jaren ervoor. Als GasTerra in
mei 2013 signaleert dat de gaswinning in dat jaar, door relatief lage temperaturen
in het voorjaar, hoger zal zijn dan van tevoren verwacht, zoekt het bedrijf contact
met het Ministerie van Economische Zaken. GasTerra realiseert zich dat een dergelijke
hoge winning mogelijk gevoelig zal liggen en geeft aan het jaarvolume nog te kunnen
beïnvloeden. Ambtenaren van het ministerie laten GasTerra in juni echter weten dat
het gasbedrijf gewoon door kan gaan met de productie voor dat jaar: «Dit toont alleen
maar dat NL Groningen hard nodig heeft.»30 Het maakt volgens de commissie haarscherp duidelijk dat de veiligheid van Groningers
op dat moment geen rol van betekenis speelt. Partijen in het gasgebouw doen dat doelbewust:
zij beseffen terdege hoe het voortzetten van de gaswinning in 2013 over kan komen
in de buitenwereld. Ze benadrukken het belang van «hoe je dit uitlegt».
Gaswinning 2014 opgeschroefd vanwege rijksbegroting
Ook voor de Staat zijn de financiën vaak doorslaggevend bij besluiten. De gasbaten
vormen een dusdanig onmisbaar deel van de staatsinkomsten dat vermindering hiervan
een grote aanslag op de rijksbegroting vormt. Zeker in economisch moeilijke tijden
weegt dat zwaar. Dat is het geval in 2014, wanneer voor het eerst een jaarlijks productieplafond
wordt geïntroduceerd. Wanneer Minister Kamp van Economische Zaken op advies van Staatstoezicht
op de Mijnen eerst een plafond voorstelt van 40 miljard kubieke meter gas, dringt
Minister Dijsselbloem van Financiën aan op een hogere winning. In zijn openbaar verhoor
geeft Minister Dijsselbloem aan dat hij «niet onder de indruk was van de kwaliteit van de onderbouwing van de adviezen die
er wel lagen».31 De Europese begrotingsregels maken een verdere teruggang van de gasproductie op dat
moment in de ogen van het kabinet te kwetsbaar. «Een geleide verlaging zoals besproken is al een grote aderlating voor de begroting», zo schrijft Minister Dijsselbloem op 10 januari 2014 aan Minister Kamp.32 Het plafond wordt uiteindelijk gesteld op 42,5 miljard kubieke meter gas. Het gemak
waarmee de Minister van Financiën de kwaliteit van de adviezen van de toezichthouder
ter discussie stelt en de inhoud ervan naast zich neerlegt, kan niet op begrip van
de commissie rekenen. Dat geldt evenzeer voor het kabinetsbesluit om het plafond vast
te stellen op 42,5 miljard kubieke meter, tegen het advies van Staatstoezicht op de
Mijnen in.
Het vastgestelde plafond van 42,5 miljard kubieke meter gaswinning voor 2014 blijkt
algauw niet zo makkelijk te behalen, omdat 2014 veel warmer wordt dan een gemiddeld
jaar. Dat betekent een lagere vraag naar aardgas voor de verwarming van gebouwen.
Voor de rijksbegroting is het in dat jaar echter wel belangrijk dat de geplande gasbaten
gerealiseerd worden, zo benadrukt Minister Kamp tegenover GasTerra. Er wordt vervolgens
hard gezocht naar voldoende afzetmogelijkheden om het opgelegde productieplafond ondanks
de lagere vraag te halen.
Geld doorslaggevend voor afblazen stikstoffabriek
Om de winning van het Groningse gas te verkleinen, kunnen grofweg twee routes gevolgd
worden. Enerzijds kan de vraag verminderd worden, bijvoorbeeld door bestaande installaties
die draaien op Groningengas zodanig om te bouwen dat ze ook op gas uit andere gasvelden
kunnen draaien. Anderzijds kan het aanbod vergroot worden door gas uit andere gasvelden
(kleine velden, importgas) zodanig te bewerken dat het alsnog in de bestaande installaties
gebruikt kan worden. Al in 2012 heeft Gasunie Transport Services een capaciteit om
20 miljard kubieke meter gas uit andere velden technisch om te zetten naar Groningenkwaliteit
door stikstof toe te voegen. In 2014 overweegt Gasunie Transport Services een extra
stikstoffabriek te bouwen en zo meer flexibiliteit te creëren om met name bij piekvragen
nog steeds te kunnen voorzien in Groningenkwaliteit gas.
De bouw van een stikstoffabriek vergt echter een forse investering, terwijl op dat
moment niet duidelijk is of de capaciteit ervan echt nodig is. De oliemaatschappijen
lobbyen tegen de fabriek, omdat zij bang zijn dat de bouw van de fabriek bijdraagt
aan de kans dat uiteindelijk een deel van het gas uit het Groningenveld niet gewonnen
zal worden. Om de fabriek tijdig operationeel te hebben, dringt Gasunie Transport
Services in 2016 aan op een besluit. De kosten van 500 miljoen euro zijn voor het
Ministerie van Financiën echter aanleiding om af te zien van de bouw van een stikstoffabriek
en om het besluit over al dan niet bouwen door te schuiven naar het volgende kabinet.
Deze handelwijze maakt de afbouw van de productie uit Groningen in latere jaren complexer,
omdat de capaciteit van een stikstoffabriek dan node gemist wordt om de Groningse
gaswinning verder te kunnen verlagen.
Oliemaatschappijen bezorgd dat niet al het Groningengas gewonnen kan worden
Vanaf 2012 verzetten de NAM en haar beide aandeelhouders Shell en ExxonMobil zich
voortdurend tegen de mogelijkheid de winning uit het Groningenveld terug te brengen.
Shell beschouwt het als een «moeras zonder ankers»: als eenmaal blijkt dat een lager winningsniveau veiliger is dan een hoger niveau,
is het einde zoek, zo is de redenering.33 Een gaswinningsniveau van nul is dan immers de veiligste optie. Dat zou betekenen
dat er mogelijk (veel) gas in de grond blijft zitten. Vanuit dat perspectief gaan
de NAM en haar aandeelhouders voortdurend actief lobbyen om de gaswinning voor langere
tijd op een bepaald niveau vast te zetten. Ze lobbyen tegen de stikstoffabriek, zoals
hierboven beschreven, omdat ze bang zijn dat deze op langere termijn voor minder productie
uit Groningen zal zorgen, en ze spreken formeel en informeel met het kabinet en Groningse
bestuurders over het belang van het op peil houden van de winning.
Toch zal het door de oliemaatschappijen gevreesde scenario van een grote hoeveelheid
niet geproduceerd Gronings gas uitkomen. Filip Schittecatte van ExxonMobil zegt hierover
in zijn openbaar verhoor: «Dat is heel jammer. Ten tijde van het AoH [Akkoord op Hoofdlijnen] vertegenwoordigde
dat al een significante waarde. Ik hoef u niet voor te rekenen dat dat vandaag de
dag volledig een andere proportie heeft gekregen.»34 Het doemscenario dat niet al het Groningse gas gewonnen kan worden, heeft al die
jaren een rol gespeeld bij het niet terugdraaien van de gaskraan.
Nulbesluit 2018 kantelpunt: financiële argumenten zwaarwegend, maar niet langer doorslaggevend
Ook bij het besluit in 2018 om de gaswinning volledig te stoppen, spelen financiële
argumenten een grote rol. Vanaf het moment dat de winningsniveaus gaan dalen, dalen
ook de aardgasbaten aanzienlijk. Liggen de totale aardgasbaten van alle velden voor
de Staat in 2013 nog op 15,3 miljard euro, in 2017 is dat gedaald tot 3,2 miljard euro.
De economische situatie zit echter mee: deze is in 2017 en 2018 veel gunstiger dan
in 2013 en 2014. Het maakt het wegvallen van gasbaten tot een kleinere belemmering
dan voorheen het geval was. Het besluit in 2018 om de gaswinning volledig stop te
zetten, heeft dan ook een veel kleinere impact op de rijksbegroting dan het enkele
jaren eerder zou hebben gehad. De vraag hoe de toekomstige uitgaven voor schade en
herstel op de rijksbegroting gaan drukken, komt daarvoor in de plaats. Dit vraagstuk
wordt vanaf 2018 veel belangrijker in de besluitvorming. Het beheersen van stijgende
kosten van met name de versterkingsoperatie vormt in deze periode een steeds belangrijker
financieel argument.
Hoewel veiligheidsoverwegingen volgens de betrokken Ministers de aanleiding zijn om
de gaswinning stop te zetten, worden daarnaast gunstige financiële effecten van stopzetting
belangrijk geacht om de Ministers van de overige departementen te overtuigen. De lagere
kosten die een kleinere versterkingsoperatie oplevert, worden dan ook meegenomen in
de analyses. «Dus de Minister dacht: ik moet in de ministerraad ook een verhaal hebben over de
financiën om mijn collega's, de Minister van Financiën voorop, mee te krijgen. Vandaar
ook de druk op: kunnen we niet uitrekenen of «versneld naar nul» misschien ook wel
een financiële plus oplevert, omdat je dan minder schade en minder versterkingskosten
hebt.»35
3.3 Conclusie 3. Leveringszekerheid als rookgordijn
Het Groningenveld is zo groot dat met de winning niet alleen voldaan kan worden aan
het merendeel van de gasvraag in Nederland, maar er ook nog ruimte is voor export
naar andere Europese landen. Niet alleen in Nederland, maar ook in Duitsland, België
en Frankrijk is een deel van de gasvraag ingericht op de kwaliteit van het Groningse
gas. Zo’n grote rol voor één gasveld maakt het energiesysteem ook kwetsbaar. Een storing
in het Groningenveld zou betekenen dat een groot deel van Nederland en een deel van
de buurlanden zonder gas kunnen komen te zitten. Gezien de unieke kwaliteit van het
gas uit Groningen, met een lagere verbrandingswaarde dan gas uit andere gasvelden,
kan dat probleem niet zomaar worden opgelost door de inzet van gas uit andere velden.
Er moet dan ook gegarandeerd kunnen worden aan de afnemers dat het gas van Groningenkwaliteit
geleverd kan worden. Dit argument van leveringszekerheid heeft lange tijd een belangrijke
rol gespeeld bij de besluitvorming over de gaswinning. De commissie signaleert dat
leveringszekerheid in die besluiten en in de communicatie erover veelal als vaststaand
gegeven is beschouwd, terwijl deze in werkelijkheid met actief beleid te beïnvloeden
is. Jarenlang zijn de Tweede Kamer en Groningers op het verkeerde been gezet met het
argument dat de leveringszekerheid niet toestond dat productie verder omlaag kon,
terwijl dat wel degelijk mogelijk was.
Slechts twee partijen zicht op leveringszekerheid
Leveringszekerheid is een vraagstuk van zowel de korte als de langere termijn. Op
korte termijn is de vraag van belang of alle Nederlanders ook bij een aantal zeer
koude dagen de verwarming aan kunnen zetten als ze daar behoefte aan hebben. Op lange
termijn draait het ook om de vraag of er over enkele jaren nog altijd voldoende gas
beschikbaar is. Dit wordt in Nederland ook wel met de term «voorzieningszekerheid»
aangeduid. Voorafgaand aan de beving bij Huizinge zijn er nooit berekeningen gemaakt
bij welk winningsniveau de leveringszekerheid voor de korte termijn gegarandeerd is.
De omvang en hoge druk van het Groningenveld maakten die berekeningen overbodig, want
er was meer dan voldoende gas direct beschikbaar om in de vraag te kunnen voorzien.
Dat verandert na de beving bij Huizinge: de afbouw van de gaswinning maakt berekeningen
van de leveringszekerheid bij afnemende niveaus van gaswinning wél noodzakelijk.
Het blijkt voor relatieve niet-ingewijden, zoals de Tweede Kamer, zeer lastig om zicht
te krijgen op het niveau van leveringszekerheid. Zelfs de Minister van Economische
Zaken is daarover niet altijd goed geïnformeerd. Hoeveel gaswinning is nodig om de
leveringszekerheid niet in gevaar te brengen? Verkoopkantoor GasTerra kan op basis
van inzicht in de markt en alle afgesloten contracten iets zeggen over de gasvraag
bij een bepaalde temperatuur. Transportbedrijf Gasunie Transport Services heeft op
basis van de vervoerde volumes inzicht in de vraag naar gas en de mate waarin gas
van Groningse kwaliteit gemaakt kan worden. Alle andere partijen, ook die binnen het
gasgebouw, baseren zich op die informatie. Dat geldt ook voor de exploitant NAM, die
zo veel levert als GasTerra aangeeft nodig te hebben, en voor de Minister van Economische
Zaken, die het maximale winningsniveau vast moet stellen. En het geldt zeker ook voor
partijen buiten het gasgebouw, zoals toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen, voor
wie het onmogelijk is om een goede inschatting te maken van de hoogte van de gaswinning
waarbij de leveringszekerheid niet in gevaar komt.
Voor Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) is de advisering over het terugbrengen van
het winningsniveau door dit gebrek aan inzicht buitengewoon complex. Bij kleinere
gasvelden zou de gaskraan onmiddellijk zijn dichtgedraaid bij zulke zware aardbevingen,
zo verklaren de verschillende inspecteurs-generaal van SodM in hun respectievelijke
openbare verhoren. Omdat het grote gasveld in Groningen zo belangrijk is voor de leveringszekerheid,
heeft de toezichthouder dit instrument daar niet voorhanden. Maar op de vraag hoe
ver de gaskraan wel dicht kan zonder dat de leveringszekerheid in gevaar komt, heeft
Staatstoezicht op de Mijnen geen zicht. Het brengt de toezichthouder in een lastig
parket. Het Ministerie van Economische Zaken ziet leveringszekerheid als onderdeel
van de nationale veiligheid, omdat het niet kunnen voldoen aan de gasvraag tot gevolg
heeft dat bijvoorbeeld bewoners van bejaardenhuizen geen verwarming meer hebben. De
toezichthouder wordt geacht te adviseren over een veilig niveau van gaswinning zonder
te weten wat precies nodig is om leveringsproblemen te voorkomen. De inspecteurs-generaal
geven ook aan dat niet te willen weten, om zich in hun advisering ook niet (onbewust)
te laten leiden door het niveau van gaswinning dat nodig is voor leveringszekerheid.
Inspecteur-generaal der Mijnen Harry van der Meijden zegt in zijn openbaar verhoor:
«Ik zat met een dilemma dat ik het eigenlijk niet wilde weten, omdat dat invloed op
mijn gedachtetreintje zou kunnen hebben. Als ik wist wat het zou moeten zijn minimaal,
zou ik me daardoor kunnen laten leiden. Dat wilde ik niet. Ik wilde dat voorkomen.»36
Ambtenaren informeren Minister niet over leveringszekerheid
Dat de hoeveelheid gas die nodig is voor de leveringszekerheid geen vaststaand gegeven
is, wordt al in 2012 duidelijk. In november 2012 laat GasTerra op verzoek van het
ministerie weten dat het mogelijk is 20 miljard kubieke meter gas uit andere gasvelden
op het kwaliteitsniveau van Groningengas te brengen. Daarmee kan de winning uit het
Groningenveld (die op basis van het tienjarig productieplafond op gemiddeld 42,5 miljard
kubieke meter per jaar ligt) aanzienlijk naar beneden gebracht worden.
De commissie acht het niet te rechtvaardigen dat ambtenaren ervoor kiezen de informatie
in te winnen bij GasTerra, en niet bij Gasunie Transport Services (GTS). GTS moet
er als transportmaatschappij voor zorgen dat de juiste kwaliteit gas bij de juiste
gebruiker komt en weet daardoor hoe de marktvraag eruitziet, welke capaciteit er is
om Groningengas te produceren en welke problemen zich kunnen voordoen.
Deze informatie van GasTerra bereikt andere partijen niet. De ambtenaren van het Ministerie
van Economische Zaken die deze informatie ontvangen, verzuimen de Minister ervan op
de hoogte te brengen. Minister Kamp baseert zijn besluit in 2013 om eerst nader onderzoek
in te stellen voordat hij over de hoogte van de gaswinning beslist, dan ook op onvolledige
aannames omtrent de leveringszekerheid.
Leveringszekerheid wel degelijk geborgd bij lager gaswinningsniveau
Ook in de jaren daarna wordt duidelijk dat het niveau van gaswinning dat nodig is
voor leveringszekerheid geen vaststaand gegeven is. Door SodM geadviseerde productieverlagingen
blijken steeds zonder onoverkomelijke problemen voor de leveringszekerheid haalbaar.
Zelfs het op termijn volledig dichtdraaien van de gaskraan blijkt mogelijk wanneer
er in 2018 serieus gekeken wordt naar alternatieven om de leveringszekerheid te garanderen
bij lagere winningsniveaus uit het Groningenveld. Dat kan niet alleen door aanpassing
van de kwaliteit van het gas uit andere velden, maar ook door bijvoorbeeld de installaties
van grote gasgebruikers aan te passen aan gebruik van gas uit andere velden. Inspecteur-generaal
der Mijnen Van der Meijden verbaast zich over die veel grotere flexibiliteit in leveringszekerheid
dan hem in gesprekken met het Ministerie van Economische Zaken is voorgespiegeld:
«Er was het chagrijn omdat ik vond dat het elke keer wel ogenschijnlijk heel gemakkelijk
naar beneden ging in tandem met onze adviezen. Dat heb je de eerste keer niet door,
maar de tweede keer begint het op te vallen. [...] Nou, heel simpel. De Minister nam
ons advies over en leveringszekerheid was geen issue.»37
Vlakke winning
Een bijzonder punt rondom leveringszekerheid betreft de discussies over een gelijkmatig
winningsniveau, de zogeheten «vlakke winning». Vanaf het moment dat Staatstoezicht
op de Mijnen adviseert de winning zo ver mogelijk terug te brengen, komt de vraag
op of het uitmaakt of er gedurende het jaar grote fluctuaties in het winningsniveau
zitten. Er zijn theorieën dat de mate waarin de aardbodem in beweging is (seismiciteit)
geringer is indien er sprake is van kleinere fluctuaties in de winning. In het conceptadvies
van Staatstoezicht op de Mijnen uit 2012 is een zinsnede opgenomen over vlakke winning.
In het definitieve advies is dat vanwege de te grote onzekerheid weggelaten. Van 2015
tot en met 2018 adviseert Staatstoezicht op de Mijnen nog wel om productiefluctuaties
te vermijden. Vanaf 2019 wordt vlakke winning veel minder belangrijk in de adviezen,
omdat dan voldoende duidelijk is dat een productievermindering effectiever is voor
verlaging van de seismiciteit.
Het ingewikkelde is dat een vlakke winning door het jaar heen een productieverlaging
in de weg staat. Dit heeft te maken met de vereiste leveringszekerheid. Leveringszekerheid
gecombineerd met een vlakke winning betekent immers dat het hoge winningsniveau dat
in de winter nodig is, het uitgangspunt voor het hele jaar moet zijn. Bij een vlakke,
gelijkmatige winning door het jaar heen moet de hoge winning die in de winter nodig
is, immers worden gekoppeld aan een even hoge winning in de zomer. De verschillende
partijen in het gasgebouw lijken het dan ook een veel interessantere route te vinden
om de seismiciteit te verlagen via een vlakke winning dan via een vermindering van
de totale winning.
Hoewel Staatstoezicht op de Mijnen in zijn advies van 2013 over productieverlaging
de zinsnede over vlakke winning schrapt, vertelt toenmalig Minister Kamp van Economische
Zaken dat hij met name het vlakke winnen belangrijk vond: «Er werd gezegd: 30 miljard bij maximale inzet van conversie, 40 miljard als je vlak
wilt winnen. Toen al, en daarna nog een paar jaar, werd mij voortdurend verzekerd
dat die vlakke winning echt noodzakelijk was. Ik moest uitgaan van die 40 miljard.
Dat was mijn punt.»38
De commissie stelt vast dat partijen uit het gasgebouw de onduidelijkheid over het
effect van een vlakke winning op de seismiciteit hebben aangegrepen als argument om
de winning minder snel terug te schroeven.
Partijen gasgebouw baat bij aanhoudende onduidelijkheid leveringszekerheid
De onduidelijkheid over het niveau van de leveringszekerheid komt partijen uit het
gasgebouw op diverse momenten goed uit. Zolang onvoldoende duidelijk is hoever het
winningsniveau daadwerkelijk terug kan, is het voor de buitenwereld lastig daar duidelijke
uitspraken over te doen. De commissie heeft nergens gezien dat het Ministerie van
Economische Zaken vóór 2018 actief op zoek is gegaan naar mogelijkheden om het niveau
van gaswinning waarbij de leveringszekerheid geborgd is, zo snel mogelijk naar beneden
te krijgen. Dat vindt de commissie zeer kwalijk. Ook vindt de commissie het kwalijk
dat met name het Ministerie van Economische Zaken onnodig vaak schermt met de negatieve
gevolgen als de gaswinning onder het niveau van leveringszekerheid terechtkomt. «U wilt toch ook niet dat de bejaarden – ergens in Limburg zei hij, geloof ik – bevriezen?»39 Het ministerie schermt ook met het gegeven dat ziekenhuizen acuut in de problemen
kunnen komen als de gaswinning onder het niveau van de leveringszekerheid komt. Dat
is ook een vorm van onveiligheid. Dat is echter alleen in zeer uitzonderlijke gevallen
aan de orde. Immers, bij acute leveringsproblemen kunnen enkele industriële grootgebruikers
zonder veiligheidsissues worden afgeschakeld. Dat is niet wenselijk, en de bevoegdheden
ervoor waren nog niet geregeld, maar het voorkomt het veiligheidsvraagstuk waar het
Ministerie van Economische Zaken zo vaak aan refereert.
3.4 Conclusie 4. Onveiligheid in Groningen duurt onacceptabel lang
De commissie concludeert dat de veiligheid en de gezondheid van de Groningers onvoldoende
meetellen in de besluitvorming over de Groningse gaswinning. Pas na de zware beving
bij Huizinge in 2012 ontstaat een discussie over veilige niveaus van de Groningse
gaswinning. Maar dan nog duurt het tot 2017 voordat de veiligheid voor omwonenden
in de Mijnbouwwet wordt opgenomen (in artikel 13, sub d).40 In datzelfde jaar doet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de uitspraak
dat het veiligheidsbelang van de personen in het aardbevingsgebied volwaardig bij
de besluitvorming moet worden betrokken. Voor de commissie is het moeilijk te bevatten
dat het zo lang heeft geduurd voordat de belangen van veiligheid en gezondheid zwaarder
gingen wegen en dat zelfs een uitspraak van de hoogste bestuursrechter nodig was om
enige vorm van het voorzorgsbeginsel – dus dat er maatregelen getroffen worden, zelfs
als niet zeker is dat de negatieve effecten op zullen treden – toegepast te krijgen.
Veiligheid kreeg veel te lang niet het primaat dat ze verdiende. Bovendien wordt de
definitie van wat veiligheid is door de oliemaatschappijen tot op de dag van vandaag
betwist. Dat licht de commissie hierna toe.
Piekwinning 2013: het mocht, dus het gebeurde
Een sleutelmoment waarop het veiligheidsbelang niet is betrokken in de belangenafweging,
is het jaar 2013. In dit jaar wordt beduidend meer gas gewonnen dan in vorige jaren.
Dat is opmerkelijk, zo kort na de zware aardbeving bij Huizinge in 2012. Kort daarop,
in januari 2013, volgt het advies van toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen om
de gaswinning uit Groningen zo snel en zo veel mogelijk terug te brengen, omwille
van de veiligheid van de Groningers. Ondanks dit advies beperkt de Minister van Economische
Zaken in dat jaar de productie uit het Groningenveld niet. Niet het voorzorgsbeginsel
prevaleert op dat moment, maar de angst van partijen in het gasgebouw om in te grijpen
terwijl dat in hun ogen niet strikt noodzakelijk is. Het zou de inkomsten uit de gaswinning
aanzienlijk beperken. GasTerra wijzigt haar strategie niet. Ook in 2013 blijft het
streven van GasTerra om zo veel mogelijk Gronings gas te verkopen. Dit leidt tot een
recordniveau van de gaswinning van 54 miljard kubieke meter – en dat in het jaar direct
volgend op de zwaarste aardbeving in Groningen en het dringende advies van de toezichthouder
om de gaskraan juist verder dicht te draaien. Binnen het gasgebouw toont men zich
uitermate tevreden over de koers die in 2013 is gevaren. De commissarissen van GasTerra,
inclusief de regeringsvertegenwoordiger, stemmen ermee in om de verkoopprestaties
van GasTerra in 2013 te beoordelen met het cijfer 10.
Veiligheidsbelang wel belegd bij Ministerie van Economische Zaken maar onvoldoende
erkend
Volgens de concessie die de regering aan de NAM verleent (1963), moet de NAM er aanvankelijk
voor zorgen dat ongerief of nadeel aan aangrenzende eigendommen zo veel mogelijk wordt
vermeden. In de toelichting op de concessie wordt duidelijk dat hiermee met name op
lucht- of watervervuiling wordt gedoeld. Latere wijzigingen van de concessie Groningen
gaan met name over milieuaspecten. Veiligheid is wel een belang waar men rekening
mee houdt, maar eigenlijk door alle betrokkenen wordt het uitgelegd als: rekening
houdend met bedrijfsveiligheid en milieuaspecten.
De zorgplicht van exploitant NAM geeft voldoende grond voor regeringsvertegenwoordigers
in het gasgebouw om het veiligheidsbelang in te brengen. Het Ministerie van Economische
Zaken heeft lange tijd nauwelijks oog gehad voor het bredere veiligheidsbelang, namelijk
de veiligheid van de Groningers en hun huizen. Het was geen onderdeel van de ambtelijke
cultuur om veiligheid van bewoners als overheidsbelang te zien. Dit publieke belang
werd dan ook niet of nauwelijks ingebracht door regeringsvertegenwoordigers in het
gasgebouw. Volgens hen was veiligheid primair de taak van de toezichthouder. Stan
Dessens, lid van het College van Beheer Maatschap namens EBN, verklaart hierover in
zijn openbaar verhoor: «Veiligheid heeft mij in die tijd [na Huizinge] onvoldoende beziggehouden. Ik zat
te veel in de groef van mijnbouwschade, en we kunnen het allemaal wel repareren en
oplossen».41 Voor zover veiligheid wel meegenomen werd in de afwegingen ging het tot 2017 om veiligheid
in een smalle definitie: alleen de fysieke veiligheid van de werkomgeving. De commissie
vindt het tekenend dat diverse ambtenaren in de openbare verhoren veiligheid niet
noemen wanneer hun gevraagd wordt naar de publieke belangen die zij moesten behartigen.
Bestuursrechter corrigeert belangenafweging bij besluitvorming
Een uitspraak van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State, is doorslaggevend geweest voor het meenemen van veiligheid in de
besluitvorming. In 2017 vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak wederom het instemmings-
en wijzigingsbesluit van de Minister. De Minister van Economische Zaken had naar het
oordeel van de Raad van State beter moeten motiveren waarom hij zonder beoordeling
van de risico’s instemde met een winningsniveau van 21,6 miljard kubieke meter per
jaar gedurende een periode van vijf jaar (de veronderstelde ondergrens voor de leveringszekerheid).
Als de risico’s inderdaad niet kunnen worden beoordeeld, «mag van de Minister ten minste worden verwacht dat hij onderzoekt en uiteenzet op
welke alternatieve wijze het veiligheidsbelang van de personen in het aardbevingsgebied
bij de besluitvorming wordt betrokken», aldus de Raad van State in 2017.
Discussie over «wat is veilig?» nog niet beslecht
De commissie heeft zich bijzonder verwonderd over het grote verschil in de manier
waarop de NAM en haar aandeelhouders veiligheid bij gaswinning definiëren enerzijds,
en de manier waarop Groningers en andere betrokkenen daarnaar kijken anderzijds. Veiligheid
gaat aan het begin van deze eeuw volgens de oliemaatschappijen om «veilige winningsprocessen»,
waarbij de veiligheid van de medewerkers zo goed mogelijk geborgd wordt door een veelheid
aan protocollen en procedures. Voor de veiligheid van Groningers geldt vanaf 2015
een norm die vergelijkbaar is met de norm voor natuurrampen: een kans van 1 op 100.000
om te overlijden als gevolg van een dergelijke gebeurtenis. Die veiligheidsnorm beoordeelt
de commissie als zeer eenzijdig. De norm gaat alleen over de fysieke veiligheidsrisico’s
van huizen die kunnen instorten. Andere aspecten van veiligheid, zoals bewoners die
zich onveilig voelen in hun eigen huis of vervroegd overlijden door de stress van
de schadeafhandeling, zijn op geen enkele wijze in de veiligheidsdefinitie verdisconteerd.
De toepassing van de geldende veiligheidsnorm voor Groningse bevingen resulteert in
de absurde situatie dat oliemaatschappijen concluderen dat het «technisch veilig»
is terwijl op 8 oktober 2022 de aardbeving bij Wirdum met een magnitude van 3,1 op
de schaal van Richter leidt tot negentien meldingen van acuut onveilige situaties.
Bij een van deze meldingen moeten vervolgens veiligheidsmaatregelen worden genomen.
Een huis dat in stutten staat om instorten te voorkomen, is volgens deze technische
definitie van veiligheid eveneens veilig. Dit staat haaks op veiligheid volgens Groningers,
die veiligheid terecht opvatten als veilig in een huis kunnen wonen. Een huis dat
in de stutten staat herinnert de bewoner voortdurend aan onveiligheid, en draagt bij
uitstek niet bij aan het zich veilig voelen in het eigen huis. Bij de versterkingsoperatie
worden huizen bovendien slechts versterkt tot een veiligheidsniveau dat ook wel near collapse wordt genoemd. Dat betekent dat bewoners na een zware beving een half uur de tijd
hebben om veilig hun huis uit te komen. De meeste Nederlanders zullen waarschijnlijk
geen weet hebben van deze invulling van de term «veiligheid».
De commissie is van oordeel dat alle partijen in het gasgebouw, de overheid voorop,
te lang te weinig oog hebben gehad voor de veiligheid van Groningers. Toen door de
beving bij Huizinge duidelijk werd dat de veiligheid van bewoners niet gegarandeerd
was bij een zware beving, heeft de Minister van Economische Zaken het voorzorgsbeginsel
ten onrechte niet toegepast. Juist toen de Minister van Economische Zaken nog niet
beschikte over alle benodigde informatie om een afgewogen besluit te nemen, zoals
Minister Kamp zelf stelt in zijn openbaar verhoor, had het voorzorgsbeginsel zwaarder
moeten wegen dan het financiële belang van de Staat.
De discussie over veiligheid duurt tot op de dag van vandaag voort. Het besluit tot
het dichtdraaien van de gaskraan is positief voor de veiligheid van Groningers, maar
dat besluit heeft de versterkingsoperatie tegelijkertijd ver teruggeworpen. Bovendien
zal er nog lang sprake zijn van seismiciteit in Groningen, waardoor de situatie nog
lang onveilig kan blijven. Dit vraagt langdurige inzet van de overheid om de veiligheidsproblemen
op te lossen. Veiligheid is daarbij volgens de commissie breder dan veiligheid van
de werkomgeving bij het proces van gaswinning. Er hoort op zijn minst óók een voltooide
versterkingsoperatie bij. Zover is de situatie in Groningen nog niet.
3.5 Conclusie 5. Oliemaatschappijen profiteren van rolvermenging op Ministerie van
Economische Zaken
Het Ministerie van Economische Zaken speelt een centrale rol in besluitvorming over
gaswinning. Het maakt niet alleen als enige ministerie deel uit van het gasgebouw,
maar vervult ook als enige de beleidsmatige rol op energiegebied. Op het ministerie
komt alle informatie en kennis samen. Sommige ambtenaren hebben behalve de taak om
hun Minister te ondersteunen, een zelfstandige positie binnen het gasgebouw. Zij ondersteunen
de besluitvorming die daar plaatsvindt over zowel de winning als de verkoop van gas.
Daarnaast zijn zij betrokken bij de invulling van het energiebeleid. Deze vermenging
van rollen maakt dat er op sommige momenten sprake is van tegenstrijdige belangen
binnen het ministerie. Dit «monopolie» bij het Ministerie van Economische Zaken leidde
er ook toe dat er lange tijd geen of onvoldoende oog was voor andere publieke belangen
dan financiële belangen en de leveringszekerheid. Dat kwam de oliemaatschappijen goed
uit.
Nagenoeg alle belangen belegd bij Economische Zaken
Bij de winning van gas spelen veel verschillende publieke belangen een rol. De Minister
van Economische Zaken draagt in het kabinet verantwoordelijkheid voor de gasbaten,
de leveringszekerheid en de veiligheid van Groningers. Bij bijvoorbeeld staatsdeelnemingen
is het Ministerie van Financiën veelal aandeelhouder. Hierdoor zijn bij die staatsdeelnemingen
de rollen van beleidsmaker enerzijds en aandeelhouder anderzijds van elkaar gescheiden.
Bij het gasgebouw liggen deze beide belangen in handen van het Ministerie van Economische
Zaken. Andere publieke belangen, zoals dat van de veiligheid van Groningers, hun welzijn
en gezondheid, zijn evenmin apart ondergebracht bij een ander departement. Het is
de taak van het Ministerie van Economische Zaken al deze belangen mee te nemen in
zijn afwegingen binnen het gasgebouw en bij het maken van beleid. Het Ministerie van
Economische Zaken is daarmee zowel marktmeester als marktdeelnemer. Het bepaalt de
beleidsregels voor de gasmarkt waarop het zelf ook een belangrijke speler is. Dat
wordt nog versterkt doordat ambtenaren als regeringsvertegenwoordiger in het gasgebouw
direct invloed hebben op de gaswinning. De commissie vindt deze vermenging van rollen
bij het Ministerie van Economische Zaken onjuist. Dat zou op die manier niet meer
mogen gebeuren.
Bij Ministerie van Economische Zaken te groot primaat bij ambtenaren
Terwijl de Tweede Kamer bij de oprichting van het gasgebouw al vragen stelt over het
gebrek aan transparantie, is het belang dat gehecht wordt aan transparantie sindsdien
alleen maar toegenomen. Het feit dat samenwerkingsafspraken niet gedeeld worden met
de Tweede Kamer, maakt het voor de Kamer veel moeilijker om effectief de besluitvorming
te controleren en te beïnvloeden.
Deze controle wordt nog verder bemoeilijkt doordat de Minister van Economische Zaken
zelf lang niet altijd van alle relevatie informatie op de hoogte is, terwijl deze
Minister toch politiek verantwoordelijk is voor het gasgebouw en de besluitvorming
daarbinnen. Er zijn vanaf 2010 diverse momenten waarop relevante informatie die wel
bij ambtenaren bekend is, niet wordt gedeeld met de respectievelijke Ministers, zo
stelt de commissie vast.
Daar komt nog bij dat een heel klein groepje ambtenaren verantwoordelijk is voor alle
belangrijke besluiten binnen het gasgebouw over het Groningenveld. Van deze groep
ambtenaren kan in de periode van 2010 tot 2020 slechts één ambtenaar vanwege zijn
geologische achtergrond de technische rapporten over seismiciteit op waarde schatten.
Kennisvoorsprong in 2012 niet benut
Bij het Ministerie van Economische Zaken komt in principe alle kennis rond gaswinning,
gasbaten, leveringszekerheid en veiligheid bij elkaar. In 2013 wordt deze kennisvoorsprong
echter niet benut bij de totstandkoming van een besluit over een veilig niveau van
gaswinning. Ambtenaren brengen dan doelbewust de verschillende lijnen niet bij elkaar.
De commissie vindt dat zij daarmee verzaakt hebben hun publieke taak goed uit te voeren.
De eerste lijn is het advies van de toezichthouder, dat volgt op de zware beving bij
Huizinge. Staatstoezicht op de Mijnen deelt eind september 2012 de eerste bevindingen
van zijn onderzoek na de beving bij Huizinge. Direct is duidelijk dat deze bevindingen
vergaande consequenties hebben. Al in dezelfde maand wordt op het ministerie besproken
dat het onmiddellijk terugbrengen van de productie uit het Groningenveld de enige
manier is om de risico's op korte termijn te verminderen. De enige ambtenaar met een
geologische achtergrond op het ministerie benadrukt bovendien dat onzekerheid geen
reden is om te wachten met ingrijpen. Het voorzorgsbeginsel is volgens hem aan de
orde, en het past niet om «tijd te kopen» door extra onderzoek te doen. Dan is al
duidelijk dat een dergelijke ingreep ingewikkeld is, omdat dat gevolgen heeft voor
de leveringszekerheid. De op dat moment demissionaire Minister van Economische Zaken
Verhagen wordt door ambtenaren van zijn ministerie niet geïnformeerd over de alarmerende
bevindingen van Staatstoezicht op de Mijnen. Ook de eigen analyse van de ambtenaren
gaat niet naar de Minister: «[...] nu zijn er zo veel onzekerheden en onduidelijkheden dat ik dat niet ga voorleggen
aan een demissionair Minister als Minister Verhagen», zo verklaart topambtenaar Dierikx in zijn openbaar verhoor.42
De tweede lijn is nieuwe informatie van GasTerra die binnenkomt bij het ministerie.
Daaruit blijkt dat er jaarlijks 20 miljard kubieke meter gas minder gewonnen kan worden
zonder dat de leveringszekerheid in gevaar komt. Bij een jaarlijks niveau van 27 miljard
kubieke meter gas zou de leveringszekerheid volgens GasTerra voldoende geborgd kunnen
zijn.
Ondertussen worden de alarmerende bevindingen van Staatstoezicht op de Mijnen op de
voet gevolgd binnen het gasgebouw. De verschillende partijen zijn zich ervan bewust
dat de voortgang van de winning uit het Groningenveld op het spel staat. Zij staan
juist een strategie van «tijd kopen» voor. Ze waarschuwen dat er geen overhaaste beslissingen
genomen moeten worden. De ambtenaar van Economische Zaken die bij de vergaderingen
aanschuift, is daarmee voortdurend goed op de hoogte van de overwegingen die de partijen
in het gasgebouw hebben.
Deze twee lijnen komen niet bij de Minister van Economische Zaken terecht. Eind december
2012, als de nieuwe Minister Kamp ongeveer twee maanden in functie is, komt Staatstoezicht
op de Mijnen (SodM) zijn voorlopige advies toelichten. In de nota’s over de gaswinning
en de aardbevingen waarmee zij hun nieuwe Minister op het dossier voorbereiden, schetsen
de ambtenaren niet welke mogelijkheden er zijn om op korte termijn de gaswinning te
verminderen. Evenmin delen ze de informatie van GasTerra dat er jaarlijks 20 miljard
kubieke meter gas minder gewonnen zou kunnen worden zonder dat de leveringszekerheid
in gevaar komt. Bovendien wordt de Minister niet actief op de hoogte gebracht van
de verkoopfilosofie van GasTerra en haar wens om ook voor 2013 het winningsplafond
zo dicht mogelijk te benaderen. De Minister weet, in tegenstelling tot zijn ambtenaren,
niet dat de gaswinning in 2013 zonder zijn ingrijpen omhooggaat als gevolg van de
verkoopfilosofie van GasTerra. In januari 2013, wanneer een besluit van de Minister
nodig is naar aanleiding van het advies van SodM, wordt in een ambtelijke nota wel
gewezen op mogelijke paniek op de gasmarkt als de Minister hartje winter zou besluiten
om minder gas te winnen.
Als Minister Kamp in januari 2013 besluit tot nader onderzoek op veel terreinen, doet
hij dat dus op basis van onvolledige informatie, terwijl er in de maanden ervoor op
het ministerie juist op veel vlakken informatie is vergaard. De selectie van informatie
die hij ontvangt, benadrukt de onzekerheden in de wetenschappelijke kennis en is niet
volledig in de mogelijkheden die er zijn om terug te gaan in productie zonder problemen
voor de leveringszekerheid. De kleuring van deze informatie is in lijn met de overwegingen
zoals die binnen het gasgebouw spelen. De ambtelijke informatie die de Minister ontvangt,
is volgens de commissie te veel gericht op de belangen van het gasgebouw en niet op
het publieke belang van de veiligheid van Groningers. Dit gebeurt in een periode dat
de roep om vermindering van de gaswinning in Groningen en in de Tweede Kamer goed
te horen is, ook door deze ambtenaren. De commissie acht het besluit de gaswinning
in 2013 niet onmiddellijk te verminderen, hoewel daartoe wel mogelijkheden zijn binnen
het niveau van leveringszekerheid, een grove schending van de belangen van Groningers.
Het geeft de commissie te denken dat de Minister zijn ambtenaren hierop niet scherp
heeft bevraagd, maar een sfeer liet voortbestaan waarin de baten en productieniveaus
de boventoon voerden. Doordat de Minister onvolledig is geïnformeerd door zijn ambtenaren
en hij niet alle beschikbare informatie uit het ambtelijk apparaat boven tafel heeft
gehaald, is het debat in de Tweede Kamer over de hoogte van de winning niet op de
juiste gronden gevoerd. De commissie beschouwt dit als een ernstige en verwijtbare
tekortkoming.
Minister stopt gaswinning, maar werpt de versterkingsoperatie ver terug
Ook snel na de start van het volgende kabinet in 2017 wordt een belangrijk besluit
genomen over de omvang van de gaswinning. In oktober 2017 begint Minister Wiebes als
Minister van Economische Zaken en Klimaat. Als na de zware beving in Zeerijp (magnitude
3,4) in januari 2018 weer een advies volgt van Staatstoezicht op de Mijnen waarin
geadviseerd wordt om de winning in Groningen verder terug te brengen, is dat aanleiding
voor de Minister om de productie zo ver mogelijk terug te brengen. De Minister benut
daarbij ten volle alle mogelijkheden en bevoegdheden die hij heeft om de productie
in Groningen te verminderen.
De werkwijze die de nieuwe Minister daarbij hanteert, contrasteert met de werkwijze
die tot dan toe is gehanteerd. Minister Wiebes stelt ter discussie wat voorheen als
zekerheid werd gepresenteerd, en laat zich weinig gelegen liggen aan wat er in het
verleden is gebeurd. Dat leidt ertoe dat snel grote stappen gezet kunnen worden in
het terugbrengen van de winning. Tegelijkertijd met het dichtdraaien van de gaskraan
worden echter ook ingrijpende beslissingen genomen over de versterkingsoperatie. Daar
blijkt de aanpak van de Minister slecht uit te pakken. Signalen uit de regio dat de
eerder gekozen aanpak nu net op gang lijkt te komen, krijgen onvoldoende aandacht.
Minister Wiebes kiest er ook hier voor om alles met een frisse blik te bekijken. Dat
leidt ertoe dat de versterkingsoperatie, die net op gang gekomen is, grote vertraging
oploopt – en daarmee ver in de tijd wordt teruggeworpen.
Tweede Kamer belemmerd in haar controlerende functie
De belangrijke rol die ambtenaren – ook wel aangeduid als de «vierde macht» – hebben
in het gasgebouw, maakt het voor de Tweede Kamer ingewikkeld om de Minister te controleren.
Als Minister Kamp in 2013 eenzijdige informatie ontvangt van zijn ambtenaren waar
hij vervolgens zijn besluiten op baseert, wordt de Tweede Kamer als gevolg daarvan
ook niet volledig geïnformeerd. De Kamer heeft haar controlerende functie niet goed
uit kunnen voeren omdat een cruciaal element ontbrak in de informatievoorziening:
het minimale niveau van leveringszekerheid. Het verbaast de commissie dat de Minister
zelfs ten tijde van zijn openbaar verhoor in oktober 2022 dit principiële punt van
het niet kunnen informeren van de Tweede Kamer niet erkent en zich verschuilt achter
het argument dat het voor zijn afweging geen verschil had gemaakt.
Minister-President stuurt niet bij en maakt daarmee niet het verschil
De vermenging van twee rollen binnen één ministerie, die van beleidsmaker en van participant
in het gasgebouw, heeft de blik van het Ministerie van Economische Zaken op de belangen
van Groningers vertroebeld. Het financiële belang van een sluitende rijksbegroting
was wel belegd bij een ander departement, te weten Financiën. Maar het belang van
de veiligheid en gezondheid van Groningers was niet goed geborgd.
Als de Onderzoeksraad voor Veiligheid in 2015 aanbeveelt om andere ministeries dan
Economische Zaken te betrekken bij de besluitvorming over Groningen, schrijft het
kabinet aan de Tweede Kamer: «Alle belangrijke besluiten over de gaswinning in Groningen vinden sinds begin 2013
in de ministerraad plaats.»43 Sinds begin 2013 is de Groningse gaswinning en de aardbevingsproblematiek geregeld
besproken in de ministerraad, wat aantoont dat de gaswinning in Groningen en de gevolgen
daarvan als een kabinetsbrede opgave worden gezien. De Minister-President gaat ook
herhaaldelijk op werkbezoek in Groningen. Desondanks blijkt uit het openbare verhoor
met de Minister-President dat hij de ernst en urgentie van de problematiek in Groningen
lange tijd zwaar onderschat. Pas in 2017, vijfenhalf jaar na de zware aardbeving bij
Huizinge, beseft hij hoe groot het probleem eigenlijk is: «waarop ik me realiseerde, door er zelf te zijn en zelf mensen in de ogen te kijken,
wat een ongelofelijke hoop pijn er is, maar ook hoe complex het is.»44 De betekenis van de hoge winning in 2013 zegt de Minister-President pas in 2018 in
de gaten te hebben gekregen: «Ik realiseerde me dat eigenlijk pas begin 2018, na een interview met Jan de Jong.
Ik ben gaan nakijken wanneer dat voor het eerst op de radar is gekomen. Dan zie je
dat het voor het eerst in een vragenset komt die ik meekrijg voor een persconferentie
eind november 2013 en dat het twee keer terugkomt in een ministerraad begin 2014.
Maar als je nu zou vragen «wanneer heb je je eigenlijk pas echt gerealiseerd wat een
bizar hoog winningsniveau dat was», dan praat je over: naar aanleiding van dat interview
met Jan de Jong in 2018.»45
Dat de Minister-President zich de ernst en urgentie onvoldoende realiseert, wordt
ook duidelijk in 2016 als hij de CEO van Shell Van Beurden geruststelt dat het winningsniveau
van 27 miljard kubieke meter per jaar waarschijnlijk wel voor langere tijd gehandhaafd
kan worden. De commissie stelt vast dat de Minister-President niet tijdig heeft ingegrepen
in het beleid van de vakminister en voor Groningers niet het verschil heeft gemaakt.
In 2019 heeft de Minister-President uitvoerig excuses gemaakt: «Omdat veiligheid in het gaswinningsgebied nooit een rol heeft gespeeld, omdat de
overheid de ernst van de situatie veel te lang heeft onderschat en omdat bij het schadeherstel
snelheid en voortvarendheid het steeds hebben afgelegd tegen juridische precisie.»46 Maar ook deze excuses hebben niet geleid tot een wezenlijke verandering waar Groningers
iets aan hebben gehad. Het valt de commissie op dat de Minister-President wel verwachtingen
wekt en betrokkenheid toont met de overheveling van de problematiek in Groningen naar
de ministerraad, met werkbezoeken en met uitvoerige excuses. Tegelijkertijd concludeert
de commissie dat hij in zijn rol als Minister-President – behalve dan door mee te
denken met de vakminister – geen wezenlijke verandering teweegbrengt ten gunste van
Groningers. Dat was gezien de voortslepende aard van de schade- en versterkingsproblematiek
wel op zijn plek geweest.
3.6 Conclusie 6. In star en gesloten gasgebouw weinig oog voor belangen buitenwereld
De basis voor de samenwerking in het gasgebouw is gelegd in de vroege jaren ’60. De
afwegingen die op dat moment worden gemaakt om afspraken op een bepaalde manier vorm
te geven, zijn gebaseerd op de situatie van dat moment. Logischerwijs verandert de
wereld in de 60 jaar daarna, en kon men destijds niet goed voorzien welke veranderingen
de toekomst zou brengen. Wel was ook op het moment van het maken van de samenwerkingsafspraken
duidelijk dat deze voor lange tijd zouden gelden. Het is moeilijk een oordeel te vellen
over afspraken die zo lang geleden gemaakt zijn en waarvan de volledige context niet
meer goed te duiden is. De commissie constateert evenwel dat behalve de rigide focus
op maximalisatie van de opbrengsten, ook het gebrek aan flexibiliteit in de afspraken
heeft bijgedragen aan de problemen die zich in de afgelopen jaren hebben voorgedaan.
Ook zijn destijds onvoldoende afspraken gemaakt over de beëindiging van de samenwerking.
De commissie duidt hieronder enkele elementen van deze constatering.
Gevolgen voor Groningen onvoldoende belicht
De publieke partijen in het gasgebouw beschouwen het niet als hun taak om te toetsen
wat de gevolgen van hun beslissingen zouden zijn in Groningen en voor Groningers.
Staatsdeelneming Energie Beheer Nederland (EBN) voelt zich niet verantwoordelijk voor
de relatie met of informatieverstrekking aan de samenleving, zo verklaart directeur
Van Hoogstraten tijdens zijn openbaar verhoor: «De Overeenkomst van Samenwerking Groningen is er heel duidelijk over: de maten mogen
niet naar buiten treden.»47 Ook oud-regeringsvertegenwoordiger van Economische Zaken Dessens verklaart in zijn
openbaar verhoor dat het niet zijn taak is met Groningers te spreken: «Dus ik vond het niet mijn taak, en ik denk ook dat ik er slecht aan had gedaan als
ik daar ook zo’n beetje belangrijk had lopen doen en had gezegd: vertelt u het maar
tegen mij, dan komt ... Dat moest ik niet doen, en dat moet ook niet.»48
Rigide constructie welkom excuus om niets aan te passen
Bij de start van de samenwerking in het gasgebouw zijn bepaalde afspraken voor de
eeuwigheid gemaakt. De NAM krijgt de eeuwigdurende concessie voor winning van het
gas en ook voor de samenwerkingsafspraken zelf is geen einddatum voorzien, noch zijn
er afspraken gemaakt om de samenwerking te ontbinden. Hoe sterk de partijen vasthouden
aan de afspraken, blijkt bijvoorbeeld uit de brief die aandeelhouders Shell en ExxonMobil
nog op 22 januari 2016 aan Minister Kamp van Economische zaken sturen. «[...] de productie van het Groningen gas te minimaliseren zonder dat vaststaat dat
veiligheidsoverwegingen daartoe aanleiding geven, raakt dit aan de kern van onze samenwerking.
Wij verzoeken u daarom af te zien van alle maatregelen die erop gericht zijn of ertoe
kunnen leiden dat winbare reserves niet economisch gewonnen kunnen worden.»49
De samenwerkingsafspraken zijn wel te wijzigen, maar dat vergt lange onderhandelingen,
waarbij nooit van tevoren duidelijk is op welke manier de verhoudingen zullen veranderen.
Omdat alle partijen in het gasgebouw profiteren van de enorme gasbaten, is het voor
niemand aantrekkelijk om te gaan sleutelen aan de oorspronkelijke afspraken. Partijen
verschuilen zich volgens de commissie ten onrechte achter het niet makkelijk kunnen
wijzigen van de afspraken om de bestaande situatie vooral te laten voortbestaan. Minister
Kamp van Economische Zaken verwoordt dat in zijn openbaar verhoor op 9 september 2022
als volgt: «Idealiter zou ik dat niet zo opgezet hebben. [...] Maar als ik dat zou willen veranderen,
zou ik in die privaatrechtelijke overeenkomsten veranderingen gaan aanbrengen en op
het moment dat je dat doet: wat ik net zei, als je zelf openbreekt mag de ander dat
ook doen en als je zelf je wensen inbrengt mag de ander dat ook doen.»50
Partijen gasgebouw wenden invloed aan om boete van tafel te krijgen
In 2010 wordt bekend dat de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) GasTerra en Gasunie
een boete wil opleggen vanwege misbruik van hun economische machtspositie. In het
gezamenlijk belang van alle aandeelhouders maken ambtenaren van het Ministerie van
Economische Zaken zichtbaar gebruik van hun ingang bij de NMa. Begin 2011 legt de
NMa aan GasTerra een boete op van ruim 400 miljoen euro. Kort daarna vervult Minister
van Economische Zaken Verhagen een actieve rol om de NMa op andere gedachten te brengen.
In een gesprek met de voorzitter van de raad van bestuur van de NMa probeert hij de
boete van tafel te krijgen. In ruil voor een uitgebreider pakket maatregelen besluit
de NMa daarop de boete in te trekken. De commissie vindt deze interventie van de Minister
van Economische Zaken niet gepast, gelet op de verantwoordelijkheid van de Minister
voor de onafhankelijkheid van de toezichthouder. De commissie vindt het bovendien
bevreemdend dat dit een van de weinige momenten in het gaswinningdossier is dat ambtenaren
woorden als «ramp» en «rampzalig» in de mond nemen. Dit contrasteert met het taalgebruik
over de gevolgen van aardgaswinning voor de bewoners.
Innige samenwerking bemoeilijkt rol toezichthouder
Wat daarnaast opvalt, is hoe kort de lijntjes zijn tussen het gasgebouw en het Ministerie
van Economische Zaken. Dat is bijvoorbeeld te zien aan het feit dat topambtenaren
bij een volgende stap in hun loopbaan soms elders in het gasgebouw terechtkomen. Deze
korte lijntjes zijn niet verwonderlijk, de deelnemers in het gasgebouw zien en spreken
elkaar geregeld. Dat gebeurt niet alleen tijdens de vergaderingen zelf, maar ook tijdens
het diner dat vrijwel standaard de avond voor zo'n vergadering plaatsvindt. Tijdens
dat diner worden alle heikele punten van de vergadering de dag erop besproken. Als
’s avonds geen overeenstemming bereikt wordt, wordt het agendapunt de dag daarna van
de agenda gehaald. De gezamenlijke diners dragen zo bij aan instandhouding en versterking
van de naar binnen gerichte cultuur van de verschillende partijen in het gasgebouw,
waarvan de ambtenaren net zo goed deel uitmaken als de commerciële partijen. Er is
sprake van een «old boys network». In deze cultuur van geslotenheid en informeel overleg
is er maar weinig aandacht voor signalen van buiten, zelfs niet als ze van belangrijke
partijen als de toezichthouder komen. Binnenskamers worden dergelijke signalen ook
afgedaan als «maar een mening».
De korte lijnen zijn ook op formelere momenten zichtbaar. Zo krijgt de NAM bij de
besluitvorming in 2012 over de gaswinning in 2013 veel ruimte om haar standpunt hierover
bij het Ministerie van Economische Zaken toe te lichten, onder andere binnen de reguliere
vergaderstructuur van het gasgebouw. Maar de NAM blijkt ook voortdurend op de hoogte
te zijn van de gedachtevorming binnen het ministerie en de ontwikkelingen daarin.
De NAM schrijft tot 2017 mee aan de beantwoording van Kamervragen door het Ministerie
van Economische Zaken. Als in 2014 de sollicitatieprocedure voor de nieuwe Inspecteur-generaal
van SodM loopt, is ook de vertegenwoordiger van de brancheorganisatie van de oliemaatschappijen
bij het sollicitatiegesprek van de beoogde inspecteur-generaal aanwezig. Als dezelfde
inspecteur-generaal later een advies komt toelichten aan de Minister van Economische
Zaken, treft hij daar tot zijn verbazing ook onaangekondigd vertegenwoordigers van
de NAM, Shell en ExxonMobil aan tafel. Ook Shell en ExxonMobil, de aandeelhouders
van de NAM, hebben korte lijntjes met het ministerie en het kabinet. Dat geldt in
het bijzonder voor Shell. De Shell-topman spreekt ten minste jaarlijks met de Minister-President
en zegt hem als een vriend te beschouwen.51
Die korte lijntjes zijn ook zichtbaar als de NAM moet antwoorden op vragen van toezichthouder
Staatstoezicht op de Mijnen. Dat blijkt bijvoorbeeld als de NAM in 2018 na de beving
in Zeerijp volgens protocol binnen 48 uur concrete maatregelen moet voorstellen om
de risico’s van aardbevingen zo goed mogelijk te beheersen. Hoewel de toezichthouder
om maatregelen vraagt, laat het Ministerie van Economische Zaken de NAM weten dat
concrete maatregelen niet nodig zijn. Nog steeds signaleert de toezichthouder dat
de afstand tussen de NAM en het ministerie zeer gering is. «Ik kreeg het gevoel van «dit is een soort van vier handen op één buik», wat mij erg
verontrustte, want dat maakt het uitoefenen van mijn rol een stuk ingewikkelder», zo verklaart Inspecteur-generaal der Mijnen Theodor Kockelkoren in zijn openbaar
verhoor.52
De commissie signaleert dat de samenwerking in het gasgebouw, die de eerste decennia
zo succesvol verliep, een blinde vlek had voor de belangen van Groningers. De cultuur
van dicht op elkaar in vertrouwelijkheid de gezamenlijke belangen verdedigen, was
zo sterk dat er onvoldoende ruimte was voor kritische geluiden uit de buitenwereld.
Publieke belangen zoals de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de Groningse
bevolking werden benaderd vanuit de optiek van «damage control»: voorkomen dat het
economisch belang van de gaswinning erdoor gehinderd zou worden. De commissie vindt
het kwalijk dat ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken zo lang meegingen
in de cultuur van de gezamenlijke belangen verdedigen en daar lange tijd niet door
hun bewindspersonen op gecorrigeerd werden. De commissie oordeelt bovendien dat de
Staat, de NAM, Shell en ExxonMobil zich te makkelijk hebben verscholen achter de samenwerkingsafspraken.
Toezichthouder kan lange tijd het verschil niet maken
De commissie is van oordeel dat toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen zich te
lang afzijdig heeft gehouden. De zware beving bij Westeremden en Middelstum in 2006, met een magnitude van 3,5, had tot eenzelfde analyse
van de aardbevingen in Groningen kunnen leiden als in 2012. De toezichthouder had
in 2006 echter niet de expertise in huis om die analyse te kunnen maken. Daarmee heeft
Staatstoezicht op de Mijnen onvoldoende invulling kunnen geven aan zijn belangrijke
rol om toe te zien op veiligheid.
De commissie heeft grote waardering voor het ingrijpen van Staatstoezicht op de Mijnen
(SodM) in 2012. De snelle analyse die toen gemaakt is, het betrekken van andere partijen
bij het onderzoek en het weloverwogen advies in januari 2013, vormen een adequate
invulling van de toezichtrol van SodM. In latere jaren blijkt het echter lastig voor
SodM om die rolinvulling goed te kunnen volhouden. De commissie denkt dan onder meer
aan het advies uit 2014 om de Loppersumclusters te sluiten, dat niet expliciteert
dat het eerdere advies van 2013 om de gaswinning zo snel mogelijk en zo veel mogelijk
terug te brengen, op dat moment nog steeds geldt. SodM impliceert dat het nieuwe advies
een aanvulling is op het eerdere advies uit 2013, maar dat hebben andere partijen
niet zo begrepen. Dat SodM dit niet expliciteert in het advies van 2014 heeft bijgedragen
aan de verwarring bij andere partijen.
Collectieve verantwoordelijkheid van de partijen in het gasgebouw
Het geheel overziend vindt de commissie dat de partijen in het gasgebouw samen, in
hun collectieve verantwoordelijkheid voor een verantwoorde gaswinning, hebben gefaald
en hun zorgplicht hebben verzaakt. Dat is niet altijd terug te voeren op kwade opzet
en ook niet altijd op afzonderlijke partijen. De partijen hielden elkaar als collectief
vast in een samenwerkingsconstruct dat, en een cultuur die, te weinig uitging van
langetermijnplanning en te weinig openstond voor afwijkende signalen van buiten. Daardoor
hebben ook partijen buiten het gasgebouw, zoals de toezichthouder of de Tweede Kamer,
niet altijd goed hun rol kunnen vervullen. De commissie benoemt hieronder enkele punten
waarop naar haar mening sprake is geweest van laakbaar handelen.
Oliemaatschappijen hebben license to operate verspeeld
De commissie signaleert dat de NAM en haar beide aandeelhouders binnen het gasgebouw
de problematiek in Groningen structureel hebben onderschat. Te lang hebben de oliemaatschappijen
gedacht dat de problemen op te lossen waren met het beter inrichten van het schadeproces.
Toen duidelijk werd dat de schadeafhandeling en de versterking steeds meer gingen
kosten, hebben de oliemaatschappijen via de NAM expliciet gestuurd op het beperken
van de kosten van de beide operaties. De commissie constateert dat de aandeelhouders
daarbij een grote rol spelen. Als de NAM al welwillend op signalen van de buitenwereld
reageert, zijn het vaak aandeelhouders Shell en ExxonMobil die op de rem trappen.
De juridische afdelingen van de oliemaatschappijen lijken bang te zijn voor de precedentwerking
elders ter wereld van al te royale vergoeding voor gedupeerden.
De oliemaatschappijen hebben bovendien onvoldoende in de gaten gehad dat de license to operate op het spel stond. Die zijn zij uiteindelijk kwijtgeraakt. Door te lang de veiligheid
van Groningers te negeren en vast te houden aan hoge winningsniveaus hebben zij zichzelf
uiteindelijk in de vingers gesneden: de gaskraan is dichtgedraaid terwijl er nog gas
in de bodem zit dat gewonnen had kunnen worden.
De commissie is van oordeel dat het volledig dichtdraaien van de gaskraan een onvermijdelijke
stap was na de trage reactie op de alarmsignalen van toezichthouder Staatstoezicht
op de Mijnen vanaf eind 2012. De oliemaatschappijen hebben met hun nadrukkelijke verzoek
in 2017 om een winningsplicht in te voeren, feitelijk hun zeggenschap over de ondergrondse
voorraden afgestaan aan de overheid. Dat deden ze om strategische redenen: om te voorkomen
dat ze strafrechtelijk vervolgd zouden kunnen worden. Zodra de winningsplicht is ingevoerd,
is de NAM niet meer verantwoordelijk voor het feit dat er gas gewonnen wordt. Dat
doet de NAM immers in opdracht van de overheid. De commissie vindt het dan ook stuitend
dat de oliemaatschappijen na het besluit in 2019 om de gaskraan nog sneller dicht
te draaien, een claim neerleggen bij de Staat voor de ongeveer 30 miljard kubieke
meter gas die niet meer gewonnen kan worden ten opzichte van het afbouwpad uit 2018.
Door een winningsplicht te verlangen is ieder winningsrecht van de oliemaatschappijen
vervallen. Het niet meer kunnen winnen van het laatste gas is in de ogen van de commissie
daarom net zozeer de keuze en verantwoordelijkheid van de oliemaatschappijen als van
de Staat.
Ministers van Economische Zaken reageren te laat op situatie
De commissie signaleert in dit onderzoek dat alle partijen de ernst van de problemen
in Groningen structureel hebben onderschat. Bewindspersonen krijgen steeds te laat
in de gaten wat er echt aan de hand is, hetgeen resulteert in te trage beslissingen.
Minister Kamp schroeft de gaswinning stevig terug na niet te missen signalen van Staatstoezicht
op de Mijnen en de Raad van State, maar niet dan nadat eerst een recordhoge winning
plaats heeft gevonden. Het is pas zijn opvolger Minister Wiebes die al voorafgaand
aan nieuw te verwachten adviezen de gaskraan sneller dichtdraait. Daarbij negeert
hij overigens evengoed signalen uit de regio. Want ondanks herhaalde oproepen van
bestuurders uit de regio om geen wijzigingen in de versterkingsoperatie aan te brengen,
zet Minister Wiebes de versterkingsoperatie op belangrijke achterstand door de operatie
opnieuw te doordenken en de pauzeknop in te drukken. Pas als in 2022 in kabinet-Rutte
IV Staatssecretaris Vijlbrief de verantwoordelijkheid voor de gaswinning in Groningen
krijgt, lijken de signalen uit Groningen eindelijk voldoende op waarde geschat te
worden.
De commissie is zich bewust van de moeilijke situatie waarin met name Minister Kamp
zich bevond, doordat hij door ambtenaren onvoldoende op de hoogte is gebracht van
de toenmalige situatie. Tegelijkertijd signaleert de commissie dat het de Minister
op dat moment niet lukt om met gerichte vragen alle relevante informatie boven water
te krijgen.
Tweede Kamer krijgt slecht grip op dynamiek gasgebouw en kan het verschil niet maken
De gesloten cultuur en het frequente informele overleg tussen partijen in het gasgebouw,
gecombineerd met de complexiteit van de materie, maken het voor de Tweede Kamer heel
lastig om zicht te krijgen op wat er speelt. Op diverse belangrijke momenten is de
Tweede Kamer onvolledig of onjuist geïnformeerd, waardoor ze haar controlerende functie
niet goed heeft kunnen uitoefenen.
In de jaren ’90 leiden Kamervragen tot de instelling van de Begeleidingscommissie
Onderzoek Aardbevingen, die een verband tussen aardbevingen en de gaswinning mogelijk
acht. Dit is een belangrijk moment van erkenning. De Kamer heeft op andere momenten
echter steken laten vallen. Al in juni 1996 stelt het PvdA-Kamerlid Witteveen-Hevinga
voor om als Kamer een onderzoek te (laten) doen naar het Nederlandse aardgasbeleid.
Het voorstel krijgt een meerderheid en de Kamer begint met het opstellen van een onderzoeksvoorstel.
Het onderzoek wordt uiteindelijk echter niet uitgevoerd, omdat de Tweede Kamer het
uitgewerkte voorstel niet steunt.
De zware beving bij Westeremden en Middelstum (3,5 op de schaal van Richter) in augustus
2006 leidt niet tot een reactie uit de Tweede Kamer. Ook na de zware beving bij Huizinge
in augustus 2012, midden in het zomerreces van de Tweede Kamer, blijft het opmerkelijk
stil. De PvdA stelt schriftelijke vragen, maar er komt geen debat. De Kamer besteedt
in 2012 geen aandacht aan de aardbeving in Huizinge.
Dat verandert in de jaren erna. Vanaf het moment dat toezichthouder Staatstoezicht
op de Mijnen begin 2013 adviseert de winning terug te brengen, neemt het aantal debatten
in de Kamer toe. Vanaf 2019 volgt er iedere zes weken een debat over de situatie in
Groningen. Deze aandacht brengt echter geen fundamentele oplossing voor de Groningers.
Op sommige punten boekt de Tweede Kamer wel resultaten: zowel de introductie van het
wettelijk bewijsvermoeden als het onderzoek naar het aanbod van de NAM voor oude schadegevallen
leidt tot aanvullende vergoedingen voor een aantal Groningers. Tegelijkertijd dragen
interventies van de Tweede Kamer bij aan het vergroten van de spreekwoordelijke bestuurlijke
spaghetti in Groningen.
De dreiging van een Tweede Kamer die gespitst is op alles wat er speelt in Groningen,
blijkt haar weerslag te hebben op het handelen van het kabinet. Zo kiezen Ministers
bij het Norg Akkoord liever voor arbitrage bij de onderhandelingen met de oliemaatschappijen,
omdat een bedrag dat een arbiter vaststelt beter aan de Tweede Kamer uitlegbaar is
dan een kostbaar onderhandelingsresultaat van het kabinet zelf.
Al met al ontstaat er een beeld van een Tweede Kamer die pas laat in de gaten krijgt
wat er aan de hand is en die vervolgens te weinig kan betekenen voor de Groningers.
Jelle van der Knoop van de Groninger Bodem Beweging spreekt op 5 september 2022 in
zijn openbaar verhoor over zijn teleurstelling over wat de Tweede Kamer wist te bereiken:
«Van een Tweede Kamer mag je verwachten dat ze naast de burger gaat staan. Als al
zo lang bekend is dat het misgaat en het acht jaar duurt voordat de overheid de verantwoordelijkheid
van een particulier bedrijf heeft overgenomen, de aansprakelijkheid... Dat is toch
van de zotte?»53
Het beeld lijkt duidelijk: de Tweede Kamer heeft in 60 jaar gaswinning relatief weinig
kunnen betekenen voor de Groningers. Een belangrijke kanttekening daarbij is echter
dat de Kamer geregeld onvoldoende, onjuist en onzorgvuldig is geïnformeerd. Zowel
informatie over het niveau van gaswinning waarbij de leveringszekerheid gegarandeerd
kon worden, als een toelichting op de hoge winning in 2013 ontbreekt. Minister Kamp
meldt de Tweede Kamer in 2014 wel drie redenen voor de recordhoge winning in 2013,
maar meldt niet dat deze winning ook hoger uitpakt omdat Groningengas is bijgemengd
(in technische termen «weggemengd») in andere gasstromen. Als dat in 2015 bij een
reconstructie ten behoeve van het onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid
alsnog duidelijk wordt, wordt dit nog altijd niet aan de Tweede Kamer gemeld. Mede
door dit structurele gebrek aan informatie heeft de Tweede Kamer haar controlerende
taak onvoldoende kunnen uitoefenen. Tegelijkertijd ligt dit niet geheel buiten de
eigen macht: het lukte de Tweede Kamer ook slecht om door de coalitieafspraken heen
te komen.
3.7 Conclusie 7. Gebrekkige schadeafhandeling brengt schade toe aan Groningers
Waar de twee werelden van beslissers over gaswinning enerzijds, en van bewoners van
het winningsgebied anderzijds grotendeels gescheiden zijn, raken ze elkaar noodgedwongen
bij de afhandeling van schade als gevolg van gaswinning en bij de versterking van
gebouwen. Wat daarbij opvalt, is de volstrekte dominantie van de wereld van regels,
procedures en afspraken, ten opzichte van die van bewoners die proberen hun huis weer
hun thuis te laten zijn. Het wachten op de schadeafhandeling betekent voor bewoners
vaak ook wachten met onderhoud dat al gepland was. Niet gaan schilderen als er eerst
nog scheuren moeten worden gedicht. Geen andere keuken laten plaatsen als niet eerst
duidelijk is hoeveel vergoed wordt van de schade aan het huis. Bewoners raken de zeggenschap
over hun eigen leven kwijt, omdat ze wachten op de afhandeling van hun schade. De
wijze waarop deze processen nu en in het verleden ingericht zijn, heeft in belangrijke
mate bijgedragen aan de omvang van het probleem. Waar snelle en adequate afhandeling
had kunnen bijdragen aan het beheersbaar houden van de problemen, is juist het tegenovergestelde
gebeurd: langdurige schadeprocessen zorgen voor zo veel zorgen en rompslomp, dat ze
leiden tot gezondheidsproblemen. De commissie vindt dat zeer kwalijk, omdat er naast
onderschatting van de omvang van de problemen, sprake is van een combinatie van onkunde,
ontregeling en zelfs onwil.
Schademelders worden met wantrouwen bejegend en komen in een langdurig en complex
schadeproces terecht
Vanaf het moment dat schade gemeld kan worden, komt het voor dat Groningers te maken
krijgen met wantrouwen. Aanvankelijk wordt dat veroorzaakt doordat de relatie tussen
gaswinning en aardbevingen wordt ontkend. Als in 1993 de Begeleidingscommissie Onderzoek
(BOA) een relatie vaststelt tussen de gaswinning en de aardbevingen die optreden,
worden daar nauwelijks consequenties voor de schadeafhandeling aan verbonden. Er wordt
geen schadefonds ingesteld voor particulieren, het blijft bij een informatiefolder.
Groningers melden aardbevingsschade in die jaren lang niet altijd, omdat ze niet weten
dat het aardbevingsschade is, omdat ze niet weten dat ze die kunnen melden of omdat
ze denken dat het zinloos is om dat te doen. Pas in 2012, na de zware aardbeving bij
Huizinge, melden Groningers massaal hun schade. Ook dit grote aantal meldingen wordt
door de NAM echter met enig wantrouwen bekeken. Dat is onterecht. De grote aantallen
worden niet alleen veroorzaakt doordat relatief veel Groningers schade hebben door
de zware beving, maar ook doordat de weg naar schadeafhandeling bekender wordt als
bewoners zien hoe hun buren en kennissen dat aanpakken.
Wat het melden van schades ingewikkeld maakt, is dat de bewoner aan moet tonen dat
de schade aan zijn huis door een aardbeving is veroorzaakt of verergerd. Die bewijslast
is zwaar, ook omdat het moeilijk is om aan te tonen wanneer en hoe scheuren zijn ontstaan
in huizen die staan op de slappe Groningse bodem. Schades die door geologen van het
Onafhankelijk Geologen Platform worden beoordeeld als typische aardbevingsschade,
kunnen op die manier toch door de NAM worden afgewezen.
De NAM en haar aandeelhouders proberen daarbij structureel de schadevergoedingen beperkt
te houden en zo lang mogelijk controle over het proces te behouden. De NAM hamert
er tot op de dag van vandaag op dat ze alleen schade hoeft te vergoeden waarvoor ze
wettelijk aansprakelijk is. De NAM vindt dat zij niet hoeft te betalen voor bijkomende
kosten of voor schade waarvan niet onomstotelijk vaststaat dat deze het gevolg is
van gaswinning. Dat klinkt in eerste instantie logisch, maar brengt bewoners in de
praktijk in de problemen. Als een huis in aanmerking komt voor sloop-nieuwbouw, weigert
de NAM bijvoorbeeld de extra kosten te vergoeden om het nieuwbouwhuis energieneutraal
te maken, terwijl dat wel een wettelijke eis is voor nieuwbouwwoningen.
De NAM en haar aandeelhouders zijn verder structureel bereid geld te investeren in
het weerleggen van claims, zelfs als de schadeclaim lager is dan de kosten die gemaakt
moeten worden om de vordering te weerleggen. Deze strategie leidt tot onnodig lange
processen bij de schadeafhandeling en inherente onzekerheid voor bewoners.
Pogingen van de regio en Tweede Kamerleden in de jaren ’90 om de bewijslast om te
keren zodat deze bij de veroorzaker van de schade komt te liggen, zijn niet succesvol.
Amendementen die bij de behandeling van de Mijnbouwwet (2003) worden ingediend om
de bewijslast om te keren, worden niet aangenomen. Pas eind 2016 komt een zogenoemd
«bewijsvermoeden» in de wet te staan, waarmee de mijnbouwschade in Groningen geacht
wordt veroorzaakt te zijn door de NAM, tenzij er een andere uitsluitende oorzaak aan
te wijzen is. Omdat echter bij de afhandeling van de schade de wettelijke aansprakelijkheid
van de NAM nog altijd leidend is, is het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG)
beperkt in de mogelijkheden om de problemen van gedupeerden naar tevredenheid op te
lossen. Het IMG vergoedt op basis van de Tijdelijke wet Groningen in beginsel alleen
de schade waarvoor de NAM aansprakelijk is.
Ook over de toepassing van het bewijsvermoeden blijft daardoor discussie bestaan.
De toepassing en weerlegging van het wettelijk bewijsvermoeden levert soms ingewikkelde
technische en juridische vraagstukken op waarover juristen het onderling niet eens
zijn, bijvoorbeeld over het causale verband tussen de schade en de schadeoorzaak.
Met zulke juridische discussies en de stapels rapporten die die discussies opleveren,
is een gedupeerde niet geholpen. Hoewel het wettelijk bewijsvermoeden bedoeld is om
de positie van een gedupeerde te versterken, heeft het in de praktijk niet altijd
die werking.
Rechtspositie bewoners niet goed geregeld
Een tweede belangrijk aspect bij de afhandeling van schades is de grote ongelijkheid
in rechtspositie die er is tussen de schademelder en de schadeveroorzaker. Waar het
voor de individuele Groninger een grote barrière is om een advocaat in te schakelen
om een besluit te betwisten, kost het zowel de oliemaatschappijen als de Staat nauwelijks
moeite om een groot aantal advocaten van gerenommeerde kantoren in te zetten om claims
en bezwaren te weerleggen.
Die ongelijkheid was er al ten tijde van het private schaderegime (tot maart 2018),
toen schade door de NAM en het Centrum Veilig Wonen afgehandeld werd, maar bestaat
nog steeds onder het publiekrecht (vanaf 2018). Het belangrijke verschil tussen beide
regimes is dat de gedupeerde in het publiekrecht niet langer tegenover de NAM staat,
maar tegenover de Staat (het IMG). Dat voelt voor gedupeerden zo mogelijk nog wranger:
in de enkele gevallen waarin gedupeerden bij een rechtbank terechtkomen, staat de
overheid, die er juist voor de gedupeerden moet zijn, tegenover hen, en wordt belastinggeld
gebruikt om hun bezwaren weerlegd te krijgen. Gedupeerde Annemarie Heite verwoordt
het scherp in haar openbaar verhoor: «Ook daar staat een gedupeerde kansloos tegenover een landsadvocaat die zo veel experts
uit de kast kan toveren als hij wil en, bizar genoeg, eigenlijk betaald met ons belastinggeld
diezelfde burger gewoon kapot kan procederen. Het fenomeen is eigenlijk niet veranderd.»54
De commissie constateert dat bij de overgang naar een publiekrechtelijke schadeafhandeling
door de Minister van Economische Zaken onvoldoende is voorzien dat gedupeerden tegen
de overheid moeten procederen en de overheid op die manier onderdeel wordt van de
problematiek. Hoewel maar een klein deel van de gedupeerden de gang naar de rechter
maakt, lijkt hun positie bij de bestuursrechter zwakker te zijn dan was voorzien bij
de overgang van de schadeafhandeling naar het bestuursrecht. Van de veronderstelling
dat de bestuursrechter de zwakkere positie van de gedupeerde zou beschermen, is in
de praktijk te weinig terug te zien. Het lukt gedupeerden maar in weinig gevallen
om bij de rechter met succes het deskundigenadvies van het Instituut Mijnbouwschade
Groningen tegen te spreken; de rechter oordeelt in de meeste gevallen dat het IMG
het wettelijk bewijsvermoeden heeft weerlegd.
Veranderende regelingen zorgen voor rechtsongelijkheid
Er is dus sprake van een ongelijke rechtspositie van bewoners ten opzichte van de
schadeveroorzaker. Daarnaast is het opvallend hoezeer de positie van bewoners onderling
verschilt. Sinds 2012 worden er op grote schaal schades afgehandeld. Daar gaan achtereenvolgens
verschillende instanties mee aan de slag, ieder steeds met een eigen protocol om de
schades af te handelen. Er zijn tientallen regelingen met evenzovele voorwaarden.
Voor bewoners is moeilijk te begrijpen waarom hun buurman wel aanspraak kan maken
op bepaalde vergoedingen, maar zij zelf niet. Er zijn niet alleen algemene subsidiemaatregelen,
maar ook maatwerkregelingen. Er zijn vergoedingen voor de fysieke schade en daarnaast
voor indirecte schade zoals waardedaling. De ene maatregel is voor iedereen gelijk,
de andere vergt een individuele beoordeling. Ook komt het voor dat een regeling vervangen
wordt door een gunstigere of minder gunstige regeling, waardoor een gedupeerde die
eerder of juist later schade lijdt, beter af is. Het betekent in de praktijk dat het
niet vanzelfsprekend is dat gelijke gevallen ook gelijk behandeld worden.
Hoewel de regelingen met de beste bedoelingen geïntroduceerd kunnen zijn om een betere
oplossing te bieden aan gedupeerden die anders net buiten de boot vallen, illustreert
de uitwerking ervan bij uitstek de grote kloof tussen bewoners en beslissers. Hoe
meer nieuwe regelingen er worden bedacht, hoe ingewikkelder het voor gedupeerden wordt
om zich een weg te banen door de regelingen. Dit is symptomatisch voor de wereld van
regels en procedures: ieder gat in een regel wordt opgevuld met een nieuwe regel.
Dat dicht het gat voor de organisatie die de regels moet uitvoeren, maar vergroot
het woud van regels voor gedupeerden.
Stopzetting Arbiter Bodembeweging gemis voor Groningers
In 2016 gaat de Arbiter Bodembeweging van start. Daarmee krijgen Groningers een laagdrempelige
manier tot hun beschikking om een geschil over schade te slechten. Bewoners waarderen
het feit dat vanaf de start van de Arbiter Bodembeweging een vorm van het bewijsvermoeden
wordt toegepast door de arbiters, nog voordat er een wettelijk bewijsvermoeden is
ingevoerd. De bewijslast komt daarmee primair bij de NAM te liggen, die aan moet tonen
dat schade niet veroorzaakt is door aardbevingen. De arbiter doet lang niet altijd
uitspraak; in veel gevallen komen de NAM en de gedupeerde ook zonder uitspraak tot
overeenstemming in het arbitrageproces.
In enkele gevallen schreef de NAM sturende brieven over de richting waarin de uitspraak
zou moeten gaan. Oud-arbiter Pieter Schulting zegt hierover in zijn openbaar verhoor:
«We kunnen geen onderonsjes met één partij hebben over de inhoudelijke kwesties. Maar
de NAM heeft dat eigenlijk tot het laatste volgehouden om dat wel te doen.»55 Ook het feit dat uitspraken van de arbiter «in beginsel» bindend zijn voor de NAM,
betekent dat de NAM mogelijkheden ziet om uitspraken van de arbiter niet op te volgen:
«Dat patroon heeft zich later, naar het eind toe steeds vaker, herhaald vanuit de
NAM, dat er gewaarschuwd werd: pas op, we gaan naar de rechter. Of... «we gaan naar
de rechter»? «We zullen je uitspraak niet uitvoeren».»56 De commissie vindt het schandalig dat de NAM de arbiters niet altijd ongestoord hun
werk liet doen.
De Arbiter Bodembeweging is maar korte tijd actief. Schades die na 31 maart 2017 optreden
en onder het nieuwe schadeprocol vallen, worden door de arbiter niet meer behandeld.
De commissie vindt het betreurenswaardig dat met de overgang van de schadeafhandeling
naar het publiekrecht ook een eind gekomen is aan deze toegankelijke route voor Groningers
met langdurige conflicten over schade.
Gebrekkig schadeproces resulteert in gezondheidsschade
De langdurige, ingewikkelde en onberekenbare processen waar bewoners met schade mee
te maken hebben, hebben niet alleen consequenties voor de termijn waarop de schade
hersteld kan worden. Ze hebben ook een grote impact op de gezondheid en het welzijn
van Groningers. De langdurige schadeprocessen zorgen voor grote onzekerheid bij gedupeerden.
Het doorlopen van de vele ingewikkelde processtappen met alle eisen die daarbij gesteld
worden aan technische kennis, tijdig reageren en doorgronden van ingewikkelde procedures,
is een bron van stress.
Wat de negatieve impact van de langdurige schadeafhandeling onderscheidt van vele
andere negatieve gebeurtenissen die mensen kunnen overkomen, is het herhalende karakter
ervan. Er zijn 85.000 herhaalde meldingen van schade. Die gedupeerden zitten in een
situatie waarin de schade van een vorige aardbeving nog niet opgelost is en er alweer
nieuwe schade is van een volgende beving. Gedupeerde Frouke Postma-Doornbos vertelt
in haar openbaar verhoor hoe er zowel een zekere routine als een zekere moedeloosheid
in sluipt: «Als er nu een aardbeving is geweest, dan doen we, als we moed genoeg hebben, een
rondje om het huis en melden we de schade».57
De gezondheidsschade ten gevolge van de langdurige en onberekenbare afhandeling van
fysieke schades is ten minste net zo’n groot probleem als de scheuren in huizen dat
zijn. De commissie acht de partijen in het gasgebouw verantwoordelijk voor deze problemen,
die met een soepele en mensgerichte afhandeling van de schade zo veel kleiner hadden
kunnen zijn.
Schades gaan nog jaren door
Het is belangrijk om te constateren dat de gevolgen van de aardbevingen nog lang niet
voorbij zijn. De verwachting van Staatstoezicht op de Mijnen is dat hoewel de aardbevingen
in aantal en omvang zullen afnemen, er nog tientallen jaren sprake zal zijn van aardbevingen
en daarbij optredende schade. Terwijl de versterkingsoperatie op een goed moment afgerond
zal zijn, wanneer alle onveilige huizen versterkt zijn, is dat moment voor schades
niet in zicht. Bovendien kunnen ook versterkte woningen weer schade oplopen bij aardbevingen.
De commissie acht het om die reden des te belangrijker om de schadeafhandeling ook
voor de lange termijn goed te regelen, zodat de bewoners weer meer perspectief krijgen.
3.8 Conclusie 8. Zwalkende versterkingsaanpak fnuikend voor gedupeerde Groningers
Naast de schadeafhandelingsoperatie begint er vanaf 2013 ook een versterkingsoperatie
in Groningen. Als toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen na de beving bij Huizinge
constateert dat aardbevingen zo zwaar kunnen worden dat er letsel bij bewoners op
kan treden, wordt een start gemaakt met de preventieve versterking van woningen. Dat
gebeurt zonder dat iemand scherp voor ogen heeft wat die versterkingsoperatie precies
in zou moeten houden, hoe groot die operatie gaat worden en wat die operatie voor
de regio betekent. De commissie meent dat dit gebrek aan duidelijkheid over de versterking
van huizen tot op de dag van vandaag voortduurt. Bewoners die te horen krijgen dat
hun huis op veiligheid beoordeeld moet worden, verkeren vaak lang in onzekerheid over
de uitkomsten van die beoordeling. Susan Top verwoordt dat in haar openbaar verhoor
als volgt: «Je hebt een brief in huis gekregen waarin staat: uw woning is onveilig, want voldoet
niet aan de norm. Waar je er tot die tijd misschien nog wat afstandelijk in zat en
dacht «nou ja, dat gaat niet over mij», gaat het op het moment dat je zo'n brief in
huis hebt waarin het zwart op wit staat [...] gewoon onder je huid zitten.»58 En als bewoners eenmaal te horen hebben gekregen dat hun huis onveilig is, duurt
het nog lang voordat hun huis uiteindelijk versterkt is. Volstaat een beperkte aanpassing
aan de constructie, of moet de woning misschien wel gesloopt en opnieuw gebouwd worden?
Deze langdurige onduidelijkheid vindt de commissie bijzonder kwalijk, vanwege de enorme
impact die een versterkingsoordeel over een eigen huis en het wachten daarop heeft
op bewoners.
De commissie constateert dat naast het feit dat de operatie enorm onderschat is, de
talloze beleidswijzigingen in korte tijd ook veel schade hebben aangericht. Het lange
touwtrekken en overleggen over de wijze van versterking door vele betrokkenen binnen
en buiten het gasgebouw heeft veel leed en onzekerheid bij gedupeerde Groningers veroorzaakt.
Dat licht de commissie hierna toe.
Aanhoudende onduidelijkheid rond versterking
In de eerste jaren van de versterkingsoperatie, wanneer deze nog plaatsvindt onder
regie van de NAM, is er van daadwerkelijke constructieve versteviging van gebouwen
nog geen sprake. De focus ligt met name op het verwijderen en vervangen van gevaarlijke
elementen, zoals schoorstenen. Pas in 2016 komt de versterkingsoperatie grootschaliger
op gang. Dan neemt Hans Alders als Nationaal Coördinator Groningen de versterkingsoperatie
over en komen er veiligheids- en bouwnormen beschikbaar waaraan huizen in Groningen
moeten voldoen. Er worden principes voor de aanpak van de versterkingsoperatie opgesteld
waarmee gewerkt kan worden. Maar zelfs daarmee blijft de versterking van gebouwen
omgeven met onduidelijkheid. De oorzaak daarvan ligt in het feit dat het uitvoeren
van een versterkingsoperatie een combinatie vergt van kennis van wat er ondergronds
gebeurt (de frequentie en zwaarte van aardbevingen) en kennis van wat dit bovengronds
teweegbrengt (de trillingen die de aardbeving aan de oppervlakte veroorzaakt en de
kwetsbaarheid van de bebouwing voor deze trillingen). Juist die combinatie van kennis
ontbreekt. Er zijn wel risicoanalyses die inschattingen maken van de risico’s voor
gebouwen, maar individuele inspectie van woningen blijft noodzakelijk. Vanwege continue
kennisontwikkeling én veranderingen in de gaswinningsniveaus (en dus andere uitkomsten
van de risicoanalyses) worden bovendien op aandringen van de NAM ook de bouwnormen
tussentijds gewijzigd. Dit leidt tot steeds weer nieuwe inzichten over de vraag wanneer
een huis wel of niet aan de norm voldoet en welke versterkingsmaatregelen eventueel
noodzakelijk zijn.
Voorkomen onnodige versterking resulteert in vertraging
In 2016 en 2017 komt er heel langzaam wat structuur in de versterkingsoperatie. Bij
de Nationaal Coördinator Groningen, die vanaf dat moment de regie heeft over de operatie,
wordt er gewerkt met enkele tamelijk basale, maar logisch beredeneerde principes.
Bij de versterkingswerkzaamheden wordt gestart met woningen in de kern van het aardbevingsgebied,
en dan naar buiten gewerkt. Daarnaast wordt voorrang gegeven aan gebouwen waarin zich
veel mensen bevinden, dus eerst scholen en ziekenhuizen en pas helemaal op het eind
schuren en opslagplaatsen.
Met name het versterkingstraject voor scholen blijkt succesvol. Met het bij elkaar
voegen van verschillende middelen en een extra bijdrage van het Rijk, lukt het om
in betrekkelijk korte tijd veel scholen te vernieuwen dan wel veilig te maken, vertelt
oud-Nationaal Coördinator Groningen Hans Alders: «Kijk naar het scholenprogramma. Groningen heeft in het gebied het meest moderne scholenbestand
van heel Nederland voor het basisonderwijs. Dat is reusachtig. Niet voor mij. Maar
dit is gebeurd over de grenzen van denominaties heen, over de grenzen van dorpen heen.
Mensen zeiden daarbij: we gaan van een ongeluk een deugd maken. Fantastisch!»59 Het geheim achter dit succes is het commitment van alle betrokken partijen, zowel
eigenaren als bestuurders, die bereid zijn over de grenzen van hun eigen organisatie
heen te kijken. Alle financiële middelen worden bij elkaar gelegd. Niet alleen de
NAM draagt bij, ook de betrokken ministeries weten projectgeld te vinden. Naast de
scholenaanpak is ook de aanpak van zorginstellingen succesvol. Het blijken helaas
schaarse uitzonderingen op de regel.
Het blijkt een belangrijke belemmering voor de rest van de versterkingsoperatie dat
de NAM en haar aandeelhouders blijven benadrukken dat steeds de nieuwste normen gehanteerd
moeten worden. Wanneer er betere inzichten zijn in de manier waarop aardbevingen schade
veroorzaken aan Groningse huizen, of wanneer de kans op aardbevingen kleiner wordt
doordat de gaswinning omlaaggaat, moet dat volgens de NAM meegenomen worden in de
bouwnormen die toegepast worden bij de beoordeling van de risico’s. Het gevolg hiervan
kan zijn dat eerder geïnspecteerde woningen opnieuw beoordeeld moeten worden aan de
hand van een nieuwere norm. De overheid gaat hierin mee en publiceert in een periode
van zes jaar vijf keer een nieuwe norm.
Als Minister Wiebes in 2018 besluit de gaskraan dicht te draaien, doet hij dat mede
om de langzaam verlopende versterkingsoperatie in omvang te verkleinen. Theoretisch
gezien had dit besluit de operatie wellicht kunnen versnellen (doordat de omvang ervan
had kunnen afnemen), maar in de praktijk gebeurt het tegenovergestelde. Het proces
wordt gedeeltelijk stilgelegd, in afwachting van nieuwe berekeningen van de consequenties
van de veel lagere winning voor de noodzaak om huizen te versterken. Daardoor haakt
een deel van de partijen af die betrokken zijn bij de uitvoering. Het is reden voor
bijvoorbeeld ingenieurs- en bouwbedrijven om niet langer op versterkingsklussen te
blijven wachten, maar andere klussen aan te nemen.
Voortdurende discussie over gebiedsgericht of objectgericht belemmert voortgang
Daarnaast belemmert de voortdurende wisseling van het karakter van de versterkingsoperatie
de voortgang. Tot 2016 ligt de focus primair op de veiligheid van gebouwen. Gevaarlijke
elementen worden aangepakt en per huis wordt gekeken hoe het veilig gemaakt kan worden.
Als de versterkingsoperatie vervolgens onder regie komt van de Nationaal Coördinator
Groningen (NCG), verandert zij van karakter. Het aantal woningen dat in aanmerking
komt voor drastische maatregelen is zo groot dat duidelijk wordt dat afstemming met
eigenaren, bewoners en gemeenten onvermijdelijk is. Rijtjeswoningen van woningcoöperaties
kunnen uit praktisch oogpunt alleen maar tegelijkertijd aangepakt worden. Maar de
versterkingsoperatie biedt ook een kans om gelijktijdig andere problemen in het gebied
aan te pakken. Het is goed voor de regio om die kans te benutten, door bijvoorbeeld
direct de riolering te vervangen of de vraagstukken rond bevolkingskrimp mee te nemen.
Nadat tussen 2016 en 2018 deze meer gebiedsgerichte aanpak voorop staat, verandert
dat weer aan het begin van 2018, als besloten wordt de gaskraan in Groningen dicht
te draaien.
Omdat de verwachting is dat met het dichtdraaien van de gaskraan de onveiligheid in
Groningen af zal nemen, laat Minister Wiebes van Economische Zaken in 2018 opnieuw
een analyse maken van de onveilige huizen in Groningen. Het accent komt te liggen
op het zo snel mogelijk versterken van de meest onveilige huizen, ook al geven de
regio en de NCG aan dat zij deze benadering niet uitvoerbaar achten. Vanaf het moment
dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2019 de verantwoordelijkheid
van de versterkingsoperatie overneemt, krijgen juist de gebiedsgerichte vraagstukken
weer meer aandacht.
Deze voortdurende wijzigingen in de aanpak maken duidelijk dat een eenduidige focus
ontbreekt bij de versterkingsoperatie. Het ene moment staat uitsluitend de veiligheid
van het huis centraal, het volgende moment komen er toch weer meer gebiedsgerichte
aspecten bij kijken. Ongeacht welke aanpak gekozen wordt, is duidelijk dat er maar
beperkt opgeschaald kan worden. Voor ieder afzonderlijk huis moet op basis van een
visuele inspectie geconstateerd worden of het binnen een vooraf vastgestelde typologie
past of niet. Voor huizen die daar niet in passen moet een individuele bouwkundige
doorrekening gemaakt worden, gevolgd door een beoordeling. Voor huizen die wel binnen
een typologie passen, kan teruggevallen worden op de algemene bouwkundige berekening
die voor dat type huis (typologie) gemaakt is. Zolang de visuele inspectie van een
pand nog niet heeft plaatsgevonden, kan dus ook geen uitspraak gedaan worden over
de veiligheid. De commissie vindt het onthutsend dat ook ten tijde van het schrijven
van dit rapport nog altijd niet duidelijk is welke huizen nu wel en welke niet veilig
zijn. Ook is nog niet zeker dat dit, zoals beloofd, aan het eind van 2023 wel het
geval is.
Vastlopen versterkingsoperatie leidt tot wantrouwen
De commissie constateert dat alle ingezette koerswijzigingen structureel geleid hebben
tot vertragingen. De schade is echter groter. De voortdurende wijzigingen hebben ook
bijgedragen aan het wantrouwen van Groningers, omdat iedere wijziging in de structuur
van de versterkingsoperatie ook een wijziging voor bewoners betekent. Bewoners van
Groningen die soms al jarenlang wachten op een versterkingsadvies, weten daardoor
nog steeds niet waar zij aan toe zijn. Een deel van hen woont al die tijd in een onveilig
huis of woont te lang in tijdelijke noodvoorzieningen. Het is pijnlijk dat bewoners
tijdens het wachten op dat versterkingsadvies of de versterking zelf geconfronteerd
worden met voortdurend gesteggel over de aanpak.
3.9 Conclusie 9. Regionale bestuurders niet bij machte belangen Groningers werkelijk
te behartigen
Hoewel de provincie en gemeenten in het gaswinningsgebied alleen een adviesrecht hebben
over winningsactiviteiten, hebben zij wel te maken met de negatieve gevolgen van die
activiteiten in hun gebied. Regionale bestuurders horen uit de eerste hand verhalen
van bewoners, zien schade aan gebouwen en ervaren wat aardbevingen aanrichten in gemeenschappen.
Tijdens de openbare verhoren is bij de commissie een beeld ontstaan van betrokken
regionale bestuurders die hart hebben voor de bewoners en zich inzetten voor hun belangen.
De commissie moet echter constateren dat regionale bestuurders er onvoldoende in geslaagd
zijn om die belangen te behartigen. Dat licht de commissie hieronder toe.
Locatie in meerdere opzichten complicerend
Bij het opkomen voor hun bewoners staan regionale bestuurders al vanaf de start op
een 1–0 achterstand door de locatie en kenmerken van hun gebied. De regio ligt om
te beginnen letterlijk op grote afstand van het politieke besliscentrum Den Haag.
Bovendien is het een regio met veelal kleinere gemeenten, met een beperkt ambtelijk
apparaat en relatief weinig ervaring met stadsvernieuwingsprocessen – relevant voor
de versterkingsoperatie. Het is verder een provincie die al jarenlang economisch achterblijft
en die kampt met bevolkingskrimp en werkloosheid. De afhankelijkheid van de regio
van de oliemaatschappijen voor de werkgelegenheid van hun bewoners brengt regionale
bestuurders in een moeilijk parket: het economisch belang van de gaswinning staat
tegenover het veiligheidsbelang. De regio bevindt zich daarmee vanaf de start van
alle problemen in een relatief ongunstige uitgangspositie.
Daar komt nog bij dat veel van de gemeenten in Groningen tot de herindelingen (de
laatste in 2020) in omvang klein zijn. De kleine gemeenten beschikken over weinig
capaciteit en expertise om in te zetten. Oud-burgemeester van Groningen Jacques Wallage
zegt in zijn openbaar verhoor: «Ik denk dat [...] heel erg meespeelde dat die gemeenten aan de vooravond van een
gemeentelijke herindeling zaten. Die waren naar het oordeel van heel veel deskundigen
gewoon te klein.»60 Ook oud-gedeputeerde William Moorlag denkt dat de kleine gemeenten Groningen parten
hebben gespeeld: «Soms had ik ook wel het idee dat voor sommigen het hele vraagstuk ook wel «too big
to handle» was. Ik heb zelf ook dat gevoel gehad.»61
Nadelige gevolgen voor de regio: vestigingsklimaat onder druk
De negatieve gevolgen van de gaswinning gaan voor de regio verder dan gebouwschade
aan individueel panden. Het gehele regionale vestigingsklimaat komt onder druk te
staan. Het wordt voor bedrijven en bewoners minder aantrekkelijk om zich in de regio
te vestigen. Boerenbedrijven krijgen te maken met schade aan hun bedrijfsgebouwen
(mestkelders, schuren) en ondernemers met schade aan hun bedrijfspanden. Voor hen
zijn zo mogelijk nog minder passende regelingen getroffen dan voor bewoners. Huizen
met structurele schades zijn moeilijker verkoopbaar en het gebied verliest als gevolg
van grootschalige versterking een deel van het oorspronkelijke karakter. Ook de toekomst
en het behoud van monumentale panden, waaronder de vele bijzondere kerken en karaktervolle
boerderijen, zijn verre van zeker. De commissie acht het terecht dat Groningse bestuurders,
in een regio die van oudsher economische opgaven kent, ook aandacht hebben gevraagd
voor het vestigingsklimaat.
Ontwrichting van gemeenschappen door verschillen in behandeling
De regio wordt daarnaast geconfronteerd met een ontwrichting van lokale gemeenschappen.
Dat is ernstig, juist in een gebied waar die gemeenschappen van oudsher zo belangrijk
zijn. De ontwrichting is terug te voeren op de grote verschillen bij schadeherstel
en versterking. Ook al lijkt het alsof buren, familieleden en vrienden een gelijksoortig
probleem hebben, de behandeling ervan kan sterk verschillen. De plek waar iemand woont,
het moment waarop iemand de schade meldt, de keuzes die iemand maakt: het kan allemaal
van invloed zijn op de manier waarop de afhandeling van het schadeproces verloopt.
En dat maakt ook dat de uitkomst van het proces voor buren kan verschillen. Ditzelfde
speelt bij de versterkingsoperatie, waarbij de verschillen vaak nog veel meer in het
oog springen. Huizen die volgens de regels van een ouder regime gesloopt moeten worden
en vervangen door nieuwbouw, staan soms naast huizen waarvan het oordeel is dat slechts
een geringe structurele ingreep nodig is. Deze ongelijkheid wordt gevoeld in de Groningse
dorpen en wekt gevoelens van afgunst en achterdocht op. Hoe hebben de buren dat weten
te regelen?
Illustratief daarbij is het gebruik van het werkwoord «krijgen», dat wijdverbreid
is in de regio en de commissie ook veel gehoord heeft in de gesprekken en verhoren.
Het wordt gebruikt in de context van de vergoedingen die gedupeerden ontvangen of
de wijze waarop de versterkingsoperatie wordt uitgevoerd. Maar het heeft de bijklank
dat het cadeautjes zijn; je hebt geluk als je er een krijgt. «De buren kregen wel
sloop-nieuwbouw». Het is echter een reële maatregel waar iemand gewoon recht op heeft
om de veiligheid te vergroten.
Deze ongelijkheid werkt op zijn beurt ontwrichtend voor de sociale cohesie binnen
wijken en dorpen, zo signaleert de commissie. En dat wordt nog versterkt door de eerdergenoemde
impact van de stress op welzijn en gezondheid. Dat betekent ook dat een deel van de
gedupeerden niet meer de energie kan opbrengen om naar het verjaardagsfeestje van
de buren te gaan of de vrijwilligersdienst in de sportkantine te draaien, omdat het
steeds weer gaat over schades, versterking en wie wat «gekregen» heeft.
Aanzicht van Groningse dorpen sluipenderwijs bedreigd
De oude dorpen en bebouwing in Groningen hebben veelal een karakteristiek aanzicht,
met kerkjes op wierden, karakteristieke panden en oude boerderijen. Dit typisch Groningse
karakter komt door de versterkingsoperatie onder druk te staan, vooral als er steeds
meer panden versterkt moeten worden. Soms moeten hele straten op de schop. Rijksmonumenten
zijn bij de versterkingsoperatie beschermd, maar andere karakteristieke panden zijn
dat niet. Daarvoor dreigt soms sloop: als verbetering van de huidige woning onrendabel
is, moet de woning worden gesloopt en komt er vervangende nieuwbouw. Als er vanwege
de onzekerheid over de aardbevingsbestendigheid geen andere investeerder of nieuwe
eigenaar gevonden kan worden voor gebouwen die hun functie verliezen, dreigt leegstand
en verval, zelfs bij monumenten. Op deze manier vormen de aardbevingen en de versterkingsoperatie
een sluipende bedreiging voor het aanzicht van Groningse dorpen.
Inzet van regionale bestuurders op compensatie is begrijpelijk
Statistisch gezien is Groningen een van de rijkste regio’s van Europa, omdat de gasbaten
in Europese statistieken aan de regio Groningen worden toegeschreven. In de praktijk
heeft Groningen slechts beperkt geprofiteerd van de gasbaten. De gasbaten worden via
de rijksbegroting verdeeld over alle Nederlanders, waarbij Groningers hetzelfde ontvangen
als alle andere Nederlanders. De oprichting in 1995 van een nationaal fonds voor economische
structuurversterking (FES) dat is gevuld met (een deel van de) gasopbrengsten, heeft
daar geen verandering in gebracht. Sterker nog, het Noorden kreeg vanaf dat moment
juist minder dan gemiddeld. Een globale schatting toont dat slechts 1% van de FES-middelen
tot 2006 naar Noord-Nederland vloeide. De provincie voelt zich vaak een soort wingewest,
en de commissie stelt vast dat dat gevoel op feiten is gebaseerd.
Vanuit deze constatering vindt de commissie het logisch dat regionale bestuurders
in de loop van 60 jaar gaswinning vaak hebben gepleit voor compensatie voor de nadelige
gevolgen van de gaswinning. Dat pleidooi was legitiem – los van de vraag hoe de compensatie
praktisch invulling heeft gekregen. Op het gebied van compensatiepakketten zijn door
regionale bestuurders flinke stappen gezet. Vanaf het eerste bestuursakkoord in 2014,
is de regio in bepaalde mate gecompenseerd voor de nadelige gevolgen van gaswinning.
Deze compensatie staat echter niet in verhouding tot de totale gasbaten waar Nederland
als geheel van geprofiteerd heeft. Als de regio wel rechtstreekse afdrachten zou hebben
ontvangen voor de gaswinning, dan was de reeks van steun- en compensatieprogramma’s
(Langman-akkoord, Regio Specifiek Pakket Zuiderzeelijn, het bestuursakkoord van 2014,
Nationaal Programma Groningen, bestuurlijke afspraken 2020) en al het bestuurlijk
overleg hierover welllicht niet nodig geweest.
De commissie signaleert daarbij wel dat de compensatiemaatregelen vanuit het perspectief
van gedupeerde bewoners weinig hebben opgelost en dat te betwijfelen valt of ze in
voldoende mate hebben bijgedragen aan de gestelde doelen. Dat komt enerzijds door
de neiging van onderhandelaars om bij zulke compensatiepakketten de bedragen hoger
voor te spiegelen dan ze feitelijk zijn. Dat kan bijvoorbeeld door bedragen die sowieso
al richting de regio gaan nogmaals mee te tellen, door nog niet uitgegeven bedragen
van een vorig pakket mee te rekenen of door mee te tellen dat er de intentie is om
het pakket te verlengen. Van alle drie deze werkwijzen is de commissie voorbeelden
tegengekomen. Anderzijds speelt ook mee dat het geld besteed wordt aan lokale of regionale
projecten die voor decentrale bestuurders en toekomstige generaties van belang kunnen
zijn, maar die voor gedupeerde bewoners niet per se het verschil maken.
Regionale bestuurders hebben weinig invloed op besluitvorming
Lange tijd hebben bestuurders weinig invloed kunnen uitoefenen op de hoogte van de
gaswinning, terwijl die hoogte toch zo bepalend is voor de veiligheids- en schadeherstelbelangen
van hun bewoners. Dat is ook het oordeel van veel regionale bestuurders zelf. Zo zegt
voormalig burgemeester van de gemeente Slochteren Ten Brink tijdens zijn openbaar
verhoor dat hij hard heeft geknokt voor zijn bewoners om de winning omlaag te krijgen,
«maar de Minister had daar geen boodschap aan».62
Voormalig gedeputeerde Eikenaar verklaart in zijn verhoor dat hij het gevoel had dat
het hem helaas niet gelukt is voldoende invloed uit te oefenen: «Ik was ervan overtuigd dat als al die rapporten, waar al die argumenten in staan,
politici en bestuurders hier in Den Haag niet overtuigden, er eigenlijk maar één weg
overbleef. Of eigenlijk blijven er dan twee wegen over. De eerste is de gang naar
de rechter en de Raad van State. En de tweede is het zo hoog mogelijk opvoeren van
de politieke en maatschappelijke druk. Ik kan niet met overtuiging zeggen dat dat...
Sorry. Ik kan niet zeggen dat dat geslaagd is. Het is niet geslaagd. We staan nu waar
we staan. Dus ik kan nu niet zeggen: die methode brengt succes. Dat is niet zo, want
er is geen succes.»63
De manier van werken van Groningse bestuurders was daarbij niet alleen niet altijd
succesvol, maar heeft soms zelfs de verhoudingen geschaad, ook in de regio zelf. Dat
laten de ervaringen met de Dialoogtafel (2014–2015) zien, een overlegtafel waar de
overheidsorganisaties, de NAM en maatschappelijke organisaties samen over de gevolgen
van de gaswinning spraken. Zo wordt het aanvullend bestuursakkoord dat in 2015 wordt
gesloten tussen Rijk en regio niet voorgelegd aan de Dialoogtafel. Ook heeft de provincie
Groningen een belangrijk onderzoek over het aantal huizen dat versterkt zou moeten
worden, niet met de Dialoogtafel besproken. Net als Jacques Wallage meent de commissie
dat op dat moment de belangen van de dan aankomende Provinciale Statenverkiezingen
zwaarder lijken te wegen dan de belangen van de bewoners. Als gevolg hiervan zijn
maatschappelijke organisaties niet bij dit onderzoek betrokken, terwijl dit volgens
de intenties van de Dialoogtafel wél de bedoeling was. Wallage vertelt hierover: «We hadden aan de maatschappelijke organisaties beloofd dat ze bij belangrijke onderdelen
van tevoren invloed zouden kunnen uitoefenen. En u hebt gelijk: dat is een werkwijze
waar, als ik het heel vriendelijk zeg, heel veel bestuurders aan moeten wennen.»64 Het mislukken van de Dialoogtafel vormt de aanleiding voor de oprichting van het
Groninger Gasberaad in 2016.
Uiteindelijk blijkt de juridische route voor de regionale bestuurders succesvol, met
name bij beslissingen over de hoogte van de gaswinning. Zodra de regionale bestuurders
in 2014 gebruikmaken van de mogelijkheden van beroep tegen winningsbesluiten (waar
zij formeel sinds 2003 over beschikken), zien ze dat die route betrekkelijk succesvol
is. Tegen elk winningsbesluit sinds 2014 hebben zij, samen met andere partijen, beroep
aangetekend. De route naar meer veiligheid voor bewoners verloopt zodoende via het
juridische spoor.
3.10 Conclusie 10. Kennisontwikkeling over Groningenveld doelbewust beperkt gehouden
Bij de start van de gaswinning in Groningen is er weliswaar veel expertise beschikbaar
over het winnen van gas, maar de expertise over de gevolgen die de gaswinning ondergronds
en bovengronds heeft, is veel beperkter. Dat is op zich niet zo vreemd. Het Groningenveld
is een van de grootste gasvelden in de wereld en bevindt zich in vergelijking met
buitenlandse gasvelden in een relatief dichtbevolkt gebied. Verbazingwekkend genoeg
zijn deze twee bijzondere aspecten van het Groningenveld geen reden om grootschalig
onderzoek naar bovengrondse effecten te starten. Het onderzoek dat wel gedaan wordt,
vindt te lang plaats in het gesloten bolwerk van de mijnbouwsector, waardoor er te
weinig prikkels zijn voor fundamentele nieuwe inzichten. Het is voor de commissie
moeilijk te begrijpen hoe zo’n belangrijk gasveld voor Nederland zo weinig, zo laat
en ook nog eens door een beperkte groep experts (waaronder de exploitant) onderzocht
is. De commissie identificeert de volgende aspecten.
Aanvankelijke onwetendheid logisch gezien unieke kenmerken van het Groningenveld
Het Groningenveld is in een aantal opzichten uniek en dat maakt dat er in de beginjaren
nauwelijks kennis beschikbaar is over de gevolgen van gaswinning uit een dergelijk
veld. De samenstelling van de bodem in Groningen is immers anders dan die van winningsgebieden
in het buitenland. Dat is bepalend voor de gevolgen bovengronds. Kennis over wat er
specifiek in de Groningse grond gebeurt, en kennis over geïnduceerde aardbevingen
moet nog worden opgebouwd. De commissie heeft er begrip voor dat in de beginjaren
de kennis over de gevolgen van gaswinning uit het Groningenveld beperkt is. Als echter
in de jaren ’70 onderzoek gedaan wordt naar de bodemdaling die verwacht mag worden
als gevolg van de winning in het veld, wordt de informatie die dit onderzoek oplevert
niet meteen gedeeld met de buitenwereld. Dat gebeurt pas na vragen hierover van Kamerlid
Terlouw (D66). De commissie vindt het laakbaar dat al vanaf de beginjaren niet transparant
is gecommuniceerd over het al dan niet beschikbaar zijn van kennis, en dat in plaats
daarvan steeds geschermd is met geruststellende woorden. Dat verwijt betreft in het
bijzonder de NAM en haar aandeelhouders, maar betreft ook de kennispartijen.
Systematisch onderzoek pas laat op gang
Pas in de jaren ’90 neemt langzaamaan de kennis over gaswinning en aardbevingen toe.
Deze kennis is geconcentreerd bij slechts een handjevol partijen (het KNMI, de Rijks
Geologische Dienst, Staatstoezicht op de Mijnen, TNO, de TU Delft, de NAM), die van
meet af aan nauw met elkaar samenwerken. De opgebouwde kennis is echter weinig systematisch.
Seismologe Annemarie Muntendam-Bos zegt over het wetenschapsveld: «Heel voorzichtig begon er internationaal gezien wat kennis te komen over bevingen
die door menselijk handelen komen, de zogenaamde geïnduceerde aardbevingen. [...]
Eigenlijk was het nog heel beperkt tot die paar plukjes waar af en toe een seismoloog
naar keek.»65
De Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen (BOA) constateert in 1993 dat er een
verband is tussen de gaswinning en het optreden van aardbevingen. Opmerkelijk genoeg
vormt deze constatering geen aanleiding tot verder grootschalig publiek onderzoek
naar aardbevingen, ook al volgen er in de jaren daarna al relatief zware bevingen.
Zo is er in 1994 een beving met een magnitude van 2,9 op de schaal van Richter bij
Middelstum, gevolgd door twee zware aardbevingen bij een gasveld in de buurt van Alkmaar.
Direct na het verschijnen van het BOA-rapport stelt het Ministerie van Economische
Zaken een werkgroep Aardbevingen in, met experts van Staatstoezicht op de Mijnen,
de kennisinstituten en oliemaatschappijen. Deze werkgroep is bedoeld als platform
voor het delen van kennis. De werkgroep Aardbevingen stopt als het Ministerie van
Economische Zaken in 1999 de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) instelt. De
introductie van de Mijnbouwwet in 2003 is een belangrijke impuls voor nieuw onderzoek.
De Mijnbouwwet verplicht oliemaatschappijen in kaart te brengen wat de schadelijke
gevolgen kunnen zijn van mijnbouw en hoe die voorkomen kunnen worden. De oliemaatschappijen
proberen om met slechts beperkte inspanningen te voldoen aan deze verplichting.
In 2013 volgt er weer onderzoek in opdracht van de overheid, als Minister Kamp van
Economische Zaken eenmalig veertien onderzoeken uitzet om belangrijke witte vlekken
in de kennisontwikkeling te dekken. Hoewel informatief, maken de onderzoeksresultaten
op dat moment vooral duidelijk hoeveel kennis nog ontbreekt. Ook op dat moment volgt
geen verder systematisch onderzoek, hoezeer dat ook voor de hand zou liggen. Pas na
een aanbeveling van de Onderzoeksraad voor Veiligheid in 2015 op basis van zijn onderzoek
naar aardbevingsrisico’s in Groningen, wordt vanaf 2017 het onderzoeksprogramma DeepNL
gestart. Dit programma wordt gefinancierd door de NAM en de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO). Dit is een meerjarig onderzoeksprogramma naar
de dynamiek van de diepe ondergrond onder invloed van menselijk ingrijpen. In datzelfde
jaar start het Ministerie van Economische Zaken het Kennisprogramma Effecten Mijnbouw.
Gezien het startmoment van de gaswinning in 1963 vindt de commissie de start van deze
grootschalige onderzoeksprogramma’s veel te laat: pas na circa 50 jaar gaswinning
in Nederland. Bovendien worden deze onderzoeksprogramma's pas opgezet als in de praktijk
is gebleken hoe schadelijk het tekort aan kennis is. In de ogen van de commissie is
het langdurige gebrek aan publieke aandacht, coördinatie en middelen laakbaar. Dit
heeft bovendien ernstige gevolgen gehad.
Gesloten kennisbolwerk mijnbouwsector houdt tegengeluiden buiten de deur
De kennisontwikkeling over gaswinning en aardbevingen is in Nederland geconcentreerd
bij slechts een handjevol partijen. Zij werken van meet af aan nauw met elkaar samen,
vaak in opdracht van de overheid (het Ministerie van Economische Zaken) of oliemaatschappijen,
en bepalen door hun deelname in allerlei commissies en platforms in sterke mate de
onderzoeksagenda. Het is een vroege voorloper van wat tegenwoordig de veel bezongen
«triple helix» heet, waarin overheid, bedrijfsleven en wetenschap samenwerken aan het creëren van
innovaties en nieuwe inzichten. De kennissamenwerking laat in het geval van de gaswinning
in Groningen echter fundamentele gebreken zien.
Ten eerste is er bij de kennisontwikkeling van het Groningenveld lange tijd sprake
geweest van een monopolie van de NAM. Dat is niet verwonderlijk, gezien de wettelijke
onderzoeksverplichting die bepaalt dat de exploitant, in dit geval de NAM, zelf onderzoek
moet (laten) doen naar de gevolgen van zijn mijnbouwactiviteiten. In de jaren ’60
is dat vastgelegd in het Mijnreglement 1964, daarna in de Mijnwet en vanaf 2003 in
de Mijnbouwwet. De NAM vraagt zelden buitenstaanders voor een kritische toetsing van
de in modellen gemaakte aannames over de gevolgen van de gaswinning voor Groningers.
De commissie vindt het kwalijk dat er lange tijd sprake was van een kennismonopolie
van de NAM, dat door niemand gecontroleerd werd.
Ten tweede kenmerkt het gesloten bolwerk zich door het feit dat men lange tijd niet
openstond voor kritische opmerkingen van buitenstaanders. Het was voor onafhankelijke
onderzoekers lastig om serieus genomen te worden door de gevestigde partijen. De commissie
meent dat er hierdoor te weinig ruimte was voor tegengeluiden, en dat daardoor het
heersende onderzoeksparadigma dat gaswinning niet kan leiden tot zware aardbevingen
en dat aardbevingen weinig schade als gevolg hebben relatief lang in stand blijft.
Een belangrijke uitzondering vormt het Onafhankelijk Geologen Platform, dat in 1993
door een aantal geologen wordt opgericht als «tegengeluid vanuit de universitaire wereld». Het is een belangrijk initiatief, omdat daarmee geologische kennis ook beschikbaar
komt voor bewoners en belangenverenigingen. Geoloog Peter van der Gaag geeft in zijn
openbaar verhoor op 28 juni 2022 aan hoe moeilijk het is om je als buitenstaander
in deze mijnbouwsector te begeven: «Als je dan een eenpitter bent of een kleine maatschappij met vijf mensen personeel,
ben je of een wijsneus, of het is «waar bemoei je je mee, daar gaan wij over.»»66
Al met al hebben het gesloten bolwerk, het kennismonopolie van de NAM en de beperkte
ruimte voor tegengeluiden ertoe geleid dat het heersende onderzoeksparadigma tot 2012
heeft kunnen voortduren; dat is veel te lang. Daardoor bleef de focus bij de onderzoeksvragen
te lang liggen op de gaswinning, en veel minder op de gevolgen daarvan. De commissie
vindt dat er te lang een kwalijk gebrek aan ambitie was om de expertise te vergroten.
4 Het doorbreken van een patroon
4.1 Loze beloften
Dit rapport opende in hoofdstuk 1 met een schets van twee verhalen over de Groningse
gaswinning, een verteld vanuit het perspectief van beslissers en een vanuit bewoners.
Die verhalen zijn van het begin af aan heel verschillend. Er is sprake van twee gescheiden
werelden die gaandeweg steeds meer tegenover elkaar komen te staan. Het begint in
de jaren ’60 met vreugde bij Haagse politici en oliemaatschappijen over de vondst
van de Groningse gasbel en de nieuwe inkomstenbron, tegenover onduidelijkheid bij
de Groningse bevolking. Daarna drijven de werelden geleidelijk verder uit elkaar.
Overheid, bedrijven en beleidsmakers optimaliseren binnen het gesloten gasgebouw de
gaswinning en de uitbouw van de energiemarkt. Ondertussen ontstaat bij Groningers
een groeiende onrust over bodemdaling en aardbevingen. De kloof verdiept zich wanneer
de aardbevingen in aantal en kracht toenemen, en Groningers in toenemende mate te
maken krijgen met schade en onveiligheid. De rompslomp, aanhoudende onzekerheid en
soms zelfs wanhoop breken mensen op. Het «leven in de wacht» zorgt voor gezondheidsschade, niet alleen bij volwassenen maar ook bij kinderen en
jongeren. Er ontstaat diep wantrouwen bij Groningers. Omdat ze zelf met wantrouwen
bejegend worden. Omdat na een waarschuwing van de toezichthouder de gaskraan niet
dichtgedraaid wordt, maar juist verder open gaat. Omdat bewoners onwil proeven bij
de NAM om schades en versterking snel af te handelen. Omdat het zo lang duurt voordat
de overheid ingrijpt in het schade- en versterkingsproces. Omdat geopolitieke ontwikkelingen
de discussie over het toch openhouden van het Groningenveld weer actueel maken. En
wie helpt de Groningers straks als de schade- en versterkingsinstanties uit Groningen
vertrokken zijn en het Groningenveld gesloten is?
De kloof tussen beide werelden is diep en het vertrouwen is bij veel Groningers volledig
verloren gegaan. Dat vertrouwen van de Groningers is niet in één keer verdwenen. Het
heeft gedurende vele jaren telkens kleine en grote deuken opgelopen, waardoor het
steeds weer en steeds verder is geschaad. Keer op keer worden zowel expliciete als
impliciete beloften niet nagekomen. Een aantal in het oog springende voorbeelden is
hieronder uitgewerkt.
Ruimhartig vergoeden
Na de zware beving bij Huizinge wordt gezegd dat Groningers ruimhartig vergoed moeten
worden voor de schade die ze lijden. De NAM belooft in 2013 ruimhartig te zijn, diverse
moties in de Tweede Kamer roepen op tot ruimhartige vergoeding en in 2022 spreekt
het regeerakkoord van een ruimhartigere afronding van de versterkings- en hersteloperatie.
Het klinkt positief, als een mooi gebaar naar Groningers toe, maar de realiteit is
dat niemand weet wat daadwerkelijk onder «ruimhartig» wordt verstaan. Het IMG verstaat
er iets anders onder dan bewoners. Groningers ervaren die ruimhartigheid zeker niet,
omdat in de praktijk nauwelijks invulling is gegeven aan een ruimhartige schadevergoeding
of versterkingsoperatie. Integendeel, de rekening voor schade die niet strikt onder
de wettelijke aansprakelijkheid van de NAM valt, is voortdurend onderwerp van twist.
Verbroken beloften over een snelle versterkingsoperatie
Er wordt voortdurend gehamerd op een vlot verloop van de versterkingsoperatie. Keer
op keer worden echter gedane beloften verbroken. De vergunningen zijn niet rond, er
is een tekort aan wisselwoningen of er is nog geen aannemer beschikbaar om met de
werkzaamheden te starten. In de praktijk betekent dit dat teruggekomen moet worden
op eerder gedane beloften. Dit leidt ertoe dat tien jaar na de beving bij Huizinge
van een kleine 12.000 adressen nog steeds onduidelijk is of ze veilig of onveilig
zijn. Het toch al broze Groningse vertrouwen krijgt hierdoor weer een knauw.
Groningers in de rij
Op de dag dat het kabinet-Rutte IV wordt geïnstalleerd, presenteert dit nieuwe kabinet
zijn regeerakkoord, waarin het pleit voor een «ruimhartiger afhandeling van de versterkings- en hersteloperatie». Op diezelfde dag wordt ook de subsidieregeling Verduurzaming en Verbetering Groningen
opengesteld. Voor deze subsidie komen 53.000 huishoudens in het aardbevingsgebied
in aanmerking, terwijl er maar voor ongeveer de helft daarvan budget is. Deze discrepantie
leidt tot lange rijen, fysiek en digitaal, van Groningers die weten dat ze achter
het net zullen vissen als ze zich niet onmiddellijk melden. Het aantal aanvragen overschrijdt
het budget inderdaad ruimschoots. Daags na de openstelling besluit het kabinet alsnog
voldoende budget beschikbaar te stellen om alle aanvragen te kunnen toekennen. Het
is een beschamende vertoning, die lange rijen, zeker omdat diverse partijen al op
voorhand gewaarschuwd hebben voor het tekortschietende budget en de gevolgen die dat
zal hebben voor de toekenning van subsidies. Deze beschamende vertoning is des te
erger omdat zij past binnen een patroon van voortdurende beloften die niet kunnen
worden waargemaakt en goede bedoelingen die in de praktijk verkeerd uitpakken.
4.2 Excuses niet gevolgd door beterschap
De loze beloften zijn telkens een teleurstelling en wekken de indruk dat Groningers
niet serieus worden genomen. Dat wordt nog eens versterkt als er excuses komen – van
een NAM-directeur, een Shell-directeur en de Minister-President – die nauwelijks worden
gevolgd door de beloofde beterschap. Hoewel er sindsdien veel is geprobeerd, merken
Groningers daar tot nu toe te weinig van.
Dat is uitermate zorgwekkend voor een situatie die de commissie eerder in het rapport
als rampzalig heeft betiteld. De commissie schaart zich achter een oproep van Susan
Top, die als secretaris van het Groninger Gasberaad zeven jaar lang opkwam voor de
belangen van gedupeerde Groningers. Aan het slot van haar openbaar verhoor refereert
Top aan een uitspraak van Minister Wiebes, die tijdens een werkbezoek aan Groningen
de omgang met de gevolgen van gaswinning «overheidsfalen van on-Nederlandse proporties» noemt. Ze zegt: «Hoe noemde Wiebes het? Overheidsfalen van on-Nederlandse proporties. Ik denk dat
u ervan moet leren, want anders wordt het een vraag hoe on-Nederlands dit is.»67
4.3 Nu doen wat niet gedaan is
Hoe somber ook het beeld dat de bovengenoemde drie voorbeelden oplevert, het laat
tegelijkertijd zien dat verantwoordelijken, zeker in de laatste jaren, wél probeerden
om de ontstane situatie te verbeteren. De commissie vindt het belangrijk om dat te
benadrukken. Er waren ook goede intenties en inzet voor verbeterplannen. Het in de
praktijk brengen van veranderingen blijkt echter lastig. Het is een dilemma. Aan de
ene kant is er de grote wens om zaken te verbeteren (en inderdaad soms kleine verbeterstappen
te realiseren), en aan de andere kant is er de maakbaarheid, die telkens beperkter
blijkt dan verwacht.
Het lastige is dat betrokkenen nu eenmaal niet meer met een schone lei kunnen beginnen.
Elke verbeterpoging bouwt voort op de situatie die al bestaat en vindt plaats in de
sociaaleconomische en maatschappelijke context van dat moment. De commissie meent
dat het belangrijk is om het patroon van «beloften doen, maar deze niet kunnen waarmaken»
te doorbreken. Maar om dat te kunnen doen, moet de gewenste daadkracht gecombineerd
zijn met realiteitszin. Wat is er uitvoerbaar in de weerbarstige praktijk? De commissie
is van mening dat pragmatische oplossingen die gedupeerden tegemoetkomen belangrijker
zijn dan kostenbeheersing. De commissie heeft in dit rapport de hoofdconclusie moeten
trekken dat de belangen van Groningers bij de gaswinning structureel genegeerd zijn.
Het is nu zaak dat de belangen van Groningers voorop worden gesteld. De commissie
doet in het volgende hoofdstuk aanbevelingen om ervoor te zorgen dat de prioriteit
komt te liggen waar ze hoort: Groningers boven gas.
5 Aanbevelingen
5.1 Ereschuld
In het recente verleden zijn er talloze mensen en organisaties geweest die nagedacht
hebben over de manier waarop de situatie in Groningen verbeterd zou kunnen worden.
Alle onderzoeken over en analyses van de gaswinning in Groningen en de omgang met
de gevolgen ervan bevatten aanbevelingen voor verbetering. Zo verscheen in 2015 een
belangrijk onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, in 2017 gevolgd door een
vervolgrapport daarop, met daarin aanbevelingen om ervoor te zorgen dat veiligheid
voldoende aandacht krijgt in de besluitvorming over de gaswinning uit het Groningenveld.
Ook in 2017 publiceerden de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman rapporten met
daarin aanbevelingen om te leren van de versterkingsoperatie in Groningen. In de afgelopen
twee jaar zijn diverse evaluatie- en adviesrapporten uitgebracht: een brede evaluatie
van rijksorganisaties op afstand (2021), gevolgd door een advies van de Inspectieraad
over de onafhankelijkheid van rijksinspecties (2022) en een evaluatierapport van de
Tijdelijke wet Groningen (2022) met aanbevelingen over de onafhankelijke afhandeling
van schade. In dezelfde periode verscheen het rapport van de tijdelijke commissie
Uitvoeringsorganisaties Klem tussen balie en beleid (2021), een commissie van de Tweede Kamer, met nuttige wenken voor het verbeteren
van uitvoering. En op initiatief van het Groninger Gasberaad en de Groninger Bodem
Beweging verscheen het Sociaal Handvest (2022), met daarin uitgangspunten voor het beleid over de gaswinningsproblematiek
in Groningen. Wat kan een rapport van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning
Groningen nog toevoegen aan al deze wijsheid?
Los het op!
Hoewel de genoemde rapporten en evaluaties van elkaar verschillen in focus, hebben
ze met elkaar gemeen dat de aanbevelingen die ze doen in de kern terug te brengen
zijn tot de oproep: «Los het nu eens op!». Dat blijkt echter makkelijker gezegd dan
gedaan. Onderdeel van de bevindingen van de commissie is dat iedere verandering van
het systeem, iedere wijziging van de regels, iedere nieuwe oplossing die bedacht wordt,
ook bijdraagt aan de verschillende behandeling van en daarmee ongelijkheid tussen
gedupeerden. Die ongelijke behandeling leidt tot scheve ogen, omdat de ene gedupeerde
beter af is of lijkt te zijn dan de andere. Iedere verandering draagt bovendien bij
aan het ingewikkelder maken van het systeem. Iedere nieuwe maatregel die een geconstateerde
fout repareert, draagt bij aan het verder compliceren van het woud aan regels waarin
gedupeerden hun weg moeten vinden. Wat is de uitweg uit deze situatie?
Moreel perspectief: een ereschuld
De commissie constateert dat het in het debat dat volgde op de vele rapporten en aanbevelingen
lange tijd aan één element heeft ontbroken: het morele perspectief. De commissie vindt
dat Nederland een ereschuld heeft aan Groningen, die het moet inlossen. De term «ereschuld»
is al vaker gevallen in relatie tot de gaswinning in Groningen, en onlangs heeft de
hele Tweede Kamer gerefereerd aan deze ereschuld aan Groningen.68 Nederland heeft in de afgelopen decennia geprofiteerd van de aardgasbaten. De aardgasbaten
vormden een belangrijke pijler onder de nationale welvaart. Maar Groningen blijft
achter met de gevolgen: de schade, de gevolgen voor het landschap, de pijn bij Groningers.
Volgens de commissie zit er een prijs aan dit vergeten van Groningers. De Staat en
de oliemaatschappijen zijn samen in eerste instantie aan zet om de ereschuld die Nederland
heeft aan Groningen in te lossen. Het gaat hierbij niet om aansprakelijkheid, maar
om een morele verplichting om de aan Groningen en Groningers toegebrachte schade en
pijn aan te pakken, en daarvoor – onvermijdelijk – extra middelen ter beschikking
te stellen. Dat gaat niet alleen om geld, maar ook om menskracht en aandacht, en om
de positie van de regio ten opzichte van andere regio’s in Nederland.
5.2 Het inlossen van een ereschuld
De constatering dat Nederland een ereschuld heeft aan Groningen roept de vraag op
hoe deze schuld vereffend kan worden. Dat zit volgens de commissie in het tegemoetkomen
aan Groningen en Groningers, in meer dan één opzicht. Boven alles staat de morele
verplichting van het kabinet om de belofte gestand te doen om het Groningenveld te
sluiten in 2023 of uiterlijk 2024. Verder zouden betrokken partijen niet alleen de
juridische verplichtingen wat betreft schadeherstel en versterking jegens gedupeerden
moeten nakomen, maar vooral ook hun morele verplichting. En daarnaast moet er een
toekomstperspectief voor de regio worden geboden. Invulling geven aan een ereschuld
omvat veel aspecten. Het gaat om de erkenning van het leed dat Groningers ondervinden,
om meer politieke en maatschappelijke aandacht, om de inzet van extra menskracht voor
schadeafhandeling en versterking en middelen om die inzet mogelijk te maken, en om
de bewustwording ook buiten Groningen van het leed dat Groningers ondervinden. Het
gaat daarnaast om – zoals het Sociaal Handvest uit 2022 het formuleert – het weer leefbaar maken van Groningen en het bieden van
een duurzaam economisch perspectief voor de regio. De negatieve gevolgen van de gaswinning
gaan immers verder dan de schade op individueel niveau. Zij raken een hele regio en
toekomstige generaties. Voor dit langetermijnperspectief is het nodig om het leef-
en vestigingsklimaat te versterken, zodat het voor bedrijven en bewoners aantrekkelijker
wordt om zich in de regio te vestigen. Hierbij geldt dat er ook aandacht moet zijn
voor herstel en ontwikkeling van het karakter van het gebied en het behoud van cultureel
erfgoed.
Het inlossen van de ereschuld werkt de commissie uit in een aantal aanbevelingen die
zij in dit hoofdstuk themagewijs toelicht. Deze aanbevelingen richten zich allereerst
op het versoepelen en vereenvoudigen van de schadeafhandeling, het verbeteren van
de versterkingsaanpak en het organiseren van financiële oplossingen daarvoor. Daarnaast
richten de aanbevelingen zich op verbetering voor de regio. Verder gaan de aanbevelingen
over het versterken van de controlerende rol van de toezichthouder en de Tweede Kamer,
over meer aandacht voor het publieke belang bij ministeries, en over het beter vormgeven
van publiek-private samenwerking. Tot slot presenteert de commissie aanbevelingen
over kennisontwikkeling en meer overheidssturing op de ruimtelijke inrichting van
de ondergrond.
Aanbeveling 1: Maak schadeafhandeling voor bewoners milder, makkelijker en menselijker
Hoewel het lang geduurd heeft, zijn er op het gebied van schadeherstel in Groningen
inmiddels flinke stappen gezet. Het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) heeft
sinds 2019 170.000 schades afgehandeld (stand per januari 2023)69, waarmee het totaal aantal afgehandelde schades boven de 230.000 uitkomt.70 Toch ziet de commissie dat het schadeafhandelingsproces nog niet optimaal verloopt.
De eenvoudige schades worden vlotter dan voorheen afgehandeld, maar juist de voortgang
van de afhandeling van complexe schadegevallen blijft achter. Bovendien komen er na
iedere nieuwe aardbeving nieuwe schademeldingen bij. Ook de bodemdaling door gaswinning
zorgt nog altijd voor schades. Omdat bewoners al zo lang gebukt gaan onder de nadelige
kanten van de schadeafhandeling, vindt de commissie dat het oplossen van de problemen
rond schadeafhandeling hoge prioriteit moet krijgen. De commissie doet de volgende
aanbevelingen ter verbetering:
Kabinet, verruim de wettelijke opdracht van het IMG voor een coulantere afhandeling
van schadegevallen
Het IMG heeft de wettelijke opdracht om bij de schadeafhandeling de bepalingen van
het Burgerlijk Wetboek toe te passen. Het IMG kan alleen een schadevergoeding uitkeren
als aangetoond is dat de NAM wettelijk aansprakelijk is voor die schade. Die aansprakelijkheidsclausule
en gebondenheid aan het Burgerlijk Wetboek leiden tot een strikte toepassing van de
wet en beperken in de praktijk een vlotte, coulante afhandeling van alle schadegevallen.
Als zelfstandig bestuursorgaan (zbo) kan het IMG niet zomaar een taak buiten de wettelijke
opdracht uit gaan voeren. Om die coulance mogelijk te maken, pleit de commissie voor
het verruimen van het kader waarbinnen het IMG opereert. Op dit moment mag het IMG
alleen schade uitkeren die verhaald kan worden op de NAM. Omdat de NAM alleen bereid
is schade te vergoeden waarvoor ze wettelijk aansprakelijk is, is het IMG aan die
aansprakelijkheid gebonden. Met een ruimere bevoegdheid en het bijbehorende eigen
budget kan het IMG meer schades vlot en genereuzer afhandelen. De bevoegdheid kan
bijvoorbeeld verruimd worden door uitbreiding van de wettelijke opdracht of door het
mogelijk te maken om naast de wet aanvullend beleid te maken. Op die manier hoeft
het IMG zich niet meer genoodzaakt te zien de wet strikt toe te passen in het nadeel
van gedupeerden. De commissie roept het kabinet op, om vooruitlopend op een eventuele
verruiming van het wettelijk kader, het IMG alvast extra middelen beschikbaar te stellen,
zodat het IMG door aanpassing van zijn beleid soepeler schades kan afhandelen.
Met het verruimen van het wettelijk kader kan vervolgens ook een wat breder mandaat
gegeven worden aan medewerkers van het IMG. Die krijgen dan de ruimte om in voorkomende
gevallen zelfstandig besluiten te kunnen nemen, waardoor complexe of schrijnende schadegevallen
ook buiten de geldende kaders om opgelost kunnen worden. De commissie staat positief
tegenover het onderzoek van Staatssecretaris Vijlbrief naar mogelijkheden voor het
verruimen van de bevoegdheden van het IMG.
IMG, geef gedupeerden meer tijd om bezwaar te maken
Uit recent onderzoek blijkt dat er relatief veel beroepszaken zijn die voortkomen
uit een overschrijding van de bezwaartermijn.71 De commissie is van oordeel dat dergelijke formaliteiten de schadeafhandeling niet
zouden mogen belemmeren. De commissie roept het IMG dan ook op om soepeler met termijnoverschrijdingen
om te gaan, omdat er vaak goede verklaringen zijn voor een termijnoverschrijding.
Daarbij redt het IMG het zelf ook nog altijd niet om alle gestelde beslistermijnen
te halen voor alle schadegevallen. De commissie deelt de mening van veel Groningers
dat het onjuist is om voor gedupeerden wél heel strikt de termijnen te hanteren.
IMG, pas het bewijsvermoeden soepeler toe
De commissie vindt het IMG daarnaast onnodig strikt in de afhandeling van twee specifieke
typen gevallen. Dat betreft ten eerste de toepassing van de zogenoemde «trillingtool»,
waarmee het IMG na een aardbeving bepaalt hoe hoog de trillingssnelheid was op een
adres. Als deze een bepaalde drempelwaarde niet bereikt, is er zo’n kleine kans dat
een dergelijke trilling schade veroorzaakt dat het IMG het bewijsvermoeden niet toepast.
Op dat moment moet een gedupeerde bewijzen dat de beving de schade heeft veroorzaakt.
Het IMG handelt daarmee niet in de geest van de Tijdelijke wet Groningen. In de ogen
van de commissie is deze handelwijze een onnodige inperking van de rechten van gedupeerden.
De commissie roept het IMG dan ook op de trillingtool niet langer in deze vorm te
gebruiken.
Ten tweede kiest het IMG ervoor om per schademelding te onderzoeken of het bewijsvermoeden
weerlegd kan worden in plaats van standaard het bewijsvermoeden toe te passen. Het
IMG heeft volgens de commissie te weinig gebruikgemaakt van de mogelijkheid om zonder
nader onderzoek naar eventuele andere oorzaken schadevergoeding toe te kennen. Door
deze mogelijkheid vaker te benutten kan het IMG wel degelijk schade soms genereuzer
vergoeden.
De commissie adviseert tot slot om subsidiëring van juridische, bouwkundige en financiële
bijstand al mogelijk te maken voordat dit wettelijk geregeld is. Uit recent onderzoek
blijkt dat gedupeerden die juridische, bouwkundige en financiële bijstand ontvangen,
significant beter af zijn dan gedupeerden die geen, of slechts één vorm van bijstand
krijgen.72 Met het oog daarop en gezien de ernst van de problemen van gedupeerden bij de schadeafhandeling
en versterking, geeft de commissie het kabinet in overweging om juridische, bouwkundige
en financiële bijstand al te subsidiëren, vooruitlopend op de inwerkingtreding van
de wijzigingen van de Tijdelijke wet Groningen in verband met de versterking van gebouwen
in de provincie Groningen.
IMG, los meervoudige schades met voorrang op
Er zijn duizenden gedupeerden die meervoudige schade hebben. Het gaat bijna altijd
om situaties waarin de schade van een vorige aardbeving nog niet is opgelost, terwijl
zich alweer nieuwe schade aandient als gevolg van een volgende beving. Juist gedupeerden
met meervoudige schade lijden aan stress en hebben gezondheidsklachten. Daarom vindt
de commissie dat er een versnelling in het oplossen van meervoudige schades moet plaatsvinden.
Dat levert veel op: voor de individuele bewoners en ondernemers, maar daarmee ook
voor de Groningse gemeenschap. De commissie vindt dat meervoudige schades met voorrang
moeten worden afgehandeld. Daarbij kan het IMG de hierboven bepleite coulance toepassen,
zodat juist deze gedupeerden ontzien worden bij het doorlopen van administratieve
procedures.
Overheid, ontwikkel een norm voor herhaalde schades
Daarnaast vindt de commissie het belangrijk dat er een norm wordt ontwikkeld voor
de aanvaardbaarheid van herhaalde schades. Een dergelijke norm ontbreekt. Hoe lang
en hoe vaak mag een bedrijf of organisatie eigenlijk schade blijven veroorzaken? Schade
die iemand lijdt, wordt via de wettelijke aansprakelijkheid van de NAM afgehandeld,
ongeacht of het de eerste keer is dat een dergelijke schade ontstaat, of de zoveelste.
Dat geldt niet alleen voor mijnbouw in Groningen, maar ook voor andere industriële
activiteiten in Nederland. Herhaalde schade kan namelijk tot extra schade leiden,
zo blijkt ook duidelijk uit de situatie in Groningen. Een volgende aardbeving kan
tot extra schade leiden als een woning eerdere schades heeft die de structuur van
de woning hebben aangetast. Uit onderzoek blijkt bovendien dat juist bij herhaalde
schades gezondheidseffecten optreden, vanwege de stress die dergelijke herhalingen
veroorzaken. De commissie acht het daarom terecht dat er een afzonderlijke norm voor
herhaalde schades komt. Zolang die norm nog niet beschikbaar is, kan het IMG met een
opslag op de schadevergoeding werken als gedupeerden na een volgende aardbeving herhaalde
schade hebben. De commissie adviseert het IMG bovendien schademeldingen van gedupeerden
met eerdere schades met voorrang te behandelen.
Kabinet, onderzoek verbetermogelijkheden voor de afwikkeling van schade met grote
aantallen gedupeerden waarbij de rijksoverheid betrokken raakt
In Groningen ondervinden enorme aantallen gedupeerden schade als gevolg van de gaswinning.
Gedupeerden moesten lange tijd – en vaak zonder rechtsbijstandsverzekering – procederen
tegen de aansprakelijke partij, de NAM. In dit dossier heeft de overheid uiteindelijk
zowel de uitvoering van de schadeafhandeling als de versterkingsoperatie overgenomen.
De commissie vindt het verstandig als het kabinet gaat verkennen hoe gedupeerden beter
geholpen kunnen worden als zich dergelijke situaties opnieuw voordoen. Daarbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan het ontwikkelen van een afwegingskader voor de rijksoverheid
voor situaties waarin zij betrokken raakt bij de afhandeling van dergelijke massaal
voorkomende schade.
IMG en Commissie Bijzondere Situaties, ga aan de slag met complexe schades
Naast meervoudige schades zijn er honderden complexe schadegevallen. Bij die complexe
schades gaat het vaak om agrariërs of mensen met een klein eigen bedrijf. Deze ondernemers
hebben niet alleen te maken met schade aan hun bedrijfspand, maar maken nog extra
kosten door de schade. Denk aan een bedrijfspand met instortingsgevaar, wat gederfde
inkomsten betekent voor een ondernemer. Of een agrariër die een scheur in een mestkelder
heeft, waardoor er water bij de mest terechtkomt. Hij of zij moet dan meer mest afvoeren,
wat hoge kosten met zich meebrengt. Dit maakt de schadeafhandeling ingewikkeld. Complexe
schades zijn bovendien veelal schades die spelen in een situatie waarin ook andere
grote vraagstukken spelen. Daarbij kan het gaan om een echtscheiding, om bedrijfsopvolging,
of om een gewijzigd bestemmingsplan. In zulke situaties wordt de oplossing van de
schade belemmerd door gelijktijdige ontwikkelingen in het bedrijf of in het privéleven,
of door beleidswijzingen van gemeenten.
Behalve extra kosten betekenen complexe schades ook een extra belasting voor gedupeerden.
Vaak heeft de gedupeerde niet alleen te maken met de NCG en/of het IMG, maar ook met
een bank die geen hypotheek wil verstrekken of een gemeente die geen vergunning wil
verlenen. Bij complexe schades heeft een gedupeerde ook vaak al veel geld uitgegeven
aan juridische bijstand.
De commissie is van mening dat deze complexe schades opgelost moeten worden. Daarvoor
moeten de partijen die voor dergelijke complexe gevallen nu een oplossing zoeken,
zoals de Commissie Bijzondere Situaties (CBS) en het Interventieteam Vastgelopen Situaties
(IVS), in ieder geval voldoende capaciteit en middelen ter beschikking krijgen om
hun werk te kunnen blijven doen. In gevallen waarin een gewijzigd bestemmingsplan
een oplossing bemoeilijkt, dient een gemeente deze wijziging te heroverwegen.
Daarbij realiseert de commissie zich dat niet alle gedupeerden naar tevredenheid gecompenseerd
kunnen worden. Sommige gedupeerden zitten al zo lang, zo diep in de ellende dat een
ruime financiële vergoeding het geestelijk leed niet weg kan nemen of onvoldoende
uitweg biedt uit de uitzichtloze situatie. Dit ontslaat betrokken partijen evengoed
niet van de plicht om te streven naar oplossingen die tot ieders tevredenheid zijn.
Overheid, zorg voor bijstand voor gedupeerden
Voor een deel van de gedupeerden geldt dat de opgedane mentale schade zo groot is,
dat ook daar begeleiding voor nodig is. Dat geldt niet alleen voor volwassenen, maar
ook voor kinderen. Gedupeerden zitten soms al jarenlang in de ellende, waarbij de
aardbevingsschade een te groot deel van hun leven bepaalt. Dat werkt ook door bij
kinderen en jongeren, die soms opgroeien in een gezinssituatie waarin er onvoldoende
aandacht voor hen is. Voor een ander deel van de gedupeerden geldt dat zij over relatief
weinig «doenvermogen» beschikken: het vermogen om een plan te kunnen maken, in actie te komen, vol te houden
en te kunnen omgaan met tegenslag.73
De commissie vindt dat overheden moeten zorgen voor bijstand voor deze gedupeerden.
Een gedegen programma van maatschappelijke zorg dat laagdrempelig beschikbaar is op
bijvoorbeeld scholen en in buurtcentra, kan gedupeerden weer op weg helpen. Bij een
dergelijk programma gaat het niet alleen om psychologische hulp, maar ook breder om
gezondheidszorg of juridische hulp, en niet alleen om hulp aan individuen, maar ook
om begeleiding van groepen mensen in een gemeenschap of buurt.
Aanbeveling 2: Geef bewoners snel duidelijkheid over de versterking
De commissie heeft in het vorige hoofdstuk geconcludeerd dat er sprake is van een
zwalkende versterkingsaanpak, met een voortdurende slingerbeweging tussen een objectgerichte
en een gebiedsgerichte aanpak. Deze voortdurende wisselingen in de aanpak hebben gezorgd
voor onrust en wantrouwen bij bewoners en hebben desastreus uitgepakt voor de voortgang
van de versterking. Naar verwachting zal de versterkingsoperatie nog een aantal jaar
duren. Voor de resterende jaren adviseert de commissie om te kiezen voor een verbrede
aanpak, met de volgende elementen:
Overheid, organiseer de versterkingsopgave van onderop
Het versnellen van de versterkingsoperatie blijkt weerbarstig, zo laat de praktijk
van de afgelopen jaren zien. Of de operatie gebiedsgericht of risicogericht wordt
aangepakt: feit blijft dat ieder huis afzonderlijk beoordeeld moet worden. Daar gaat
tijd overheen. De commissie vindt dan ook dat het geen pas geeft om al te drieste
beloften te doen aan bewoners. Beter is het om reële ambities te schetsen, waarbij
de inzet evenwel onverminderd hoog is. De urgentie van het zo vlot mogelijk afronden
van de versterkingsoperatie blijft immers groot.
De commissie vindt het belangrijk dat er een einde komt aan het zwalken in de versterkingsaanpak.
Voor de resterende jaren van de versterking moet er een eenduidige keuze worden gemaakt.
Gezien de constatering dat het voor de snelheid van de operatie niet wezenlijk uitmaakt
welke benadering gekozen wordt maar een gebiedsgerichte aanpak wel andere voordelen
biedt, pleit de commissie nadrukkelijk voor dat laatste. Een gebiedsgerichte aanpak
biedt de mogelijkheid om ook vraagstukken die spelen op het niveau van een buurt of
een dorp mee te nemen. Bovendien levert zo’n aanpak meer gelijkheid op tussen bewoners
in de behandeling van hun huizen, kunnen gemeenten beter de gevolgen overzien voor
het veranderde aanzicht van de betreffende buurt, kan een gebiedsgerichte aanpak de
saamhorigheid in het dorp ten goede komen en kunnen koppelkansen worden benut om woningen
die worden aangepakt meteen te verduurzamen.
Daarbij is het belangrijk te constateren dat versterking niet alleen een individueel
vraagstuk is, maar juist ook een vraagstuk van de gemeenschap. Versterking moet gaan
om de vraag wat een buurt of dorp nodig heeft; een benadering waarbij men verder kijkt
dan alleen de opgave per woning. Juist daarom is een gebiedsgerichte aanpak volgens
de commissie te prefereren. Deze keuze betekent echter wel dat niet altijd gehoor
gegeven zal kunnen worden aan individuele wensen. Het is nu eenmaal de realiteit dat
bij de aanpak van een rijtje woningen niet de wensen van alle bewoners meegenomen
kunnen worden als die onderling strijdig zijn. Het vroegtijdig betrekken van bewoners
en het inventariseren van hun wensen voor hun woning en directe leefomgeving, en het
organiseren van gezamenlijk overleg met en tussen buurtbewoners om tot een breed gedragen
plan voor de straat of wijk te komen, kan echter wel helpen bij het realiseren van
een zo groot mogelijk deel van de individuele wensen.
Volgens de commissie staat een gebiedsgerichte aanpak niet haaks op veiligheid. Deze
twee vormen geen tegenstelling, maar liggen in elkaars verlengde: met een gebiedsgerichte
aanpak wordt óók veiligheid gerealiseerd. Door binnen de gebiedsgerichte aanpak te
prioriteren (de buurten met de meeste en de meest onveilige huizen als eerste oppakken)
kan zo’n aanpak volgens de commissie doorgang vinden zonder in te boeten op veiligheid.
Acute onveiligheidsmeldingen (bijvoorbeeld na een aardbeving) vormen bovendien altijd
een afzonderlijk traject.
Met een oproep tot een gebiedsgerichte aanpak wil de commissie geenszins de indruk
wekken dat hiermee alle toekomstige problemen in één klap zijn opgelost. De openbare
verhoren en gevoerde gesprekken tijdens de parlementaire enquête hebben de commissie
duidelijk gemaakt dat de maakbaarheid en opschaalbaarheid van de versterkingsoperatie
beperkt zijn. Een recent advies van Bernard Wientjes over de dorpenaanpak (2022) identificeert
ook een aantal verbeterpunten. Belangrijk is dat de overheid de tijd en ruimte biedt
om de gekozen richting van de dorpenaanpak zich te laten bewijzen.
Overheid, voer nu geen grote structuurwijzigingen meer door
De versterkingsaanpak en de schadeafhandeling zijn twee afzonderlijke trajecten. Voor
bewoners is dat niet logisch. Zij beschouwen schadeherstel en versterking als een
en hetzelfde: «er is iets met het huis en dat moet opgelost worden». In het maatschappelijk debat wordt daarom wel geopperd om beide trajecten samen
te voegen. Hoewel om inhoudelijke redenen begrijpelijk, vindt de commissie dat in
het huidige stadium geen goede oplossing. De commissie heeft immers gezien dat iedere
verbeterpoging in het verleden, met nieuwe (re)organisaties, weer andere, en nieuwe,
problemen met zich meebracht. Het leidde eigenlijk altijd tot vertraging. Een dergelijk
oponthoud is onwenselijk. Bewoners van het winningsgebied zijn niet geholpen met de
zoveelste vertraging. Daarom pleit de commissie niet voor een grootschalige systeemverandering
in de aanpak. In retrospectief is het volgens de commissie geen verstandige keuze
geweest om de twee trajecten zo uit elkaar te trekken. Maar het nu alsnog integreren
van de historisch gegroeide trajecten zou een onwenselijk oponthoud van de beide operaties
betekenen en de bewoners alleen maar terugwerpen in de tijd. Dat staat los van de
noodzaak van een betere samenwerking tussen het IMG en de NCG. Die is in de ogen van
de commissie noodzakelijk. Concreet en klantgericht invulling geven aan de eenloketgedachte,
zodat gedupeerden zich niet af hoeven vragen waar ze een gecombineerd traject van
schade en versterking het best kunnen starten, kan volgens de commissie in belangrijke
mate bijdragen aan het verminderen van de proceslast voor bewoners.
Gemeenten en provincie, geef versterking voorrang op andere lokale verordeningen
Gemeenten kunnen de versterkingsoperatie helpen door obstakels weg te nemen die soms
belemmerend zijn voor een vlotte versterkingsoperatie. Zo zou volgens de commissie
de uitvoering van de gebieds- of dorpsgerichte versterking voorrang moeten hebben
op lokale verordeningen en ruimtelijke plannen. Laat veiligheid vooropstaan en geef
ruimte om bijvoorbeeld tijdelijke woonruimte op het erf of tijdelijke semi-permanente
bewoning van vakantiehuizen mogelijk te maken.
Overheid, geef bewoners de keuze welke bouwnorm voor hun woning geldt
De commissie heeft gezien dat wijzigingen in de bouwnorm in het verleden grote gevolgen
hadden voor de versterking van woningen. Soms was het gevolg ervan dat woningen die
eerst wel in aanmerking kwamen voor versterking, daar na een normwijziging niet meer
voor in aanmerking kwamen. De commissie wil die onzekerheid voor bewoners uitsluiten.
Iedere wijziging van de normen zorgt namelijk opnieuw voor onzekerheid en onduidelijkheid
voor bewoners en dat vindt de commissie onwenselijk. Daarom adviseert de commissie
dat bewoners in de toekomst zelf mogen besluiten of hun woning aan de oude of de nieuwe
bouwnorm wordt getoetst. Soms is dit niet mogelijk, omdat bewoners bijvoorbeeld gezamenlijk
in een rijtje of appartementencomplex wonen. In die gevallen is het de verantwoordelijkheid
van de NCG om in een vroeg stadium samen met bewoners om tafel te gaan om in alle
openheid de opties door te spreken en te komen tot een breedgedragen besluit, zelfs
als dat extra geld kost.
Aanbeveling 3: Bied toekomstperspectief aan de regio
Naast een morele schuld aan bewoners vindt de commissie dat Nederland ook een morele
schuld aan de regio als geheel moet inlossen. De negatieve gevolgen van de gaswinning
gaan immers verder dan de schade aan gebouwen en raken een hele regio. Voor dit langetermijnperspectief
is het nodig om het leef- en vestigingsklimaat in het Noorden te versterken, zodat
het voor bedrijven en bewoners aantrekkelijker wordt om zich in de regio te vestigen.
Ook is herstel en ontwikkeling nodig van het karakter van het gebied, en behoud van
cultureel erfgoed. De regio moet een beter toekomstperspectief krijgen. Dat het aardbevingsgebied
Groningen is aangewezen als een zogeheten NOVI-gebied kan hiervoor kansen bieden.74 Bij deze gebieden uit de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) werken de regio en het Rijk
samen aan de aanpak van opgaven. Denk in dit geval aan de grootschalige versterkingsopgave
in het aardbevingsgebied, verduurzaming, de krimpopgave en de energietransitie. Bij
de ingrijpende versterkingsoperatie moet ook het cultureel erfgoed snel worden verstevigd
en verbouwd. De commissie pleit aanvullend voor twee punten:
Overheid, kies voor langdurige financiële ondersteuning van aardbevingsgebieden
Er zal voor het bieden van een toekomstperspectief voor Groningen meer geld nodig
zijn dan alleen voor schadeherstel en versterkingsmaatregelen. Dat is de realiteit.
Er is ook geld nodig voor het gelijktijdig aanpakken van andere opgaven op het moment
dat woningen en gebouwen in een gebied worden hersteld en versterkt. Denk aan het
isoleren van gebouwen, het klimaatadaptiever maken van de openbare ruimte, of het
installeren van zonnepanelen op openbare gebouwen. Daarnaast kan gedacht worden aan
geld voor publieke voorzieningen die de aantrekkelijkheid van een gebied versterken,
zoals een zwembad, een bibliotheek of een buurthuis als ontmoetingsplek voor bewoners.
In het verleden heeft de regio een aantal keer ad hoc een bestuursakkoord afgesproken
met het Rijk, met daarin eenmalige budgetten voor onder meer compensatie van bewoners
en het bieden van toekomstperspectief. Het betreft echter steeds een onderdeel van
een totaalpakket, waarbij de betrokken bestuurders afspreken waarvoor ze de middelen
uit het akkoord in willen zetten en de financiering zich tot slechts enkele jaren
beperkt. Tot nu toe voorziet het gebiedsfonds uit de bestuurlijke afspraken 2020 deels
in middelen daarvoor, maar dat fonds is eindig.
De commissie adviseert in plaats hiervan te kiezen voor structurele financiering,
met een grotere betrokkenheid van lokale volksvertegenwoordigers. Gedacht kan worden
aan een opslag op het Provincie- en Gemeentefonds, die verdeeld wordt over het aardbevingsgebied
en voor de lange termijn is vastgelegd. Op deze manier is geborgd dat er langjarig
middelen zijn voor de regio om te investeren in het gebied. Nog belangrijker: de besteding
van deze middelen vindt via de reguliere democratische processen plaats. Gemeenteraden
en provinciale staten kunnen meebeslissen over de besteding van deze middelen. Belangrijk
is dat het gaat om structurele additionele middelen voor de provincie Groningen en
voor aardbevingsgemeenten, boven op de normale verdeling binnen het Provincie- en
Gemeentefonds.
Partijen in het gasgebouw, laat Groningen netjes achter als de gaswinning in Groningen
stopt
«Wij hebben hele goede intenties. Daar ben ik echt volledig van overtuigd. We willen
het goed doen, we willen het juiste doen, we willen de aansprakelijkheid nakomen,
we willen ruimhartig zijn, we willen Groningen helpen», verklaarde Johan Atema, de huidige directeur van de NAM in zijn openbaar verhoor.75 Op de vraag hoe hij de te sluiten gaslocaties in Groningen wil achterlaten, stelde
Atema onder meer: «Dat doen we in overleg met de omgeving [...]. Maar waar wij een kans zien om die
locatie met de omgeving te herontwikkelen tot iets nieuws waar zij nut van hebben
of baat bij hebben, doen wij dat. Daar gaan we ook in investeren. [...] Dat is wel
de ruimhartigheid aan de achterkant waarvan ik hoop dat we er nog wat kansen voor
krijgen.»76 De commissie juicht deze intenties toe, en roept overheden en de toezichthouder op
om de NAM hieraan te houden. De commissie spoort de aandeelhouders aan om de NAM hiertoe
in staat te blijven stellen.
De commissie benadrukt daarnaast het belang dat de NAM benaderbaar moet zijn voor
Groningers zolang dat nodig is. Het gaat niet alleen om het schoon achterlaten van
de provincie, maar ook om het vormen van een aanspreekpunt bij toekomstige vragen
en problemen die voortvloeien uit de gaswinning. Ook na het dichtdraaien van de gaskraan
is het van groot belang dat er een dergelijke partij is en blijft.
Aanbeveling 4: Zorg dat er voldoende geld is voor alle toekomstige kosten
De commissie signaleert in dit onderzoek dat financiële overwegingen vaak dominant
zijn geweest bij de besluitvorming en afhandeling van schade en versterking. Hoewel
inmiddels minder dominant, spelen ze ook vandaag de dag begrijpelijkerwijs nog een
rol in de besluitvorming. Zolang echter op de achtergrond gesteggeld wordt tussen
de NAM en de Staat over het betalen van de rekening, blijven gedupeerden hiervan in
de praktijk hinder ondervinden.
De commissie acht het daarom van belang dat snel aan oplossingen wordt gewerkt voor
deze financiële aspecten. De Staat en Shell en ExxonMobil zijn onlangs weer met elkaar
in gesprek gegaan om afspraken te maken over de financiële afwikkeling van de gaswinning.
De commissie concludeerde al eerder dat zowel de Staat als de oliemaatschappijen een
ereschuld hebben aan Groningen; en beide partijen moeten die schuld inlossen. Dat
betekent dat de verantwoordelijke partijen – Staat, Shell en ExxonMobil – meer zullen
moeten betalen dan waar ze tot nu toe van uitgaan. Het gaat niet slechts om de wettelijke
aansprakelijkheid en technische veiligheid. De inzet moet zijn dat onzekerheden en
stressgerelateerde gezondheidsrisico’s worden weggenomen en er weer toekomstperspectief
aan Groningers geboden wordt. Een ereschuld inlossen vereist meer dan het beslechten
van een juridisch geschil.
In de toekomst mogen gedupeerden geen hinder meer ondervinden van het getouwtrek tussen
de Staat en de oliemaatschappijen over de kosten van schadeafhandeling en versterking.
Alle partijen moeten hierin meer verantwoordelijkheid nemen. De commissie werkt dat
hieronder uit:
Staat en oliemaatschappijen, tref gezamenlijk voorzieningen voor alle toekomstige
kosten en wees daar transparant over
Tien jaar na de beving bij Huizinge begint er eindelijk zicht te komen op de omvang
van de versterkingsoperatie. Ook is er inmiddels volop ervaring opgedaan met de afhandeling
van schade. Er ligt een raming van de nu voorziene kosten voor de periode 2022 tot
2028. Deze verwachte rekening bedraagt bijna 8 miljard euro, waarbij niet uit te sluiten
valt dat ook na 2028 nog kosten optreden. De NAM en EBN hebben hiervoor inmiddels
voorzieningen getroffen tot 5 miljard euro. Hun aandeelhouders (Shell en ExxonMobil,
respectievelijk de Staat) zullen grotendeels moeten zorgen voor de financiering van
toekomstige kosten van schadeafhandeling en versterking, nu er nog amper inkomsten
uit het Groningenveld binnenkomen. Een bijzondere omstandigheid is echter dat EBN
en de NAM – en zeker de aandeelhouders van de NAM – momenteel grote onverwachte meevallers
kennen door de gestegen gasprijzen.
De commissie is van oordeel dat in de komende jaren het afkopen van aansprakelijkheden
en toekomstige kosten door een van de partijen niet aan de orde kan zijn. Bij de nu
geraamde aardbevingskosten is er nog grote onzekerheid, met name over de periode dat
zich nog bevingen zullen voordoen in Groningen en over de zwaarte van die bevingen.
Er is daarnaast te grote onzekerheid over de hoeveelheid versterkingen die nog nodig
zijn om een goede inschatting te kunnen maken van een reële afkoopsom die ook voor
de lange termijn dekkend is. Belangrijker is het daarom volgens de commissie om ervoor
te zorgen dat de verschillende partijen voldoende voorzieningen treffen om te kunnen
garanderen dat ook op lange termijn de kosten worden gedekt. Dan gaat het niet alleen
om kosten voor schade en versterken, maar ook om kosten voor bijvoorbeeld bodemdaling
en het definitief sluiten en opruimen van de winningslocaties.
Groningers maken zich op dit moment zorgen over de vraag of ook nadat de gaswinning
gestopt is, partijen nog aanspreekbaar zijn op schade die al is ontstaan of nog zal
ontstaan. De commissie vindt het daarom belangrijk dat de Staat en de oliemaatschappijen
voortaan gezamenlijk een actueel en transparant overzicht schetsen van alle nog te
verwachten kosten en de daarvoor gereserveerde middelen. De gezamenlijke middelen
moeten daarbij aantoonbaar toereikend zijn voor alle voorzienbare kosten. De commissie
roept er dus toe op om geld vrij te maken ter dekking van toekomstige kosten voor
onder meer schade, versterking en opruimen van gasputten. Daarnaast doet de commissie
een beroep op de overige partijen uit het gasgebouw. Evenals de overheid, moeten zij
naar de mening van de commissie middelen opzijzetten die gebruikt kunnen worden voor
investeringen in de provincie en het bieden van toekomstperspectief. Actief iets terugdoen
voor de provincie en iets teruggeven van de gasbaten, hoort naar de mening van de
commissie ook bij het inlossen van een ereschuld.
Oliemaatschappijen, zie af van een claim op niet-gewonnen gas
In 2018 heeft de Minister van Economische Zaken aangekondigd dat de gaskraan in 2030
dichtgaat. Deze datum is later bijgesteld naar 2023. Recentelijk heeft Staatssecretaris
Vijlbrief van Mijnbouw laten weten de gaskraan in 2023 of 2024 dicht te willen draaien.77 Dit betekent praktisch dat de gaswinning uit het Groningenveld stopt terwijl er nog
winbaar gas in de grond zit. De Staat heeft met de oliemaatschappijen in 2018 een
akkoord gesloten waarin Shell en ExxonMobil afzien van een claim op de waarde die
het resterende gas vertegenwoordigt, omdat de veiligheid verdere winning niet toelaat.
Toch vragen de oliemaatschappijen nu compensatie voor gederfde inkomsten vanwege het
versneld afbouwen van de gaswinning. De commissie meent dat deze claim onterecht is.
Een juridisch argument daarvoor is dat ieder recht op winning is vervallen doordat
de oliemaatschappijen zélf wilden dat de Staat alle verantwoordelijkheid overnam via
een winningsplicht voor de NAM. Maar fundamenteler vindt de commissie dat de versnelde
afbouw noodzakelijk is voor de veiligheid van Groningers. Beide partners, Staat en
oliemaatschappijen, zouden de gevolgen van dit besluit moeten zien als een gezamenlijke
bijdrage aan de veiligheid van Groningers en niet als een startpunt om elkaar juridisch
te bevechten.
Het niet meer veilig kunnen winnen is volgens de commissie de kern van de zaak, die
alle andere argumentatie overtreft. De commissie is dan ook van mening dat de oliemaatschappijen
moeten afzien van de resterende vordering op niet-gewonnen gas.
Partijen uit het gasgebouw, verlaag de uitvoeringskosten en beëindig de facturendiscussie
Het gesteggel van partijen over de facturen voor schade en versterking heeft de commissie
bevreemd. De wens om niet meer te betalen dan strikt nodig vanuit aansprakelijkheid,
zorgt voor inspectierondes en beoordelingen door experts om te bepalen wat vergoed
wordt. Dit maakt mede dat de uitvoeringskosten disproportioneel zijn. Tegenover elke
euro die aan schadevergoeding is uitgekeerd, werd in 2020 voor 56 cent aan uitvoeringskosten
gemaakt. In 2021 is dat opgelopen tot 74 cent voor iedere uitgekeerde euro, zo heeft
de Algemene Rekenkamer berekend.78 Een groot deel van de uitvoeringskosten bestaat uit kosten voor de inzet van deskundigen:
het IMG maakt veel kosten voor de inzet van schade-experts die de schade bij de gebouwen
opnemen. De Staat moet deze schade-experts inzetten om van elke woning aan te tonen
of de schade daadwerkelijk is veroorzaakt door bevingen als gevolg van de aardgaswinning.
Pas dan kunnen de herstelkosten door de Staat op de NAM worden verhaald, zoals de
Algemene Rekenkamer in zijn verantwoordingsonderzoek beschrijft.
De commissie is positief over de nieuwe regelingen die inmiddels zijn ingevoerd om
de uitvoeringskosten te verlagen: de vaste vergoedingen bij schadeherstel79 en de typologie-aanpak bij versterking. Naar verwachting sorteren deze maatregelen
vanaf 2022 effect op de hoogte van de uitvoeringskosten – hetgeen zichtbaar kan worden
in een volgend verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. De waardering
van de commissie betreft niet alleen de betere balans tussen uitvoeringskosten en
schadevergoedingen die hopelijk wordt gerealiseerd, maar ook het verkleinen van de
rompslomp voor de bewoners die hiermee gepaard gaat. De uitvoeringskosten zijn immers
vooral zo hoog door de uitgebreide inspecties die op adresniveau moeten plaatsvinden
voor een beoordeling en berekening, met vuistdikke rapporten als gevolg. Bewoners
ervaren dit proces vaak als lastig en omslachtig. Lagere uitvoeringskosten door een
bepaalde mate van standaardisatie zorgen op deze manier voor minimalisering van de
rompslomp. Bij de vaste vergoedingen voor schades is schadeopname in een woning immers
niet meer nodig. Bij de typologie-aanpak vindt nog wel inspectie van de woning plaats,
maar is de daaropvolgende beoordeling en berekening beperkt als het huis in een van
de vaste woningtypen valt. De commissie moedigt een verdere verlaging van de uitvoeringskosten
aan.
Daarnaast valt nog veel te winnen door de verrekening en verantwoording van uitvoeringskosten
niet gedetailleerd op «microniveau» via facturen te organiseren, maar afspraken over
verrekening op «macroniveau» te maken. Dit kan bijvoorbeeld door een gezamenlijk fonds
in te stellen waar partijen naar rato in storten en uit betalen. Dan kunnen de kosten
omlaag die nu gemaakt worden voor verantwoording via facturen, hetgeen bovendien de
afhandelingssnelheid ten goede komt.
Aanbeveling 5: Versterk de rol van de toezichthouder
In nagenoeg iedere parlementaire enquête is de vraag naar de rol van de toezichthouder
belangrijk. Zo ook in dit onderzoek, waar de toezichthouder een cruciale rol speelde
in het afdwingen van veiligheid voor Groningers. De commissie ziet dat de toezichthouder
lang niet altijd voldoende heeft kunnen betekenen in dit dossier. Dat komt aan de
ene kant doordat het de toezichthouder lange tijd ontbrak aan voldoende gekwalificeerd
personeel, aan bepaalde bevoegdheden en aan waarborgen voor de onafhankelijkheid van
de positie binnen het ministerie. Aan de andere kant ontbrak het de toezichthouder
aan mogelijkheden om in te grijpen in een systeem dat zo groot en zo belangrijk was
voor de Nederlandse energievoorziening.
Tweede Kamer, betrek de bevindingen uit dit onderzoek bij het debat over toezichthouders
De vraagstukken rond toezichthouders zijn volop in ontwikkeling. Wat is de beste positionering
voor een toezichthouder? Welke bevoegdheden zijn nodig en welke waarborgen moeten
er zijn om de onafhankelijkheid van de toezichthouder te waarborgen? De commissie
adviseert de Tweede Kamer de bevindingen uit dit onderzoek bij het huidige politieke
debat over toezichthouders te betrekken.
De commissie meent dat het onderzoek van het Groningendossier laat zien hoe nuttig
het kan zijn wanneer een inspectie zelfstandig een werkprogramma kan opstellen, zelfstandig
haar adviezen kan versturen en de Tweede Kamer desgevraagd te woord kan staan zonder
afhankelijkheid van de Minister of de departementsleiding. Verder is het belangrijk
dat afwegingen over budget en personeel van een inspectie maximaal transparant plaatsvinden,
ook voor de Kamer. Het zijn voorbeelden van waarborgen voor onafhankelijk toezicht
die ook terugkomen in de aanbevelingen die de Inspectieraad heeft gedaan voor de nieuwe
Wet op de rijksinspecties.80 De commissie adviseert deze aanbevelingen van de Inspectieraad over te nemen in de
nieuwe Wet op de rijksinspecties.
Rijksoverheid, introduceer collegiaal bestuur voor toezichthouders
Daarnaast adviseert de commissie om in die wet ook de mogelijkheid op te nemen dat
rijksinspecties kunnen kiezen voor collegiaal bestuur. Dat betekent dat er niet één
inspecteur-generaal is, maar er gewerkt wordt met een college, zoals enkele toezichtsautoriteiten
dat al kennen (bijvoorbeeld de Autoriteit Consument en Markt (ACM) en de Autoriteit
Financiële Markten (AFM)). Een dergelijk college bestaat vaak uit drie personen. De
commissie ziet voordelen van zo’n college, omdat bij een collegiaal bestuur de koers
van de toezichthouder niet afhankelijk wordt gemaakt van één persoon en een college
ook minder gevoelig is voor eventuele beïnvloeding van buitenaf dan één persoon. Daarnaast
biedt zo’n bestuur een alternatief voor het besturingsmodel waarin een inspecteur-generaal
wordt beoordeeld door de secretaris-generaal.
In het specifieke geval van Staatstoezicht op de Mijnen adviseert de commissie om
de Inspecteur-generaal der Mijnen te ondersteunen met twee andere directieleden in
een collegiaal bestuur en daarnaast een raad van toezicht te formeren. Hierdoor is
de inspecteur-generaal voor zijn beoordeling niet langer afhankelijk van de secretaris-generaal
van Economische Zaken en Klimaat, en wordt de autonomie van SodM om toezicht te houden
op tal van (deels nieuwe) ondergrondse activiteiten versterkt.
Overheid, geef de toezichthouder meer escalatiemogelijkheden
Specifieke aandacht vergt de vraag hoe toezichthouders effectief toezicht kunnen houden
op systemen die too big to fail zijn. Die vraag speelde in Groningen een belangrijke rol omdat het Groningenveld,
in tegenstelling tot kleinere velden, niet zomaar gesloten kon worden. In het mandaat
dat de toezichthouder kreeg van het Ministerie van Economische Zaken, bestond de mogelijkheid
gasvelden te sluiten bij zwaarwegende veiligheidsissues. Het Groningenveld was echter
van dat mandaat uitgezonderd, omdat het veld te belangrijk was voor de Nederlandse
energievoorziening om het te kunnen sluiten. Het ontbrak Staatstoezicht op de Mijnen
daarmee aan een effectieve interventiemogelijkheid.
Ook andere toezichthouders hebben soms te maken met zulke grote spelers of belangen
dat er in de praktijk maar weinig effectieve maatregelen mogelijk zijn. Voorbeelden
hiervan zijn Schiphol en de Nederlandse Spoorwegen. De commissie pleit ervoor om in
zo'n geval toezichthouders meer escalatiemogelijkheden te geven. De hieronder voorgestelde
maatregelen zijn dus niet voor reguliere situaties aan de orde, maar juist voor zaken
die zo cruciaal zijn voor de samenleving dat ze niet zomaar gesloten kunnen worden.
De commissie constateert allereerst dat het onverstandig is, bij welk systeem dan
ook, om de samenleving zo afhankelijk te maken van één voorziening dat deze niet gesloten
kan worden. Uitzonderingen op de bevoegdheid om in te grijpen in een systeem acht
de commissie derhalve onwenselijk.
Voor het uitbreiden van de escalatiemogelijkheden bestaan verschillende mogelijkheden.
De commissie vindt het van belang dat inspecties ook de bevoegdheid krijgen om een
wezenlijk punt van zorg rechtstreeks onder de aandacht te brengen van de Tweede Kamer.
Dit in aanvulling op een recent initiatief van de Tweede Kamer om in haar Reglement
van Orde op te nemen dat een Kamerminderheid (van minimaal 50 leden) een inspecteur-generaal
voor een rondetafelgesprek, hoorzitting of technische briefing kan uitnodigen.
De commissie adviseert om daarnaast in de wet de escalatiemogelijkheid in te bouwen
om het kabinet in te schakelen indien een inspecteur-generaal onvoldoende gehoor vindt
bij de vakminister. De commissie stelt voor om inspecteurs-generaal het recht te geven
hun advies over systemen die too big to fail zijn, toe te lichten in de ministerraad. Het kabinet als geheel kan dan de afweging
maken of het advies van de toezichthouder gevolgd moet worden, of dat andere belangen
prevaleren.
Aanbeveling 6: Vergroot de rol van het publieke belang binnen departementen
Ambtenaren kiezen veelal voor een functie bij de overheid omdat ze hart hebben voor
de publieke zaak, zo heeft de commissie ook in dit dossier gezien. Er zijn veel ambtenaren
die hard hebben gewerkt – en nog werken – in de hoop zo bij te kunnen dragen aan de
oplossing voor problemen in Groningen. Het onderzoek laat echter ook zien dat er bij
rijksambtenaren een neiging is om vooral sectorbelangen van het eigen beleidsdepartement
te behartigen en waar mogelijk de Minister «uit de wind» te houden. Deze belangen
kunnen strijdig zijn met het publiek belang, zoals deze parlementaire enquête heeft
laten zien.
Overheid, voeg het publieke belang toe aan de ambtseed van rijksambtenaren
Rijksambtenaren leggen na hun indiensttreding een ambtseed af, waarin ze onder andere
zweren of beloven plichtsgetrouw en nauwgezet de aan hen opgedragen taken te vervullen.
Het «uit de wind» houden van bewindspersonen is daarmee een voorbeeld van een opdracht
aan een ambtenaar waaraan deze gehouden is volgens de ambtseed. Opmerkelijk genoeg
is het dienen van het publieke belang niet expliciet opgenomen in de ambtseed. De
commissie steunt vanuit deze achtergrond de aankondiging van Minister Bruins Slot
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om de ambtseed voor rijksambtenaren
aan te passen.81 De nieuwe versie van de ambtseed maakt duidelijker dat ambtenaren werken in het algemeen
belang voor de samenleving.
Overheid, bouw verdere prikkels in om tegendenken binnen ministeries te stimuleren
Het toevoegen van het publiek belang aan de ambtseed is een voorbeeld van een prikkel
om het algemeen belang beter te behartigen. De commissie acht het belangrijk om ook
meer prikkels voor tegendenken in te bouwen en om de smalle interpretatie van het
eigen departementale belang te verbreden tot een algemeen belang. Dat kan een manier
zijn om bijvoorbeeld het lot van gedupeerden en de betrouwbaarheid van de overheid
door te laten klinken. Eerder wees de tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties
(de commissie-Bosman) al op het belang van een veilige meldcultuur voor ambtenaren
van uitvoeringsorganisaties. Dit punt speelt echter ook bij ambtenaren die beleid
maken. Ook hier is het belangrijk dat ambtenaren zich veilig voelen om tegengeluiden
te laten horen.
Als de discussie op het departement breder en vollediger gevoerd wordt, kan ook de
Minister beter worden geïnformeerd en daarmee vervolgens ook de Tweede Kamer. Een
cruciale randvoorwaarde is wel dat ambtenaren zich veilig voelen om binnen hun organisatie
kritische tegenspraak te geven. Dit vergt een cultuuromslag binnen departementen.
Overheid, ontwikkel een betere antenne voor geluiden uit de buitenwereld
Ook uit dit onderzoek blijkt volgens de commissie hoe moeilijk het is om geluiden
uit de buitenwereld door te laten dringen tot beleid. Zowel ambtenaren als bewindspersonen
hebben opgemerkt dat aanwezigheid in Groningen, het spreken met gedupeerden, de enige
manier is om de verhalen echt «binnen te laten komen». Als de fysieke afstand tot
Den Haag groot is, is het extra moeilijk om de geluiden van gedupeerden te laten weerklinken
in beleid. De commissie vindt het dan ook een zeer goed initiatief van Staatssecretaris
Vijlbrief dat hij geregeld in Groningen werkt. Dat initiatief verdient navolging.
De commissie adviseert de rijksoverheid na te denken over een manier waarop de binding
met de regio en met individuele burgers versterkt kan worden, bijvoorbeeld door het
vaker inzetten van regioambassadeurs of -vertegenwoordigers, die bij voorkeur in de
betreffende regio wonen, of door te kijken of het weer meer spreiden van rijksdiensten
daar in enige mate aan bij kan dragen.
Aanbeveling 7: Versterk de positie van de Tweede Kamer
De commissie heeft bij haar onderzoeken, gesprekken en openbare verhoren gemerkt dat
het gaswinningdossier uitermate complex is. Het kent talloze aspecten en veel verschillende
partijen. Partijen in het gasgebouw waren bovendien niet genegen veel openheid van
zaken te geven. De commissie heeft geconcludeerd dat niemand het volledige overzicht
had: iedereen zag maar een aantal stukjes van de puzzel. Dat maakte de controlerende
rol van de Tweede Kamer ingewikkeld. helemaal op de momenten waarop de Kamer onjuist,
onvolledig of onzorgvuldig is geïnformeerd. En dat gebeurde helaas vaak in dit dossier.
De commissie ziet de volgende mogelijkheden om de rol van de Tweede Kamer te versterken:
Kabinet, vervul de informatieplicht naar de Tweede Kamer naar behoren
De commissie kan niet genoeg benadrukken hoe essentieel de informatieplicht van de
regering is voor het vervullen van de controlerende taak van de Tweede Kamer. Alleen
dan kunnen debatten in de Tweede Kamer op de juiste gronden worden gevoerd. De informatieplicht
aan de Tweede Kamer is geregeld in artikel 68 van de Grondwet. In dit artikel staan
ook de uitzonderingen die daarop gemaakt kunnen worden in het belang van de Staat.
De commissie pleit ervoor dat er Kamerbreed over de informatieplicht wordt gesproken.
In de ogen van de commissie kan een gezamenlijk debat over de omgang met artikel 68
bijdragen aan een duidelijkere en eenduidigere informatievoorziening aan de Kamer
– zonder in het uiterste te vervallen dat alle documenten die aan een beleidsbeslissing
vooraf gingen altijd meegestuurd moeten worden. De werkgroep die ingesteld is naar
aanleiding van de motie-Leijten/Arib kan daarvoor hopelijk een goed startpunt bieden.82
Tweede Kamer, verbeter de brugfunctie tussen Haagse beslissers en bewoners in het
land
De commissie heeft in haar parlementaire enquête gezien hoe belangrijk het is dat
signalen van bewoners van Groningen opgepikt worden door Haagse beslissers. Volgens
de commissie heeft de Tweede Kamer de cruciale rol om een brug te slaan tussen deze
twee werelden. Dat is geen verrassende boodschap: het is immers de essentie van de
rol van de Kamer als volksvertegenwoordiging. In 60 jaar gaswinning in Groningen bleek
de invulling van deze rol echter lastig. Hoe kan een Tweede Kamerlid verhalen van
Groningers oppakken zonder te verzanden in de wereld van analyses, protocollen en
uitzonderingsgevallen? De commissie vindt dat de Tweede Kamer in eigen huis een gesprek
moet aangaan over de brugfunctie: hoe kan de Kamer de afstand tot bewoners overbruggen?
Het starten van dit gesprek betekent niet dat een Kamerlid elke situatie en hulpvraag
direct kan oplossen, al is het alleen maar omdat situaties en hulpvragen van verschillende
bewoners soms tegenovergesteld aan elkaar zijn of omdat oplossingen soms tijd vragen.
Het doel van het gesprek is bewustwording van de rol in een tijd waarin Nederland
voor grote opgaven staat die direct raken aan de wereld van bewoners. Daarbij geldt
dat het openstaan voor ervaringen en vragen van burgers in het land geen verantwoordelijkheid
is van de Tweede Kamer alleen: ook ministeries moeten signalen uit de samenleving
oppakken.
Minister van Economische Zaken, geef opdracht voor een jaarlijkse «Staat van de Groningse
schadeafhandeling en versterking»
Een manier om de informatievoorziening aan de Tweede Kamer beter te structureren,
is door jaarlijks een «Staat van Groningen na de gaswinning» te presenteren, waarin
de voortgang op allerhande belangrijke indicatoren wordt geschetst en samengebracht.
Het gaat om een bundeling van activiteiten van het Instituut Mijnbouwschade Groningen,
de Nationaal Coördinator Groningen en andere overheden en partijen gericht op het
oplossen van alle gevolgen van de Groningse gaswinning. In deze rapportage moet aandacht
zijn voor de ontwikkeling van de gezondheid en het welzijn van de Groningers, het
aantal openstaande schadeclaims, de voortgang van de versterkingsopgave, toekomstgerichte
projecten, de leveringszekerheid, het vulpercentage van bergingen, enzovoorts. Terugkerende
informatie op zulke indicatoren geeft een gestructureerd inzicht in ontwikkelingen
in het gasdossier. Jaarlijks kunnen de toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen,
de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman hier adviezen over uitbrengen. De Tweede
Kamer kan op basis van de rapportage jaarlijks een plenair debat houden, maar niet
nadat relevante partijen (waaronder de genoemde toezichthouder en ombudsmannen) door
de Kamer in een rondetafelgesprek of hoorzitting gehoord zijn. Een dergelijke Staat
van de Groningse schadeafhandeling en versterking kan met name op de (middel)lange
termijn de aandacht voor de voortgang in Groningen behouden.
Kabinet, laat de gemaakte afwegingen rond grote publieke belangen beter aan de Tweede
Kamer zien
De Tweede Kamer kreeg in het Groningendossier doorgaans één beleidsvoorstel van het
kabinet voorgelegd voor besluitvorming. De Tweede Kamer krijgt zo voorgelegd waartoe
het kabinet al besloten heeft. Als nationale publieke belangen op het spel staan,
zoals de leveringszekerheid in dit onderzoek, acht de commissie het belangrijk dat
meer inzicht geboden wordt in het afwegingsproces van het kabinet. Het is alleen mogelijk
om een gedegen debat te voeren en argumenten tegen elkaar af te wegen als de benodigde
informatie daarvoor op tafel ligt en er inzicht is in de door het kabinet gemaakte
afwegingen.
Dat kan op verschillende manieren, bijvoorbeeld doordat het kabinet niet maar één
beleidsvoorstel aan de Tweede Kamer voorlegt, maar er met de voorkeursoptie van het
kabinet twee of drie andere, door het kabinet verworpen, opties worden meegestuurd.
Op die manier kan de Tweede Kamer inzien welke mogelijkheden er waren en welke argumenten
al dan niet doorslaggevend zijn geweest. Een andere manier is dat de Tweede Kamer
eerder in het proces wordt geraadpleegd als meedenkende partij om de mogelijke opties
boven tafel te krijgen.
Kamer, verhelder de Wet op de parlementaire enquête 2008 en het Reglement van Orde
De commissie heeft drie aanbevelingen die raken aan de werkzaamheden van een enquêtecommissie.
De achtergrond en toelichting bij deze aanbevelingen is nader omschreven in het hoofdstuk
X Verantwoording in boek 5.
Het eerste punt betreft de bijstandsverlening tijdens besloten voorgesprekken. Het
is genodigden terecht toegestaan zich tijdens een besloten voorgesprek te laten bijstaan.
Het is een vanzelfsprekendheid dat de bijstandsverlener de genodigde dient bij te
staan. De enquêtecommissie heeft echter gezien dat bijstandsverlening in de praktijk
niet altijd een vrije keuze is geweest van de genodigde, maar dat de werkgever een
belang had bij het verlenen van bijstand. Om verwarring over de rol van de bijstandsverlener
en de aard van de bijstandsverlening in de toekomst te voorkomen, beveelt de commissie
de Kamer aan om bij een volgende herziening van de Wet op de parlementaire enquête
2008 (hierna: Wpe) het doel van de bijstand helder en zuiver te omschrijven.
Bij een eventuele herziening van de Wpe beveelt de enquêtecommissie verder aan een
artikel op te nemen dat de eigenstandige verantwoordelijkheid van actoren bij het
doen van leveringen aan een enquêtecommissie regelt. In dat artikel zou moeten worden
bepaald dat actoren alleen kunnen afstemmen met derden over de inhoud van de vordering
van een enquêtecommissie en de levering aan een enquêtecommissie indien dit expliciet
op goedkeuren van de enquêtecommissie geschiedt.
Tot slot valt het de commissie op dat er een gebruik is in de Kamer ten aanzien van
de afvaardiging en deelname aan enquêtecommissies, namelijk dat fracties bij de instelling
van de enquêtecommissie één Kamerlid afvaardigen voor deelname aan de enquêtecommissie
en dat de Voorzitter deze leden benoemt. Het zou goed zijn deze staande praktijk te
formaliseren. De commissie beveelt de Kamer aan om in haar eigen Reglement van Orde
vast te leggen dat fracties alleen bij de instelling van een enquêtecommissie een
Kamerlid aandragen voor deelname aan de commissie en dit niet gedurende het onderzoek
alsnog doen. Op die manier is geborgd dat fracties niet tussentijds Kamerleden voor
deelname afvaardigen, verkiezingen daargelaten. De commissie doet daarbij tevens de
suggestie om op te nemen dat de Voorzitter van de Kamer net als bij andere commissies
besluit over de samenstelling van de enquêtecommissie, zodat de Voorzitter kan toezien
op een juiste naleving.
Aanbeveling 8: Geef toekomstige publiek-private samenwerkingen beter vorm
De vondst van de gasbel in Groningen was aanleiding om na te denken over de beste
wijze om het gevonden gas te winnen. Gekozen is voor wat tegenwoordig een «publiek-private
samenwerking» (pps) wordt genoemd: de Staat participeert samen met oliemaatschappijen
in de Maatschap Groningen. De parlementaire enquête heeft laten zien dat deze samenwerkingsvorm
uiterst succesvol is geweest om de opbrengsten uit het gasveld te maximaliseren, maar
dat er gaandeweg ook fikse tekortkomingen aan verbonden bleken. De commissie doet
daarom de aanbeveling om toekomstige publiek-private samenwerkingen waar de Staat
aan deelneemt, beter vorm te geven. Voor toekomstige publiek-private samenwerkingen
bepleit de commissie de volgende punten:
Rijksoverheid en private partijen, maak vooraf afspraken over de exitstrategie
Bij het aangaan van de samenwerking tussen de Staat en de oliemaatschappijen in het
gasgebouw zijn afspraken gemaakt over de winning. Er zijn echter geen afspraken gemaakt
over het beëindigen van de samenwerking. Dit heeft ertoe geleid dat betrokken partijen
onafgebroken onderhandelen over de voorwaarden waaronder de samenwerking kan worden
beëindigd. Bij publiek-private samenwerkingen die de Staat in de toekomst aangaat,
moet dit voorkomen worden door vooraf heldere afspraken te maken over de afronding
van die samenwerkingen. Wat gebeurt er als de publiek-private samenwerking aan haar
einde komt of moet komen?
Rijksoverheid, expliciteer welke publieke belangen in het geding zijn bij publiek-private
samenwerking
Bij de publiek-private samenwerking van het gasgebouw zijn duidelijke afspraken gemaakt
over de verdeling van de opbrengsten. Over andere publieke belangen is destijds niets
afgesproken. De belangen van veiligheid en gezondheid van bewoners waren bijvoorbeeld
niet belegd en maakten daardoor nauwelijks of geen onderdeel uit van het besluitvormingsproces.
Dit heeft funest uitgepakt voor Groningers. Bij toekomstige publiek-private samenwerkingen
is het belangrijk dat deze fout niet nogmaals wordt gemaakt. Borg daarom álle betrokken
publieke belangen bij de start van een samenwerking; expliciteer ze en leg ze vast
in de samenwerkingsafspraken. Voorkom dat de behartiging van onderling strijdige belangen
bij één persoon is belegd, zoals bij het gasgebouw wel het geval was. De inmiddels
gangbare praktijk is daarvoor geschikt, waarbij de Minister van Financiën aandeelhouder
is en de Minister van Economische Zaken optreedt als de vertegenwoordiger van de Staat.
Als de Staat een samenwerkingsovereenkomst aangaat, moeten de samenwerkingsafspraken
openbaar worden. Op deze manier kan de Tweede Kamer controleren of publieke belangen
voldoende geborgd zijn in de afspraken.
Rijksoverheid en private partijen, geef omwonenden een plek in de publiek-private
samenwerking
Het is belangrijk dat partijen bij het aangaan van een publiek-private samenwerking
nadenken over de gevolgen die hun gezamenlijke activiteit kan hebben voor de leefomgeving
van bewoners. Bij de publiek-private samenwerking in het gasgebouw heeft het hieraan
ontbroken.
Er zijn verschillende manieren denkbaar om het belang van de bewoners te borgen. Een
daarvan is dat omwonenden een plek krijgen in de samenwerking. Hierdoor kunnen signalen
vanuit de regio worden ingebracht en meegewogen in de besluitvorming. Dit vraagt wel
om goede afspraken over de verantwoordelijkheden en de rol van deelnemende partijen.
Een andere manier is om omwonenden mede-eigenaar te laten worden van de nieuwe voorziening.
Bewoners kunnen aandelen krijgen in het bedrijf van de exploitant. Dat maakt dat ze
meeprofiteren van gemaakte winsten, maar ook via hun aandelen een vorm van zeggenschap
bij de exploitatie krijgen.
Aanbeveling 9: Versterk kennisontwikkeling over de ondergrond
Lange tijd is de kennisontwikkeling over de gevolgen van de Groningse gaswinning achtergebleven.
Juist over de relatie tussen ondergrond en bovengrond was veel onbekend. Dat heeft
eraan bijgedragen dat de aardbevingsproblematiek in Groningen werd onderschat. De
commissie ziet dat op dit gebied inmiddels veel verbetering is opgetreden. Het onderzoek
naar gaswinning en aardbevingen is systematischer geworden met twee nationale publiek-gefinancierde
onderzoeksprogramma’s, en het kennismonopolie van de NAM is afgebouwd. Tegengeluiden
dringen nu beter het gesloten mijnbouwkennisnetwerk binnen, zoals geluiden over gezondheidsgevolgen
van aardbevingen voor bewoners. Op twee punten vindt de commissie nadere aanscherping
nodig:
Overheden en toezichthouder, zorg voor voldoende kennis over de ondergrond binnen
de eigen organisatie
De commissie heeft in haar onderzoek gezien dat een tekort aan medewerkers met kennis
van de ondergrond risico’s met zich meebrengt. Dat was in het bijzonder het geval
in de periode na de beving bij Huizinge, toen er maar één medewerker met geologische
kennis werkzaam was op het Ministerie van Economische Zaken. Hoe kwetsbaar dat is,
komt uit dit onderzoek scherp naar voren. De overheid en de toezichthouder moeten
daarom beter nadenken over borging van kennis binnen hun eigen organisaties. De commissie
vindt het belangrijk dat zij voldoende medewerkers met kennis van de ondergrond in
huis hebben. Alleen zo kunnen zij een volwaardige gesprekspartner zijn voor mijnbouwbedrijven.
Er is behoefte aan medewerkers die bekend zijn met nieuwe kennisinzichten over de
ondergrond, die onderzoeken adequaat kunnen beoordelen, die de goede onderzoeksvragen
kunnen stellen en die kunnen doorvragen op gegeven antwoorden. In het verleden is
te veel kennis bij de rijksoverheid uitgeplaatst, onder andere door bezuinigingen
en het laten rouleren van ambtenaren. Dat acht de commissie onwenselijk. Zeker bij
dossiers die decennialang lopen, zoals de gaswinning in Groningen, is het nodig om
zulke kennis in voldoende mate zelf in huis te hebben. Niet om zelf alle analyses
te kunnen doen, maar wel om de kennis te hebben om rapporten van externe partijen
op waarde te kunnen schatten en om de goede vragen te kunnen stellen en goed in te
kunnen schatten waar belangrijke onzekerheden zitten. Kennis in eigen huis is daarvoor
onontbeerlijk.
Kennispartijen, onderzoek ondergrond en bovengrond in samenhang
In de afgelopen jaren is veel kennis opgebouwd over het verband tussen ingrepen in
de ondergrond en de gevolgen daarvan in de bovengrond. De commissie acht het behoud
en het verder uitbouwen van deze kennisbasis essentieel, zowel voor het winningsgebied
Groningen als voor toekomstige beleidsopgaven in Nederland. Bij dat laatste denkt
de commissie aan andere actuele en opkomende vraagstukken met betrekking tot de ondergrond,
zoals geothermie, ondergrondse CO2- en waterstofopslag, ondergrondse infrastructurele projecten en zoutwinning. De gemeenschappelijke
deler bij deze nieuwe ontwikkelingen is dat het gaat om technische ingrepen in de
ondergrond die grote gevolgen in de bovengrond kunnen hebben, inclusief maatschappelijke
en sociale gevolgen. Het valt de commissie echter op dat de kennisprogramma’s naar
de ondergrond losstaan van de kennisprogramma’s naar sociale aspecten, zoals ook het
evaluatieonderzoek naar het kennisprogramma signaleert. De niet-fysische effecten
vormen vaak een reële bedreiging voor de veiligheid van bewoners. De commissie adviseert
de kennis over fysische effecten en niet-fysische effecten bij elkaar te brengen,
om zo een goed inzicht te krijgen in onder- en bovengrondse effecten van ingrepen
in de ondergrond.
Bij het verder uitbouwen van de kennisbasis vindt de commissie het cruciaal dat kennispartijen
actief zoeken naar hiaten in het kennisveld en openstaan voor signalen van buiten.
Voorkomen moet worden dat onderzoekers – en gebruikers van kennis – te lang blijven
vastzitten in een onderzoeksparadigma: in dit geval dat gaswinning niet kon leiden
tot zware aardbevingen en dat aardbevingen tot weinig schade zouden leiden. Kennispartijen
moeten bij de kennisontwikkeling bovendien extra aandacht hebben voor gevolgen van
ingrepen in de ondergrond die een klein risico hebben op schade, maar die áls dit
risico zich voordoet wel een grote impact hebben. Er moet bijvoorbeeld bij de berekening
van de kans op schade aan bestaande woningen bij aardbevingen aandacht zijn voor dit
risico. Als er een kleine kans op schade is, maar er wel veel woningen in het gebied
staan, is de potentiële schade toch groot.
Aanbeveling 10. Stuur op de ruimtelijke inrichting van de ondergrond
Ondergrondse activiteiten kunnen ernstige en langdurige bovengrondse gevolgen hebben,
zoals dit onderzoek laat zien. Naar verwachting zal het aantal ondergrondse activiteiten
met mogelijk bovengrondse effecten in de toekomst toenemen, met projecten voor geothermie,
ondergrondse CO2- en waterstofopslag, ondergrondse infrastructurele projecten en zoutwinning. En dat
terwijl de ondergrond op veel plaatsen al intensief wordt gebruikt. Deze ontwikkeling
noopt volgens de commissie tot een gerichtere overheidssturing op de inrichting van
de ondergrond. Deze aanbeveling sluit aan bij een beweging die al in gang is gezet.
Zowel de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening als de bewindspersonen
van Infrastructuur en Waterstaat hebben in het afgelopen jaar gepleit voor meer regie
op de ondergrond.83 Onder de vlag van de Uitvoeringsagenda Nationale Omgevingsvisie 2021–2024 werken het Rijk en medeoverheden aan samenhangend beleid voor het gebruik van de
ondergrond: het uitvoeringsprogramma Bodem en Ondergrond.84 Om een zorgvuldige en optimale benutting van de ondergrond te realiseren, wordt het
ruimtelijk ordenen van de ondergrond verplicht gesteld voor zowel de rijksoverheid
als gemeenten en provincies.85 Aanvullend pleit de commissie voor de volgende punten bij de overheidssturing op
de ondergrond:
Rijksoverheid, ontwikkel een veiligheids- en risicostrategie voor ondergrondse activiteiten
van nationaal belang
Bij ontwikkelingen in de ondergrond is het van belang tijdig stil te staan bij mogelijke
risico’s van de ondergrondse activiteiten voor de bovengrond. Gelet op de bestaande
winningsactiviteiten en nieuwe grote projecten in het kader van de energietransitie
dient het Rijk met voorrang een beoordelingskader te ontwikkelen voor activiteiten
van nationaal belang, waarmee zowel de exploitanten als de overheid zich beter op
risico’s kunnen voorbereiden en effectiever kunnen handelen als deze risico’s zich
manifesteren. De commissie ziet zo’n beoordelingskader als een nadere concretisering
van het voorzorgsbeginsel, waarin randvoorwaarden opgenomen zijn voor het continu
monitoren van veiligheid en risico’s. Zo’n beoordelingskader maakt het bovendien mogelijk
om het gesprek daarover te voeren tussen betrokken ministeries, toezichthouders (inspectie),
Tweede Kamer, gedupeerden en veroorzakers. Het beoordelingskader kan bestaan uit verschillende
stappen – inclusief het vooraf in kaart brengen van risico’s van de ondergrondse activiteit
en het bepalen wie daarmee te maken krijgt, en het periodiek beoordelen en monitoren
van deze risico’s en de signalen hierover van bewoners. De rijksoverheid moet de monitoring
(laten) intensiveren als de impact en risico’s voor gedupeerden groter worden. Belangrijk
is dat de rijksoverheid langdurig een vinger aan de pols houdt, en doorgaat met monitoring
als het initiële risico geweken lijkt te zijn, maar de zorgen bij bewoners blijven
bestaan.
Overheid en exploitant, betrek omwonenden vooraf bij de aanleg van grootschalige ondergrondse
voorzieningen
De commissie vindt het belangrijk dat overheden en exploitanten omwonenden in een
vroegtijdig stadium betrekken bij de aanleg van grootschalige ondergrondse voorzieningen.
Mede gelet op de winningsactiviteiten en nieuwe, grote ondergrondse projecten in het
kader van de energietransitie (zoals geothermie en ondergrondse opslag van waterstof,
CO2-opslag, warmtenet) is dit belangrijk. Het zijn ingrepen waarbij de leefomgeving van
bewoners vaak ingrijpend verandert.
In de Omgevingswet, die naar verwachting per 1 januari 2024 in werking treedt, wordt
vroegtijdige participatie van burgers een belangrijke pijler. Hierdoor krijgen de
signalen van burgers een plek in besluitvormingsprocedures over nieuwe ruimtelijke
plannen, projecten en verordeningen. De commissie vindt dat een goede stap. Hoe overheden
of exploitanten burgerparticipatie precies vormgeven, kan per geval verschillen. Zij
kunnen daarvoor gebruikmaken van een reeks handreikingen die inmiddels zijn ontwikkeld
voor een goed participatieproces, inclusief succesfactoren en randvoorwaarden.86 Uitgangspunt bij participatietrajecten moet zijn dat betrokkenen vooraf transparant
zijn over wat er met de inbreng van burgers gebeurt, welke aspecten al zijn vastgesteld
en niet meer ter discussie staan en of politici op voorhand gebonden zijn aan de uitkomsten
van de participatie. Een oproep die de commissie daarbij wil doen is: wek als overheid
of exploitant geen valse verwachtingen of valse hoop. Als er naar burgers wordt geluisterd,
stap dan niet in de valkuil om beloften te doen die niet waargemaakt kunnen worden.
Wees dus realistisch in de beloften, en geef het tijdig aan als iets niet lukt.
Aanbeveling 11. Tot slot: uitnodiging aan Groningers
De commissie is van mening dat Nederland zijn ereschuld aan Groningen moet inlossen,
en heeft hiervoor een aantal aanbevelingen gedaan. Het is wrang te moeten constateren
dat het überhaupt niet zo ver had hoeven komen als signalen uit Groningen tijdig waren
opgepakt. Bij de gaswinning in Groningen waren de bestaande samenwerkings- en overlegstructuren
lange tijd dermate gesloten dat zulke signalen onvoldoende doordrongen. De ernst van
de situatie, de ellende waarin de bewoners terechtkwamen: het heeft volgens de commissie
onnodig lang geduurd voordat de partijen in het gasgebouw dit ten volle beseften.
Deze enquête heeft laten zien dat de manier waarop betrokken partijen omgaan met tegengeluiden
en de mate waarin zij openstaan voor signalen van bewoners en andere belanghebbenden,
heel belangrijk kan zijn bij het voorkomen van ongewenste uitkomsten. Dat het de moeite
waard is om te luisteren naar wat direct omwonenden ervaren, en om te luisteren naar
experts die problemen signaleren, is een absolute open deur. Toch moet de commissie
constateren dat het daar in dit dossier ernstig aan heeft ontbroken. Er is al te vaak
voor de Groningers gedacht: er werd óver hen gepraat, niet mét hen.
De commissie roept dan ook op om dat in het vervolg wel te doen, als uitwerking wordt
gegeven aan het inlossen van de ereschuld aan Groningen.
Het is dus zaak dat verantwoordelijken samen mét Groningers in dialoog treden over
hoe de ereschuld wordt ingelost. De commissie nodigt Groningers uit om aan te blijven
dragen hoe volgens hen de schade in hun omgeving hersteld kan worden en hoe Groningen
weer met vertrouwen naar de toekomst kan kijken. Dat bouwt voort op, maar gaat ook
verder dan de eenmalige Conferentie voor het Noorden in Groningen over een langetermijninvesteringsagenda
uit de motie-Van Wijngaarden c.s. Het bouwt ook voort op, maar gaat verder dan het
programma Toukomst, onder de vlag van het Nationaal Programma Groningen. Het gaat om een plek voor Groningers
en maatschappelijke organisaties bij nieuwe besluitvorming: over het afhandelen van
schade en versterking en het creëren van toekomstperspectief. Op deze manier kunnen
de werelden van bewoners en beslissers dichter bij elkaar komen – de twee werelden
die zo lang gescheiden zijn geweest. De belangen van Groningers moeten daarbij niet
langer ondergeschikt zijn aan het belang van gaswinning: Groningers boven gas!
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Tom van der Lee, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
M.Y. Israel, griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.