Inbreng verslag schriftelijk overleg : Inbreng verslag van een schriftelijk overleg over de beperkingssystematiek van de Grondwet (Kamerstuk 35786-8) en de Viering 175 jaar Grondwet 1848 (Kamerstuk 36200-VII-143)

Binnen de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken hebben de onderstaande fracties
de behoefte om vragen en opmerkingen voor te leggen aan de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties over de beperkingssystematiek van de Grondwet (Kamerstuk
35 786, nr. 8) en over de viering 175 jaar Grondwet 1848 (Kamerstuk 36 200 VII, nr. 143).

De voorzitter van de commissie,

Hagen

De griffier van de commissie,

De Vos

Inhoudsopgave

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

Vragen en opmerkingen van de leden van de ChristenUnie-fractie

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie

Vragen en opmerkingen van het lid Omtzigt

II Antwoord/reactie van de Minister

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de brieven
inzake de «beperkingssystematiek van de Grondwet» en de «Viering 175 jaar Grondwet
1848». Graag willen zij enkele opmerkingen maken en een paar vragen stellen.

De eerste brief gaat in op het belang van grondrechten en de daarmee verband houdende
beperkingssystematiek van de Grondwet. De Minister concludeert dat de huidige beperkingssystematiek
naar behoren functioneert en geeft daarbij enkele argumenten. De leden van de VVD-fractie
zijn het eens met de bestaande beperkingssystematiek van de Grondwet. Deze past binnen
onze democratische rechtsstaat. In de brief wordt een relatie gelegd met constitutionele
toetsing. Mocht constitutionele toetsing worden ingevoerd, wat zijn daarvan de gevolgen
voor de huidige beperkingssystematiek, zo vragen deze leden.

In 2023 wordt stilgestaan bij 175 jaar Grondwet 1848. Dat is terecht. Maar de leden
van de VVD-fractie memoreren hier kort dat, los van de Grondwet van 1814, opgesteld
door een commissie onder leiding van Gijsbert Karel van Hogendorp en de eerste Grondwet
na de Franse tijd, er al in 1798 een Staatsregeling voor het Bataafse Volk was opgesteld.
Ook in dat document waren bepalingen over onder andere grondrechten en staatsinstellingen
vastgelegd. In 2023 staan we stil bij 175 jaar Grondwet 1848 van de liberaal Johan Rudolf Thorbecke. Maar we mogen daarbij niet de naam van de
liberaal Dirk Donker Curtius vergeten te vermelden. Ook hij speelde een belangrijke
rol bij de totstandkoming van de Grondwet van 1848.

De leden van de VVD-fractie zeggen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
na dat de Grondwet in onze democratische rechtsstaat een centrale plaats inneemt en
het juridisch-staatkundig basisdocument van ons staatsbestel is. Het is dan ook goed
om dit jaar extra bij de Grondwet stil te staan en onder de aandacht van een breed
publiek te brengen. Onze democratische rechtsstaat en onze grondrechten moeten we
koesteren. Dat dit geen holle woorden zijn en ook niet mogen zijn, blijkt als we de
ontwikkelingen in het oosten van Europa zien.

In de brief valt te lezen dat er flitspeilingen zullen worden gehouden over hoe het
is gesteld met de bekendheid met de Grondwet in de samenleving. De leden van de VVD-fractie
zijn benieuwd naar de uitkomsten van deze peilingen en vragen de Minister de Kamer
te informeren over de uitkomsten.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennisgenomen van de inspanningen
die de regering doet in het kader van de viering van het 175 jarige bestaan van de
Grondwet uit 1848. Ook zijn deze leden verheugd dat de regering aandacht besteedt
aan het functioneren van de beperkingssystematiek van de huidige Grondwet. De aan
het woord zijnde leden hebben daarover nog enkele vragen.

De leden van de D66-fractie lezen dat de regering van mening is dat de huidige beperkingssystematiek
naar behoren functioneert. Tegelijkertijd wijst de Minister er op dat de mogelijkheid
van constitutionele toetsing de discussie over de beperkingssystematiek in een nieuw
licht zal plaatsen. Deze leden zijn dan ook enigszins verbaasd dat de brief nauwelijks
ingaat op die nieuwe context. Is de Minister het met deze leden eens dat de instelling
van constitutionele toetsing vraagt om meer inhoudelijke beperkingscriteria, zo vragen
zij. En is zij het dan ook met de leden van de D66-fractie eens dat de discussie daarover
tegelijkertijd met het voorbereiden van de mogelijkheid van constitutionele toetsing
zou moeten plaatsvinden? Op welke wijze wil de Minister deze discussie vormgeven en
de uitkomsten hiervan meenemen in het debat over constitutionele toetsing, zo vragen
zij. Deze discussie pas gaan voeren nadat het verbod op constitutionele toetsing is
opgeheven en dus aan de grondrechten zoals (de beperkingsmogelijkheden van) deze thans
geformuleerd zijn, lijkt deze leden een wat rommelige volgorde. Deze leden vragen
de Minister om een reflectie op de voor- en tegenargumenten die door de staatscommissie
parlementair stelsel en de staatscommissie Grondwet zijn gegeven met betrekking tot
de beperkingssystematiek, in het licht van constitutionele toetsing.

Het opstellen van inhoudelijke beperkingscriteria aan de grondrechten zou een grotere
verantwoordelijkheid bij de wetgevende macht leggen. Zij moeten immers meer op voorhand
expliciteren onder welke voorwaarden een beperking van een grondrecht gerechtvaardigd
is. Hoe verhoudt deze extra verantwoordelijkheid zich tot de wijze waarop de verhouding
tot grondrechten momenteel wordt meegenomen in het wetgevingsproces, bijvoorbeeld
via de constitutionele toets tijdens het wetgevingsproces, zo vragen deze leden.

De aan het woord zijnde leden merken op dat nu de meeste beperkingscriteria van de
Grondwet geen doelcriteria kennen, en bovendien geen materiële toetsing aan de proportionaliteit
en subsidiariteit vereisen, aan de wetgever een ruime bevoegdheid van belangenafweging
toekomt. Internationale verdragen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van
de Mens (EVRM) en het EU-Grondrechtenhandvest, kennen wel een inhoudelijke eis aan
de beperking van grondrechten. In juridische zin bieden deze internationale verdragen
daarom een hogere mate van rechtsbescherming aan burgers dan de Grondwet omdat de
inperking van het grondrecht aan striktere eisen moet voldoen. De leden van de D66-fractie
zich af hoe de mindere mate van rechtsbescherming die de Grondwet ten opzichte van
internationaal verankerde grondrechten biedt zich verhoudt tot het kabinetsvoornemen
om de maatschappelijke en institutionele betekenis van de Grondwet te vergroten.

Voorts merken deze leden op dat staatsrechtgeleerden erop wijzen dat grondrechtenverdragen,
zoals het EVRM en het Handvest, geen volwaardig alternatief vormen voor grondrechtenbescherming.
Deze verdragen verplichten alleen tot een minimumbescherming, waarbij het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens zeer terughoudend toetst als het bijvoorbeeld gaat
om crisismaatregelen. Het is aan staten zelf om meer bescherming te bieden.1 Is de regering het eens met de zienswijze dat grondrechtverdragen slechts een aanvullende
minimumbescherming horen te bieden, terwijl het nationale recht meer bescherming van
grondrechten biedt? Voldoet de huidige beperkingssystematiek, waarin geen proportionaliteits-
en subsidiariteitstoets in bestaat, volgens de regering daaraan?

De aan het woord zijnde leden wijzen er tevens op dat rechters bij de huidige praktijk
van toetsing aan verdragsbepalingen wel gebruik maken van de meer uitgewerkte beperkingscriteria
in bijvoorbeeld het EVRM. Het karakter van gespreide toetsing vraagt in de ogen van
deze leden ook om duidelijke criteria waaraan getoetst kan worden om rechtszekerheid
en rechtsgelijkheid te bevorderen. Is de Minister dit met deze leden eens en zo niet
hoe wil de Minister de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bij gespreide toetsing
dan borgen?

De leden van de D66-fractie merken op dat ook in het bestuursrecht in toenemende mate
aandacht is voor het evenredigheidsbeginsel in het kader van rechtsbescherming. In
2021 namen de staatsraden advocaat-generaal Wattel en Widdershoven op verzoek van
de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een conclusie
over de evenredigheidstoets door de bestuursrechter.2 Daarin bevelen zij bestuursrechters aan om art. 3:4(2) Awb toe te passen conform
de in het Unierecht en bij beperking van EVRM-rechten gebruikte toetsing op geschiktheid,
noodzakelijkheid en evenredigheid. Kan de regering in gaan op de (on)wenselijkheid
van de toepassing van deze toetsingssystematiek in de beperkingssystematiek van de
Grondwet? Voorts vragen de aan het woord zijnde leden de regering of zij het eens
is met de staatsraden dat de strikte uitleg van het toetsingsverbod in het Harmonisatiewet-arrest
moet worden verlaten, opdat wetsbepalingen van dwingend recht ook kunnen worden getoetst
aan internrechtelijke algemene rechtsbeginselen? Kan de regering toelichten hoe het
toetsen van wetten in formele zin op basis van de huidige beperkingssystematiek van
de Grondwet zich verhoudt tot het toetsen van algemene rechtsbeginselen indien het
toetsingsverbod minder streng uitgelegd zal worden?

De aan het woord zijnde leden lezen in de brief van de Minister over de viering 175 jaar
Grondwet dat de grondwetbank die momenteel op de Hofplaats staat vanwege de renovatie
niet kan worden behouden. Zij vragen aan de regering, nu de tekst van artikel 1 recentelijk
is gewijzigd, of er een alternatieve plaats is waar een vernieuwde grondwetbank kan
worden geplaatst.

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

De leden van de fractie van GroenLinks hebben met belangstelling kennisgenomen van
de brief van de regering over de beperkingssystematiek van de Grondwet. Deze leden
delen de zienswijze van de regering dat de beperkingssystematiek binnen het huidige
bestel over het algemeen goed functioneert. Zij zijn, zoals bekend, warm voorstander
van het schrappen van artikel 120 van de Grondwet en de invoering van constitutionele
toetsing door de rechter. Daarmee kan de inperking van grondrechten door wetgeving
in de toekomst beter getoetst worden.

Naar aanleiding van de brief van de regering hebben de leden van de fractie van GroenLinks
nog enkele vragen over de toetsing of een inperking van grondwettelijk verankerde
grondrechten proportioneel is. Deze leden constateren dat bijvoorbeeld gedurende de
COVID-19-pandemie op verschillende momenten grondrechten zijn ingeperkt. Met het oog
op de pandemiebestrijding was dit vaak goed te begrijpen. Toch kwam er zo nu en dan
vanuit de samenleving, vanuit de Kamer en vanuit de rechtswetenschap kritiek op de
wijze waarop de inperking van grondrechten werd gemotiveerd. Ook was het lang niet
altijd duidelijk wat de precieze criteria zijn om de inperking te beëindigen (bijvoorbeeld
bij de avondklok, die uiteindelijk maanden heeft geduurd, terwijl andere lichtere
inperkingen van grondrechten eerder werden geschrapt), waardoor sommige inperkingen
mogelijk langer duurden dan strikt noodzakelijk. Zonder op dit moment van de regering
een reflectie te vragen op de precieze effectiviteit van de genomen maatregelen, zouden
de aan het woord zijnde leden graag van de regering een reflectie ontvangen op de
vraag hoe de regering denkt dat de proportionaliteitstoets en de criteria om te bepalen
of een beperking zou moeten worden opgeheven kan worden versterkt. Welke lessen met
betrekking tot de grondwettelijke beperkingssystematiek zijn er volgens de regering
op dit vlak te trekken uit de ervaringen van de afgelopen jaren?

Tot slot hebben de leden van de fractie van GroenLinks nog een vraag over de inperking
van het grondrecht om te mogen demonstreren. Het demonstratierecht is in de Grondwet
opgenomen en nader uitgewerkt in de Wet openbare manifestaties. Daarnaast hebben gemeenten
in hun lokale verordeningen ook regels vastgelegd. Klopt de indruk van de aan het
woord zijnde leden dat deze lokale regels ten aanzien van de kennisgeving nogal kunnen
verschillen? En hoe verhoudt zich dit tot de beperkingssystematiek? Amnesty wijst
bijvoorbeeld op het feit dat er gemeenten zijn die allerlei onnodige informatie opvragen
in het kader van een kennisgeving van een demonstratie. Deelt de regering de mening
dat het niet past binnen de geldende beperkingssystematiek dat gemeenten grondrechten
onnodig inperken door het opvragen van niet relevante informatie? En wat gaat de regering
doen om ervoor te zorgen dat gemeenten goed op de hoogte zijn van wat zij wel en niet
in hun lokale verordeningen mogen vastleggen met het oog op het inperken van grondrechten?

Vragen en opmerkingen van de leden van de ChristenUnie-fractie

De leden van de ChristenUnie-fractie danken de regering voor de toegezonden stukken.
Zij hebben behoefte aan het stellen van enkele nadere vragen.

Beperkingssystematiek van de Grondwet

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de regering verwijst naar het advies
van de staatscommissie Grondwet en de kabinetsreactie daarop destijds. Zij zien dat
de staatscommissie destijds adviseerde een algemene beperkingsclausule op te nemen
die stelde dat: (a) beperkingen van grondrechten niet verder mogen gaan dan het doel
van de beperking en (b) de kern van grondrechten niet mag worden aangetast. De regering
koos er destijds niet voor dit advies over te nemen. Zij vragen de regering of zij
aanleiding ziet deze keuze te heroverwegen en dit beargumenteerd te onderbouwen. Voorts
vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of een dergelijke clausulering niet wenselijk
zou zijn in het licht van de eisen die in het EVRM en door het EHRM worden gesteld
aan beperkingen van grondrechten.

Deze leden delen de verwachting van de regering dat bij herziening van het toetsingsverbod,
discussies over de beperkingssystematiek zullen toenemen. Zij vragen de regering of,
in de gesprekken met bijvoorbeeld de rechtspraak, nu al aandachtspunten worden opgemerkt
die reeds voor afronding van de herziening van het toetsingsverbod kunnen worden opgepakt.

Viering 175 jaar Grondwet 1848

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering wanneer zij de resultaten
van de flitspeilingen naar de bekendheid van de Grondwet verwacht en op welke wijze
de resultaten met de Kamer zullen worden gedeeld.

Deze leden vinden de Week van de Rechtsstaat een mooi initiatief. Zij vragen welke
inspanningen worden gedaan om ook jongeren en scholen bij deze Week te betrekken.
Voorts vragen zij welke inspanningen worden gedaan om mensen te bereiken die een grotere
afstand tot de rechtsstaat en haar instituties ervaren.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de regering verwacht dat de Grondwetbank
niet behouden kan blijven. Deze leden hechten wel aan een weergave van de Grondwet
op een prominente plaats rondom het Binnenhof, bij voorkeur rondom de entree. Zij
kunnen zich hierbij ook voorstellen dat voor een ontwerp wordt gekozen waar meerdere
artikelen in terugkomen. Zij vragen wanneer een plan kan worden verwacht.

De leden van de ChristenUnie-fractie spreken hun waardering uit dat gesprek plaatsvindt
met de Raad voor de Rechtspraak over een zichtbare vorm van representatie van de Grondwet
naar aanleiding van de motie Ceder/Omtzigt. Zij hebben er ook begrip voor dat dit
gesprek niet los wordt gezien van de discussie over constitutionele toetsing en spreken
de wens uit dat snel tot een vorm van constitutionele toetsing zal worden overgegaan.

De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het van belang dat niet alleen in 2023,
maar ook blijvend aandacht is voor onze Democratische Rechtsstaat, onze Grondwet en
onze geboortepapieren in algemene zin. Zij vragen de regering hoe zij staat tegenover
het idee van een Huis van de Democratische Rechtsstaat, al dan niet ingebed in een
bestaand museum. In dit Huis kunnen de verhalen klinken over de Unie van Utrecht,
de Acte van Verlatinghe de verschillende grondwetsherzieningen en het ontstaan van
kostbare rechten en vrijheden die in de Grondwet verankerd zijn. Genoemde leden zijn
benieuwd naar de reactie van de regering op dit punt.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de brieven
van de Minister. Zij hebben over nog enkele vragen over de beperkingssystematiek en
de viering van 175 jaar Grondwet.

Beperkingssystematiek grondrechten

De leden van de SGP-fractie vragen of de Minister onderkent dat de leer van de redelijke
beperkingen ook risico’s met zich kan brengen en in specifieke gevallen tot onbegrip
kan leiden, bijvoorbeeld in het genoemde voorbeeld van het klokgelui. Deze leden constateren
dat verschil bestaat tussen de benadering om excessief klokgelui niet als beperking
de vrijheid van godsdienst aan te merken en de benadering om excessief klokgelui wel
als beperking van de vrijheid van godsdienst aan te merken, maar als een gerechtvaardigde
beperking. Welke benadering vindt zij verkieslijk en onderkent zij dat de eerstgenoemde
benadering mogelijk minder recht doet aan de beleving van burgers die een beperking
van hun rechten ervaren? Tevens vragen de leden van de SGP-fractie een nadere duiding
van de opmerking dat het reguleren van klokgelui niet direct een beperking van de
vrijheid van godsdienst is, tegen de achtergrond van de voorlichting van de Afdeling
advisering van de Raad van State die stelt dat het luiden van kerkklokken in abstracto
onder de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst valt (Kamerstukken II 2020/21,
25 295, nr. 742, onderdeel 4a).

De leden van de SGP-fractie vragen of de regering het belang ziet om de doelcriteria
voldoende actueel te laten zijn en voldoende aangesloten op de praktijk. Deze leden
wijzen erop dat in een eerdere evaluatie bijvoorbeeld is geconstateerd dat de doelcriteria
uit artikel 6 Grondwet onvoldoende adequaat zijn om bijvoorbeeld situaties als klokgelui
te reguleren (Roorda, Evaluatie Wet openbare manifestaties, 2015). Waarom wordt in
zulke gevallen niet gewerkt aan een aanpassing of aanvulling?

Viering 175 jaar Grondwet

De leden van de SGP-fractie hebben tijdens de begrotingsbehandeling aandacht gevraagd
voor het verzoek van de Stichting Grondwetcampagne om met ondersteuning van BZK een
bijdrage te leveren aan de viering van het jubileum 175 jaar Grondwet. Deze leden
lezen in de beslisnota dat hierover kennelijk overleg is gevoerd. Zij vragen wat de
uitkomsten daarvan zijn en op welke wijze de Stichting een rol gaat vervullen.

De leden van de SGP-fractie hebben eerder aandacht gevraagd voor de bekendheid van
de kiezer met voorstellen tot wijziging van de Grondwet die in eerste lezing zijn
aanvaard. Deze leden constateren dat ondanks de beoogde verbeteringen de kiezers vrijwel
onbekend lijken te blijven met deze voorstellen. Zij hebben de indruk dat het op eenvoudige
wijze mogelijk is om kiezers hierover op toegankelijke en beknopte wijze te informeren.
Vindt de Minister ook dat het past bij de hoge waardering van de Grondwet en de bedoeling
van de systematiek van grondwetswijzigingen om de kiezer actief te informeren, bijvoorbeeld
op beknopte wijze en met verdere verwijzingen bij de stembescheiden? Wil zij dit verder
verkennen?

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre bij het vergroten van de zichtbaarheid
van de Grondwet in rechtbanken met name artikel 17 van de Grondwet een centrale rol
krijgt.

Deze leden vragen of de Minister het zoeken van een alternatief voor de grondwetbank
wil benutten om ook grondig te reflecteren op de vraag of de keuze voor artikel 1
voldoende recht doet aan het geheel van de Grondwet en het belang om daaraan op evenwichtige
wijze uitdrukking te geven. Deze leden merken bijvoorbeeld op dat er allerlei anderen
grondrechten zijn die door de specifieke keuze voor artikel 1 in de schaduw komen
te staan. Bovendien constateren zij dat er inmiddels een algemene bepaling is ingevoerd
die aandacht vraagt voor het beschermen van de democratische rechtsstaat en de grondrechten.
Wil de Minister deze ontwikkelingen serieus wegen?

Vragen en opmerkingen van het lid Omtzigt

Het lid Omtzigt heeft kennisgenomen van de brief van de Minister over de beperkingssystematiek
van de Grondwet van 23 december 2022 en de brief van de Minister over viering 175 jaar
Grondwet 1848 van 22 december 2022.

Beperkingssystematiek van de Grondwet

Het lid Omtzigt waardeert de aandacht voor de Grondwet als positief en dankt de regering
voor de uiteenzetting van de grondwettelijke beperkingssystematiek. Tegelijkertijd
constateert het lid Omtzigt dat de brief over de beperkingssystematiek uitgaat van
het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet. Dit lid betreurt dat wordt volstaan
met de opmerking dat de discussie over de beperkingssystematiek niet los kan worden
gezien van het toetsingsverbod en het voornemen om constitutionele toetsing in te
voeren. De regering constateert dat in geval rechterlijke constitutionele toetsing
wordt ingevoerd, de discussie over de beperkingssystematiek zal toenemen en dat het
voorzienbaar is dat een intensievere dialoog tussen rechter en (grond)wetgever over
de beperkingssystematiek zal plaatsvinden, wat op termijn kan leiden tot nieuwe inzichten.
Het lid Omtzigt is teleurgesteld dat de regering in deze dialoog niet het voortouw
neemt en inzichten deelt over de vraag of en hoe de beperkingssystematiek zou moeten
veranderen bij invoering van de rechterlijke constitutionele toets. Dit terwijl het
nut van constitutionele toetsing en daarmee ook de beoogde versterking van de normativiteit
van de Grondwet afhankelijk is van het soort toets dat door de rechter wordt uitgevoerd.
Onder de huidige beperkingssystematiek is het de wetgever immers veelal toegestaan
af te wijken van de Grondwet. Naast competentievoorschriften gelden slechts hier en
daar doelcriteria en procedurevoorschriften. De doelcriteria zijn ruim omschreven
zodat veel maatregelen daaronder geschoven kunnen worden. Het lid Omtzigt vindt het
gebrek aan reflectie van de regering hierop onbevredigend. Dit lid verzoekt de regering
dan ook hierop een nieuwe brief te schrijven of een advies aan te vragen. Hij verwacht
namelijk dat dit een van de grotere discussiepunten zal zijn bij de behandeling van
het opheffen van het toetsingsverbod.

Algemene en bijzondere beperkingen

In 1983 is gekozen voor een systeem van bijzondere beperkingen. Alle beperkingen van
grondrechten moeten dus aan de grondwettelijke beperkingssystematiek. In principe
moeten ook algemene beperkingen, dus beperkingen die niet zijn gericht op het inperken
van een grondrecht maar dit als neveneffect hebben, aan de beperkingssystematiek voldoen.
Een consequentie hiervan zou zijn dat verschillende noodzakelijke regelingen, met
als bekendste voorbeeld brandvoorschriften, niet grondwettig zijn, omdat ze niet voldoen
aan de beperkingssystematiek. De dubbele toets van de redelijke uitleg en redelijke
toepassing beoogt deze consequenties op te vangen. Hoewel een grondrecht wordt geraakt
door een bepaalde maatregel, wordt toch bepaald dat deze buiten de reikwijdte valt
zodat niet voldaan hoeft te zijn aan de beperkingssystematiek (redelijke uitleg).
In een concreet geval kan de rechter echter oordelen dat de toepassing van de maatregel
wel een grondrechtenbeperking inhoudt (redelijke toepassing). Het lid Omtzigt vraagt
zich af of de regering dit een gekunstelde constructie vindt aangezien de reikwijdte
van het grondrecht op deze wijze afhankelijk is van alle omstandigheden van het geval.
Kunnen concrete maatregelen niet beter worden getoetst aan de hand van een beperkingsclausule,
waarbij voor algemene beperkingen bijvoorbeeld slechts de proportionaliteitstoets
geldt en niet hoeft te worden voldaan aan de specifieke vereisten waaraan de bijzondere
beperkingen moeten voldoen?

Competentievoorschriften

Het lid Omtzigt leest dat een beperking nooit zover mag gaan dat het betreffende grondrecht
illusoir wordt gemaakt. Gaat het daarbij over het subjectieve recht van de betrokkene
of het grondrecht als zodanig, als objectief recht, inhoudende dat als genoeg burgers
het grondrecht kunnen uitoefenen, het grondrecht niet illusoir is gemaakt? Hoe verhoudt
deze opmerking zich tot de afwijzing van de kernrechtbenadering bij de grondwetswijziging
van 1983?

Het lid Omtzigt waardeert het als positief dat de grondwettelijke beperkingssystematiek
meer bescherming biedt dan de verdragsrechtelijke beperkingssystemen door veelal een
formeelwettelijke grondslag te eisen voor een grondrechtenbeperking. Tegelijkertijd
vraagt dit lid zich af in hoeverre dit feitelijk meer rechtsbescherming biedt. Steeds
meer wordt gebruikgemaakt van open normen in wetgeving en van kaderwetgeving. Daardoor
wordt meer macht aan het bestuur gelaten. Hoe verhoudt dit zich tot de positieve waardering
die wordt toegekend aan de competentievoorschriften en de wenselijkheid van het invoeren
van een meer materiële toets?

Het lid Omtzigt leest dat de achterliggende gedachte van de competentievoorschriften
is dat het politieke domein de geëigende plek is waar de discussie over grondrechten
moet plaatsvinden. Vanwege het fundamentele karakter van de grondrechten moet iedere
beperking worden voorafgegaan door een gedegen afweging. Tegelijkertijd zien we dat
bij het opstellen van wetgeving vooral wordt geconcentreerd op de vraag of de wet
verenigbaar zal zijn met het EVRM. Dit is te verklaren door het toetsingsverbod. Verwacht
de regering dat bij het invoeren van constitutionele toetsing de nadruk in het wetsproces
verschuift van het EVRM naar de Grondwet? Het lid Omtzigt verwacht namelijk zelf dat
met de huidige beperkingssystematiek de nadruk op verdragen zal blijven bestaan, aangezien
zij een materiële toets hanteren. Hoe wordt ervoor gewaakt dat de invoering van constitutionele
toetsing daadwerkelijk zal bijdragen aan versterking van de normativiteit van de Grondwet
en moet daartoe de beperkingssystematiek worden aangepast?

Verhouding tot internationale verdragen

De regering stelt dat internationale verdragen en de Grondwet elkaar op verschillende
manieren aanvullen en samen een kader vormen waarbinnen beperkingen van grondrechten
moeten worden beoordeeld. Toont dit niet juist aan dat de beperkingssystematiek van
de Grondwet niet voldoende toereikend is? Hoe waardeert de regering de rechtsbescherming
van burgers in dit kader, nu de burger gelet op de verschillende beperkingsvoorwaarden
zich veelal genoodzaakt ziet op twee paarden te wedden, namelijk op zowel het grondwetsartikel
als op het corresponderende verdragsartikel?

Mensenrechtenverdragen zoals het EVRM bevatten minimumwaarborgen. De Nederlandse rechter
moet tevens de jurisprudentie van het EHRM volgen en mag niet meer bescherming toekennen
dan het EHRM doet. De regering erkent dat de Grondwet op verschillende punten meer
bescherming biedt dan het EVRM. Hoe beoordeelt de regering dat de minimumwaarborgen
van het EVRM aan materiële vereisten zijn verbonden en de rechter daaraan kan toetsen,
maar het meerdere dat de Grondwet biedt niet?

Beschouwing van de beperkingssystematiek

Geconcludeerd wordt dat de huidige beperkingssystematiek naar behoren functioneert.
Het lid Omtzigt trekt dit in twijfel. Ten eerste worden aan de wetgever en het bestuur
in de Grondwet geen materiële vereisten meegegeven waaraan zij moeten toetsen bij
het nemen van besluiten. Deze praktische handvatten zijn weliswaar terug te vinden
in de Handreiking Constitutionele Toetsing en in de documenten van IAK, maar deze
documenten zijn niet bindend. Los daarvan kan worden gesteld dat de beperkingen van
grondrechten van zo fundamenteel belang zijn, dat de materiële vereisten in de Grondwet
vastgelegd moeten worden. De rechter lijkt uit de voeten te kunnen met de beperkingssystematiek.
De rechter toetst echter veelal aan een ieder verbindende verdragsbepalingen. Tevens
mag de rechter lagere voorschriften dan wetgeving in formele zin ook toetsen aan fundamentele
rechtsbeginselen. Dit is uitgesloten voor wetgeving in formele zin. De regering stelt
dat bij invoering van rechterlijke constitutionele toetsing voorzienbaar is dat een
intensiever dialoog tussen rechter en (grond)wetgever over grondwettelijke grondrechten
en de beperkingssystematiek zal plaatsvinden. Het lid Omtzigt vraagt zich af wat met
deze opmerking wordt bedoeld. Wordt hiermee bedoeld dat het aan de rechter is om bijvoorbeeld
toetsing van wetgeving in formele zin aan fundamentele rechtsbeginselen mogelijk te
maken? Zo ja, vindt de regering het wenselijk dit over te laten aan de rechter of
zou de grondwetgever zich hierover moeten uitspreken in de vorm van aanvulling van
de huidige beperkingssystematiek?

Viering 175 jaar Grondwet

Het lid Omtzigt bedankt de regering voor de aandacht die wordt gegeven aan de Grondwet
en het toelichten van de plannen om de aandacht voor de Grondwet te vergroten. Hij
heeft echter nog wel enkele vragen.

Aandacht voor de Grondwet in de constitutionele toets tijdens het wetgevingsproces

In de staatsrechtelijke literatuur wordt veel aandacht besteed aan de constitutionele
toets tijdens het wetgevingsproces. De wetgevingsprocedure kent verschillende toetsingsactoren
en toetsingsmomenten. Over het algemeen wordt geconcludeerd dat de wetgever als zodanig
niet vaak steken laat vallen. Toch wordt de aandacht voor de conformiteit met de Grondwet
tijdens het wetgevingsproces om verschillende redenen van belang geacht. Daarom worden
ook met enige regelmaat voorstellen gedaan om de constitutionele toets in het wetgevingsproces
verder te versterken. Hoe waardeert de regering de huidige constitutionele toetsing
in het wetgevingsproces en welke plannen heeft de regering om een verdere versterking
van de constitutionele toets in het wetgevingsproces vorm te geven?

Tijdens de coronacrisis is er forse inbreuk gepleegd op de grondrechten. Heeft de
regering zelf geëvalueerd hoe zij daar mee omgesprongen is? En zijn er nog lessen
te trekken?

Het lid Omtzigt wil dat wel toelichten met een heel specifiek voorbeeld; welke toetsen
heeft de regering uitgevoerd voor de laatste lockdown tijdens de coronacrisis? En
hoe kijkt de regering daarop terug?

Bekendheid van professionals en het brede publiek met de Grondwet

Het lid Omtzigt waardeert dat de regering door middel van flitspeilingen laat onderzoeken
hoe het gesteld staat met de bekendheid met de Grondwet in de samenleving. Liggen
er reeds plannen klaar voor het verbeteren van de bekendheid onder verschillende groepen
van de samenleving als de flitspeilingen negatief uitvallen, en zo ja welke plannen?

Het lid Omtzigt constateert dat de nadruk vooral wordt gelegd op het onderwijs en
daarbij op jongeren en studenten. Hoewel plannen als beschreven onder «Academies/Kennisinstituten»
breder opgesteld lijken, vreest het lid Omtzigt dat grote delen van de samenleving
niet bereikt zullen worden. De plannen lijken immers uit te gaan van een bepaalde
mate van geschooldheid om de informatie te kunnen begrijpen en toegang tot het internet.
Het lid Omtzigt vraagt zich dan ook af of de plannen van de regering voldoende zijn
om de bekendheid van de Grondwet onder alle lagen van de samenleving te vergroten.
Hoe denkt de regering daarover? Daarop aanvullend vraagt het lid Omtzigt zich af of
onderzoek is gedaan naar een mogelijke bijdrage van wijkcentra bij het vergroten van
de kennis over de Grondwet.

Grondwet in rechtbanken

Het lid Omtzigt bedankt de regering voor het bespreken van de motie met de Raad voor
de rechtspraak. Hij vraagt zich echter af hoe deze kwestie zich verhoudt tot constitutionele
toetsing en in die discussie moet worden meegenomen. In zijn ogen zijn het immers
twee aparte onderwerpen die los van elkaar behandeld kunnen worden. De motie is klip
en klaar; de Grondwet moet zichtbaar zijn in de rechtbanken en dit hoeft dus niet
te wachten tot de constitutionele toetsing. Wil de regering dus met een voorstel komen
tot uitvoering van deze motie, die alweer bijna twee jaar oud is?

Gesprek met de Tweede Kamer, Eerste Kamer en Raad van State

Het lid Omtzigt waardeert dit aanbod en hoopt dat overleg aan te kunnen gaan.

II Antwoord/reactie van de Minister