Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 27 januari 2023

Inleidende opmerkingen

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het door de Vaste Commissie voor
Justitie en Veiligheid uitgebrachte verslag inzake dit voorstel van rijkswet. In deze
nota ga ik, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, in op de vragen en opmerkingen
in het verslag.

I. Algemeen

Met de leden van de VVD-fractie, de D66-fractie, de CDA-fractie en de SP-fractie deel
ik de gedachte dat intensivering van de strafrechtelijke samenwerking een belangrijke
bijdrage kan leveren aan de bestrijding van de internationale drugscriminaliteit en
de begeleidende ondermijnende verschijnselen als het witwassen van vermogensbestanddelen
en het misbruik maken van internationale financiële systemen. Ik heb met belangstelling
kennisgenomen van de vragen van de leden van dezelfde fracties met betrekking tot
de mensenrechtelijke kant van het voorliggende verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden
en de Verenigde Arabische Emiraten inzake wederzijdse rechtshulp (hierna: het verdrag).
Ik ben met deze leden van oordeel dat het van groot belang is dat aan het verdrag
en de toepassing ervan in de praktijk een toereikende mensenrechtelijk basis ten grondslag
ligt.

1.3 Strafrechtelijke samenwerking met de Verenigde Arabische Emiraten

De leden van de D66-fractie merken op dat in de memorie van toelichting is verantwoord
dat er door Nederland sinds 1 januari 2017 70 rechtshulpverzoeken aan de Verenigde
Arabische Emiraten zijn gericht, waarvan er op het moment van het schrijven van de
memorie 23 waren afgerond. Deze leden vragen hoeveel rechtshulpverzoeken de Verenigde
Arabische Emiraten aan Nederland heeft gericht en hoeveel daarvan zijn afgedaan.

De Verenigde Arabische Emiraten hebben in elk geval in de laatste tien jaar geen enkel
rechtshulpverzoek gericht aan het Koninkrijk der Nederlanden.

Deze leden vragen voorts of het onderhavige verdrag ook voor de resterende niet-afgeronde
zaken de grondslag zal bieden.

Zoals uit het vooorgaaande antwoord blijkt, zijn er geen resterende niet-afgeronde
rechtshulpverzoeken van de Verenigde Arabische Emiraten aan Nederland. Het voorliggende
bilaterale verdrag kan overigens niet fungeren als grondslag voor de afhandeling van
rechtshulpverzoeken die zijn ingediend op grond van een of meer van de multilaterale
verdragen waar het Koninkrijk en de Verenigde Arabische Emiraten beide partij bij
zijn. Een rechtshulpverzoek gegrond op een dergelijk verdrag betreft immers specifieke
in dat verdrag opgenomen strafbaarstellingen en moet ook worden afgewikkeld volgens
de in dat verdrag geregelde procedures en voorwaarden die kunnen verschillen van een
bilateraal verdrag. In artikel 21 van het voorliggende verdrag is overeengekomen dat
de bepalingen van het verdrag geen afbreuk doen aan verplichtingen die beide verdragsluitende
partijen hebben krachtens andere tussen hen geldende verdragen. Belangrijker is echter
dat de intensivering van de strafrechtelijke samenwerking die het gevolg is van het
voorliggende verdrag naar verwachting tot gevolg zal hebben dat de afronding van rechtshulpverzoeken
soepeler verloopt.

De leden van de D66-fractie constateren dat niet alleen de bewijsverzameling die op
grond van een rechtshulpverzoek in het buitenland heeft plaatsgevonden moet voldoen
aan de vereisten van artikel 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de mens
en de fundamentele vrijheden (EVRM), maar ook aan de regels van de Nederlandse strafvordering
die gelden voor de toelaatbaarheid van die bewijsmiddelen. Deze leden wijzen erop
dat het voorliggende verdrag onder meer een regeling bevat voor de doorzoeking, het
verhoren van verdachten en getuigen en de opsporing van en confiscatie van crimineel
vermogen. Naar deze leden stellen komen uit internationale rapporten serieuze schendingen
van het recht op een eerlijk proces in de Verenigde Arabische Emiraten naar voren.
In dat verband vragen deze leden welke waarborgen de regering heeft om vast te stellen
dat niet alleen wordt voldaan aan de eisen van artikel 6 EVRM, maar ook aan de Nederlandse
regels omtrent strafvordering zodat bewijs dat op basis van een rechtshulpverzoek
in het buitenland is verkregen toelaatbaar is in het strafproces in Nederland.

De essentie van een rechtshulpverdrag is dat het mogelijk maakt dat de verzoekende
staat de aangezochte staat vraagt om zijn strafprocesrechtelijke bevoegdheden te benutten
ten behoeve van een strafrechtelijk onderzoek in de verzoekende staat. Het uitgangspunt
daarbij is dat het recht van de aangezochte staat van toepassing is op de uitoefening
van die bevoegdheden. Zou, zoals de leden van de D66-fractie op basis van het arrest
van de Hoge Raad van 4 november 1986 (NJ 1987, 812) kennelijk van oordeel zijn, ook
Nederlands strafprocesrecht van toepassing zijn op de wijze waarop de aangezochte
staat zijn bevoegdheden uitoefent, dan zou het effect daarvan zijn dat overheidsfunctionarissen
van een vreemde staat aan Nederlands recht onderworpen zijn. Dit kan internationaalrechtelijk
vanwege de onderlinge gelijkheid van soevereine staten niet worden aanvaard. Het voorliggende
verdrag is dan ook tot stand gekomen op basis van onderhandelingen waarin is geïnventariseerd
over welke bevoegdheden de partijen beschikken, en welke voorzieningen getroffen moeten
worden in de gevallen waarin sprake was van verschillen tussen de rechtsstelsels.

Het EVRM speelt waar het gaat om rechtshulpverzoeken aan twee kanten een rol. In het
geval van een Nederlands of Caribisch rechtshulpverzoek aan de Verenigde Arabische
Emiraten vindt in Nederland of op een van de eilanden onderzoek plaats dat kan leiden
tot een strafzaak in een van de landen van het Koninkrijk. In het geval van een rechtshulpverzoek
van de Verenigde Arabische Emiraten gericht aan een van de landen van het Koninkrijk
vindt in de Verenigde Arabische Emiraten onderzoek plaats dat kan leiden tot een strafzaak
in de Emiraten.

Waar het gaat om een verzoek uitgaande van een van de landen van het Koninkrijk zal
altijd moeten worden afgewogen wat het concrete belang is bij het uitvoeren van het
verzoek en welke eventuele risico’s van schending van de fundamentele recchten daarmee
gepaard zouden kunnen gaan. In het geval van een op feiten en omstandigheden gegrond
vermoeden dat de uitvoering van het verzoek zou leiden tot een flagrante schending
van de fundamentele rechten van de betrokken persoon zal geen rechtshulpverzoek moeten
worden gedaan. Het in dit verband voor Nederland geldende toetsingskader is neergelegd
in het Protocol Samenwerking bij Internationale Rechtshulp (Kamerstukken II 2019/20,
31 753, nr. 191). Wanneer een rechtshulpverzoek is gedaan en uitgevoerd, is het uiteindelijk aan
de rechter om te beoordelen of het met gebruikmaking van een rechtshulpverzoek verkregen
bewijs toelaatbaar is in het licht van de eerbiediging van de fundamentele rechten
gegarandeerd door het EVRM. In het door deze leden aangehaalde arrest heeft de Hoge
Raad bevestigd dat de rechter in de context van een Nederlands strafrechtelijk onderzoek
een oordeel toekomt over de aanvaardbaarheid van een door de buitenlandse autoriteiten
uitgevoerde onderzoekshandeling. Dat ligt naar het oordeel van de regering in de context
van dit verdrag niet anders.

Waar het gaat om een verzoek uitgaaande van de Verenigde Arabische Emiraten aan een
van de landen van het Koninkrijk geldt dat afgwogen moet worden of aan het verzoek
gevolg kan worden gegeven zonder dat wordt meegewerkt aan een schending van de fundamentele
rechten. Artikel 5.1.5, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering schrijft daarom
voor dat aan een rechtshulpverzoek geen gevolg wordt gegeven indien een op feiten
en omstandigheden gebaseerd gegrond vermoeden bestaat dat inwilliging van het verzoek
zou leiden tot flagrante schending van de fundamentele rechten van de betrokken persoon,
zoals die worden gewaarborgd door het EVRM. In een voorkomend geval kan aan een rechtshulpverzoek
wel gevolg worden gegeven door voorwaarden en garanties te verbinden aan de uitvoering
ervan. Door het stellen van dergelijke voorwaarden en het vragen van garanties kan
een dreigende flagrante schending van fundamentele rechten kunnen worden voorkomen.
Waar het gaat om de doodstraf en lijfstraffen, die in de Verenigde Arabische Emiraten
niet zijn afgeschaft, is in artikel 5, vierde lid, van het onderhavige verdrag een
voorziening opgenomen.

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre afspraken zijn gemaakt, of in de toekomst
gemaakt zullen worden, over het kunnen afpakken van crimineel vermogen als onderdeel
van de opsporing en vervolging van criminelen.

In artikel 15 van het verdrag is een regeling opgenomen met betrekking tot de doorzoeking,
de bevriezing en inbeslagneming van documenten, materialen en voorwerpen met het oog
op het vergaren van bewijsmateriaal in lopende strafrechtelijke onderzoeken. Met een
beroep op deze regeling kunnen partijen in elk geval ook vermogensbestanddelen bevriezen
en in beslag nemen. In artikel 18 van het verdrag is een regeling getroffen die het
mogelijk maakt om los van concrete onderzoeken vermogens of bestanddelen daarvan te
bevriezen en te confisqueren, indien deze kunnen worden aangemerkt als opbrengsten
of hulpmiddelen van misdrijven. Partijen maken daarbij afspraken over de verdeling
van de geconfisqueerde vermogensbestanddelen («asset sharing»). Deze regeling wordt
ondersteund door een voorziening waarmee partijen elkaar inlichtingen verschaffen
over bankrekeningen en de daarmee verrichte transacties. Met deze regeling kan, mits
aangetoond kan worden dat de opbrengsten of hulpmiddelen in verband kunnen worden
gebracht met het plegen van strafbare feiten, crimineel verkregen vermogen worden
ontnomen, in de zin waarop de leden van de CDA-fractie doelen. De regering acht dit
een essentieel onderdeel van het verdrag.

De leden van de SP-fractie vragen naar het aantal rechtshulpverzoeken dat door de
Verenigde Arabische Emiraten aan Nederland is gericht.

Zoals hierboven in antwoord op dezelfde vragen gesteld door de leden van de D66-fractie
reeds is geantwoord hebben de Verenigde Arabische Emiraten in de laatste tien jaar
geen rechtshulpverzoeken aan het Koninkrijk gericht.

1.4 Mensenrechtelijke aspecten

De leden van de VVD-fractie vragen naar de plaats van het belang van slachtoffers
en het belang bij het voorkomen van het voortzetten van strafbare feiten bij de weging
van belangen die het Koninkrijk verricht voordat wordt overgegaan tot de onderhandelingen
over en de sluiting van een rechtshulp- of uitleveringsverdrag met een andere staat.

Het Koninkrijk heeft ook voorafgaand aan de onderhandelingen over dit verdrag een
belangenafweging gemaakt. Enerzijds moet het Koninkrijk uit hoofde van zijn verplichtingen
krachtens artikel 43 van het Statuut de verwezenlijking van de fundamentele rechten
en vrijheden bevorderen en is het gehouden ook in de externe betrekkingen de uit het
EVRM voortvloeiende rechten en verplichtingen te laten doorwerken. Anderzijds moet
het Koninkrijk ook intern zorgdragen voor een zo goed mogelijke verwezenlijking van
de rechten van het EVRM op leven, vrijheid en veiligheid van de eigen burgers. De
verwezenlijking van die laatste categorie belangen wordt ook gediend door het gebruik
van de verdragsluitende bevoegdheid van het Koninkrijk. Het aangaan van verdragen
die de strafrechtelijke samenwerking mogelijk maken met andere staten vindt plaats
met het oog op het voorkomen en tegengaan van straffeloosheid. Daarmee wordt mede
aan het belang van de slachtoffers van strafbare feiten recht gedaan, en kan ook het
voortzetten van strafbaar gedrag dat zich richt tegen de door de Nederlandse strafwetgeving
beschermde belangen worden bestreden.

De leden van de VVD-fractie vragen of bij de totstandkoming van het verdrag is getoetst
aan de standaarden van het Protocol Samenwerking bij Internationale Rechtshulp (Kamerstukken
II 2019/20, 31 753, nr. 191) en het rapport Internationale Rechtshulp Gewogen van de Inspectie Justitie en Veiligheid,
die beide aan de Kamer zijn gezonden.

Zowel het Protocol als de raadgevingen in het door de leden van de VVD-fractie genoemde
rapport van de Inspectie Justitie en Veiligheid zien in de eerste plaats op uitvoering
van rechtshulp in concrete gevallen, en niet zozeer op de vormgeving van rechtshulpverdragen.
Niettemin is tijdens de onderhandelingen – overigens door beide verdragspartijen –
voortdurend stilgestaan bij de uitvoerbaarheid van de bepalingen. Daarbij is niet
alleen aandacht geschonken aan de wederzijdse rechtsstelsels om te bezien of implementatiewetgeving
nodig zou zijn, maar nadrukkelijk ook aan de vraag hoe afzonderlijke rechtshulpverzoeken
in de praktijk worden behandeld. In artikel 18, tweede lid, van het verdrag is geregeld
dat zodra het verzoek om rechtshulp langs diplomatieke weg is verzonden de centrale
autoriteiten rechtstreeks met elkaar kunnen communiceren. Bovendien is een voorziening
getroffen voor de rechtstreekse onderlinge communicatie tussen de bevoegde justitiële
autoriteiten, of tussen de centrale autoriteit in de ene partij met de bevoegde justitiële
autoriteit in de andere partij. De regering acht deze voorziening essentieel voor
het goed kunnen uitvoeren van alle stappen en verplichte toetsen die zijn opgenomen
in het Protocol Samenwerking bij Internationale Rechtshulp. In dit opzicht is het
Protocol, en de daarin opgenomen beschrijving van de onderlinge verantwoordelijkheden
van het OM, het Ministerie van Justitie en Veiligheid, en de politie voor het Koninkrijk
leidraad geweest bij de onderhandelingen.

De leden van de D66-fractie wijzen op artikel 5, eerste lid, onder a en d, van het
verdrag en hebben naar aanleiding van de op deze artikelonderdelen betrekking hebbende
delen van de memorie van toelichting opgemerkt dat in de toepassing van deze artikelonderdelen
tot uitdrukking komt dat de fundamentele rechtsbeginselen ook betrokken moeten worden
bij de beoordeling van rechtshulpverzoeken. Deze leden wijzen erop dat bij de verlening
van rechtshulp lang niet altijd een rechter is betrokken, maar dat de Minister van
Justitie en Veiligheid terzake bevoegd is. Deze leden vragen welk afwegingskader de
regering in dergelijke situaties toepast en of het niet wenselijker is om de bevoegdheid
tot oordelen aan de rechter toe te kennen.

Wat Nederland betreft geldt dat ongeacht of op grond van de artikelen 5.1.4 en 5.1.5
van het Wetboek van Strafvordering de beslissing op een verzoek om rechtshulp afkomstig
uit het buitenland toekomt aan de officier van justitie dan wel de Minister van Justitie
en Veiligheid, bij de toepassing van de weigeringsgronden, bedoeld in artikel 5.1.5,
derde, vierde en vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering het in het meergenoemde
Protocol Samenwerking bij Internationale Rechtshulp opgenomen toetsingskader beslissend
is. In zijn algemeenheid geldt dat alle verlening van rechtshulp geschiedt door het
openbaar ministerie of door de politie onder het gezag van het openbaar ministerie.
De rol van het Ministerie van Justitie en Veiligheid is in de meeste gevallen beperkt
tot een eerste toets van het ingekomen verzoek en tot het fungeren als centrale autoriteit
die het verkeer met het buitenland onderhoudt. De rol van de Minister van Justitie
en Veiligheid als beslissende autoriteit is beperkt tot enkele bijzondere beslissingen
die vereisen dat de ministeriële verantwoordelijkheid volledig moet worden ingevuld.
Dat is het geval bij de afwijzing van rechtshulpverzoeken waarbij vermoedelijk sprake
is van discriminatoire vervolging en enige andere dwingende afwijzingsgronden. In
geval van vervolging wegens politieke delicten geldt dat de Minister van Justitie
en Veiligheid een machtiging moet verlenen waarvoor hij voorafgaand overleg moet plegen
met de Minister van Buitenlandse Zaken. In de Caribische landen van het Koninkrijk
geldt een vergelijkbare regeling krachtens het eenvormig Wetboek van Strafvordering
voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De rechter heeft een rol indien het verzoek om
rechtshulp strekt tot de toepassing van bevoegdheden die krachtens Nederlands strafprocesrecht
of het strafprocesrecht van de Caribische landen slechts kunnen worden uitgeoefend
door of met machtiging van de rechter-commissaris. Aan de uitvoering van rechtshulp
wordt in verband met de bescherming van het onderzoeksbelang doorgaans geen bekendheid
gegeven. Veel verdragen, ook het ter goedkeuring voorliggende verdrag, kennen een
vertrouwelijkheidsbepaling met het oog op dat belang. Verandering in dit stelsel van
bevoegdheden en verantwoordelijkheden waarop de leden van de D66-fractie mogelijk
doelen vergt wetswijziging die in elk geval de grenzen van het voorliggende voorstel
van rijkswet te buiten gaat. Dit zou immers niet alleen aanpassing van het Wetboek
van Strafvordering vergen, maar ook aanpassing van het strafprocesrecht in de Caribisch
Nederland. Hoewel rechtshulp geen Koninkrijksonderwerp is ligt het wel voor de hand
dat ook de Caribische landen aanpassing van hun recht moeten gaan overwegen. De regering
ziet ook overigens geen dringende inhoudelijke redenen daartoe over te gaan.

De leden van de D66-fractie merken op dat op grond van artikel 1 EVRM ook op het Koninkrijk
de verplichting rust om te voorkomen dat als gevolg van een verzoek om rechtshulp
een schending van fundamentele rechten plaatsvindt in het land van de aangezochte
partij. Deze leden vragen welke waarborgen, buiten de verdragsbepalingen, de regering
heeft om te verzekeren dat bij de uitvoering van een rechtshulpverzoek afkomstig van
het Koninkrijk geen fundamentele mensenrechten worden geschonden en hoe de regering
toeziet op de naleving van die waarborgen.

De regering is het met de leden van de D66-fractie eens dat in artikel 1 van het EVRM
de verplichting is opgenomen dat de bescherming van de door het EVRM gegarandeerde
mensenrechten zich uitstrekt tot eenieder die ressorteert onder de rechtsmacht van
het Koninkrijk. De wijze van uitvoering van een rechtshulpverzoek ingediend door het
Koninkrijk vindt allereerst plaats volgens de op de desbetreffende bevoegdheid betrekking
hebbende verdragsbepaling en de daarmee corresponderende strafprocesrechtelijke voorschriften
van de Verenigde Arabische Emiraten. Omdat de resultaten van een rechtshulpverzoek
in de verzoekende staat bruikbaar moeten zijn voor de bewijsvoering hebben aangezochte
en verzoekende staat beide belang bij een zo goed mogelijke uitvoering van het verzoek.
Dat betekent ook dat het Koninkrijk zelf voorafgaand aan de indiening van een rechtshulpverzoek
of de uitvoering ervan zou kunnen leiden tot een schending van de fundamentele rechten.
Dat zal bij veel bevoegdheden overigens niet snel aan de orde zijn. Veel voorkomende
verzoeken, zoals verzoeken om inlichtingen of de betekening van stukken, leiden daar
niet snel toe. In andere gevallen kan het Koninkrijk aandringen op de aanwezigheid
van Nederlandse ambtenaren bij de uitvoering van het verzoek om te verzekeren dat
dit op de juiste wijze wordt uitgevoerd.

De leden van de SP-fractie verwelkomen de regel in het verdrag met betrekking tot
rechtshulpverzoeken waarbij een strafbedreiging met de doodstraf of met lijfstraffen
aan de orde is, of waarbij sprake zou kunnen zijn van een politiek delict. Deze leden
vragen welke sanctie er staat op overtreding van het verdrag op deze punten. Deze
leden constateren dat het functioneren van onafhankelijke rechtspraak in de Verenigde
Arabische Emiraten niet aan bod komt. Zij vragen de regering hierover uit te weiden.
Zij vragen of verdachten van strafrechtelijke onderzoeken wel een eerlijke kans krijgen
zich te verdedigen en of het verdrag op dit punt wel voldoende waarborgen stelt.

Indien een rechtshulpverzoek zou worden ingediend dat betrekking heeft op feiten waarop
krachtens het recht van de Verenigde Arabische Emiraten de doodstraf of een lijfstraf
staat, zal het Koninkrijk van de wederpartij de in artikel 5, vierde lid, van het
verdrag bedoelde garanties verlangen. Deze garanties worden vanzelfsprekend schriftelijk
vastgelegd. De essentie van een verdragsrechtelijke regeling van deze materie is dat
erop moet kunnen worden vertrouwd dat deze garanties worden verleend en dat deze ook
worden nageleefd. Zou de garantie niet worden verleend dan ligt afwijzing van het
rechtshulpverzoek in de rede. Overigens is een dergelijke bepaling in een verdrag
betreffende wederzijdse rechtshulp uitzonderlijk. Dergelijke bepalingen zijn in de
verdragspraktijk van het Koninkrijk tot dusverre slechts te vinden in bilaterale uitleveringsverdragen.
Zou er niettemin aanleiding zijn de gang van zaken rondom een dergelijke garantie
nader te bezien, dan voorziet artikel 23 van het verdrag in de verplichting tot het
voeren van overleg. In het uiterste geval zou het verdrag op grond van artikel 24
kunnen worden opgezegd. Indien er sprake is van een rechtshulpverzoek dat door het
Koninkrijk wordt beschouwd als een politiek delict, dan ligt de zaak anders. Op grond
van artikel 4, eerste lid, moet de rechtshulp dan worden geweigerd.

Het functioneren van de rechterlijke macht in de partijen is geen onderwerp waarover
bij een rechtshulpverdrag wordt onderhandeld. De rechtsorde van een staat waarmee
een rechtshulprelatie wordt aangegaan zal in zijn algemeenheid moeten worden aanvaard,
ook al zijn daarbij vanuit het perspectief van Koninkrijk of de Europese rechtsorde
vragen te stellen. Waar het dan op aankomt is dat in individuele gevallen bij de verlening
van rechtshulp, met inachtneming van het verdrag, het Wetboek van Strafvordering,
het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden en de praktijkvoorschriften in het Protocol zo goed mogelijk wordt bezien
wat de mogelijke consequenties zijn voor naleving van de mensenrechten in dat specifieke
geval. Moet worden gevreesd voor een serieus risico op een mensenrechtenschending,
dan is afwijzing van het rechtshulpverzoek daarvan de consequentie. Onder de in artikel 5,
eerste lid, onder d, van het verdrag genoemde weigeringsgrond «andere wezenlijke belangen
van de staat» valt de gehele constitutionele orde van de aangezochte staat. Wat het
Koninkrijk betreft is het evident dat de mensenrechtelijke verplichtingen daaronder
begrepen zijn.

De leden van de SP-fractie wijzen erop dat het uitvaardigen van een rechtshulpverzoek
gepaard gaat met het delen van bijzondere persoonsgegevens. Zij wijzen erop dat in
de memorie van toelichting slechts is beschreven dat er aandacht is geschonken aan
de bescherming van persoonsgegevens. Deze leden vragen of dit volgens de regering
wel adequaat genoeg is en of dit niet onderdeel van het verdrag zou moeten zijn.

Uitvoering van een rechtshulpverzoek kan vanzelfsprekend niet plaatsvinden zonder
de doorgifte van persoonsgegevens. De leden van de SP-fractie vragen daarvoor terecht
aandacht. Anders dan deze leden mogelijk vooronderstellen, is een dergelijke doorgifte
niet louter een doorgifte van bijzondere persoonsgegevens. Strafrechtelijke persoonsgegevens
hebben op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming en de Uitvoeringswet
Algemene verordening gegevensbescherming een met bijzondere persoonsgegevens vergelijkbaar
beschermingsniveau. Echter, een doorgifte ter uitvoering van een rechtshulpverzoek
vindt plaats in de context van de toepassing van het strafrecht, en valt daarmee naar
het in Nederland geldende recht onder de reikwijdte van richtlijn (EU) 2016/680 van
het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde
autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging
van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije
verkeer van die gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad
(PbEU 2016, L 119) (hierna: de richtlijn). Deze richtlijn is in Nederland geïmplementeerd
in de Wet politiegegevens en in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Het
enkele feit dat de gegevens in een strafrechtelijke context worden verwerkt door bevoegde
autoriteiten brengt op grond van de richtlijn en de Wet politiegegevens en de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens niet zonder meer met zich dat sprake is van
verwerking van bijzondere persoonsgegevens. Daarvan is pas sprake als gegevens worden
verwerkt die zijn genoemd in artikel 10 van richtlijn, zoals ras of etnische afkomst,
politieke overtuiging, gezondheidsgegevens en dergelijke. De verwerking van bijzondere
persoonsgegevens vindt ingevolge artikel 5 van de Wet politiegegevens slechts plaats
wanneer dat onvermijdelijk is voor het doel van de verwerking, in aanvulling op de
verwerking van andere politiegegevens.

In het verdrag is geen afzonderlijke regeling getroffen voor de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens. Bijzondere persoonsgegevens worden mede begrepen onder «gegevens»
in de zin van artikel 7 van het verdrag. Zoals hierboven reeds is aangegeven, geldt
voor de Nederlandse bevoegde autoriteiten dat bij de toepassing van het verdrag slechts
die bijzondere persoonsgegevens mogen worden verwerkt voor zover dat onvermijdelijk
is. Dat zou aan de orde kunnen zijn bij de toepassing van artikel 5, eerste lid, onder
c, van het verdrag, waar een dwingende weigeringsgrond is neergelegd voor de gevallen
waarin ernstige redenen zijn om aan te nemen dat het rechtshulpverzoek dient voor
discriminatoire vervolging. Verder is, zoals in de memorie van toelichting is beschreven,
in de Verenigde Arabische Emiraten de gegevensbescherming niet op een met Nederland
vergelijkbaar niveau. Recent heeft het land wetgeving vastgesteld voor de gegevensbescherming
in de commerciële sector, maar een regeling voor de overheid en het strafrecht is
er niet. Het is nog een open vraag of de Verenigde Arabische Emiraten overwegen daartoe
over te gaan. Daarom is volstaan met een bepaling die enkele principes vastlegt die
ook voor de Verenigde Arabische Emiraten uitvoerbaar zijn. In alle gevallen dienen
de Nederlandse autoriteiten zich ervan te vergewissen welke aanvullende afspraken
per doorgifte nodig zijn om aan het in Nederland geldende recht te voldoen. Daarnaast
moet de regeling ook in Koninkrijksverband uitvoerbaar zijn. De richtlijn geldt immers
alleen in Nederland. Voor het Caribische deel van het Koninkrijk gelden andere regels.
De regels voor de Caribische landen vertonen bovendien op onderdelen onderlinge verschillen.
Ook daarom verdient een eenvoudige regeling de voorkeur. Mede omdat voldoende duidelijk
is dat het risico op het gebruik van gegevens ten behoeve van een discriminatoire
vervolging is afgedekt, is de regering van oordeel dat de regeling adequaat is.

II. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 7

De leden van de VVD-fractie vragen welke gegevens op dit moment in het kader van een
rechtsshulpverzoek al kunnen worden uitgewisseld met de Verenigde Arabische Emiraten
en welke gegevens straks na goedkeuring van het verdrag kunnen worden uitgewisseld.
Zij vragen of daaronder ook vluchtbewegingen en DNA-profielen kunnen vallen.

De functie van artikel 7 is primair het bieden van een aantal minimale waarborgen
die verdragspartijen in acht moeten nemen bij de doorgifte van persoonsgegevens. Die
specifieke waarborgen zijn niet opgenomen in de multilaterale verdragen met rechtshulpbepalingen
waar beide landen partij bij zijn. Het verdrag biedt in dit opzicht dus een uitbreiding
van het beschermingsniveau. Artikel 7 regelt niet welke gegevens wel of niet kunnen
worden doorgegeven. Het spreekt vanzelf dat gegevensdoorgifte moet voldoen aan de
vereisten van noodzakelijkheid en proportionaliteit. De context is daarbij van doorslaggevend
belang. Het is niet bij voorbaat uit te sluiten dat vluchtgegevens of DNA-profielen
relevant kunnen zijn voor een opsporingsonderzoek. Zij kunnen daarom onderdeel zijn
van een rechtshulpverzoek. Rechtshulpverzoeken moeten ingevolge artikel 18, vierde
lid, onder c en e, van het verdrag gemotiveerd zijn, zodat inzicht in de context kan
worden verkregen om op basis daarvan de proportionaliteit en noodzaak te kunnen beoordelen.
De Verenigde Arabische Emiraten hebben, voor zover kon worden nagegaan, nooit een
rechtshulpverzoek gericht op doorgifte van DNA-profielen ingediend.

De leden van de VVD-fractie hebben met instemming kennis genomen van artikel 7, tweede
lid, van het verdrag waar is geregeld dat verdere doorgifte van gegevens door de verzoekende
staat aan een derde land nimmer kan plaatsvinden zonder toestemming van de aangezochte
staat. Deze leden vragen naar de voorwaarden onder welke Nederland toestemming aan
de Verenigde Arabische Emiraten geeft om door haar doorgegeven gegevens aan derde
landen door te geven.

Het is in de Nederlandse uitvoeringspraktijk gebruikelijk om ter bescherming van de
onderzoeksbelangen in beginsel niet akkoord te gaan met de inwilliging van verzoeken
om verdere doorgifte van gegevens. Het is niettemin voorstelbaar dat dit toch gebeurt
als er bijzonder zwaarwegende belangen zijn die dit vergen. De onmiddellijke bescherming
van het leven en de gezondheid van personen tegen acute gevaren, zoals aanwijzingen
voor het voorbereiden van een terroristisch misdrijf of een ander zwaar geweldsmisdrijf,
kunnen daartoe noodzaken.

De leden van de VVD-fractie constateren dat artikel 7, vierde lid, van het verdrag
afspraken bevat over het kunnen wissen of afschermen van gegevens, maar geen afspraken
bevat over het wissen of afschermen van gegevens die onjuist blijken te zijn. Deze
leden vragen ook waarom wat het corrigeren, afschermen of wissen van gegevens betreft
niet is aangesloten bij de strekking van de bepalingen van de Overeenkomst tusssen
het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verbetering
van de samenwerking bij het voorkomen en bestrijden van ernstige criminaliteit (Trb. 2010, 321).

Artikel 7, vierde lid, van het verdrag bevat een verplichting voor beide partijen
om elkaar te raadplegen indien de noodzaak zich voordoet om onjuiste, onvolledige
of onbetrouwbare gegevens te rectificeren. Aan een dergelijke regeling die niet voor
niets verwijst naar een «noodzaak» ligt ten grondslag dat onjuiste, onvolledige of
onbetrouwbare gegevens worden gecorrigeerd. Indien de wenselijkheid bestaat bij een
van beide partijen tot wissing of beperking van het gebruik geldt eveneens een overlegverplichting.
Er mag van worden uitgegaan dat verzoeken daartoe serieus worden gemotiveerd en beoordeeld.
Zoals hierboven in antwoord op vragen van de leden van de SP-fractie is aangegeven
kennen de Verenigde Arabische Emiraten geen gegevensbeschermingsrecht voor de publieke
sector, met inbegrip van het strafrecht. Daarom zijn de verdragsluitende partijen
een zo eenvoudig mogelijke en goed uitvoerbare regeling overeengekomen. In de Verenigde
Staten ligt dit anders. Daar is wel sprake van een stelsel van wettelijke waarborgen
voor de verwerking en bescherming van persoonsgegevens in een strafrechtelijke context.
De op 19 november 2010 te ‘s-Gravenhage totstandgekomen Overeenkomst tussen het Koninkrijk
der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verbetering van de samenwerking
bij het voorkomen en bestrijden van ernstige criminaliteit (Trb. 2010, 321) betreft overigens geen rechtshulpverdrag, maar een specifiek op de doorgifte van
strafrechtelijke gegevens toegesneden verdrag. Dat verdrag voorziet in extra waarborgen
juist ter compensatie van het feit dat ook buiten de context van rechtshulp gegevens
aan de Verenigde Staten mogen worden doorgegeven. Met de Verenigde Arabische Emiraten
bestaat zo’n verhouding niet.

De leden van de D66-fractie vragen, onder verwijzing naar de desbetreffende beslisnota,
waarin te lezen valt dat in de Verenigde Arabische Emiraten het verschijnsel dataprotectie
nagenoeg onbekend is, hoe de regering kan waarborgen dat in het kader van rechtshulpverzoeken
doorgegeven persoonsgegevens afdoende kunnen worden beschermd.

De regering hecht eraan op te merken dat er sinds het schrijven van de beslisnota
in de Verenigde Arabische Emiraten op het gebied van de dataprotectie belangrijke
ontwikkelingen hebben plaatsgevonden. Met de vaststelling van de Federal Decree Law no. 45 of 2021 hebben ook de Verenigde Arabische Emiraten inmiddels voor de commerciële sector een
algemene dataprotectiewet vastgesteld. Een vertaling in het Engels van de nieuwe wet
is nog niet beschikbaar, maar uit officiële regeringscommunicatie wordt wel duidelijk
dat de wet op 1 januari 2023 in werking is getreden. De wet bouwt voort op al bestaande
dataprotectieregels die golden voor de vrijhandelszones in de emiraten Abu Dhabi en
Dubai. De wet voorziet onder meer in een speciaal bevoegde toezichthouder. In zoverre
is de vaststelling uit de beslisnota die dateert uit 2019 achterhaald. Dat doet er
op zichzelf genomen niet aan af dat er voor de publieke sector en het strafrecht geen
dataprotectieregelgeving is vastgesteld en dat evenmin duidelijk of dit in de toekomst
zal gebeuren. Voor Nederland en de Caribische delen van het Koninkrijk ligt dit anders.
In zoverre is de verhouding tussen de verdragspartijen gecompliceerd. Wat Nederland
betreft geldt dat artikel 7 van het verdrag een absoluut minimum aan garanties biedt.
Per geval moet door het openbaar ministerie en door het Ministerie van Justitie en
Veiligheid op basis van de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens goed worden beoordeeld hoe aan die garanties in concreto inhoud wordt gegeven.
In veel gevallen moeten afspraken die op het geval zijn toegesneden worden gemaakt.
Functionarissen voor de gegevensbescherming van politie en openbaar ministerie en
de Autoriteit persoonsgegevens oefenen toezicht uit op de naleving van die afspraken.
Uiteindelijk kan een rechterlijk oordeel over de toelaatbaarheid van een doorgifte
beslissend zijn. Artikel 7, zesde lid, van het verdrag verwijst naar die mogelijkheid.

Artikel 17

De leden van de VVD-fractie begrijpen dat het verdrag onder meer voorziet in een grondslag
voor het uitwisselen van gegevens over bankrekeningen. Zij vragen of daar alleen identificerende
persoonsgegevens onder worden verstaan of ook banksaldi en transactiegegevens. Daarnaast
vragen deze leden hoe wordt omgegaaan met andere rekeningen die criminelen tegenwoordig
gebruiken, zoals cryptowallets. Zij vragen of die rekeningen ook onder de gegevens
vallen die op basis van een rechtshulpverzoek na de inwerkingtreding van dit verdrag
kunnen worden uitgewisseld.

Artikel 17 van het verdrag voorziet in de mogelijkheid om niet alleen identificerende
gegevens met betrekking tot bankrekeningen te kunnen vragen, maar ook in een grondslag
om informatie over de met de bankrekening verrichte transacties te kunnen vragen.
Onder de gegevens met betrekking tot een bankrekening kan ook het saldo van de rekening
worden begrepen. Cryptovaluta worden doorgaans niet op een conventionele bankrekening
aangehouden. Aangezien artikel 1, eerste lid, van het verdrag voorziet in de verplichting
om rechtshulp op de ruimste wijze te verlenen en artikel 17, tweede lid, een algemene
voorziening bevat om de wederpartij informatie te verlenen over de aanwezigheid van
opbrengsten en hulpmiddelen van misdrijven is daarmee ook de mogelijkheid gegeven
om informatie over het bestaan van opbrengsten en hulpmiddelen in de vorm van cryptowallets
tot onderwerp van een rechtshulpverzoek te maken.

De leden van de VVD-fractie vragen of het verdrag voldoende zekerheid biedt dat in
zaken die zich daarvoor lenen met grote snelheid kan worden beslist op rechtshulpverzoeken.
In dat kader menen deze leden dat het urgent is om snel over te gaan tot het uitwisselen
van informatie om te voorkomen dat criminelen geld van bankrekeningen kunnen wegsluizen.
Zij vragen of hier voldoende aandacht voor is geweest en of het verdrag een voldoende
grondslag biedt voor spoedbevriezingen in de Verenigde Arabische Emiraten en in Nederland.
Deze leden ontvangen hierop graag een reactie.

Met het voorliggende verdrag wordt beoogd de samenwerking op strafrechtelijk gebied
met de Verenigde Arabische Emiraten te intensiveren. Met de toename van het wederzijds
vertrouwen dat uit de ondertekening van deze verdragen blijkt, is ook het vertrouwen
gerechtvaardigd dat de afwikkeling van rechtshulpverzoeken in algemene zin sneller
zal verlopen. Een bijzonder belang wordt door de verdragspartijen toegekend aan de
bestrijding van de financieel-economische aspecten van grensoverschrijdende criminaliteit.
Tijdens de onderhandelingen is dit belang, waarop de leden van de VVD-fractie terecht
wijzen, nadrukkelijk aan de orde gekomen. Artikel 17, vierde lid, van het verdrag
voorziet in een regeling voor een de toepassing van krachtens het nationale recht
bestaande bestaande bevriezingsbevoegdheden. Als van de zijde van het Koninkrijk een
verzoek wordt gedaan om bevriezing van een rekening, en er is spoed mee gemoeid, dan
moet het rechtshulpverzoek een daarop toegesneden motivering bevatten, en moet het
in de aangezochte staat zo goed mogelijk worden begeleid.

De leden van de VVD-fractie vragen tenslotte of de regering voornemens is op korte
termijn soortgelijke verdragen met andere golfstaten te sluiten zoals Saoedi-Arabië
en Qatar. Zij vragen op welke termijn deze verdragen voor goedkeuring aan de Kamer
kunnen worden voorgelegd.

Er zijn geen voornemens om op korte termijn rechtshulpverdragen met andere Golfstaten
te sluiten of om daarover onderhandelingen te openen. De opsporingsbelangen van het
Koninkrijk en de algehele ontwikkeling van de al bestaande strafrechtelijke samenwerking
met de Verenigde Arabische Emiraten rechtvaardigden de ondertekening van bilaterale
rechtshulp- en uitleveringsverdragen. Dergelijke verdragen blijven een bijzondere
stap. Met andere landen in deze regio zijn de betrekkingen niet zodanig dat daar uitzicht
op is. Mocht dat veranderen, dan worden de Kamers daarover in elk geval steeds geïnformeerd
via het overzicht van verdragen in onderhandeling dat door de Minister van Buitenlandse
Zaken elk kwartaal aan de Kamers wordt aangeboden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yesilgöz-Zegerius