Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over acties kabinet bevorderen menselijke maat wetten en regels (Kamerstuk 35510-102)

Nr. 112
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 20 januari 2023

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een aantal
vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
over de brief van 11 juli 2022 over acties kabinet bevorderen menselijke maat wetten
en regels (Kamerstuk 35 510, nr. 102).

De vragen en opmerkingen zijn op 13 oktober 2022 aan de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van 18 januari 2023 zijn de vragen
beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Hagen

Adjunct-griffier van de commissie, Muller

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersoon

De leden van de VVD-fractie hebben de volgende vragen gesteld.

1. De leden van de VVD-fractie merken op dat het van groot belang is om de menselijke
maat in wetten en regels te bevorderen. In de brief staat dat beoogd is het inwonersperspectief
daarbij te betrekken. Hoe krijgt het erbij betrekken van het inwonersperspectief vorm?
In hoeverre zijn inwoners daarbij betrokken geweest? Is er bijvoorbeeld gebruik gemaakt
van inwonerpanels? Zo nee, waarom niet? Gaarne krijgen deze leden een reactie van
de Minister.

Antwoord vraag 1

In verband met vergelijkbare en aanverwante vragen van de leden van andere fracties
(zie vragen 4, 5, 8 en 10 van leden van de D66-fractie en vragen 12, 13 en 16 van
de leden van de CDA-fractie) plaats ik uw vraag in de bredere context van de beleidscyclus
en ga ik hier uitgebreid op in.

Net als in paragraaf 5 van de brief van 11 juli 2022 wordt hieronder aan de hand van
de verschillende fasen van de kwaliteitscirkel (plan, do, check, (re)act) beschreven wat het kabinet doet om in al deze fasen het burgerperspectief nadrukkelijker
dan voorheen mee te nemen. Het versterken van de menselijke maat in wetten en regels
vraagt grote en volhardende inzet.

1. Plan-fase

Bij de beleidsvoorbereiding (plan-fase) gelden verschillende kwaliteitsnormen om expliciet af te kunnen wegen of wetten
en regels voldoende begrijpelijk en doenlijk zijn. Deze dienen steeds beter ingebed
te worden in de gehele cyclus van beleidvorming en het ontwikkelen van wetten en regels.

Doenvermogentoets

Een eerste belangrijke aanvliegroute zit in de aandacht voor menselijk gedrag. De
doenvermogentoets is reeds als een verplichte kwaliteitseis opgenomen in het Integraal
afwegingskader voor beleid en regelgeving (voortaan: Beleidskompas1) en komt heel nadrukkelijk naar voren in de Beleidskompas-werkwijze voor de beleidsvoorbereiding.2 Ook is het doenvermogen steeds vaker een onderdeel van de uitvoeringstoets en krijgt
het aandacht in bijvoorbeeld de rijksbrede wetgevingstoets3 en de wetgevingsadvisering door de Raad van State.4

Bij de doenvermogentoets zijn het primair de betrokken overheidsmedewerkers (beleid,
uitvoering, toezicht) die zich in de inwoners van Nederland moeten verplaatsen en
bekijken hoe eenvoudig het is gemaakt om een regel na te leven. Zij bekijken ook hoe
eventuele barrières die het lastig maken om de regel na te leven kunnen worden weggenomen.
Met de juiste training kun je als overheidsmedewerker zelf al veel doen door je te
verplaatsen in de positie van een burger en je bewust te zijn van de mensbeelden die
je als uitgangspunt hanteert.5 De betrokken medewerkers zoeken ook naar ondoenlijke samenloop van wetten en regels
en de toets roept op de doelgroepen en burgerprofielen van voorgenomen beleid nauwkeurig
in kaart te brengen. Daartoe raadplegen zij onderzoek waar perspectieven van inwoners
naar voren komen, zoals uit vraaggesprekken, beleidsevaluaties of pre-testen. Wanneer
er een kennislacune is, zou waar mogelijk nieuw gedragskundig onderzoek moeten worden
uitgezet.

De stap naar actieve participatie van inwoners in de doenvermogentoets wordt op verschillende
plekken eveneens gezet. Zo is er meer directe participatie van mensen in de beleidsvoorbereiding
mogelijk, in de zin van ronde tafel bijeenkomsten, inwonerpanels en gesprekken met
(vertegenwoordigers van) burgers. Het Behavioural Insights Netwerk Nederland (BIN
NL) is een samenwerkingsverband voor de toepassing van gedragskennis binnen de (rijks)overheid,
dat hierbij kan adviseren. Bij de ministeries wordt op regelmatige basis gesproken
met mensen voor wie het te ontwikkelen beleid van belang is. Ik geef graag een aantal
actuele voorbeelden:

– Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geeft in het traject «Participatiewet
in Balans» binnen de projectstructuur een vaste plek aan burgerparticipatie door middel
van een zogenaamde focusgroep. In deze focusgroep hebben ervaringsdeskundigen en hun
vertegenwoordigers (Iederin, de Landelijke Cliëntenraad en Sterk uit Armoede) zitting.
In overleg met Sterk uit Armoede en de Landelijke Cliëntenraad wordt voor elke sessie
specifiek gekeken naar de samenstelling van de focusgroep, zodat de te bespreken problematiek
en oplossingsrichtingen steeds aansluiten bij die samenstelling. Ook zijn er in het
kader van de Wet inkomen naar arbeidsvermogen in het voorjaar van 2022 twee WIA-panels
georganiseerd, specifiek over werken naast een WIA-uitkering. In deze WIA-panels zaten
uitkeringsgerechtigden, bestaande uit ervaringsdeskundigen die via een oproep op LinkedIn
hadden aangegeven te willen meedenken over beleid. Het doel van de WIA-panels was
om met uitkeringsgerechtigden in gesprek te gaan, in plaats van over hen te praten.
Zo konden medewerkers van SZW uit eerste hand de ervaringen in de praktijk horen.
Een aantal van de signalen die in deze sessies is opgehaald, kan worden meegenomen
in het proces ten aanzien van WIA-hardheden.

– Binnen het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij is sprake van participatie van burgers en bedrijven op diverse
terreinen. Zo werkt de directie Ondernemerschap met ondernemerspanels om (voorgenomen)
beleid te toetsen of meningen te peilen. Daarnaast verkent het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties met deze departementen de mogelijkheden van een nationaal
burgerforum over het klimaatbeleid. Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op de
Atlas voor afgehaakt Nederland zal ik de Kamer binnenkort informeren over mijn plannen
en ambities om op nationaal niveau de betrokkenheid van burgers te versterken.6

– Bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) kunnen burgers een formele
zienswijze indienen (via www.platformparticipatie.nl) op projecten van het ministerie, zoals over (spoor)wegen, milieu, water en luchtvaart.
Van 2016 tot en met oktober 2022 zijn in totaal 19.303 zienswijzen binnengekomen op
projecten van IenW en daarvan waren 16.293 (85%) zienswijzen van burgers/inwoners.
IenW heeft ook ervaring met meer informele vormen van burgerparticipatie zoals burgerpanels,
de door onderzoekers van de TU Delft ontwikkelde participatieve waarde evaluatie (PWE’s),
meedenkbijeenkomsten, focusgroepen, online participatieplatforms, enquêtes en thematische
gesprekstafels. Zo konden burgers de afgelopen periode via een PWE meedenken over
het onderwerp medische rijgeschiktheid en over het ontwerp van de maatschappelijke
raad Schiphol en het Omgevingshuis. In 2023 vindt een PWE plaats over het Nationaal
Milieuprogramma en toepassing ervan wordt door IenW ook verkend bij MIRT-projecten
door het uitvoeren van meerdere pilots. Ook wordt in opinie- en publieksonderzoeken
gevraagd wat het Nederlandse publiek vindt van een bepaalde wet/regel. Een voorbeeld
hiervan is het onderzoek naar «Draagvlak luchtvaart in Nederland», met de vraag of
er steun is voor het verhogen van de vliegtaks. Recent zijn focusgroepen met burgers
en een opiniepeiling georganiseerd over «betalen naar gebruik».

Internetconsultatie

Een tweede aanvliegroute zit in de transparantie van het wetgevingsproces. Wanneer
beleidsvoornemens concreet zijn geworden, kunnen mensen, bedrijven en instellingen
via internetconsultatie informatie krijgen over wetgeving die in voorbereiding is.
Ook kunnen zij suggesties doen om de kwaliteit en uitvoerbaarheid van deze voorstellen
te verbeteren. Internetconsultatie vergroot de transparantie van het proces, de mogelijkheden
voor publieke participatie en levert een bijdrage aan de kwaliteit van wetgeving.
Het kabinet is het platform voor internetconsultatie aan het moderniseren, met als
doel onder meer de gebruiksvriendelijkheid en begrijpelijkheid te vergroten, en daarmee
de betrokkenheid van mensen bij de totstandkoming van beleid.

Onderzoek en Awb pre-consultatie

Verder laat ik naar aanleiding een motie van het Kamerlid Inge van Dijk7 onderzoeken welke mogelijkheden er al zijn voor burgerbetrokkenheid bij beleidsvorming
op nationaal niveau en hoe die in de praktijk worden benut. De resultaten van dit
onderzoek worden in het eerste kwartaal van 2023 verwacht.

Vooruitlopend hierop wil ik, samen met de Minister voor Rechtsbescherming, directe
participatie van burgers bij de beleidsvoorbereiding bevorderen door het burgerperspectief
te betrekken bij de pre-consultatie van het wetsvoorstel tot aanpassing van de Algemene
wet bestuursrecht (hierna: Awb) om de waarborg functie van deze wet te versterken
(zie paragraaf 3 van de brief van 11 juli 2022). Begin 2023 worden één of meer sessies
georganiseerd waarin mensen in informele setting hun mening kunnen geven over de uitgangspunten
van het wetsvoorstel en hun ervaringen over contact met de overheid en het bestuurs(proces)recht
kunnen delen.

De pre-consultatie dient ertoe inzicht te krijgen in de gevolgen van de voorstellen
tot wijziging van de Awb voor de praktijk en voor de uitvoering, zodat de uitvoerbaarheid
kan worden verbeterd en andere benodigde aanpassingen kunnen worden aangebracht.

Parlement

Tot slot noem ik nog het volgende. In onze rechtsstaat ligt de verantwoordelijkheid
voor de menselijke maat in beleid, wetten en regels niet alleen bij het kabinet, maar
ook bij het parlement dat mensen vertegenwoordigt vanuit een rijke schakering van
groepen, achtergronden en waarden. Kamerleden hebben op regelmatige basis direct contact
met burgers, belanghebbende organisaties en de journalistiek. Op deze manier wordt
de stem van mensen dus ook gehoord in de plan-fase. Zowel de Tweede als de Eerste Kamer organiseren ook af en toe een hoorzitting
in het kader van voorgenomen wetten en regels, om rechtstreeks van het veld of deskundigen
te horen wat men van een bepaald beleidsidee vindt.

2. Do-fase

Het perspectief van mensen in de do-fase komt op verschillende manieren tot uitdrukking. In de do-fase moet er voldoende tijd genomen kunnen worden voor de goede implementatie van
wetten en regels en voorlichting daarover zodat de doelgroep het ook begrijpt en niet
alleen weet, maar ook doet. In deze fase komt als het ware de opvolging van de doenvermogentoets
uit de ontwerpfase. Nu moeten de communicatie en dienstverlening worden afgestemd
op de specifieke doelgroep(en) van wetten en regels en moeten informatiemateriaal
en werkprocessen aansluiten bij de behoefte. Bijvoorbeeld het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat voert pretests en campagne-effectonderzoek uit. Dit gebeurde bijvoorbeeld
bij het verbod op telefoongebruik op de fiets en binnenkort bij de invoering van de
helmplicht bij snorfietsen. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken informeert mensen
over consulaire zaken via de website www.nederlandwereldwijd.nl. Daarnaast maakt BZ de informatie over consulaire wet- er regelgeving op andere manieren
toegankelijk. Bijvoorbeeld door te werken met filtertools: op basis van enkele vragen
krijgt de burger informatie die op zijn of haar situatie is toegesneden; een voorbeeld
hiervan is de paspoorttool. Of door aan de hand van levensgebeurtenissen uit te leggen wat men (ingevolge wet-
en regelgeving) moet doen; een voorbeeld hiervan is «Verhuizen naar het buitenland».
Websites gericht op burgers worden bovendien onderworpen aan gebruikstesten (is de
informatie van de website gemakkelijk toegankelijk?). Ook wordt gebruik gemaakt van
een uitgebreide feedback-balk.

Wat betreft de dienstverlening is het wenselijk dat elementen hiervan, zoals formulieren,
getest worden door mensen voor wie de regeling relevant is. Ik noem een paar voorbeelden
waar dat gebeurt. De Dienst Uitvoering Onderwijs laat bijvoorbeeld systeemwijzigingen
die voortvloeien uit wetten en regels toetsen door klantpanels. Binnen de rijksdienst
voor ondernemend Nederland lopen er diverse projecten gericht op betere ondersteuning
van medewerkers van de RVO. Men richt zich hierbij met name op de klantbeleving: bij
de ontwikkeling van de dienstverlening wordt in beeld gebracht waar de klant mee te
maken krijgt, denk bijvoorbeeld aan de stappen die een ondernemer zet om gebruik te
maken van een subsidieregeling. Door het monitoren van bijvoorbeeld website-bezoeken
en analyse van ontvangen klantvragen, en door deze intern te bespreken, kan RVO tijdig
bijsturen en knelpunten die zich voordoen oplossen. Binnen het Ministerie van Financiën
maakt Toeslagen gebruik van burgerpanels om uitvoering en dienstverlening te toetsen
alvorens dit daadwerkelijk in te zetten. In het kader van de Wet inburgering 2021
wordt een platform «vertegenwoordigers van inburgeraars» ingericht met mensen die
het perspectief van inburgeraars vertegenwoordigen.

In de do-fase is begrijpelijke taal essentieel. Diverse uitvoeringsorganisaties zijn hiermee
aan de slag. Zo werkt het uitvoeringsinstituut werknemersverzekering aan het verbeteren
van teksten in brieven. Uit onderzoek is gebleken dat onvrede van mensen vaak terug
te voeren is op de toon of de strekking van gelijksoortige tekstblokken die in meerdere
brieven terugkeren, bijvoorbeeld over het maken van bezwaar. Door te concentreren
op aanpassing van deze tekstblokken zijn in 2022 al ruim 400 brieven aangepast. Ook
de Nederlandse voedsel en warenautoriteit speelt met het project «passend contact»
in op vragen van burgers die kunnen ontstaan na wijziging van wetten en regels. Brieven
en de website worden zo begrijpelijk mogelijk gemaakt en daarin worden wetswijzigingen
meegenomen.

Vanuit mijn ministerie ondersteun ik departementen, uitvoeringsorganisaties en decentrale
overheden via het programma Direct Duidelijk. Dit programma is gestart in 2018 en
begin 2021 samengegaan met Gebruiker Centraal. Hiermee is één plek gecreëerd waar
overheden terecht kunnen voor kennis en kunde over begrijpelijke, toegankelijke en
gebruiksvriendelijke dienstverlening. Hierbij staat de gedachte centraal dat iedereen
moet kunnen meedoen, ook in de digitale samenleving. Bij Gebruiker Centraal kunnen
organisaties vragen stellen over gebruiksvriendelijkheid van hun eigen prototype,
app of website, is er een schrijfwijzer te vinden om duidelijk te communiceren en
zijn er tips over het correct gebruik van beeldtaal.

3. Check- en (re)act-fase

In de check-fase gaat de overheid veel meer dan voorheen actief op zoek naar

knelpunten voor mensen en naar knelpunten in de uitvoering. Dat betekent dat het burgerperspectief
in deze fase van uitvoering meer tot uitdrukking komt. Hoe de regeling in de praktijk
uitwerkt voor de doelgroep is daarom ook heel nadrukkelijk één van de twee pijlers
onder de invoeringstoets.8 Verder wordt regelmatig geëvalueerd hoe wetten in de praktijk werken door middel
van extern onderzoek. Zo zal de al eerder genoemde Wet inburgering 2021 worden onderzocht
met de vraag of vanuit het perspectief van de inburgeraar de wet werkt zoals de wetgever
heeft beoogd.

Ervoor zorgen dat mensen zich gehoord en geholpen voelen wordt ook via de verdere
ontwikkeling van ambtelijk vakmanschap gestimuleerd. Waarden gedreven ambtelijk vakmanschap
stimuleert ambtenaren om mens en opgave centraal te stellen. De Gids Ambtelijk Vakmanschap
helpt ambtenaren in alle fasen van de beleidscyclus om te gaan met dilemma’s, en het
gesprek aan te gaan over wanneer overheidsoptreden en het burgerperspectief schuurt.
Wat mensen ervaren aan knelpunten komt via een beter signaalmanagement op de juiste
plekken in de organisatie terecht. Ambtenaren worden uitgenodigd en gestimuleerd om
zich uit te spreken wanneer zij zien dat beleid niet uitpakt zoals verwacht, of er
knelpunten ontstaan. Hiertoe worden onder andere opleidingen en dialoogsessies georganiseerd,
maar ook leidinggevenden worden geëquipeerd om met deze signalen om te gaan. De in
de brief van 11 juli 2022 genoemde standen van uitvoering en de invoeringstoets zullen
eraan bijdragen dat met die signalen vervolgens ook daadwerkelijk iets gebeurt. Dit
wordt opgepakt in de (re)act-fase waarin beleid en uitvoering worden verbeterd.

Verder wijs ik op meer aandacht voor de do, check en(re)act-fasen op decentraal niveau. Het wetsvoorstel «Versterking participatie op decentraal
niveau» dat ik onlangs bij de Tweede Kamer heb ingediend is hier van belang.9 Zoals ik heb aangegeven in memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel en in de
kabinetsreactie op de Atlas voor afgehaakt Nederland, zetten decentrale overheden
in de praktijk een grote verscheidenheid en combinaties aan vormen van participatie
in om inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid te betrekken.10 Het gaat hierbij zowel om beproefde werkwijzen zoals dorps- en wijkraden, als om
nieuwe vormen van participatie. Werkwijzen als online burgerbegrotingen of gelote
burgerpanels worden bijvoorbeeld steeds meer toegepast, verder ontwikkeld of gecombineerd
met online raadplegingen of stemmingen. Doel van het genoemde wetsvoorstel is om de
inspraakverordening te moderniseren en te verbreden tot een participatieverordening,
waarin de decentrale volksvertegenwoordigingen naast de betrokkenheid van inwoners
bij de voorbereiding, ook regels stellen over de betrokkenheid van inwoners bij de
uitvoering en evaluatie van beleid. Daarnaast legt het voorstel ook het uitdaagrecht
expliciet wettelijk vast. Gemeenten, provincies, waterschappen en de openbare lichamen
in Caribisch Nederland kunnen zo ruimte geven en de randvoorwaarden regelen voor initiatieven
van inwoners en maatschappelijke partijen.

Ten slotte spelen (cliënten)raden van uitvoeringsinstanties een belangrijke rol in
de verschillende fasen van de beleidscyclus. Zo consulteert DUO de Jongerenraad regelmatig,
met name op het gebied van communicatie-uitingen. De Kamer van Koophandel heeft op
landelijk niveau een Centrale Raad en een vijftal regioraden ingesteld waar stakeholders
meedenken en inbreng leveren op diverse vraagstukken waar de Kamer van Koophandel
landelijk of regionaal mee te maken heeft of een rol in kan spelen. De centrale cliëntenraad
van het UWV wordt door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid regelmatig
betrokken in de beleidsvormende fase. In de centrale cliëntenraad zitten werknemers
en werkzoekenden met een uitkering, zoals de WIA, de WW of de Wajong. Zij geven gevraagd
en ongevraagd advies over de uitvoering van beleid. Tevens wordt de landelijke cliëntenraad
vaak betrokken. Zij vertegenwoordigt een iets bredere doelgroep, van personen die
een uitkering hebben, geen werk (meer) hebben of op een andere manier ondersteuning
vanuit de overheid nodig hebben. In het kader van het oplossen van hardvochtige effecten
in SZW-wetgeving wordt bijvoorbeeld via de cliëntenraden het perspectief van de gebruiker
gevraagd om tot goede oplossingen te komen.

2. De leden van de VVD-fractie begrijpen dat het kabinet voornemens is om de Aanwijzingen
voor de regelgeving aan te passen als het gaat om hardheidsclausules. Deze leden vragen
of het standpunt c.q. visie inzake hardheidsclausules, zoals beschreven in deze brief,
in de Aanwijzingen wordt opgenomen. Graag krijgen zij daarvan een verduidelijking.
Verder vragen zij hoe de eventuele implementatie in de tijd kan worden weggezet.

Antwoord vraag 2

Het kabinet meent dat hardheidsclausules in wetgeving moeten worden opgenomen indien
er aanleiding is om te verwachten dat, gelet op het doel en de strekking van de regeling,
de toepassing van de regeling kan leiden tot onbillijkheden van overwegende aard in
niet precies te voorziene gevallen of groepen van gevallen en de normstelling in de
regeling mogelijk onvoldoende ruimte zal bieden om dit te voorkomen. Het is inderdaad
de bedoeling om deze visie op het gebruik van hardheidsclausules vast te leggen in
de Aanwijzingen voor de regelgeving.11 Bovendien wordt gewerkt aan een wijziging van de aanwijzing over het tegengaan van
onevenredige gevolgen.12 De strekking daarvan zal zijn dat wetgeving bestuursorganen voldoende in staat moet
stellen om onevenredige besluiten te kunnen voorkomen. Dat resultaat kan worden bereikt
door meer categorisering in de normstelling toe te passen of door op specifieke onderdelen
van de regeling meer beslisruimte aan bestuursorganen toe te kennen. Het kabinet is
voornemens deze aanpassingen deel te laten uitmaken van de eerstvolgende wijziging
van de Aanwijzingen voor de regelgeving die nu in voorbereiding is. Deze twaalfde
wijziging zal naar verwachting in het tweede kwartaal van 2023 in werking treden.

3. Het kabinet is voornemens om de Awb op een aantal punten aan te passen. Zo wordt
bij een gebonden bevoegdheid in een formele wet gedacht aan een evenredigheidstoets
door het bestuur en in laatste instantie door een rechter. Daarbij wordt voorgesteld
om ook in voorziene gevallen af te wijken van beleidsregels als het besluit onevenredig
uitpakt voor iemand. Hoe verhoudt dit laatste zich tot de eerder genoemde evenredigheidstoets?
Graag krijgen de leden van de VVD-fractie een verduidelijking.

Antwoord vraag 3

Beleidsregels geven invulling aan de manier waarop een bestuursorgaan omgaat met de
beoordelings- en beleidsruimte die een algemeen verbindend voorschrift bij de uitoefening
van zijn bevoegdheid geeft.

Een bestuursorgaan handelt in beginsel volgens de voor hem geldende beleidsregels.
Het bestuursorgaan is echter verplicht om van een beleidsregel af te wijken, als een
op een beleidsregel gebaseerd besluit gevolgen zou hebben die – zo staat nu in de
Awb – «wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met
de beleidsregel te dienen doelen» (artikel 4:84 Awb). In de jurisprudentie zijn de
woorden «wegens bijzondere omstandigheden» gerelativeerd, in die zin dat ook als sprake
is van bijzondere omstandigheden die bij het vaststellen van een beleidsregel zijn
meegewogen, een besluit niet onevenredig mag zijn in verhouding tot de met de beleidsregel
te dienen doelen.

Het is inmiddels vaste jurisprudentie dat als de toepassing van beleidsregels tot
onevenredige uitkomsten leidt, het bestuursorgaan in alle gevallen van de beleidsregels
dient af te wijken. Dat wil zeggen dat bij een beroep tegen een besluit waarvoor een
beleidsregel is vastgesteld, eerst wordt nagegaan of de beleidsregel zelf rechtmatig
is, en als dat het geval is, de toets aan artikel 4:84 Awb dezelfde is als die aan
artikel 3:4 Awb.

Bepalend is of de onverkorte toepassing van een beleidsregel tot onevenredige gevolgen
leidt. In dat geval moet van een beleidsregel worden afgeweken om die onevenredige
gevolgen te voorkomen dan wel te corrigeren. Het voornemen is om dit in de Awb te
codificeren in artikel 4:84 Awb.

Het kabinet is van oordeel dat onevenredige uitkomsten van strikte toepassing van
gebonden bevoegdheden in formele wetten voorkomen moeten kunnen worden door het bestuursorgaan,
dan wel moeten kunnen worden gecorrigeerd door de bestuursrechter. Dat betekent dat
bij een besluit ter uitvoering van een gebonden bevoegdheid wordt nagegaan of de nadelige
gevolgen van dat besluit niet onevenredig zijn in het licht van de bedoeling van de
wet. Daarbij gaat het kabinet er van uit dat de wetgever zelf alles in het werk stelt
om evenredige wetten te maken, zodat strikte wetstoepassing in de regel niet leidt
tot onrechtvaardige en onevenredige uitkomsten (zie ook het antwoord op vraag 2).
De kinderopvangtoeslagaffaire heeft geleerd dat wetten onevenredig kunnen uitpakken.
Een evenredigheidstoets op grond van de Awb is dan een laatste redmiddel om alsnog
eventuele onevenredigheid te voorkomen.

De leden van de D66-fractie hebben de volgende vragen gesteld:

4. De leden van de D66-fractie lezen dat in de brief vaak wordt gesproken over de
burger. Deze leden vinden dat als de burger daadwerkelijk centraal staat, het ook
belangrijk is dat er met de burger wordt gesproken. Zij vragen aan de Minister waar
de momenten zijn dat mét de burger wordt gepraat en vanuit diens leefwereld gekeken
gaat worden. Hoe gaat de Minister zorgen dat de burger een prominentere plek krijgt
in het wetgevingsproces en dat er daadwerkelijk mét in plaats van over de burger gepraat
wordt?

Antwoord vraag 4

Verwezen wordt naar het antwoord op vraag 1.

5. De leden van de D66-fractie hechten veel waarde aan het betrekken van het burgerperspectief
bij de uitvoering en het wetgevingsproces. Deze leden vragen wat de visie is van de
Minister op het actiever betrekken van burgers in de uitvoering en in het wetgevingsproces.
Zij vragen tevens welke waarborgen de Minister voorziet om ervoor te zorgen dat burgers
daadwerkelijk betrokken worden in het proces.

Antwoord vraag 5

Verwezen wordt naar het antwoord op vraag 1. In aanvulling hierop merk ik over waarborgen
het volgende op. Zoals bij vraag 1 opgemerkt maken kwaliteitsinstrumenten als de doenvermogentoets
onderdeel uit van het Integraal Afwegingskader beleid en regelgeving (IAK) dat de
Minister voor Rechtsbescherming momenteel omvormt naar het Beleidskompas. Het Beleidskompas
wordt in de eerste helft van 2023 geïntroduceerd en komt in de plaats van het IAK.13 Het Beleidskompas wordt de centrale werkwijze in de beleidsvoorbereiding, ook bij
voorstellen voor beleid en regelgeving die niet aan het parlement worden voorgelegd.
In het Beleidskompas wordt de vraag: «Wie zijn belanghebbend?» centraal gesteld. Door
deze vraag in iedere fase opnieuw te stellen, wordt het belang ervan onderstreept
en is de verwachting dat de samenwerking met verschillende partijen, zoals burgers,
uitvoeringsorganisaties, koepelorganisaties, toezichthouders, bedrijven en ngo’s verder
wordt versterkt. De openbare informatie die een beslisnota bevat zou een reflectie
moeten zijn van de afwegingen die zijn gemaakt in de beleidsvoorbereiding met behulp
van het Beleidskompas. Tot slot wijs ik nogmaals op de inzet van www.internetconsultatie.nl, waarvan de uitkomsten worden verwerkt in de toelichting van een regeling.

6. De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voornemen van de Minister
om in de Algemene wet bestuurswet (hierna Awb) de mogelijkheid op te nemen om een
evenredigheidstoets te kunnen uitvoeren. Deze leden vragen aan de Minister waarom
een evenredigheidstoets dan wel evenredigheidsbeginsel niet kan worden opgenomen in
de sectorwet.

Antwoord op vraag 6

In de motie van de leden Jetten en Marijnissen (Kamerstuk 35 510, nr. 15) is de regering opgeroepen om het «bij voorkeur door aanpassing van de Algemene wet
bestuursrecht» mogelijk te maken dat de rechter in een voorkomend geval wetsbepalingen
van dwingend recht buiten toepassing kan laten. Het kabinet is van oordeel dat de
Awb de aangewezen plaats is voor een algemene regeling over evenredige wetstoepassing
en deelt daarmee de in de motie uitgesproken voorkeur. Het gaat immers om een regel
die voor alle onderdelen van het bestuursrecht en dus bij de toepassing van alle bestuursrechtelijke
wetten moet gelden. In de Awb is reeds van aanvang af artikel 3:4 Awb opgenomen, waarin
(onder meer) het evenredigheidsbeginsel is gecodificeerd. Het is juist de toepassing
van die bepaling die aanpassing behoeft, door ook bij zogeheten gebonden bevoegdheden
in formele wetten een evenredigheidstoets mogelijk te maken. Dit neemt niet weg dat
de sectorwet bij uitstek de plaats is om de normstelling evenredig in te richten.
Dat wil zeggen dat in de sectorwet de regeling van de rechten en plichten van degenen
op wie die wet van toepassing is, evenwichtig moet zijn. Daarbij moet het bestuursorgaan
bij de uitvoering van die sectorwet genoeg ruimte krijgen om verschillende omstandigheden
af te wegen.

7. De leden van de D66-fractie zijn het eens met de constatering van de Minister dat
een multinational en een kwetsbare burger niet hetzelfde zijn. Deze leden vragen aan
de Minister of zij de mening deelt dat de sectorwetten daarom hier al rekening mee
moeten houden.

Antwoord op vraag 7

Ja, deze mening deel ik. Zoals in de brief van 11 juli 2022 en het antwoord op vraag
1 reeds is toegelicht, is het van groot belang dat bij het ontwerpen van sectoraal
beleid, wetten en regels rekening wordt gehouden met de geadresseerden hiervan. Maatwerk,
een meer mensgerichte Awb of hardheidsclausules zijn geen panacee voor niet goed doordachte,
te strenge of niet uitvoerbare wetgeving. Het gaat dan om: welk probleem wordt opgelost,
wat komt in het beleid aan de orde, hoe wordt daar uitvoering aan gegeven en welke
verschillende doelgroepen zijn er (waarbij rekening wordt gehouden met doenvermogen)?
Het nieuwe Beleidskompas en de in vraag 2 aan de orde gekomen aanpassing van de Aanwijzing
voor de regelgeving helpen hierbij.

8. De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de constatering
dat er steeds meer contact is tussen uitvoeringsinstanties en de burgers om mogelijke
fouten te herstellen. Alhoewel deze leden positief zijn gestemd zijn dat dit gebeurt,
zien zij in de praktijk dat het nog steeds te vaak voorkomt dat het kabinet veel te
ingewikkelde regels maakt. Daarnaast worden voor iedere regeling andere voorwaarden
toegekend. Zij vragen aan de Minister om te reflecteren op de vraag waar de preventieve
lijnen zijn voor de menselijke maat bij het maken van wet- en regelgeving. Zij merken
op dat met meer preventie aan de voorkant, de uitvoeringsorganisaties minder hoeven
te repareren aan de achterkant.

Antwoord op vraag 8

De preventieve lijnen voor de menselijke maat komen tot uitdrukking in het wetgevingskwaliteitsbeleid
waar alle departementen zich aan dienen te houden. Voor de recente ontwikkelingen
wordt verwezen naar het antwoord op vraag 1 over de beleidscyclus en het burgerperspectief
daarbij.

9. De leden van de D66-fractie vragen aan de Minister in hoeverre de ambtenaren ervaren
dat zij in een open en veilige werkomgeving kunnen functioneren. Deze leden vragen
of de ambtenaren ook daadwerkelijk de vrijheid en de veiligheid ervaren om dingen
aan te passen, om af te wijken, of om aan te kaarten wanneer volgens hen een wet of
een regeling niet werkt. Zij vragen of deze groep voldoende daarin worden gehoord
en hoe dit op rijksbreed niveau wordt gewaarborgd. Zij vragen aan de Minister wat
tot nu toe de ervaring is en wat de feedback is vanuit ambtelijk niveau.

Antwoord op vraag 9

Binnen de rijksoverheid geldt als norm dat rijksambtenaren zich vanuit hun ambtelijke
professionaliteit en persoonlijke waarden moeten kunnen uitspreken over zaken die
niet goed gaan. Hiervoor moeten ze terecht kunnen bij directe collega’s of hun leidinggevende.
Het thema krijgt op dit moment veel aandacht in bijvoorbeeld dialoogsessies over vakmanschap,
over transparantie en over ethiek. De ervaringen die daaruit naar voren komen zijn
verschillend van aard en lopen uiteen van «moeilijk tegen de stroom in te uiten» tot
«grotere transparantie geeft ruimte kwaliteit te laten zien». Door het er veel over
te hebben, wordt het belang van het onderwerp benadrukt, wordt er van elkaar geleerd
en wordt meer inzicht verkregen in wat nodig is.

Verschillende (soms nog lopende) onderzoeken die dit thema ook raken, geven een meer
algemene indicatie van hoe ambtenaren de veiligheid op de werkvloer ervaren. Uit een
Personeelsenquête Rijk over integriteit en sociale veiligheid van eind 2021 blijkt
bijvoorbeeld dat het merendeel van de medewerkers zich sociaal veilig voelt op het
werk. Gemiddeld geeft men een 4.1 op een schaal van 1–5. Toch voelt 9% van de medewerkers
zich niet veilig om directie collega’s feedback te geven. Uit een indicatief, niet-representatief
onderzoek uitgevoerd onder 315 rijksambtenaren naar de morele vragen van rijksambtenaren
blijkt dat ambtenaren met morele vragen overwegend tevreden zijn over of en hoe ze
bij een collega of leidinggevende hun hart kunnen luchten. Men heeft wel behoefte
aan een meer ontvankelijke cultuur waar morele kwesties onderzocht kunnen worden.
Investeren in een gezonde gesprekscultuur levert de meest effectieve bijdrage aan
het creëren van sociale veiligheid op de werkvloer. In de brief Sociale veiligheid,
veilig werken en weerbaarheidsscan personeel Rijk is nader op deze onderzoeken ingegaan.14

Er zijn verschillende acties in gang gezet om te bevorderen dat ambtenaren ruimte
voelen en nemen om zaken aan te kaarten in een veilige en ontvankelijke werkcultuur.
Voorbeelden hiervan zijn:

– de workshops ter bevordering van «uitspreken» in de ambtelijke organisatie waar alle
rijksambtenaren aan deel konden nemen,

– het organiseren van rijksbrede dialoogsessies waarbij ervaringen en dilemma’s gedeeld
worden, pilots op het gebied van interventies om de ruimte voor het geven van tegenspraak
te vergroten en het ondersteunen van leidinggevenden om voldoende geëquipeerd te zijn
om tegenspraak te kunnen ontvangen.

Ook is in de nieuwe CAO vastgelegd dat elk departement dient te bepalen welke rol
vertrouwenspersonen of personeelsraadgevers kunnen vervullen als rijksambtenaren zich
niet gehoord voelen.

In september 2022 is wederom een Personeelsenquête Rijk uitgevoerd waarin een aantal
vragen zijn opgenomen specifiek over hoe ambtenaren het geven en ontvangen van tegenspraak
ervaren binnen hun eigen organisatie. De uitkomsten van dit onderzoek worden in maart
2023 verwacht.

De inzichten uit deze Personeelsenquête Rijk en de vele dialogen zullen de eerder
benoemde acties en interventies verder vormgeven. Over 1 à 2 jaar zal de impact van
de ingezette acties op het vergroten van de ruimte voor tegenspraak binnen de ambtelijke
organisatie opnieuw worden gemeten.

10. De leden van de D66-fractie vragen aan de Minister op basis van welke indicatoren
de acties en bijbehorende resultaten worden gemeten om de menselijke maat te bevorderen.
Deze leden vragen of zowel met ambtenaren als burgers wordt gesproken over de uitvoeringstoets.
Zij vragen of de webformulieren en andere zaken ook getest worden door de burgers
die deze specifieke regelingen nodig hebben.

Antwoord op vraag 10

De brief van 11 juli 2022 bevat in paragraaf 5 een aantal andere acties waarmee de
menselijke maat wordt bevorderd. Daarnaast valt te wijzen op de Staat van de wetgevingskwaliteit,
zoals die door de Minister voor Rechtsbescherming is aangekondigd in zijn brief over
de versterking van de kwaliteit van beleid en wetgeving van 25 juni 2021.15 Deze Staat, die tweejaarlijks aan de beide Kamers van de Staten-Generaal wordt aangeboden,
zal reflecties bevatten op de rijksbrede wetgevingskwaliteit.

De reflecties kiezen enkele centrale noties van wetgevingskwaliteit als uitgangspunt
zoals rechtszekerheid, rechtsstatelijkheid en de menselijke maat. De eerste Staat
van de wetgevingskwaliteit wordt in de tweede helft van 2023 naar de Kamer verzonden.
Zeer binnenkort wordt uw Kamer over de opzet en planning van deze Staat nader geïnformeerd
door de Minister voor Rechtsbescherming.

Voor het burgerperspectief in algemene zin en testen en webformulieren wordt verwezen
naar het antwoord op vraag 1. Het huidige IAK, en straks het Beleidskompas, vraagt
om na te denken over uitvoerbaarheid en effecten van voornemens op onder andere uitvoerende
partijen en burgers. De uitvoeringstoets is in eerste instantie bedoeld voor uitvoeringsorganisaties
om in kaart te brengen wat beleidsvoornemens of voorgenomen regelgeving betekenen
voor de uitvoering als het bijvoorbeeld gaat om werkprocessen, opleiding, financiële
middelen etc. Daar waar uitvoeringsinstanties met voornemens te maken hebben die burgers
raken, wordt in het bredere kader van uitvoerbaarheid van de regeling gekeken naar
de effecten op die burger. Zo is bij de herinvoering van de basisbeurs een klantbelevingsonderzoek
uitgevoerd onder studenten, in het kader van de uitvoeringstoets. Ook bij de nieuwe
wet inburgering was een doenvermogentoets onderdeel van de uitvoeringstoets.

Verder stimuleert het overheidsbrede programma Werk aan uitvoering de reeds ingezette
beweging van uitvoeringsorganisaties om de dienstverlening te verbeteren, zodat deze
beter passend is bij de verwachtingen van burgers en bedrijven met oog voor menselijke
maat. In de voortgangsrapportage WaU wordt inzicht gegeven in de rijksbrede voortgang.
In de standen van de uitvoering geven de uitvoeringsorganisatie een stand van zaken.
Diverse uitvoeringsorganisaties werken inmiddels met klantreizen, klantpanels en klanttevredenheidsonderzoeken
om het burgerperspectief op de dienstverlening goed vorm te geven. Samen met experts
op het gebied van gedrag en doenvermogen worden interventies ontwikkeld om de dienstverlening
aan burgers te verbeteren.

11. Tot slot vragen de leden van de D66-fractie wanneer de Minister verwacht om de
wijzigingen van de Awb te sturen naar de Kamer.

Antwoord op vraag 11

Het streven is om het wetsvoorstel begin 2024 te kunnen indienen bij de Tweede Kamer.
Voorafgaand aan aanbieding van het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer worden eerst de
gebruikelijke stappen van (internet)consultatie en advisering door de Afdeling advisering
van de Raad van State gevolgd. In de consultatiefase zal ook een groot aantal uitvoeringstoetsen
worden verricht door uitvoeringsorganisaties, VNG, IPO en UvW.

Voorafgaand aan de (internet)consultatie wordt een pre-consultatie over het wetsvoorstel
gehouden wegens het grote belang van de Awb als stelselwet voor vrijwel al het overheidshandelen
in Nederland, teneinde in een vroeg stadium kennis te vergaren over de bruikbaarheid
en uitvoerbaarheid van de voorgestelde wijzigingen. Het streven is deze pre-consultatie
begin 2023 van start te laten gaan. De opbrengsten daarvan zijn van groot belang voor
de verdere ontwikkeling van het wetsvoorstel.

De leden van de CDA-fractie hebben de volgende vragen gesteld:

12. De Minister stelt dat wetten en regels moeten worden beoordeeld op eenvoud, menselijke
maat en uitvoerbaarheid. De leden van de CDA-fractie vragen of de uitvoeringstoetsen
dan ook niet fundamenteel moeten worden aangepast.

Antwoord op vraag 12

Verwezen wordt naar het antwoord op vraag 10. Belangrijk in de beleidsvoorbereiding
is een goede uitvoeringstoets. In de praktijk geven veel uitvoerders en departementen
deze toets op dit moment naar eigen inzicht vorm, zowel in proces als opzet. In 2023
worden voorstellen ontwikkeld om dit proces van uitvoeringstoetsen en de opzet daarvan
te verbeteren. Concreet wordt bekeken of een mate van uniformering goed zou zijn zodat
de Tweede Kamer op eenduidige wijze kennis kan nemen van de effecten van voorstellen.
Datzelfde geldt voor het inrichten van meer ketenbrede toetsen en het vormgeven van
uitvoeringstoetsen op meer generieke (horizontale) wetgeving.

13. De leden van de CDA-fractie constateren dat de Minister spreekt over de burger,
menselijke maat en gedragskunde. Deze leden vragen de Minister ook in het wetgevingsproces
uitdrukkelijk ruimte te scheppen om mét de burger te praten en de beleidsvoornemens
te bekijken vanuit die leefwereld. Welke waarborgen wil de Minister voorzien om ervoor
te zorgen dat de betrokkenheid van burgers en de uitvoering daadwerkelijk meegenomen
worden.

Antwoord op vraag 13

Verwezen wordt naar het antwoorden op vragen 1 en 5.

14. De leden van de CDA-fractie zijn het met de Minister eens dat mensen niet gereduceerd
mogen worden tot rationeel handelende burgers die in alle gevallen feilloos alle wetten
en regels kennen, begrijpen of toepassen. In het licht van dit uitgangspunt vragen
deze leden waarom het kabinet dan wel strak hangt aan de uitspraak van de rechter
met betrekking tot de belastingheffing in box 3. Deelt de Minister de mening dat de
wijze waarop het kabinet in dat dossier handelt haaks staat op dit uitgangspunt? Deelt
de Minister de mening dat burgers veel geld mislopen als ze geen bezwaar maken, terwijl
het gaat om gelijke gevallen?

Antwoord op vraag 14

In het dossier over de belastingheffing in box 3 heeft het kabinet na het onderzoeken
van verschillende opties de moeilijke keuze gemaakt om geen op rechtsherstel gerichte
compensatie te bieden aan niet-bezwaarmakers.16 Het kabinet is tot dit besluit gekomen, nadat door de Hoge Raad in het arrest van
20 mei jl. is geoordeeld dat op grond van wet- en regelgeving aan niet-bezwaarmakers
geen op rechtsherstel gerichte compensatie hoeft te worden verleend. Voordat dit besluit
is genomen, heeft het kabinet de verschillende opties onderzocht. Het kabinet heeft
er voor gekozen om prioriteit te geven aan de bestaanszekerheid van mensen die nu
al moeite hebben de rekeningen te betalen. Daarom is de keuze gemaakt om de beschikbare
middelen in te zetten voor het ondersteunen van de koopkracht van burgers, met name
gericht op de meest kwetsbare huishoudens. Het besluit heeft tot zeer veel reacties
van niet-bezwaarmakers bij de Belastingdienst geleid. Het kabinet stelt daarom voor
om een procedure «massaal bezwaar plus» in te richten, zodat de rechtsvragen die nog
leven op een laagdrempelige manier kunnen worden beantwoord.17 Het oordeel dat uiteindelijk uit deze procedure zal komen geldt voor alle niet-bezwaarmakers.
Dit voorkomt dat alle niet-bezwaarmakers afzonderlijk een verzoek moeten doen.

15. De Minister kondigt aan dat het kabinet zich richt op «dienstverlening op maat»,
bijvoorbeeld door de ontwikkeling van een éénloketfunctie. De leden van de CDA-fractie
lezen over het project 1Overheid waarin een centraal loket wordt ontwikkeld voor burgers
met een vraag aan de Nederlandse overheid. Wat is de stand van zaken hiervan? Verder
vragen deze leden of dat loket ook wordt ingericht om burgers van dienst te zijn die
een probleem hebben met de overheid.

Antwoord op vraag 15

Bij de inrichting van de loketfunctie waar de CDA-fractie naar vraagt, gaat het om
eenduidige, makkelijke toegang tot informatie en dienstverlening van de overheid.
Dit is vooral van belang als meer overheidsorganisaties gelijktijdig betrokken zijn.
De loketfunctie van de overheid heeft drie functionaliteiten. Het gaat ten eerste
om gestandaardiseerde dienstverlening. Ten tweede heeft het loket een wegwijsfunctionaliteit:
een persoonlijk overzicht op maat. Ten derde wil de overheid mensen de helpende hand
bieden, inclusief casemanagement indien nodig.

Publieke dienstverlening wordt momenteel zo ingericht dat burgers hier gemakkelijk
gebruik van kunnen maken. Levensgebeurtenissen en andere klantreizen waarin mensen
zich bevinden staan hierbij centraal, niet de processen en organisatie van de overheid.
Mensen kunnen altijd zelf kiezen via welk kanaal (digitaal, telefonisch of fysiek)
ze gebruik willen maken van de dienstverlening. En ze worden daar geholpen. Met het
wetsvoorstel Wet elektronisch bestuurlijk verkeer dat momenteel in de Eerste Kamer
ligt18, wordt bovendien in artikel 2:1 van de Awb een zorgplicht ingevoerd voor bestuursorganen
om passende ondersteuning te bieden aan mensen bij het verkeer met de overheid. Mijn
ministerie ondersteunt gemeenten en uitvoeringsorganisaties bij de invoering hiervan.

De gemeente Amsterdam begint eind dit jaar in samenwerking met uitvoeringsorganisaties
en sociaal raadslieden met een fysieke ingang op afspraak op de locaties Noord, Zuidoost
en West. De gemeenten Utrecht en Enschede starten in 2023 ook met zo’n loket. Op deze
manier kijken we wat goed werkt en dat wordt meteen toegepast en ingevoerd.

Nu al kunnen mensen op rijksoverheid.nl voor dertig levensgebeurtenissen een persoonlijk
overzicht samenstellen. Alles wat je moet regelen met de overheid of waar je recht
op hebt, wordt door het beantwoorden van een beperkt aantal vragen voor je op een
rijtje gezet. Bijvoorbeeld als je een woning gaat huren, een samenlevingscontract
afsluit of een kind wil adopteren.

Daarnaast wordt gewerkt aan de (door)ontwikkeling van een landelijke website inclusief
contactfunctionaliteit over publieke dienstverlening, waar informatie in samenhang
wordt aangeboden op basis van levensgebeurtenissen van mensen.

16. Het kabinet bevordert de menselijke maat in en bij de toepassing van wetten en
regels langs vier verschillende lijnen. De leden van de CDA-fractie constateren dat
het in alle gevallen gaat om reparatie van huidige wetten en regels. Deze leden vragen
de Minister op welke wijze het kabinet werkt aan preventieve lijnen voor de menselijke
maat in beleid, wet- en regelgeving.

Antwoord op vraag 16

Verwezen wordt naar het antwoord op vragen 1 en 8.

17. Het kabinet geeft uitvoering aan de motie van de leden Ploumen en Jetten (Kamerstuk
35 510, nr. 24) die het kabinet oproept wetten en regels door te lichten op hardvochtige effecten
voor mensen en deze waar nodig aan te passen. De leden van de CDA-fractie vragen wanneer
de Kamer de eerste besluiten hierover tegemoet kan zien.

Antwoord op vraag 17

Dit verloopt via de betreffende beleidsdomeinen en reguliere overleggen met de Kamer
hierbij. De stand van zaken is als volgt:

– Het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties verwacht begin 2023 een brief met de resultaten van het BZK-onderzoek aan uw Kamer
te doen toekomen.

– Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft tot nu toe geen hardvochtigheden gesignaleerd. Zoals uit het verslag van de
internetconsultatie blijkt zijn er bij de rijksbrede uitvraag ook geen hardvochtigheden
op de beleidsterreinen dan wel de uitvoeringspraktijk van het ministerie aangedragen.
De inventarisatie van de Raad voor de Rechtspraak en de reflectie op knellende wetgeving
van de Raad van State bevatten evenmin knelpunten op het terrein van Buitenlandse
Zaken. Het ministerie heeft uw Kamer hier meer uitgebreid over geïnformeerd per brief
van 20 december 2022, die ziet op de bredere doorlichting van de dienstverlening en
de regelgeving in het kader van de opvolging van de conclusies van de Parlementaire
ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag.19

– Ook het Ministerie van Defensie heeft tot nu toe geen hardvochtigheden gesignaleerd. Zoals blijkt uit het verslag
van de internetconsultatie zijn er bij de rijksbrede uitvraag ook geen hardvochtigheden
op de beleidsterreinen dan wel de uitvoeringspraktijk van het ministerie aangedragen.
De inventarisatie van de Raad voor de Rechtspraak en de reflectie op knellende wetgeving
van de Raad van State bevatten evenmin knelpunten op het terrein van Defensie. De
wet- en regelgeving van Defensie richt zich ook niet primair tot burgers en bedrijven.
In het kader van de inventarisatie is uitvraag gedaan bij de Veteranenombudsman. De
inventarisatie is nog niet volledig afgerond. Indien er alsnog hardvochtigheden blijken
zal uw Kamer daarover worden geïnformeerd.

– Binnen het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit zijn diverse uitvoeringsorganisaties actief bevraagd of en zo, ja welke signalen
over hardvochtige effecten van wet- en regelgeving bekend zijn. Dit leidt tot signalen
over onderwerpen als stikstof, Groningen, gasprijzen en energie/klimaat, div. voorbeelden
op terrein van Wet dieren, het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, Warenwet, Meststoffenwet,
de Regeling tegemoetkoming vaste lasten, telemarketing en telecommunicatie en meer
overkoepelend: het boete- en sanctiebeleid op diverse terreinen (ACM, NVWA) en de
aansluiting tussen werkwijze RVO en interventiebeleid NVWA. Deze signalen vergen een
nadere analyse om vast te stellen dat sprake er is van een hardvochtigheid.

– Het Ministerie van Financiën heeft op het terrein van de Belastingdienst de eerste resultaten van haar inventarisatie
van hardvochtige effecten van wet- en regelgeving met uw Kamer gedeeld in de Stand
van de Uitvoering van de Belastingdienst 2021 die in januari 2022 naar de Tweede Kamer
is gegaan.20 Het vervolgtraject van de uitvoering van de motie van de leden Ploumen en Jetten
kent binnen de Belastingdienst drie sporen:

(1) De geïnventariseerde hardheden gemeld in de eerste Stand van de Uitvoering worden
binnen het Ministerie van Financiën behandeld en waar mogelijk voorzien van een oplossing.

(2) Ten behoeve van het structureel verzamelen van signalen, waaronder hardheden in wet-
en regelgeving in het kader van de motie van de leden Ploumen en Jetten, richt de
Belastingdienst een intern signalenproces in. Voor dergelijke signalen is de bestaande
vaktechnische lijn de voornaamste ingang, daarnaast kunnen bij het Loket Rechtsstatelijkheid
en Hardheden door medewerkers situaties van hard uitpakkende wet- en regelgeving gemeld
worden.

(3) De reacties vanuit de Rijksbrede internetconsultatie21, die betrekking hadden op de Belastingdienst, worden binnen het Ministerie van Financiën
behandeld en waar mogelijk voorzien van een oplossing.

Over het vervolg van dit traject binnen de Belastingdienst bent u nader geïnformeerd
in de Stand van de uitvoering Belastingdienst 2022 die op 15 december 2022 met uw
Kamer is gedeeld.22

Voor Toeslagen wordt verwezen naar de stand van de uitvoering van 30 november 202123 en de stand van zaken brief van 17 juni 2022.24

– Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft in een intern proces casuïstiek beoordeeld (inclusief uit de rijksbrede internetconsultatie).
Dit heeft geen hardvochtige wet- en regelgeving opgeleverd. Wel spelen op IenW-terrein
verschillende beleidsdossiers waarbij het welzijn van mensen in het geding kan komen
(nadelige effecten), zoals geluid, trillingen en stoffen. Het gaat hier om casuïstiek
met ingewikkelde keuzes: tussen het algemeen belang en individuele belangen; en tussen
efficiënte uitvoering en de menselijke maat. De wet- en regelsystemen (stelsels) bestaan
meestal al langer en wijzigingen kosten tijd. De inzet van IenW is uiteraard om het
zo goed mogelijk te doen voor burgers en bedrijven, in beleid, uitvoering, toezicht
en handhaving. Door goed te kijken naar de gevolgen van het IenW-beleid voor burgers
en bedrijven en door verbetering van de omgang met burgers en bedrijven, maakt het
ministerie haar werk maatschappelijk relevanter en wordt gewerkt aan draagvlak in
de samenleving.

– Binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid zijn de uitvoeringsorganisaties actief bevraagd of en zo, ja welke signalen over
hardvochtige effecten van wet- en regelgeving bekend zijn. Deze signalen zijn verzameld
en gedeeld met de verschillende beleidsdirecties. De signalen zijn deels al geduid
en worden verder beoordeeld op welke wijze hier opvolging aan moet worden gegeven.
De Tweede Kamer wordt via de gebruikelijke brieven over inhoudelijke beleidsthema’s
geïnformeerd over de opvolging van de op dat terrein ontvangen signalen. Daarnaast
is JenV actief aan het inregelen op welke wijze signalen goed en structureel opgehaald,
geduid en opgevolgd kunnen worden.

– Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft eind 2022 de uitkomsten van het onderzoek naar de Kamer gestuurd.25

– Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op 18 november 2022 een kabinetsreactie verstuurd op het onderzoeksrapport
naar «Hardvochtige effecten van overheidshandelen voor burgers binnen de sociale zekerheid»,
uitgevoerd door extern onderzoeksbureau Panteia naar aanleiding van de motie van het
lid Omtzigt c.s.26 Hierin wordt gereageerd op de conclusies en de aanbevelingen van de externe onderzoekers
en wordt aangegeven welke stappen er al gezet zijn en worden gezet met betrekking
tot de Participatiewet, de werknemersregelingen en de uitbetaling van het persoonsgebonden
budget. Verder wordt in de kabinetsreactie ook de stand van zaken weergeven van de
inventarisatie naar overige knelpunten in wet- en regelgeving van SZW, zoals verzocht
in de motie van de leden Ploumen en Jetten.

– Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft uw Kamer op 23 juni 2022 geïnformeerd over de inventarisatie.27

18. De Minister is van plan om in het vervolg beter te doordenken wat de gevolgen
zijn voor de uitvoerbaarheid van wetten en regels door decentrale overheden. De uitvoerbaarheidstoets
decentrale overheden zal ingaan op aspecten als mate van beleidsvrijheid, gevolgen
voor de uitvoering, wat nodig is aan instrumenten en financiering, maar ook op de
benodigde capaciteit, deskundigheid en organisatie. De leden van de CDA-fractie vragen
waarom de betrokkenheid van de Minister alleen in voorkomende gevallen en aan de hand
van nader te bepalen randvoorwaarden wordt vermeld. Als sluitstuk zou dat moeten leiden
tot medeondertekening van wetsvoorstellen, zoals wordt gevraagd in de motie van de
leden Inge van Dijk en Grinwis. Deze leden zijn van mening dat medeondertekening het
uitgangspunt dient te zijn van de samenwerkingsafspraken met decentrale overheden.
Zij vragen de Minister hierop nader in te gaan.

Antwoord op vraag 18

In mijn hoofdlijnenbrief van 24 januari jl. informeerde ik u al over mijn voornemen
een uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO) te ontwikkelen.28 Het instrument benadrukt het belang en faciliteert het proces om als Rijk en medeoverheden
samen op te trekken bij het ontwikkelen van nieuwe beleidsvoornemens van het Rijk
die de medeoverheden raken. Hierbij is het mijn streven om een UDO toe te passen bij
alle beleidsvoornemens die medeoverheden raken, maar de omvang van het gezamenlijke
proces van de UDO verschilt wel al naar gelang de mate waarin het nieuwe beleidsvoornemen
gevolgen heeft voor diezelfde medeoverheden. Voor wat betreft de medeondertekening
zoals gevraagd in de motie van de leden Inge van Dijk en Grinwis (Kamerstuk 35 925, nr. 90 ben ik voornemens u binnenkort in mijn actieagenda Sterk bestuur nader te informeren.
Ook wil ik u dan nadere details verstrekken over het instrument van de UDO.

De leden van de SP-fractie hebben de volgende vragen gesteld:

19. De leden van de SP-fractie hebben de brief omtrent de voortgang om hardvochtige
wet- en regelgeving te onderzoeken en aan te passen gelezen en hebben hierover nog
enkele vragen en opmerkingen. Deze leden onderschrijven uiteraard het belang van het
controleren van wetten en maatregelen op basis van onevenredige nadelige gevolgen
voor mensen. Het kan echter ook het geval zijn dat wetten al gebaseerd zijn op het
uitgangspunt van een overheid die mensen wantrouwt. Indien dit het geval is zal een
hardheidsclausule immers geen oplossing bieden. Kan de Minister hierop reflecteren?
Wat onderneemt het kabinet om te voorkomen dat bij het maken van wetten de wantrouwende
overheid het uitgangspunt is?

Antwoord op vraag 19

Ik ben het met de leden van de SP-fractie eens dat voorkomen dient te worden dat de
overheid te veel uit gaat van wantrouwen in beleid, wetten en regels. Als dat namelijk
het geval is, kunnen onterechte veronderstellingen bij het opstellen van regels ervoor
zorgen dat bij de uitvoering knelpunten ontstaan voor mensen die geen fraude in de
zin hebben, maar bijvoorbeeld door verminderd doenvermogen of onnodige complexiteit
niet aan de regels kunnen voldoen.

Bij het opstellen van nieuwe wetten en regels en bij het heroverwegen of onderhouden
van bestaande, is het nodig een goede balans te vinden tussen enerzijds rekening houden
met een realistisch mensbeeld en anderzijds, daar waar nodig, het voorkomen van misbruik
van voorzieningen of het ontduiken van verplichtingen. Dit wordt mede naar aanleiding
van het onderzoek naar hardvochtige effecten van wetten en regels per beleidsdomein
en soms ook in onderlinge samenhang opgepakt. Zo werken mijn ambtsgenoten, de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister voor Armoedebestrijding, Participatie
en Pensioenen aan deze thematiek in het kader van de herziening van de Participatiewet
en de herijking van het handhavingsinstrumentarium in de sociale zekerheid29. Ook in mijn eigen BZK-inventarisatie zal ik – als dat aan de orde is – er alert
op zijn dat we uitgaan van mensen die het goede willen doen. Dit komt ook aan de orde
in het wetsvoorstel tot aanpassing van de Awb om de waarborg functie hiervan te versterken.
In dit wetsvoorstel worden regels opgenomen voor mensen om kennelijke fouten, zoals
schrijffouten, rekenfouten of andere kennelijke fouten die zich voor eenvoudig herstel
lenen, te laten herstellen.

20. De leden van de SP-fractie juichen het ook van harte toe dat de menselijke maat
in het contact tussen overheid en inwoner als essentiële waarde wordt gezien. Daarin
kunnen generieke wetten niet altijd voorzien en dient er ruimte gelaten te worden
aan de beslissingsbevoegdheid, verantwoordelijkheid, ervaring en vakbekwaamheid van
ambtenaren die schrijnende casussen voorbij zien komen. Vindt de Minister dat daar
binnen het huidige systeem voldoende ruimte voor is, met uiteraard de waarborgen die
daarbij horen? Kan dit antwoord uitgebreid toegelicht worden? Kan de Minister aangeven
of er onderzoek gedaan is onder medewerkers of zij dit zo voldoende ervaren en, zo
nee, wat er verbeterd dient te worden?

Antwoord op vraag 20

Ik deel de mening dat een (generieke) wet alleen niet voldoende is om de menselijke
maat in het contact tussen overheid en inwoners te borgen. Wel kan een algemene wet
zoals de Awb de uitvoering sturen. Dat is de functie van een aantal bestaande bepalingen
in de Awb en ook van de zorgplicht uit het nieuwe artikel 2:1, eerste lid, Awb dat
wordt ingevoerd met het thans bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel Wet modernisering
elektronisch bestuurlijk verkeer.30 Het voornemen is om in het in de brief van 11 juli 2021 aangekondigde wetsvoorstel
tot aanpassing van de Awb bepalingen op te nemen die stimuleren of voorschrijven dat
er bij de voorbereiding van een beschikking of een beslissing op bezwaar contact tussen
het bestuursorgaan en de belanghebbende plaatsvindt. Ook is het voornemen om de regels
over verschoonbaarheid van te laat indienen van bezwaar en beroep te versoepelen.
Andere voorgenomen regels betreffen het herstel van kennelijke fouten, het standaard
aanbieden van een betalingsregeling en een laagdrempelige behandeling van bezwaarschriften.

Bestuursorganen die hebben meegedaan aan pilots van Passend contact met de overheid,
laten zien dat resultaten kunnen worden bereikt.31 Ook wordt de benutting van bestaande mogelijkheden in de Awb gestimuleerd met de
door het kantoor van de Landsadvocaat opgestelde toolbox «Maatwerk met de Awb» uit
2018.32

Zoals aangegeven in de brief van 11 juli 2022, is het verder van belang dat bijzondere
of sectorale wetten en regels waar mogelijk zorgen voor voldoende beslisruimte. Ik
wijs hierbij op het onderzoek «Maatwerk en bijzondere wetgeving, ondanks of dankzij?»
dat handvatten biedt bij het opstellen van nieuwe, of de aanpassing van bestaande
wetten en regels.33 Daarnaast wordt via de acties die lopen op bevordering van ambtelijk vakmanschap
gestimuleerd dat ambtenaren meer oplossingsgericht te werk gaan en daar ook de ruimte
voor krijgen binnen hun organisatie (zie tevens het antwoord op vraag 9). Het wetsvoorstel
beoogt een bijdrage leveren aan een cultuurverandering bij de overheid op dit punt.

De leden van de PvdA-fractie hebben de volgende vragen gesteld:

21. Dat in wetten en regels niet altijd wordt uitgegaan van een «realistisch mensbeeld»
(pagina 2) zien ook de leden van de PvdA-fractie. Dat er in wet- en regelgeving niet
altijd meer van moet worden uitgegaan dat burgers rationeel handelen en «in alle gevallen
feilloos alle wetten en regels kennen» is een goed uitgangspunt om de menselijke maat
in wet en regels terug te brengen. Dat neemt echter de mening van deze leden niet
weg dat burgers die wel rationeel handelen en wel de desbetreffende wet of regel kennen
evengoed geconfronteerd kunnen worden met een tekort aan een menselijke maat in die
wet of regel of uitvoering daarvan. Zij menen dat mensen die wel beschikken over de
benodigde digitale vaardigheden of een volledig «doenvermogen» ook geconfronteerd
kunnen worden met een uitwerking van een wet of regel waar de menselijke maat ontbreekt.
Deelt de Minister deze mening? Deelt de Minister dan ook de mening dat het terugbrengen
van de menselijke maat voor alle burgers van belang is en dat het probleem niet in
eerste instantie bij de burger maar bij de desbetreffende wet of regel zit?

Antwoord op vraag 21

Ja deze mening deel ik. Ook mensen die wel beschikken over de benodigde digitale vaardigheden
en waarvan het doenvermogen niet onder druk staat kunnen worden geconfronteerd met
gebrekkige wetten en regels of de uitvoering daarvan die tekort schiet. Ik onderschrijf
dat (het terugbrengen van) de menselijke maat in wetten en regels zelf tot uitdrukking
moet komen en heb dit ook in de brief van 11 juli 2022 benadrukt. Wetten en regels
en de toepassing daarvan moeten op alle burgers die ermee te maken krijgen zijn toegesneden.

Met betrekking tot het mensbeeld merk ik op dat uit diverse onderzoeken blijkt dat
een «standaardburger» niet bestaat. De maatschappij bestaat uit een divers geheel
aan personen en omstandigheden. Een interessant onderzoek op dit terrein is bijvoorbeeld
gedaan door de Raad Volksgezondheid & Samenleving.34 Hierin wordt gesteld dat een mensbeeld, hoe goedbedoeld ook, de werkelijkheid niet
kan vangen omdat de maatschappij te divers is om in een enkel beeld te passen. Het
is daarom van belang om te expliciteren welke verwachtingen de maatschappij, waaronder
politici en beleidsmakers, heeft bij bepaalde wet- of regelgeving en te bezien welke
consequenties dit heeft. Vervolgens kan het gesprek gevoerd worden of die consequenties
aanvaardbaar zijn of niet.

Beoogd is in de brief van 11 juli 2022 aan te geven dat bijzondere aandacht blijft
uitgaan naar mensen die zich in een kwetsbare positie bevinden. Uit het onderzoek
dat extern onderzoeksbureau Panteia heeft uitgevoerd (zie vraag 17) blijkt dat wanneer
hardvochtige effecten optreden, burgers veelal in hun bestaanszekerheid worden aangetast.
Ook kunnen burgers op andere levensdomeinen ernstig in de problemen raken, bijvoorbeeld
op het vlak van (geestelijke) gezondheid, werk, wonen, of persoonlijke relaties. Of
en in hoeverre situaties als hardvochtig worden ervaren hangt af van diverse factoren,
onder meer persoonsgerelateerde. Bij mensen met verminderd doenvermogen, achterstand
op basis lees- reken- en digitale vaardigheden komen knelpunten nog harder aan dan
bij anderen. Dit is in de visie van het kabinet niet alleen voor deze mensen en hun
omgeving heel onwenselijk, maar ondermijnt ook het vertrouwen in de overheid, zoals
onder meer blijkt uit de Atlas van afgehaakt Nederland.

22. De leden van de PvdA-fractie lezen dat de inventarisatie van hardvochtige wetgeving
bij meerdere departementen nog niet is afgerond. De motie van de leden Ploumen en
Jetten die aan deze inventarisatie ten grondslag ligt dateert van januari 2021. Wanneer
is de inventarisatie wel afgerond? En – belangrijker nog – wanneer worden de gevonden
hardvochtigheden weggenomen en daar waar nodig hardheidsclausules opgenomen

Antwoord op vraag 22

Verwezen wordt naar het antwoord op vraag 17.

23. De leden van de PvdA-fractie lezen dat volgens het kabinet het voorkomen van hardvochtigheden
primair gerealiseerd zou moeten worden door meer aandacht daaraan te geven bij de
totstandkoming van wetten en dat dat de voorkeur geniet boven het bij voorbaat opnemen
van hardheidsclausules in wetten. Geldt dat ook voor reeds bestaande wetten waarin
hardvochtigheden worden geconstateerd? Is het inpassen van een hardheidsclausule in
bestaande wetten te prefereren boven het aanpassen van die wetten, bijvoorbeeld vanwege
de noodzaak om snel hardvochtigheden weg te nemen? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?

Antwoord op vraag 23

Ook voor bestaande wetten en regels gaat de voorkeur uit naar het voorkomen van hardvochtigheden
boven het introduceren van generieke hardheidsclausules. Om hardvochtigheden in bestaande
wetgeving op te sporen wordt een uitgebreide inventarisatie verricht, waarvan in sommige
gevallen de uitkomsten al met de Kamer zijn gedeeld (zie het antwoord op vraag 17).
Het kabinet acht het in de eerste plaats de taak en verantwoordelijkheid van de bijzondere
of sectorale wetgever om onbedoelde hardvochtigheden te onderkennen en te voorkomen
dan wel weg te nemen. Dat vergt doorgaans aanpassing van de regels. Zoals in de brief
van 11 juli 2022 al is gesteld, zijn hardheidsclausules geen panacee voor niet goed
doordachte, te strenge of niet uitvoerbare wetgeving. Dat zou het probleem van gebrekkige
wetgeving bij het uitvoeringsorgaan leggen. Om die primaire verantwoordelijkheid van
de wetgever te accentueren wordt momenteel gewerkt aan een wijziging van de Aanwijzingen
voor de regelgeving. Daarmee wordt stelliger tot uitdrukking gebracht dat de wetgever
zich ervan dient te vergewissen dat nieuwe wetgeving wel adequate normen bevat maar
geen onevenredige gevolgen heeft. Dat doel kan worden bereikt door inhoudelijke en
passende normstelling in de wetgeving op te nemen, die nochtans bestuursorganen voldoende
in staat stelt om onevenredige besluiten te voorkomen.35 Dit evenwicht dient de gewenste democratische legitimatie van wetgeving. De rechtszekerheid
voor de burger wordt met dergelijke normstelling beter gediend dan met een hardheidsclausule.
Bovendien vindt het bestuursorgaan zo voldoende sturing in de wetgeving, hetgeen niet
of veel minder het geval is bij de verlening van een ongeclausuleerde bevoegdheid
tot aanwending van een algemene hardheidsclausule.

Voor zover aan de vraag de veronderstelling ten grondslag ligt dat met het introduceren
van een hardheidsclausule minder tijd is gemoeid dan met het verbeteren van de normstelling,
wijs ik u erop dat voor beide trajecten een reguliere wetswijziging benodigd is. Met
het opstellen van een hardheidsclausule als zodanig wordt mogelijk een bescheiden
tijdswinst geboekt. Daar staat tegenover dat uitvoeringsorganisaties voorafgaand aan
de aanwending van de bevoegdheid om zo’n clausule toe te passen, beleidskeuzes zullen
moeten maken. Ook daar is tijd voor nodig. Onder de streep is het daarom maar zeer
de vraag of hardheidsclausules leiden tot versnelling bij het daadwerkelijk wegnemen
van hardvochtigheden. Verder wordt het gebruik van hardheidsclausules, zoals ook aangegeven
in de brief van 11 juli 2022, soms minder goed doordacht (zie ook het antwoord op
vraag 26). Er zijn in sommige gevallen betere oplossingen dan een hardheidsclausule.
Ik verwijs hierbij ook naar het onderzoek «Maatwerk en bijzondere wetgeving, ondanks
of dankzij?».36

24. De leden van de PvdA-fractie delen de mening van het kabinet dat het beter is
om te voorkomen dat er hardvochtigheden in wetten komen te staan. Desalniettemin kunnen
er in de uitvoeringspraktijk toch onvoorziene gevolgen zijn die hardvochtig uitpakken
en waarbij de menselijke maat verloren dreigt te gaan. In die gevallen zou een hardheidsclausule
van belang kunnen zijn, zo menen deze leden. Waarom zijn hardheidsclausules in wetgeving
niet het uitgangspunt bij het maken van nieuwe wetgeving? Temeer omdat het kabinet
zelf erop wijst dat de toepassing van een hardheidsclausule een signaalfunctie heeft
om in beeld te krijgen waar de wet in de praktijk knelt.

Antwoord op vraag 24

Het kabinet erkent dat hardheidsclausules een middel kunnen zijn om uitvoeringsorganisaties
de ruimte te bieden onvoorziene en hardvochtige effecten van wetgeving weg te nemen.
Toch wil het kabinet ertegen waken om hardheidsclausules het uitgangspunt van alle
wetgeving te maken. Aan dergelijke clausules kleven immers ook serieuze nadelen, zoals
geschetst in de brief van 11 juli 2022. Het is op de eerste plaats de taak van de
bijzondere of sectorale wetgever om dergelijke effecten te voorzien en te voorkomen.
Om een voorbeeld te geven: de taak en de verantwoordelijkheid om eenduidige verdelingsbeslissingen
te nemen die inherent zijn aan regelgeving waarin bijvoorbeeld het recht op een uitkering
of toeslag wordt geregeld, behoort primair bij de wetgever te liggen en niet doorgeschoven
te worden naar het bestuursorgaan. Het uitgangspunt van goede wetgeving moet daarom
zijn dat adequate en inhoudelijke normen worden gesteld die voorzien in passende rechtsgevolgen.
Slechts wanneer niet langs andere weg gegarandeerd kan worden dat voldoende ruimte
voor maatwerk zal bestaan, is opname van een hardheidsclausule aangewezen. De opname
van een hardheidsclausule dient daarom naar mening van het kabinet een optioneel instrument
te zijn, maar geen standaardelement in wetgeving.

25. De leden van de PvdA-fractie lezen dat het kabinet op enkele vermeende nadelen
van hardheidsclausules wijst. Zo is het een probleem dat niet iedere burger in staat
is om zelf een beroep te doen op een hardheidsclausule. Kan dat bezwaar weggenomen
worden om de burger die van mening is dat hij te hard getroffen wordt door de uitvoering
van een wet de benodigde laagdrempelige hulp te bieden om zijn bezwaren te uiten dan
wel een beroep te doen op een hardheidsclausule? Zo ja, hoe gaat de Minister dit onderdeel
van de menselijke maat versterken? Zo nee, waarom niet?

Antwoord op vraag 25

Ja ik vind het van belang dat de mogelijkheid om succesvol een beroep te doen op een
hardheidsclausule niet onbenut blijft. Hardheidsclausules komen thans voor in allerlei
beleidsdomeinen. In wetten en regels waar een hardheidsclausule is opgenomen, is de
formulering hiervan doorgaans neutraal, in die zin dat zowel betrokkene om toepassing
kan verzoeken, als dat het bestuursorgaan ambtshalve hiertoe over kan gaan. Om ervoor
te zorgen dat mensen beter in staat worden gesteld een beroep te doen op een hardheidsclausule,
bieden sommige overheidsorganisaties informatie aan op hun website. Ook blijkt uit
de bijeenkomst die is georganiseerd over hardheidsclausules (zie paragraaf 3 van de
brief van 11 juli 2022) dat mensen in besluitvormingsprocessen individueel actief
worden geattendeerd op een hardheidsclausule, of dat bestuursorganen zelf onderzoeken
of iemand daarvoor in aanmerking komt. Verder zorgen meer algemene voorzieningen zoals
het Juridisch Loket en duidelijke en begrijpelijke overheidscommunicatie ervoor dat
mensen beter in staat worden gesteld om rechtsmiddelen in te stellen, bijzondere omstandigheden
te vermelden of een beroep te doen op zoiets als een hardheidsclausule.

Een initiatief dat ik in dit kader verder wil noemen is het project «Persoonlijke
Regelingen Assistent». Met dit project bouwen ICTU en de Dutch Blockchain Coalition
samen met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verschillende
partners als TNO, het ELSA Lab Schulden en Armoede, de Belastingdienst, de Kamer van
koophandel en de Provincie Fryslân aan een betere digitale dienstverlening. Met digitale
innovaties (zoals apps) kan de dienstverlening van de overheid worden verbeterd. Digitalisering
kan het bijvoorbeeld burgers en ondernemers gemakkelijker maken en hen wijzen op risico’s
(«Let op, deze regeling heeft impact op…») maar ook op kansen («Wist u dat u recht
had op?»).

Daarnaast wil het kabinet stimuleren dat bestuursorganen waar mogelijk ambtshalve
onderzoeken of een hardheidsclausule of een andere vorm van maatwerk (een bijzondere
oplossing bieden in het individuele geval) moet worden toegepast als een dossier hier
aanwijzingen voor bevat of als een bestuursorgaan uit anderen hoofde weet dat hiervoor
aanleiding bestaat. Een uitdaging hierbij is dat een bestuursorgaan soms niet op de
hoogte is van bijzondere individuele omstandigheden, die toepassing van maatwerk (bijvoorbeeld
een hardheidsclausule) rechtvaardigen, bijvoorbeeld wanneer deze niet blijken uit
het dossier. Daarom laat ik dit thema onderzoeken door de Universiteit Leiden met
een inventarisatiestudie naar het proactief identificeren van maatwerk gevallen. Het
onderzoek heeft onder meer als doel inzicht te krijgen in welke belemmeringen (juridisch,
technisch, organisatorisch etc) er thans zijn om gevallen waarin maatwerk wenselijk
is op te sporen. Dit geeft mogelijk ook al een eerste indruk van hoe te voorkomen
dat maatwerkgevallen worden gemist. Maatwerk wordt hierbij breed opgevat en kan dus
ook zien op de situatie dat iemand in aanmerking zou moeten komen voor een begunstigende
regeling. Het genoemde onderzoek is onlangs van start gegaan. Naar verwachting wordt
het begin 2023 afgerond en daarna aan de Kamer aangeboden.

26. Het bezwaar dat door het introduceren van een hardheidsclausule in een wet de
wetgever als het ware de normstelling (de in de brief genoemde «hete aardappel») door
zou schuiven naar het bestuursorgaan zien de leden van de PvdA-fractie niet meteen
voor ogen. Waarom zou bij de totstandkoming van een wet geen rekening kunnen worden
gehouden met mogelijke hardvochtigheden? Of meent het kabinet dat de wetgever door
het inbouwen van een hardheidsclausule minder zorgvuldig gaat worden ten aanzien van
het voorkomen van hardvochtigheid? Waar haalt het kabinet het vermoeden vandaan dat
hardheidsclausules «een excuus bieden om slechte wetgeving uit te vaardigen»? In het
Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving of de Aanwijzingen voor de regelgeving
kan daar toch al rekening mee worden gehouden? Bovendien, zou het kabinet dit niet
zelf doen, kunnen de advisering afdelingen van de Raad van State dan wel het parlement
ook nog extra alert zijn op ingebakken hardvochtigheden?

Antwoord op vraag 26

Ik ben het met de leden van de PvdA-fractie eens dat juist bij de totstandkoming van
beleid, wetten en regels rekening moet worden gehouden met het voorkomen van hardvochtigheden.
Erkend moet worden dat dit in de praktijk niet altijd gebeurt. In bijvoorbeeld de
adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt gesignaleerd dat niet
in alle gevallen aan de voorkant afdoende wordt doordacht hoe hardheden adequaat te
voorkomen.37 De opgave is om het juiste instrumentarium te kiezen en dat goed te onderzoeken en
te motiveren. Het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving faciliteert
dit, bijvoorbeeld met de doenvermogentoets. In het Beleidskompas (dat het IAK binnenkort
vervangt), zal nog sterker de nadruk worden gelegd op de gevolgen van beleid en regelgeving.
Daarnaast zal de eerder genoemde aanpassing van de Aanwijzingen voor de regelgeving
bevorderen dat nog meer wordt ingezet op het voorkomen van onevenredige effecten van
wetten en regels (zie het antwoord op vraag 2). Zoals aangegeven in de brief van 11 juli
2022 is de hardheidsclausule een instrument om te voorkomen dat mensen buitensporig
in de knel komen door

wetten en regels, maar niet het enige instrument en ook zeker niet in alle gevallen
het meest geëigende. De hardheidsclausule mag niet een snelle oplossing zijn, die
in de plaats komt van een gedegen analyse. Het kabinet zal hier zelf alert in zijn
en weet zich daarin gesteund door andere spelers in het wetstraject, zoals de Raad
van State en het parlement.

27. Kortom: de leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat het tegengaan van hardvochtigheden
in wetten door zowel meer aandacht te schenken aan dat aspect bij het maken van wetten
als door het opnemen van hardheidsclausules kan worden bereikt. Naar hun mening sluit
het eerste het tweede niet uit en kunnen beide goed samengaan. Kunt u daarop ingaan
en hierbij aangeven hoe dit zich verhoudt tot de aangenomen (Handelingen II 2020/21«,
nr. 48, item 14) moties van de leden Ploumen en Jetten en van het lid Van Brenk (Kamerstuk
35 510, nr. 37)?

Antwoord op vraag 27

Het kabinet is het van harte eens met de stelling dat het tegengaan van hardvochtigheden
bij het opstellen van wetgeving, niet per definitie uitsluit dat in die wetgeving
hardheidsclausules worden opgenomen. In de brief van 11 juli 2022 is daarom ook aangekondigd
dat het kabinet wil bewerkstelligen dat in de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt
vastgelegd dat wetgeving bestuursorganen voldoende in staat moet stellen om onevenredige
besluiten te kunnen voorkomen. Tevens zal daarin worden vastgelegd dat opname van
hardheidsclausules geboden is, indien er aanleiding bestaat om te verwachten dat het
niet mogelijk is door de normstelling onevenredige besluiten te voorkomen. Voor zover
regels niet dwingend voorschrijven welke beslissing moet worden genomen, heeft de
opname van een hardheidsclausule geen toegevoegde waarde. De wet- en regelgeving biedt
immers al ruimte. Het opnemen van een hardheidsclausule is wel zinvol als de ruimte
voor de uitvoering in de normstelling niet of niet voldoende op een andere manier
kan worden vormgegeven (zie ook de kabinetsreactie op het eerder genoemde Panteia
onderzoek waar de inzet van de hardheidsclausule in het sociale domein wordt geduid.38)

In iedere wet een hardheidsclausule opnemen, zoals de door de leden van de PvdA-fractie
genoemde moties lijken te suggereren, schiet zijn doel voorbij. Een bepaling die voor
alle wetten moet gelden, kan naar zijn aard beter in de Awb worden opgenomen. Met
het in artikel 3:4, tweede lid, Awb opgenomen evenredigheidsbeginsel is reeds voorzien
in een algemeen toepasbare waarborg tegen onevenredige uitkomsten.

28. De leden van de PvdA-fractie lezen dat in gevallen dat burgers worden getroffen
door een onevenredig besluit dat niet binnen het kader van de sectorwet kan worden
gecorrigeerd er in de Awb de mogelijkheid wordt gecreëerd om door middel van een evenredigheidstoets
van een wet te kunnen afwijken. In hoeverre kunnen een beroep op een hardheidsclausule
in een sectorwet en een beroep op onevenredigheid op basis van de toekomstige Awb
samenlopen? Kunnen hardheidsclausules een beroep op onevenredigheid voorkomen?

Antwoord op vraag 28

Zoals bij het antwoord op vraag 27 is aangegeven, vormt het opnemen van een hardheidsclausule
naar het oordeel van het kabinet één van de methoden om een uitvoerend bestuursorgaan
de ruimte te geven om rekening te houden met individuele omstandigheden. Bij een sectorwet
die evenredig is vorm gegeven en waarmee hardvochtigheden worden vermeden, zal een
beroep wegens onevenredigheid in veel gevallen niet aan de orde zijn. Hardheidsclausules
kunnen op verschillende manieren worden vormgegeven en kunnen verschillen in reikwijdte.
Het staat daarom niet vast dat een hardheidsclausule automatisch in alle gevallen
een beroep op onevenredigheid voorkomt. Daarmee maakt een hardheidsclausule een evenredigheidstoets
op basis van artikel 3:4 Awb niet overbodig. Een voorbeeld hiervan is aan de orde
in de zaak betreffende de uitleg van het begrip gewerkte uren waarin staatsraad advocaat-generaal
Wattel conclusie heeft genomen. Daarin stelt hij vast dat geen van de in 2017 bestaande
of de in 2020 ingevoerde hardheidsclausules de appellante lijkten te kunnen baten,
waarna hij alsnog een evenredigheidstoets doet.39 Wel zal in bezwaar en beroep eerst het beoordelingskader van de betreffende wet aan
de orde zijn, inclusief een eventuele hardheidsclausule, en pas daarna een evenredigheidstoets
aan artikel 3:4 Awb.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben de volgende vragen gesteld:

29. De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat er voor de voorgenomen wijzigingen
in de Awb een preconsultatie wordt aangekondigd. Worden de wijzigingen zoals in een
eerdere voortgangsbrief toegezegd ook aan de wetenschap voorgelegd?

Antwoord op vraag 29

Ja, een gezelschap van wetenschappers met kennis van en ervaring met het bestuurs(proces)recht
wordt uitgenodigd voor de expertsessies en zal daarnaast schriftelijk op de stukken
kunnen reageren.

30. Ook lezen deze leden dat er een aanpassing komt van de Awb waardoor bij een gebonden
bevoegdheid in een formele wet, door bestuur en in laatste instantie de rechter een
evenredigheidstoets kan worden gedaan. Is deze evenredigheidstoets hetzelfde als de
toets die nu al mogelijk is bij lagere regels dan een formele wet? Zo nee, waarom
niet? Wat is dan het verschil? Vraagt de motie van de leden Jetten en Marijnissen
(Kamerstuk 35 510, nr. 15) niet van het kabinet dat er geen verschil is tussen een toets bij formele wetten
en bij lagere regels? Wat wordt in dat verband bedoeld met «ultimum remedium»?

Antwoord op vraag 30

Bij de preconsultatie van het wetsvoorstel wordt afzonderlijk een mogelijke wijziging
van artikel 3:4 Awb voorgelegd. Het betreft een stuk dat nog in discussie is. We willen
de meedenkkracht en reflecties vanuit de belanghebbende organisaties benutten en daarmee
de discussie verder brengen. Vanwege de fundamentele aard van het voorstel wordt de
stakeholders in de preconsultatie gevraagd om in hun reflectie in ieder geval de gevolgen
voor bestuursorganen en de rechterlijke macht te betrekken. In dat voorstel wordt
aangesloten bij het toetsingskader dat in de rechtspraak van de Raad van State is
ontwikkeld en waarin verschillende factoren de intensiteit van de toetsing mede bepalen.
Ook het karakter van de regeling, of dit een wet is in formele zin, dan wel of dit
een lagere regeling is, kan daarbij een rol spelen. Deze toets geschiedt bij het nemen
van een besluit en bij het beroep tegen dat besluit bij de rechter door middel van
een exceptieve toetsing van de regeling waarop het besluit is gebaseerd. Algemeen
wordt aangenomen dat een dergelijke toets reeds mogelijk is bij lagere wetgeving.
Reeds in 1993 overwoog de Hoge Raad «dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat
de rechter een, niet door de formele wetgever gegeven, algemeen verbindend voorschrift
(...) onverbindend kan achten op de grond dat sprake is van schending van algemene
rechtsbeginselen, waaronder het gelijkheidsbeginsel».40 Hieronder valt ook het evenredigheidsbeginsel.

De Centrale Raad van Beroep41 en de Afdeling bestuursrechtspraak42 hebben inmiddels over exceptieve toetsing overwogen dat daarbij «de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
een belangrijk richtsnoer» vormen. De bevoegdheid voor een dergelijke exceptieve toets wordt gelezen in artikel 8:69,
tweede lid, Awb dat de bestuursrechter verplicht ambtshalve rechtsgronden aan te vullen
bij in beroep aangevoerde gronden.43 Tot op heden wordt een dergelijke toets bij gebonden bevoegdheden in formele wetten
niet mogelijk geacht. Het kabinet leest in de motie van de leden Jetten en Marijnissen
inderdaad een verzoek hiertoe. Met de term ultimum remedium wordt bedoeld dat toetsing
aan het evenredigheidsbeginsel alleen nodig is als de normstelling van de sectorwet
geen oplossing biedt. De rechter heeft niet de taak om de waarde of het maatschappelijk
gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.44 Wel kan hij de geschiktheid van de regel toetsen aan het met de regel te bereiken
doel en zo nodig die regel in een concreet geval buiten toepassing laten.

31. De leden van de GroenLinks-fractie lezen in de brief dat voorgesteld wordt om
de bezwaartermijnen te verlengen. Is dat wel een echte oplossing? Blijven hiermee
niet dezelfde problemen bij het te laat indienen van een bezwaar, alleen zoveel weken
later? Zo nee, waarom niet? Waarom is een termijnoverschrijding niet altijd verschoonbaar,
behalve als er andere belanghebbenden zijn, dus bij een zaak tussen één burger en
de overheid?

Antwoord op vraag 31

Op dit moment bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift
zes weken (artikel 6:7 Awb) en is er weinig ruimte om een bezwaar- of beroep bij overschrijding
van die termijn toch inhoudelijk te behandelen. Het voornemen is om de regeling uit
de Awb over de bezwaar- en beroepstermijn op twee onderdelen te wijzigen. Het eerste
voorstel strekt ertoe om voor een deel van het bijzonder bestuursrecht de bezwaar-
en beroepstermijn standaard te verlengen. Het tweede voorstel heeft tot doel om bestuursorganen
en bestuursrechters meer ruimte te geven om een overschrijding van de bezwaar- of
beroepstermijn verschoonbaar te achten. Met beide voornemens wordt beoogd om meer
rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van mensen en daarmee de toegang
tot het recht te versterken. Bij de keuze voor de regelingen waarvoor een langere
bezwaar- en beroepstermijn zal gelden, wordt primair gedacht aan besluiten die naar
verwachting van invloed (kunnen) zijn op de bestaanszekerheid van mensen of waarbij
een gerede kans is dat het doenvermogen van een deel van de mensen (tijdelijk) verminderd
is. Hierbij kan in het bijzonder gedacht worden aan besluiten op het terrein van de
sociale zekerheid. Een termijn van dertien weken geeft substantieel meer ruimte dan
op dit moment het geval is om een afgewogen beslissing te nemen over het al dan niet
instellen van bezwaar of beroep. Het biedt mensen die om enigerlei reden niet in staat
zijn om binnen zes weken een rechtsmiddel aan te wenden, bijvoorbeeld vanwege ziekte,
meer ruimte om dit alsnog te doen. Er is ook meer ruimte om (aanvullende) informatie
te vergaren, (professioneel) advies in te winnen of informeel tot een oplossing proberen
te komen met het bestuursorgaan.

Daarnaast moet het mogelijk worden om een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift
vaker «verschoonbaar» te achten. Op grond van de huidige uitleg wordt een beroep op
artikel 6:11 Awb wegens persoonlijke omstandigheden slechts in uitzonderlijke gevallen
gehonoreerd. De doelstelling van het voornemen is om de gevallen waarin een termijnoverschrijding
verschoonbaar te achten is vanwege bijzondere persoonlijke omstandigheden die de indiener
betreffen, bijvoorbeeld ingeval van ingrijpende gebeurtenissen in de persoonlijke
sfeer, te vergroten.

Ook is het voornemen om met het wetsvoorstel bestuursorganen te stimuleren fouten
te herstellen en maatregelen te treffen om de informele beslechting van geschillen
tussen mensen en bestuursorganen te bevorderen, in de verwachting dat dit een formele
bezwaarprocedure soms overbodig zal maken. Al deze maatregelen tezamen moeten ervoor
zorgen dat geschillen bij voorkeur op een responsieve en laagdrempelige manier worden
opgelost, en dat mensen wanneer dat nodig is, goed in staat worden gesteld om rechtsbescherming
te verkrijgen.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen verder waarom een termijnoverschrijding
niet altijd verschoonbaar is, zolang er geen derden betrokken zijn bij een besluit.
Op dit moment regelt de Awb dat een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift in
beginsel niet-ontvankelijk wordt verklaard. Dit is slechts anders indien redelijkerwijs
niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest (artikel 6:11 Awb).
Deze uitzondering wordt, mede op grond van jurisprudentie, strikter toegepast dan
uit de wetsgeschiedenis volgt. De lat voor verschoonbaarheid ligt hoog. Het kabinet
is zoals ook hiervoor aangegeven voornemens om deze lat te verlagen, door meer ruimte
te geven voor verschoonbaarheid wegens bijzondere persoonlijke omstandigheden. Bij
de voorbereidingen is overwogen om een regeling te treffen die bestuursorganen en
bestuursrechters in alle gevallen de bevoegdheid geeft om een termijnoverschrijding
verschoonbaar te achten, tenzij de belangen van derden daaraan in de weg staan. Dat
sluit aan bij het alternatief dat de leden van de GroenLinks-fractie noemen (met dien
verstande dat met dat alternatief sprake zou zijn van een verplichting in plaats van
een bevoegdheid, als gevolg waarvan er in tweepartijengeschillen de facto geen termijn
meer zou gelden). Hier is uiteindelijk niet voor gekozen. De belangrijkste reden daarvoor
is dat het niet eenvoudig is om te bepalen wanneer sprake is van een tweepartijengeschil.
Het is niet altijd op voorhand evident of, en zo ja wie, naast de primair belanghebbende
nog meer belanghebbend zijn bij een besluit. Om die reden kiest het kabinet ervoor
om de ruimte om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten op een andere wijze
te vergroten.

32. Onder wijziging nr. 7 lezen de leden van de GroenLinks-fractie: «Mensen krijgen
een aanspraak op het herstel van kennelijke schrijffouten, rekenfouten of andere kennelijke
fouten die zich voor eenvoudig herstel lenen». Is er, zo vragen deze leden, niet meer
nodig dan dat? Moet er niet ook een mogelijkheid zijn om aanvullende gegevens of veranderde
omstandigheden te melden?

Antwoord op vraag 32

Met het voorgenomen wetsvoorstel wordt beoogd om de positie van de burger op dit punt
verder te versterken. Naast het door de leden van de GroenLinks-fractie uit de brief
van 11 juli 2022 aangehaalde voornemen, wordt bijvoorbeeld beoogd om uitdrukkelijk
te regelen dat de heroverweging die het bestuursorgaan maakt in de bezwaarprocedure,
niet alleen plaatsvindt op basis van het bezwaarschrift maar ook op basis van hetgeen
bij de behandeling van het bezwaar is gebleken. Daarmee wordt buiten kijf gesteld
dat allerlei aanvullende informatie, die mogelijk bij de primaire besluitvorming nog
niet bekend was, eveneens bij de heroverweging moet worden betrokken. Voor gevallen
waarin een geschil tot een rechterlijke procedure leidt, regelt het wetsvoorstel daarnaast
een aparte bevoegdheid voor de rechter om een belanghebbende specifiek de mogelijkheid
te geven een door hem aangedragen stelling in de procedure aannemelijk te maken («burgerlijke
lus»). Deze bevoegdheid stimuleert om meer dan met de reeds bestaande mogelijkheden
aan een burger de gelegenheid te geven om alsnog nader bewijs te leveren en zo zijn
procespositie te versterken. Met de genoemde maatregelen wordt beoogd de positie van
de burger in geval van geschillen met de overheid te versterken.

Als het gaat om het herstellen van fouten, is er op dit moment al veel mogelijk. Zo
regelt de Awb bijvoorbeeld dat een bestuursorgaan een onvolledige aanvraag slechts
buiten behandeling mag laten als de aanvrager eerst in de gelegenheid is gesteld om
de aanvraag aan te vullen (artikel 4:5, eerste lid, Awb). Een bestuursorgaan is daarnaast
in beginsel verplicht om belanghebbenden te horen voordat het op een bezwaarschrift
beslist (artikel 7:2 Awb). Dit geeft mensen de mogelijkheid om gewijzigde omstandigheden
of eerder gemaakte vergissingen toe te lichten. De al eerder genoemde toolbox «Maatwerk
met de Awb» uit 201845 geeft een overzicht van de mogelijkheden die bestuursorganen op grond van de Awb
hebben om vergissingen te (laten) herstellen.

33. De Raad van State heeft knelpunten in het bestuurs(proces)recht geconstateerd.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen aan de Minister welke van deze knelpunten
met de nu door het kabinet voorgestelde wijzigingen worden geadresseerd? Kan dit schematisch
worden toegelicht?

Antwoord op vraag 33

Het debat over de jurisprudentie over de kinderopvangtoeslag is voor de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State aanleiding geweest om breder te onderzoeken of er ook op andere
terreinen die tot haar competentie behoren sprake is van regelgeving waarbij óf de
strenge regels zelf óf een strenge uitvoeringspraktijk een rol spelen. Om een representatief
beeld te krijgen, is aan verschillende doelgroepen gevraagd om zulke knellende regelgeving
of strenge uitvoering onder de aandacht van de werkgroep te brengen (zie par. 5.1
van het verslag). De aangedragen knelpunten zijn vervolgens onderverdeeld in verschillende
categorieën. Categorie C betreft de reactie waarin meer in het algemeen onvrede naar
voren is gebracht over de werking van het bestuurs(proces)recht en over de wijze waarop
de Afdeling zaken behandelt. Het gaat om reacties van uiteenlopende aard die weergeven
hoe verschillende respondenten aankijken tegen het bestuurs(proces)recht en welke
knelpunten men daarbij ervaart. De leden van de GroenLinks-fractie vragen naar een
schematisch overzicht van welke reacties met het wetsvoorstel worden geadresseerd.
Een deel van de reacties ziet op de handelwijze van de rechterlijke macht zelf en
is niet in onderstaande opsomming opgenomen. Het gaat bijvoorbeeld om het aangedragen
knelpunt dat rechtbanken wel rekening houden met verhinderdata van gemachtigden van
bestuursorganen maar niet met die van advocaten. Het is niet aan de Awb-wetgever hier
iets aan te veranderen, mocht dit inderdaad het geval zijn. Ik merk hierbij op dat
in de rechtspraak een positieve beweging is ingezet om te reflecteren op het eigen
functioneren, bijvoorbeeld door knelpunten analyses en via de jaarverslagen die ik
heb aangehaald in de brief van 11 juli 2022. Verder zien sommige reacties op onderwerpen
die buiten het bereik van het wetsvoorstel tot aanpassing van de Awb vallen, zoals
het aangedragen knelpunt dat gemeenten te gemakkelijk zouden afwijken van bestemmingsplannen
indien daarvoor politieke steun is.

In de pre-consultatie van het wetsvoorstel worden onderstaande knelpunten in ieder
geval geadresseerd. In de linker kolom van onderstaande opsomming zijn deze knelpunten
opgenomen en in de rechterkolom de bijbehorende passages uit de brief van 11 juli
2022 waar het om gaat. In de verdere ontwikkeling van het wetsvoorstel en het bijbehorende
wetstraject (zie vraag 11) volgen mogelijk nog aanvullingen.

Aangedragen knelpunten

Passages in de brief die deze knelpunten adresseren of daarmee samenhangen

– de algemene beginselen van behoorlijk bestuur hebben te weinig betekenis;

– de Awb/het bestuursrecht ontbeert een redelijkheid & billijkheid-norm of een hardheidsclausule;

– voor de gevallen waarin burgers getroffen worden door een onevenredig besluit dat
niet binnen het kader van de sectorwet kan worden gecorrigeerd, wordt een aanpassing
van de Awb bezien waardoor bij een gebonden bevoegdheid in een formele wet, door bestuur
en in laatste instantie de rechter een evenredigheidstoets kan worden gedaan.

– mensen krijgen een aanspraak op het herstel van kennelijke schrijffouten, rekenfouten
of andere kennelijke fouten die zich voor eenvoudig herstel lenen. Hiermee wordt mede
uitvoering gegeven aan de al eerder genoemde motie van het lid Omtzigt c.s.

– terughoudendheid bij het aannemen van de verschoonbaarheid van overschrijding van
de termijn van zes weken voor bezwaar/beroep, in het bijzonder als er sprake is van
psychische omstandigheden;

– de Awb maakt ten onrechte geen onderscheid tussen tweepartijengeschillen en meerpartijengeschillen,
bijvoorbeeld als het gaat om overschrijding van termijn voor het indienen van bezwaar
en (hoger) beroep. Zeker bij tweepartijengeschillen zouden termijnoverschrijdingen
niet in de weg moeten staan aan voortzetting van het geschil;

Bij de mogelijkheden op te komen tegen een besluit wordt meer rekening gehouden met
doenvermogen. Er moet meer ruimte worden gegeven dat tijdig te doen. De artikelen
6:7 en 6:11 zullen hiertoe worden aangepast. Daarbij wordt gestreefd naar een verlenging
van de bezwaar- en beroepstermijn in bepaalde gevallen en wordt beoogd om bestuursorganen
en bestuursrechters meer ruimte te geven om een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift
inhoudelijk te behandelen.

– het door de rechter te snel voor waar aannemen van namens een bestuursorgaan ingenomen
stellingen, zonder dat een nadere onderbouwing wordt gevraagd;

– het omgaan met zienswijzen en bewijslast in omgevingsrechtelijke geschillen;

Mede ter uitvoering van de motie van het lid Omtzigt c.s. zal de positie van de burger
in procedures voor de bestuursrechter worden versterkt doordat de rechter meer mogelijkheden
krijgt om tussenuitspraken te doen

– artikel 4:84 Awb wordt te weinig toegepast;

In artikel 4:84 Awb zal de jurisprudentie worden gecodificeerd dat ook in voorziene
gevallen moet worden afgeweken van beleidsregels als het besluit anders onevenredig
uitpakt voor betrokkene. Ook verdisconteerde omstandigheden kunnen er namelijk, op
zichzelf of in samenhang met andere omstandigheden, toe leiden dat onverkorte toepassing
van de beleidsregel onevenredige gevolgen heeft.

34. Verder missen de leden van de GroenLinks-fractie in de brief van de Minister het
onderwerp van rechterlijke toetsing. Weliswaar is dit een breder onderwerp dan waar
deze brief over gaat, maar het heeft er wel raakvlakken mee. De jurisprudentie ten
aanzien van het evenredigheidsbeginsel is, zoals de Minister zelf ook schrijft, in
beweging. Kan de Minister uitgebreider reflecteren op deze ontwikkelingen en de gevolgen
hiervan voor rechterlijke toetsing in het bestuursrecht in het licht van het meer
aandacht hebben voor de menselijke maat?

Antwoord op vraag 34

Artikel 3:4, tweede lid, Awb is de codificatie van het willekeurverbod, het materiële
zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb ziet op het formele zorgvuldigheidsbeginsel)
en het evenredigheidsbeginsel.46 Deze norm richt zich primair tot bestuursorganen en houdt in dat tussen doel en middel
een redelijke verhouding moet bestaan. Volgens de memorie van toelichting bij deze
bepaling kan de rechter dat toetsen, zonder te hoeven toetsen of het betreffende besluit
als zodanig redelijk is.47 De wijze waarop die toetsing plaats vindt, wordt van oudsher marginale toetsing genoemd.
Het is goed te bedenken dat «marginale toetsing» van oorsprong is bedoeld om de mogelijkheid
van toetsing door de rechter uit te breiden in plaats van te beperken. Aanvankelijk
gold de leer dat waar het bestuur beleidsvrijheid heeft, de rechter niet kan treden
in de invulling van die beleidsvrijheid. De Hoge Raad heeft in 194948 de mogelijkheid tot toetsing geïntroduceerd met het criterium dat sprake is van willekeur
als een bestuursorgaan niet in redelijkheid tot een besluit heeft kunnen komen en
een afweging van belangen geacht moet worden niet te hebben plaats gehad. De standaard-uitspraak
onder de Awb was altijd de Maxis en Praxis-zaak, waarin de Afdeling Bestuursrechtspraak
oordeelde dat de rechtbank zich had dienen te beperken tot de vraag of sprake is van
een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet
worden geoordeeld dat het gemeentebestuur niet in redelijkheid tot verlening van de
gevraagde vrijstelling.49 Hirsch Ballin heeft in zijn preadvies voor de Vereniging voor bestuursrechtspaak
VAR gewezen op het gevaar van een rechtsvrije ruimte als een evenredigheidstoets bij
de rechter beperkt blijft tot een marginale toets, in geval de wet de invulling van
beoordelingsruimte of beslisruimte heeft overgelaten aan de uitvoerende macht.50 Dit klemt te meer waar de afweging die bij de uitvoering moet worden gemaakt steeds
vaker raakt aan grondrechten en het overheidshandelen steeds dieper ingrijpt in het
leven van burgers. De kinderopvangtoeslagaffaire is hier een voorbeeld van. Hirsch
Ballin bepleitte een toets aan het evenredigheidsbeginsel, zoals het Hof van Justitie
van de Europese Unie (en de Duitse rechter) dat beginsel toepast (via de trits geschiktheid
van het middel, noodzakelijk in specifieke geval en vermijden van een wanverhouding).51

Schreuder-Vlasblom geeft aan dat (mede onder invloed van Hirsch Ballin) in recente
rechtspraak niet langer de formule «niet in redelijkheid» wordt gebruikt, waarmee

«de recente rechtspraktijk blijk (geeft) van een zekere intensivering van de toetsing.
waarbij centraal staat de vraag of de weging van het bestuur berust op een voldoende
kennis van alle relevante belangen, of ze deugdelijk is gemotiveerd en of het resultaat
van de afweging niet leidt tot een zodanige mate van aantasting van bepaalde belangen
dat die onevenredig is aan de met het besluit te dienen doelen. De mate van indringendheid
van deze toetsing verschilt naar gelang het gewicht van de getroffen belangen.»52
53

Volgens Schreuder-Vlasblom hebben deze ontwikkelingen geleid tot een wat indringender
toetsing op onevenredigheid tussen de door het besluit aangetaste belangen en de door
het besluit te dienen doelen, die direct aansluit op de maatstaf van artikel 3:4,
tweede lid, Awb.54 Ook de Afdeling bestuursrechtspraak signaleerde in haar Reflectierapport de ontwikkeling
naar een meer indringende toets.55

In een zaak die betrekking had op een besluit ter uitoefening van discretionaire bevoegdheden,
heeft de Afdeling een toetsingskader ontwikkeld voor de toepassing van artikel 3:4
Awb. De Afdeling heeft daarbij expliciet gebroken met de Maxis-Praxisformule en nauw
aansluiting gezocht bij de tekst van artikel 3:4, tweede lid, Awb.56 In de conclusie van de advocaten-generaal Widdershoven en Wattel die aan deze uitspraak
voorafging, werd het pleidooi van Hirsch Ballin herhaald voor een evenredigheidstoets
in drie stappen waarvoor zij de termen geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid
in strikte zin gebruiken.57 De Afdeling onderkent het belang van deze maatstaven, maar is van oordeel dat niet
bij elk besluit een dergelijke drietrapstoets noodzakelijk is. Zo zal de geschiktheid
van het besluit naar het oordeel van de Afdeling al aan de orde komen bij de exceptieve
toetsing van het algemeen verbindend voorschrift of de beleidsregel waarop het besluit
is gebaseerd en zal de noodzakelijkheid van een besluit relevanter zijn bij een belastend
besluit en minder bij een begunstigend besluit.58 Voor de intensiteit van de toetsing hanteert de Afdeling twee oriëntatiepunten: (1)
de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en (2) de ingrijpendheid
van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden
aantast. De intensiteit van de toetsing hangt volgens de Afdeling af van vele factoren
die leiden tot een glijdende schaal waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend
toegepast moeten kunnen worden.59 Het kabinet is van oordeel dat de Afdeling met deze jurisprudentielijn de door de
leden van de GroenLinksfractie genoemde ontwikkeling heeft bevestigd met een intensievere
evenredigheidstoets dan voorheen. Deze jurisprudentielijn is ook voor bestuursorganen
bruikbaar bij de voorbereiding van besluiten, met name bij de voorbereiding van besluiten
op bezwaar. Bestuursorganen worden met deze jurisprudentie aangespoord om in de motivering
van hun besluit aan te geven op welke wijze zij in een concreet geval met de evenredigheid
rekening hebben gehouden.

35. Tot slot staan de leden van de GroenLinks-fractie graag ook nog stil bij het onderwerp
van constitutionele toetsing. Een vorm van rechterlijke toetsing aan grondrechten
kan ook bijdragen aan het versterken van de rechtspositie van burgers en het bevorderen
van de menselijke maat. Deelt de Minister dit standpunt en kan zij hier ook een nadere
reflectie op geven? Kan de Minister ook aangeven hoe elke vorm van constitutionele
toetsing die op dit moment onderzocht wordt specifiek kan bijdragen aan het bevorderen
van de menselijke maat?

Antwoord op vraag 35

Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar de hoofdlijnenbrief over constitutionele
toetsing van 1 juli 2002.60Uiteraard zal het invoeren van een toets aan grondrechten leiden tot versterking van
de rechtspositie van burgers en de bevordering van de menselijke maat. Het kabinet
is van oordeel dat de in die brief uitgesproken voorkeur voor gespreide toetsing het
beste aansluit bij het versterken van de rechtspositie van burgers en het bevorderen
van de menselijke maat, omdat dan de toetsing aan in de Grondwet verankerde klassieke
vrijheidsrechten kan worden betrokken bij het aan de orde zijnde geschil. Een dergelijke
wijze van toetsen sluit ook geheel aan op de toetsing van wetten aan in verdragen
opgenomen grondrechten.