Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

1.1 Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Met dit wetsvoorstel worden wijzigingen doorgevoerd in de Wet op de rechterlijke organisatie
(Wet RO), de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra), de Wet op de Raad van
State, de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement (Wise) en
enige andere wetten. De wijzigingen hebben als verbindende factor dat zij ertoe strekken
de onafhankelijkheid en integriteit van rechters en andere rechterlijke ambtenaren
verder te waarborgen.1 Daartoe wordt met dit wetsvoorstel allereerst een verbod geregeld op het gelijktijdig
uitoefenen van het ambt van rechter met het lidmaatschap van de Eerste Kamer, Tweede
Kamer of het Europees Parlement. Een wettelijke regeling van de onverenigbaarheid
van deze ambten onderstreept het belang van een onafhankelijke rechtspraak en doet
recht aan een, zowel binnen de rechtspraak als internationaal gezien, breed gedeelde
overtuiging dat deze functiecombinatie niet mogelijk zou moeten zijn. Omdat in dit
kader ook de Wet op de Raad van State en de Wise worden gewijzigd, wordt dit wetsvoorstel
medeondertekend door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als
eerstverantwoordelijke voor die wetten. In het verlengde hiervan worden met dit wetsvoorstel
enkele andere maatregelen voorgesteld die (mede) verband houden met het verder versterken
van de waarborgen voor de onafhankelijkheid en integriteit van de rechterlijke organisatie
en de daarbinnen werkzame personen. Zo worden met dit wetsvoorstel voor rechterlijke
ambtenaren bepalingen ingevoerd over het bezit van en het melden van bepaalde financiële
belangen. Hiermee wordt beoogd het risico van financiële belangenverstrengeling en
het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie door rechterlijke
ambtenaren zoveel mogelijk tegen te gaan. Verder worden in het nieuw voorgestelde
artikel 44b Wrra voor de rechterlijke organisatie enkele bepalingen ingevoerd die
verband houden met het voeren van een intern integriteitsbeleid voor rechterlijke
ambtenaren. Tot slot worden met dit wetsvoorstel enkele technische verbeteringen aangebracht
in met name de Wet RO. Hierop wordt in het vervolg van deze memorie van toelichting
nader ingegaan.

1.2. Aanleiding en doelstellingen

Als derde staatsmacht is een goed functionerende rechtspraak in onze samenleving onmisbaar.
Daarvoor is, naast een solide organisatie en een gezonde financiële basis, bovenal
noodzakelijk dat aan de fundamentele in verdragen en (Grond)wetgeving neergelegde
basisprincipes van onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak voldaan is. Zowel de
Grondwet (GW), als de Wet op de rechterlijke organisatie (RO) en de Wet rechtspositie
rechterlijke ambtenaren (Wrra) voorzien in waarborgen tot behoud van de onafhankelijkheid
van zowel de individuele rechters als van de rechtspraak als geheel. Zo is grondwettelijk
vastgelegd dat de functie rechtspraak moet worden uitgeoefend door voor het leven
benoemde leden van de rechterlijke macht, werkzaam bij onafhankelijke gerechten, en
niet bij enig ander overheidsorgaan (artikelen 112, 113 en 117 GW). Nationaal en internationaal
is het algemene beeld dat de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van
de Nederlandse rechtspraak in de kern op orde is.2 Wel zijn, zoals ook in de Kamerbrief van 17 september 2019 met daarin de visie van
het Kabinet over het versterken van de rechtspraak is toegelicht, enkele wijzigingen
ter verdere versterking wenselijk.3 Het onderhavige wetsvoorstel heeft als doelstelling op enkele onderdelen de onafhankelijkheid,
onpartijdigheid en integriteit van de rechterlijke organisatie en de daarbinnen werkzame
rechterlijke ambtenaren wettelijk te verankeren en daardoor het vertrouwen in die
onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit verder te versterken.

De gewenste aanpassing vloeit voort uit het op 21 juni 2013 vastgestelde evaluatierapport
over Nederland, afkomstig van de GRECO (Groupe d’Etats contre la corruption; ressorterend
onder de Raad van Europa).4 In dit GRECO-rapport is onder andere aanbevolen om wettelijk te regelen dat het ambt
van rechter en het lidmaatschap van de Staten-Generaal niet tegelijkertijd kan worden
vervuld.5 De GRECO benadrukt hierbij dat het ontbreken van zo’n verbod vragen oproept in het
licht van de machtenscheiding en de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak.
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een wettelijk verbod voor de genoemde functie
combinatie.

De GRECO vraagt in hetzelfde rapport ook aandacht voor het bezit en melden van financiële
belangen van rechterlijke ambtenaren waarvoor, gelet op hun functie, een risico op
belangenverstrengeling aan de orde kan zijn omdat zij bij de uitoefening van hun functie
in aanraking kunnen komen met koersgevoelige informatie.6 De GRECO constateert met instemming dat het voornemen bestaat voor rechterlijke ambtenaren
werkzaam bij het openbaar ministerie een regeling treffen ten aanzien van financiële
belangen en adviseert voor rechters een soortgelijke regeling te treffen. Dit wetsvoorstel
voorziet in een wettelijke regeling over het bezit van en het melden van bepaalde
financiële belangen voor een specifieke groep rechterlijke ambtenaren waaraan, vanwege
hun functie, in het bijzonder het risico van financiële belangenverstrengeling of
het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie verbonden is. Deze
wettelijke regeling heeft zowel betrekking op rechterlijke ambtenaren met rechtspraak
belast (rechters) als op rechterlijke ambtenaren werkzaam bij het openbaar ministerie.7 Voor andere ambtenaren werkzaam binnen de rechterlijke organisatie (parketmedewerkers,
gerechtsambtenaren en andere rijksambtenaren binnen de rechterlijke organisatie) geldt
reeds een soortgelijke regeling (artikel 5 en 8 Ambtenarenwet 2017). Uitgangspunt
is dat de rechterlijk ambtenaar zelf dient te waken over zijn eigen onpartijdigheid.
Dit uitgangspunt is verwoord en verder ingevuld in de door de rechtspraak zelf opgestelde
Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties. In aansluiting op de wettelijke grondslag
voor nevenfuncties (artikel 44, lid 4 Wrra) voorziet dit wetsvoorstel in een wettelijke
grondslag voor een financiële belangen regeling voor rechterlijke ambtenaren. Het
wetsvoorstel voorziet daarnaast in een algemene, tot de functionele autoriteit gerichte,
verplichting tot het voeren van een integriteitsbeleid voor rechterlijke ambtenaren.

Door op de genoemde onderwerpen bepalingen op wetsniveau op te nemen, wordt door de
centrale wetgever verzekerd dat alle onderdelen van de rechterlijke organisatie ook
voor rechterlijke ambtenaren ter zake regels stellen en beleid voeren.

1.3. Leeswijzer

Als eerste volgt een nadere toelichting op het voorgestelde verbod op het gelijktijdig
bekleden van het ambt van rechter en het lidmaatschap van de Eerste Kamer, de Tweede
Kamer of het Europees Parlement (paragraaf 2), gevolgd door de meldingen en registratie
van financiële belangen (paragraaf 3), de opdracht aan de functionele autoriteit een
integriteitsbeleid te voeren (paragraaf 4), alsmede enkele overige onderwerpen (paragraaf
5). Vervolgens wordt in paragraaf 6 ingegaan op de verhouding tot hoger recht, waarna
is toegelicht wat de verwachte gevolgen zijn van de voorgestelde wijzigingen (paragraaf
7 en 8). De gegevensbescherming komt aan bod in paragraaf 9. Aan het eind van het
eerste (algemene) deel geeft paragraaf 10 een weergave van de reacties naar aanleiding
van de consultatie, alsmede de wijze waarop de reacties zijn verwerkt. Het tweede
(bijzondere) deel is gewijd aan de artikelsgewijze toelichting.

2. Onverenigbaarheid rechterschap – lidmaatschap parlement

2.1. Doel wettelijke regeling

Met dit wetsvoorstel wordt een verbod ingevoerd op het gelijktijdig bekleden van het
ambt van rechter en het lidmaatschap van de Eerste Kamer, de Tweede Kamer (hierna
gezamenlijk ook aangeduid als: Staten-Generaal) of het Europees Parlement. In verband
hiermee worden wijzigingen doorgevoerd in de Wrra, de Wet op de Raad van State, de
Wise, de Beroepswet en de Wet Bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie.

De vraag of er een verbod zou moeten komen op het combineren van bepaalde ambten binnen
de rechtspraak met het ambt van volksvertegenwoordiger, is de afgelopen decennia een
aantal keren aan de orde geweest. De regering was er in het verleden, bij de Grondwetsherziening
van 1983, geen voorstander van het grondwettelijk verbod in artikel 57, tweede lid,
van de Grondwet van het lidmaatschap van de Eerste Kamer of Tweede Kamer verder te
trekken dan voor leden van de Raad van State, leden van de Hoge Raad en de procureur-generaal
en advocaat-generaal bij de Hoge Raad. De Grondwetgever biedt in het vierde lid een
grondslag om bij wet andere openbare betrekkingen aan te wijzen die niet gecombineerd
mogen worden met het lidmaatschap van de Staten-Generaal. Tot nu toe heeft de wetgever
geen doorslaggevende gronden aanwezig geacht om de onverenigbaarheid van het ambt
van rechter met het lidmaatschap van een parlement zich ook te laten uitstrekken over
andere rechterlijke functies dan geregeld in de Grondwet. In de afgelopen jaren hebben
zich evenwel verschillende ontwikkelingen voorgedaan die wijzen op een veranderde
opvatting ten aanzien van de verenigbaarheid van bepaalde rechtsprekende functies
en het lidmaatschap van de Staten-Generaal. Deze ontwikkelingen hebben aanleiding
gegeven tot heroverweging van de bestaande incompatibiliteiten.

Allereerst hebben discussies binnen de rechtspraak over gezag en positie van de rechter
onder meer geleid tot de totstandkoming van leidraden en interne codes. In de «Leidraad
onpartijdigheid en nevenfuncties» wordt de rechter ontraden om lid te zijn van de
Staten-Generaal.8 De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) heeft daarnaast ook een rechterscode
opgesteld waarin de functiecombinatie, alsmede de functiecombinatie rechter en lidmaatschap
Europees Parlement, al sinds 2011 als niet aanvaardbaar wordt aangemerkt.9 Daarnaast hebben zich internationale ontwikkelingen voorgedaan. Er zijn nieuwe internationale
standaarden tot stand gekomen die gaan over het versterken van het gezag, de positie,
de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechter en het voorkomen van belangenverstrengeling.
In ons omringende landen is al een verbod van vereniging van het ambt van rechter
en parlementariër geregeld.10 Jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) laat zien
dat bepaalde functiecombinaties twijfels kunnen doen ontstaan over de onpartijdigheid
van rechters.11 Als het gaat om internationale ontwikkelingen is in dit verband met name van belang
dat de GRECO in het op 21 juni 2013 vastgestelde evaluatierapport over Nederland onder
meer heeft aanbevolen om wettelijk te regelen dat het ambt van rechter en het lidmaatschap
van de Staten-Generaal (het Europees Parlement wordt niet expliciet genoemd) niet
tegelijkertijd kan worden vervuld.12 De GRECO benadrukt hierbij dat het ontbreken van zo’n verbod vragen oproept in het
licht van de machtenscheiding en de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak.

Bij brief van 18 juni 2018 hebben de Raad voor de rechtspraak, de presidenten van
de gerechten en de NVvR een gezamenlijk advies uitgebracht aan de regering over deze
aanbeveling van de GRECO. Volgens dit gezamenlijke advies is zowel binnen de rechtspraak
zelf als in nationaal en internationaal perspectief het inzicht gegroeid dat een striktere
scheiding der staatsmachten wenselijk dan wel noodzakelijk is. Zij concluderen dat
het voorstelbaar is dat de Minister voor Rechtsbescherming het initiatief neemt om
tot wetgeving op dit punt te komen, gelet op een verschuiving in het denken over incompatibiliteiten
en het standpunt van de leden van de rechterlijke macht daarover (inhoudende dat zij
zich in het algemeen kunnen vinden in het onverenigbaar achten van het ambt van rechter
met het lidmaatschap van de Eerste Kamer of Tweede Kamer). Bij brief van 13 november
2018 heeft de Minister voor Rechtsbescherming, mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, de Eerste Kamer en Tweede Kamer geïnformeerd over het
gezamenlijke advies van 18 juni 2018.13 In deze brief zijn de aanbeveling van de GRECO en het advies van de Raad voor de
rechtspraak, de Presidenten en de NVvR onderschreven. Daarbij is aangegeven dat de
wettelijke regeling van de onverenigbaarheid van deze ambten het belang van een onafhankelijke
rechtspraak onderstreept en recht doet aan een, zowel binnen de rechtspraak als internationaal
gezien, breed gedeelde overtuiging dat deze functiecombinatie niet mogelijk zou moeten
zijn. In deze brief is tevens een wetsvoorstel aangekondigd ter invulling van de aanbeveling
van de GRECO en het gezamenlijk standpunt vanuit de rechtspraak. Het voorliggende
wetsvoorstel geeft hieraan invulling door aanvullende incompatibiliteiten met het
rechterschap te regelen. De kerndoelstelling hiervan is, zoals hierboven is aangegeven,
het bijdragen aan het verdere waarborgen van de onafhankelijke en onpartijdige positie
van de rechtspraak. Het gaat hierbij niet alleen om de onafhankelijkheid van de individuele
rechter, maar ook om de institutionele onafhankelijkheid van de rechtspraak binnen
het Nederlands staatsbestel.

2.2 Huidige situatie

Het is in Nederland momenteel wettelijk niet verboden voor rechterlijke functionarissen
om zitting te nemen in de Eerste Kamer of Tweede Kamer, behalve voor leden van de
Raad van State, leden van de Hoge Raad en leden van het parket bij de Hoge Raad. Rechters
die in de Tweede Kamer worden gekozen (een fulltime functie), kiezen er in de praktijk
voor om buitengewoon verlof op te nemen zonder behoud van bezoldiging, of ze nemen
vrijwillig ontslag als rechter. Het lidmaatschap van de Eerste Kamer betreft geen
voltijdsfunctie. In enkele gevallen is het in het verleden voorgekomen dat rechters
die lid werden van de Eerste Kamer de beide ambten actief combineerden.

In artikel 57 van de Grondwet zijn bepalingen opgenomen over onverenigbaarheid van
bepaalde ambten met het lidmaatschap van de Eerste Kamer of Tweede Kamer. Zo bepaalt
het tweede lid van dit artikel dat een lid van de Staten-Generaal, onder meer, niet
tevens lid van de Raad van State of lid van of procureur-generaal of advocaat-generaal
bij de Hoge Raad kan zijn. Voor de onverenigbaarheid van deze ambten bestaan verschillende
redenen. Bij de grondwetsherziening van 1983 werd overwogen dat de Raad van State
een bijzondere adviserende taak heeft bij de voorbereiding van wetgeving. Daarmee
verdraagt het zich slecht om als lid van de Raad van State tevens lid te zijn van
het orgaan dat vervolgens heeft te besluiten over de totstandkoming van dezelfde wetgeving.
Het verbod om tegelijkertijd lid te zijn van de Hoge Raad en de Staten-Generaal hangt
samen met het feit dat de leden van de Hoge Raad op grond van artikel 118, eerste
lid, van de Grondwet worden benoemd uit een door de Tweede Kamer op te stellen voordracht.
Ook is de Hoge Raad op grond van artikel 119 van de Grondwet het gerecht waar onder
meer leden van de Staten-Generaal wegens ambtsmisdrijven terecht staan. Het lidmaatschap
van het gerecht dat exclusief is belast met de beoordeling van deze zaken verdraagt
zich niet met het gelijktijdig bekleden van het ambt waarop die exclusieve taak ziet.
De grondwetgever heeft er niet voor gekozen om alle met rechtspraak belaste personen
uit te sluiten van het lidmaatschap van de Staten-Generaal. Beslissing van geschillen
geschiedde in ons land in het verleden ook door bestuursorganen en door organen met
wetgeving belast. Hierin kwam met name verandering na het Benthem-arrest in 1985.14 Nadien werd het zogenoemde kroonberoep afgeschaft, juist omdat hierbij sprake was
van een samenloop van wetgevende en rechtsprekende bevoegdheden.

Het beginsel van machtenscheiding werd door de grondwetgever niet overtuigend geacht
om een principieel verbod van gelijktijdige ambtsbekleding zonder meer over de gehele
linie door te voeren. Wel liet de grondwetgever in artikel 57, vierde lid, de ruimte
aan de gewone wetgever om, naast de grondwettelijke onverenigbaarheden, aanvullend
te bepalen dat bepaalde openbare betrekkingen onverenigbaar zijn met het lidmaatschap
van de Staten-Generaal of van een van de kamers.15 Voor een verdere bespreking van de verhouding tussen dit wetsvoorstel en de Grondwet
wordt verwezen naar paragraaf 7.

Van de mogelijkheid die artikel 57, vierde lid, van de Grondwet biedt, is gebruik
gemaakt in de Wise. Bij de totstandkoming van die wet heeft de wetgever er evenwel
niet voor gekozen om de combinatie van het rechterschap en lidmaatschap van het parlement
principieel onmogelijk te maken. Op dit moment bepaalt artikel 1, eerste lid, onderdeel
b, Wise dat een lid van de Staten-Generaal niet tevens plaatsvervangend procureur-generaal
bij de Hoge Raad kan zijn. In artikel 1, tweede lid, Wise zijn functies aangewezen
die niet gelijktijdig met het lidmaatschap van de Staten-Generaal kunnen worden uitgeoefend.
Daartoe behoort onder meer het zijn van ambtenaar bij een ministerie of daaronder
ressorterende instellingen, diensten en bedrijven (onderdeel d). Onder deze groep
ambtenaren vallen ook de bij het openbaar ministerie werkzame rechterlijke ambtenaren,
zoals de officieren van justitie. Daarnaast bevat de Wise bepalingen op het punt van
de onverenigbaarheid van het lidmaatschap van het Europees Parlement met het vervullen
van een andere betrekking. Op grond van artikel 2, eerste lid, mag een in Nederland
gekozen lid van het Europees Parlement onder meer niet tevens zijn: lid van de Raad
van State (onderdeel c), of lid van of procureur-generaal, plaatsvervangend procureur-generaal
of advocaat-generaal bij de Hoge Raad (onderdeel e).

Op Europees niveau is de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees
Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen van belang. Artikel 7,
eerste lid, van deze akte bepaalt de hoedanigheid van lid van het Europees Parlement
in het Europees Parlement onder meer onverenigbaar is met die van rechter bij het
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen of van het Gerecht van eerste aanleg.
In artikel 7, derde lid van de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het
Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen is bovendien
bepaald dat iedere lidstaat onder de in artikel 8 vastgestelde voorwaarden de incompatibiliteiten
op nationaal niveau kan uitbreiden. In artikel 8 is vervolgens bepaald dat die nationale
bepalingen over het geheel genomen geen afbreuk mogen doen aan het beginsel van evenredige
vertegenwoordiging.

Als het gaat om bestaande nationale regelingen ten aanzien van de (on)verenigbaarheid
van functies kan grofweg een onderscheid worden gemaakt tussen toetsing vooraf en
achteraf. Als het gaat om toetsing vooraf, bevat naast de Grondwet en de Wise momenteel
alleen artikel 44 Wrra bepalingen over de verenigbaarheid van het vervullen van een
rechterlijke functie met een andere functie. Op grond van het eerste lid van dit artikel
mogen rechters die onder het bereik van de Wrra vallen, met uitzondering van de plaatsvervangers
en de rechters in opleiding, niet tevens advocaat of notaris zijn, dan wel anderszins
van het verlenen van rechtskundige bijstand hun beroep maken. Aanvaarding van een
van die andere functies vormt een imperatieve grond voor ontslag als rechter (zie
artikel 46l, eerste lid, onderdeel b, Wrra). Voor andere nevenbetrekkingen geldt op
grond van de Wrra niet een absolute onverenigbaarheid. Wel volgt meer algemeen uit
het vierde lid van artikel 44 Wrra dat rechters geen betrekkingen mogen vervullen
waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van hun ambt
of de handhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen
daarin. Rechters moeten hun nevenbetrekkingen melden (vijfde lid), waarna wordt beoordeeld
of de vervulling daarvan ongewenst is met het oog op de in het vierde lid genoemde
gronden (zesde lid). Een vergelijkbare regeling bestaat voor leden en staatsraden
van de Raad van State. Op grond van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, Wet
op de Raad van State is het ambt van vicepresident of lid van de Raad van State onverenigbaar
met betrekkingen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling
van hun ambt of de handhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van
het vertrouwen daarin. Deze bepaling is op grond van artikel 8, vierde lid, van de
Wet op de Raad van State van overeenkomstige toepassing op staatsraden.

Naast voornoemde wetsartikelen over de onverenigbaarheid van functies, bestaan, als
het gaat om het waarborgen van de onafhankelijke en onpartijdige positie van de rechter
en het voorkomen van (de schijn van) belangenverstrengeling, ook de instrumenten van
verschoning en wraking. Dit betreft een vorm van toetsing achteraf, wanneer een zaak
al is toegedeeld aan een rechter.

2.3 Uitgangspunten voor het bepalen van aanvullende incompatibiliteiten

Een wettelijk verbod op het gelijktijdig uitoefenen van het ambt van rechter en het
lidmaatschap van de Eerste Kamer, Tweede Kamer of het Europees Parlement draagt bij
aan het versterken van het vertrouwen in de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van
de rechterlijke macht, en onderstreept de overtuiging dat het vanuit het perspectief
van vertrouwen in de rechterlijke macht en de in paragraaf 2.1 beschreven ontwikkelingen,
niet wenselijk is dat het ambt van parlementariër en dat van rechter gelijktijdig
worden bekleed. Met de invoering van wettelijke incompatibiliteiten dient terughoudend
te worden omgegaan, mede gelet op de consequenties die hieruit kunnen voortvloeien
voor individuele personen die de betreffende functies vervullen of deze willen gaan
vervullen. Dit geldt met name als een incompatibiliteit een beperking in de uitoefening
van zekere (grond)rechten met zich kan brengen. In dit verband is van belang dat artikel 4
van de Grondwet iedere Nederlander het recht geeft om te worden verkozen tot lid van
algemeen vertegenwoordigende organen (het passief kiesrecht). Wel biedt dit artikel
de mogelijkheid hieraan bij de wet beperkingen en uitzonderingen te stellen. Met voorliggend
wetsvoorstel wordt van de ruimte die de Grondwet op dit punt laat gebruik gemaakt.
In paragraaf 7 van deze toelichting wordt hierop nader ingegaan.

Gelet op het voorgaande is bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel als uitgangspunt
gehanteerd dat het aantal incompatibiliteiten met het ambt van rechter zo beperkt
mogelijk moet blijven. Tot invoering van nieuwe incompatibiliteiten moet alleen worden
overgegaan als het doel dat daarmee wordt gediend, het algemeen belang bij onafhankelijke
rechtspraak, in een redelijke verhouding staat tot de beperkingen die het anderzijds
voor individuele personen met zich brengt (het individueel belang). De regeling van
incompatibiliteiten moet dan ook alleen betrekking hebben op fundamenteel onwenselijk
geachte functiecombinaties. Dit heeft geleid tot de keuze om het verbod op gelijktijdige
ambtsbekleding te beperken tot enerzijds het lidmaatschap van de Staten-Generaal of
het Europees Parlement en anderzijds rechters.

Waar het de keuze betreft voor de Eerste Kamer en Tweede Kamer, is van belang dat
dit de hoogste nationale volksvertegenwoordigende, medewetgevende organen zijn. Zij
nemen een zodanig fundamentele positie in bij de totstandkoming van regelgeving waaraan
een rechter aan hem voorgelegde zaken moet toetsen, dat iedere mogelijke belangenverstrengeling
met de gelijktijdige uitoefening van het ambt van rechter moet worden voorkomen. Op
het niveau van de Europese Unie gaat dezelfde argumentatie op voor het lidmaatschap
van het Europees Parlement. Verordeningen, richtlijnen en besluiten bij de totstandkoming
waarvan het Europees Parlement op enigerlei wijze is betrokken hebben, net als in
geval van nationale regelgeving, betrekking op een breed bereik aan onderwerpen en
gelden ofwel rechtstreeks in de nationale rechtsorde (verordeningen en besluiten)
dan wel indirect via implementatie in nationale wetgeving (richtlijnen). Leden van
het Europees Parlement hebben derhalve een rol bij de totstandkoming van Europese
wetgeving die sterke doorwerking kent in onze nationale rechtsorde, waaraan rechters
vervolgens toetsen. Nationale rechters hebben bovendien de bevoegdheid de overeenstemming
van nationale regelgeving met Europese regelgeving te beoordelen. De invloed van het
Europees Parlement op de nationale wetgeving is daarmee van dien aard, dat het voor
de hand ligt de nieuwe regeling van incompatibiliteiten zich ook te laten uitstrekken
over lidmaatschap van het Europees Parlement. De wetgever heeft bij de totstandkoming
van de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement aangegeven eraan
te hechten dat de in Nederland gekozen leden van het Europees Parlement wat betreft
de incompatibiliteiten in vrijwel overeenkomstige positie blijven verkeren als de
leden van de Tweede Kamer.16 De keuze in dit wetsvoorstel de incompatibiliteitenregeling ook uit te laten strekken
tot het lidmaatschap van het Europees Parlement sluit hierbij aan.

De incompatibiliteiten zoals deze na invoering van dit wetsvoorstel komen te gelden,
richten zich op het lidmaatschap van de volgende rechterlijke colleges: de Hoge Raad,
gerechtshoven, rechtbanken, de Centrale Raad van Beroep (CRvB), het College van het
Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State (ABRvS). Het gaat hierbij om de nationale rechterlijke colleges waaraan
een rechtsprekende taak is toegekend op het gebied van het strafrecht, civielrecht
en/of het bestuursrecht, en waarvoor geldt dat zij in beginsel zaken op verschillende
deelgebieden ter behandeling en beslissing voorgelegd kunnen krijgen. Deze zaken moeten
zij beoordelen aan de hand van nationale en Europese wet- en regelgeving. Het betreft
hierbij bovendien veelal de rechterlijke colleges op de leden waarvan de eerdergenoemde
richtlijnen vanuit de rechtspraak zien, en waarop de eerdergenoemde aanbevelingen
over incompatibiliteiten van de GRECO en de rechtspraak zelf zien. Door de nieuwe
regeling van incompatibiliteiten beperkt te houden tot leden van deze rechterlijke
colleges wordt het hierboven beschreven evenwicht bereikt tussen enerzijds het nagestreefde
algemeen belang (het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechtspraak, alsmede
het zoveel mogelijk voorkomen van schijn van belangenverstrengeling) en anderzijds
individuele belangen.

De nieuwe regeling ziet verder alleen op functionarissen binnen de rechtspraak waaraan
beslissingsbevoegdheid toekomt als het gaat om de totstandkoming van een uitspraak
of de inzet van rechterlijke bevoegdheden. Zo zijn bijvoorbeeld (senior-) gerechtsauditeurs
bij de gerechten wel rechterlijk ambtenaar in de zin van artikel 1 Wet RO, maar komt
aan hen geen beslissingsbevoegdheid toe als het gaat om de inhoud van een rechterlijke
uitspraak. Zij vallen dan ook niet onder het bereik van de regeling van incompatibiliteiten.
Rechter-plaatsvervangers vallen wel onder de regeling, nu zij rechterlijke ambtenaren
met rechtspraak belast zijn en zij wel mee beslissen over de inhoud van een uitspraak.

Overwogen is of de regeling van incompatibiliteiten zich ook moet uitstrekken over
het lidmaatschap van gemeenteraden en provinciale staten. Ook de functiecombinatie
van het rechterschap met het lidmaatschap van de provinciale staten of gemeenteraden
kan immers vragen oproepen die verband houden met de onafhankelijkheid en onpartijdigheid
van de rechter. Deze functiecombinatie wordt echter niet zo fundamenteel onwenselijk
geacht, dat een algeheel wettelijk verbod, in het licht van de beperking van het passieve
kiesrecht, gerechtvaardigd zou zijn. Om disproportionele effecten te voorkomen is
daarom besloten om deze functies buiten de regeling te laten. Bij deze keuze speelde
allereerst de overweging een rol dat een lid van de Staten-Generaal of het Europees
Parlement in beginsel te maken kan krijgen met wetgeving op alle mogelijke rechtsgebieden.
Indien een lid van de Staten-Generaal of het Europees Parlement gelijktijdig ook rechter
is, is de kans dan ook groter dat betrokkene met zaken te maken krijgt op hetzelfde
rechtsgebied als waarover men ook als volksvertegenwoordiger te oordelen kan krijgen.
Voor een lid van de gemeenteraad of provinciale staten ligt dit anders. De verordenende
bevoegdheden van decentrale overheden zijn beperkter dan de algemene regelgevende
bevoegdheden van de wetgever in formele zin. Rechters die zich als gemeenteraadslid
of statenlid bezighouden met rechtsgebieden waarop verordeningen van decentrale overheden
niet kunnen zien, zouden zodoende van meer worden uitgesloten dan noodzakelijk is.
Indien het voorkomt dat aan een rechter een zaak wordt voorgelegd die vragen kan oproepen
over de onpartijdigheid als gevolg van diens lidmaatschap van de gemeenteraad of provinciale
staten, dan moeten de bestaande instrumenten van verschoning en wraking toereikend
worden geacht.

De nieuwe regeling strekt zich ook niet uit over de niet-rechterlijke (deskundige)
leden van de bijzondere kamers, zoals de pachtkamer. Hiervoor is gekozen vanuit het
uitgangspunt dat de regeling zich moet beperken tot fundamenteel onwenselijke functiecombinaties
en dat disproportionele effecten voorkomen moeten worden. Deze niet-rechterlijke leden
hebben weliswaar stemrecht als het gaat om de inhoud van een beslissing, maar worden
alleen ingezet in zaken waarin hun zeer specialistische, inhoudelijke achtergrond
vereist is om tot een uitspraak te komen. Zij zullen niet ingezet worden – of zelfs
maar ingezet kunnen worden – op zaken buiten dat specialisme. De kans op een problematische functiecombinatie
is in hun geval zeer gering en rechtvaardigt dan ook niet een incompatibiliteit met
het lidmaatschap van de Staten-Generaal of het Europees Parlement. Om dezelfde redenen
strekt de regeling zich evenmin uit over bijvoorbeeld de leden van het college van
beroep voor het hoger onderwijs, de rechtsprekende leden van de Raad voor de strafrechtstoepassing
en jeugdbescherming (RSJ) en de leden van wettelijk geregelde tuchtcolleges.

Na het neerleggen van het lidmaatschap van de Staten-Generaal of het Europees Parlement
kan betrokkene (weer) rechter worden, aangezien de regeling ziet op een verbod op
het gelijktijdig bekleden van de functies. Na het bekleden van een volksvertegenwoordigende functie zijn er
voldoende andere instrumenten om in voorkomende gevallen mogelijke belangenverstrengeling
te voorkomen: verschoning, wraking en de mogelijkheid om een rechter na terugkeer
in de rechtspraak de eerste jaren in te zetten op zaken op een ander rechtsgebied
dan waarop betrokkene destijds als volksvertegenwoordiger actief is geweest. Vanuit
de rechtspraak noch vanuit (de aanbeveling van) de GRECO is gebleken van principiële
bezwaren wanneer betrokkene na een periode als volksvertegenwoordiger (weer) deel
uit gaat maken van de rechtspraak. Het voortduren van incompatibiliteiten na het neerleggen
van een volksvertegenwoordigende functie leidt bovendien tot lastig te beoordelen
kwesties, zoals de vraag hoeveel tijd er moet zijn verstreken alvorens iemand wel
benoembaar is als rechter. Gelet hierop, en het feit dat dit wetsvoorstel principieel
onwenselijke functiecombinaties beoogt tegen te gaan, wordt dan ook niet gekozen voor
een verplicht tijdsverloop tussen het afsluiten van een periode als volksvertegenwoordiger
en het (opnieuw) bekleden van een rechterlijke functie.

2.4 Overzicht incompatibiliteiten na wetswijziging

Na invoering van de nieuwe regeling van incompatibiliteiten met dit wetsvoorstel zijn
in de toekomst de volgende functiecombinaties onverenigbaar:

Rechterlijke functie

Volksvertegenwoordigende functie

Hoge Raad: president, vice-president, raadsheren, raadsheren in buitengewone dienst1

Lid van de Eerste Kamer of Tweede Kamer

 

In Nederland gekozen lid van het Europees Parlement

Gerechtshoven: (senior) raadsheren en raadsheren-plaatsvervangers

 
 

Rechtbanken: senior rechters A, senior rechters, rechters en rechter-plaatsvervangers (en langs
die weg de rechters in opleiding)

 

 
 

Parket bij de Hoge Raad: procureur-generaal1, plaatsvervangend procureur-generaal2, advocaten-generaal1 en advocaten-generaal in buitengewone dienst

 

 
 

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State: lid van de Raad van State3, staatsraad, staatsraad in buitengewone dienst, voor zover belast met rechtsprekende
taken

 

 
 

Centrale Raad van Beroep en College van Beroep voor het bedrijfsleven: (senior) raadsheren en raadsheren-plaatsvervangers

 

X Noot

1

Gelijktijdige functiebekleding is nu al uitgesloten op grond van artikel 57, tweede
lid, Grondwet (voor zover het gaat om lidmaatschap van de Eerste Kamer of Tweede Kamer)
en artikel 2, eerste lid, onderdeel e, Wise (voor zover het gaat om lidmaatschap van
het Europees Parlement).

X Noot

2

Gelijktijdige functiebekleding is nu al uitgesloten op grond van artikel 1, eerste
lid, onderdeel b, Wise (voor zover het gaat om lidmaatschap van de Eerste Kamer of
Tweede Kamer) en artikel 2, eerste lid, onderdeel e, Wise (voor zover het gaat om
lidmaatschap van het Europees Parlement).

X Noot

3

Gelijktijdige functiebekleding is nu al uitgesloten op grond van artikel 57, tweede
lid, Grondwet (voor zover het gaat om lidmaatschap van de Eerste Kamer of Tweede Kamer).

2.5 Overgangsrecht

Het overgangsrecht beoogt te bereiken dat betrokkenen die op het moment van invoering
van dit wetsvoorstel gelijktijdig ambten bekleden die in de toekomst onverenigbaar
zijn, deze functiecombinatie mogen voortzetten tot en met de eerstvolgende installatie
van een nieuw parlement. Er is daardoor sprake van een beperkte uitfasering. Op het
moment van aanvaarding van beide functies vóór invoering van deze wet kon betrokkene
er immers redelijkerwijs niet vanuit gaan dat, dan wel op welk moment, de functiecombinatie
wettelijk verboden zou worden. Om die reden is het redelijk dat de functiecombinatie
voortgezet kan worden tot het eerstvolgende moment na invoering van deze wet waarop
betrokkene wederom de keuze heeft om zich verkiesbaar te stellen. Dient zich een nieuwe
periode als Kamerlid aan, kan betrokkene zelf de keuze voor een van beide ambten maken.
Deze regeling tot uitfasering is in die zin beperkt, dat uiterlijk vijf jaar na inwerkingtreding
van het wettelijk verbod de laatste functiecombinatie waarop dit wetsvoorstel ziet
eindigt. Dat is een overzichtelijke periode en leidt tot het op afzienbare tijd geheel
beëindigen van iedere gelijktijdige benoeming in het ambt van rechter en het lidmaatschap
van de Staten-Generaal en het Europees Parlement. Overigens is in de voorbereidende
fase van dit wetsvoorstel geen rechter tevens lid van de Staten-Generaal dan wel het
Europees Parlement. Het overgangsrecht is opgenomen voor het geval er in de nabije
toekomst een rechter gekozen zou worden in het (Europees) Parlement.

3. Financiële belangen

Met het in dit wetsvoorstel opgenomen nieuwe artikel 44c Wrra wordt beoogd het risico
van financiële belangenverstrengeling bij en het risico van oneigenlijk gebruik van
koersgevoelige informatie door rechterlijke ambtenaren tegen te gaan. Rechterlijke
ambtenaren kunnen in het kader van hun werkzaamheden de beschikking krijgen over informatie
die mogelijk (ook) financieel gevoelig is. Deze informatie mag vanzelfsprekend alleen
worden gebruikt voor de doeleinden waartoe rechterlijke ambtenaren over de informatie
beschikken. Ook rechterlijke ambtenaren mogen effecten bezitten of andere financiële
belangen hebben, en daarin transacties verrichten. Om de onafhankelijkheid, onpartijdigheid
en de integriteit van de rechterlijke organisatie te waarborgen, moet wel worden voorkomen
dat rechterlijke ambtenaren informatie waarover zij ambtshalve beschikken oneigenlijk
gebruiken bij het bezitten, verwerven of afstoten van financiële belangen. Ook moet
worden voorkomen dat zij hun financiële belangen een rol laten spelen bij de ambtsvervulling.

Met de Wet van 23 januari 2003 tot wijziging van de Ambtenarenwet in verband met integriteit
(Stb. 2003, 60) is voor verschillende groepen ambtenaren (rijksambtenaren, politieambtenaren en
militaire ambtenaren) onder meer een grondslag in de wet opgenomen voor het vaststellen
van voorschriften bij of krachtens algemene maatregel van bestuur over het melden
van bezit van en transacties in financiële belangen. Achtergrond van deze wetswijziging
was het feit dat voor een integere overheidsorganisatie van belang is om iedere vorm
van (schijn van) belangenverstrengeling of een andere aantasting van de integriteit
te vermijden. Met de wetswijziging werd in dat verband beoogd verder te bevorderen
dat ambtenaren, in dienst van overheidsorganisaties, onbevooroordeeld en objectief
hun taak uitoefenen, hetgeen de integriteit van de overheid en daarmee het goede functioneren
van het openbaar bestuur ten goede komt. In de memorie van toelichting bij de voornoemde
wijziging van de Ambtenarenwet werd over het risico van oneigenlijk gebruik van financiële
informatie opgemerkt dat dit risico zich vooral voordoet bij ambtenaren die werkzaam
zijn in die onderdelen van de overheidsorganisatie waar over koersgevoelige informatie
kan worden beschikt en die privé beleggen.22 Sommige privéactiviteiten kunnen in combinatie met de functie die men in de hoedanigheid
van ambtenaar bekleedt een schijn van belangenverstrengeling oproepen. Bij een integere
overheidsorganisatie hoort dat daartegen de nodige maatregelen worden genomen. Deze
overwegingen gelden ook voor de rechterlijke organisatie en de daarbinnen werkzame
personen.

Voor rijksambtenaren is een regeling over het bezit en doen van meldingen omtrent
financiële belangen destijds opgenomen in artikel 125, eerste lid, van de Ambtenarenwet.
Voor politieambtenaren en militaire ambtenaren zijn destijds vergelijkbare bepalingen
opgenomen in de Militaire Ambtenarenwet 1931 en de Politiewet 1993. Voor rijksambtenaren
is de regeling vervolgens uitgewerkt in artikel 61a van het Algemeen Rijksambtenarenreglement
(ARAR), voor politieambtenaren en militaire ambtenaren in artikel 55b van het Besluit
algemene rechtspositie politie respectievelijk artikel 126c van het Algemeen militair
ambtenarenreglement. Met de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren,
en het met die wet vaststellen van een geheel nieuwe Ambtenarenwet 2017, is voor rijksambtenaren
(degenen die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam
zijn) de regeling over het bezit en doen van meldingen omtrent financiële belangen
sinds 1 januari 2020 nader op wetsniveau vastgelegd.23 Zie daartoe artikel 5, eerste lid, onderdeel d, en artikel 8, eerste lid, onderdelen
c en d, en tweede lid, onderdeel b, van de Ambtenarenwet 2017. Sindsdien is voor deze
groep ambtenaren dit onderwerp niet langer uitgewerkt op het niveau van algemene maatregel
van bestuur, maar op het niveau van wet in formele zin.

Ook rechterlijke ambtenaren kunnen en mogen financiële belangen bezitten en daarin
handelen. Tegelijkertijd kan het voorkomen dat rechterlijke ambtenaren, net als andere
ambtenaren, uit hoofde van de uitoefening van hun ambt, de beschikking krijgen over
informatie waaraan in het bijzonder het risico is verbonden van financiële belangenverstrengeling
of het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie. Ook voor de rechterlijke
organisatie geldt dat het waarborgen van de integriteit van de organisatie en alle
daarbinnen werkzame personen van belang is voor het vertrouwen in en gezag van deze
organisatie en diens medewerkers. Rechtzoekenden moeten erop kunnen vertrouwen dat
hun zaken door de rechterlijke macht in onafhankelijkheid en onpartijdigheid worden
beoordeeld en behandeld. Aan dat vertrouwen en gezag kan ernstig afbreuk worden gedaan
indien (de schijn van) het risico bestaat dat het optreden door personen, werkzaam
binnen de rechterlijke organisatie, wordt beïnvloed door persoonlijke belangen. Om
dit te voorkomen moet het risico op financiële belangenverstrengeling zoveel mogelijk
worden tegengegaan. In dit verband is relevant op te merken dat ook de GRECO aandacht
vraagt voor de wettelijke verankering van een regeling voor het bezit en melden van
financiële belangen van rechterlijke ambtenaren waarvoor, gelet op hun functie, een
risico op belangenverstrengeling aan de orde kan zijn omdat zij bij de uitoefening
van hun functie in aanraking kunnen komen met koersgevoelige informatie.24

Daartoe strekt de invoering van het nieuw voorgestelde artikel 44c Wrra, dat mede
is afgeleid van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, onderdeel d, en artikel 8,
eerste lid, onderdelen c en d, en tweede lid, onderdeel b, van de Ambtenarenwet 2017.
De voorgestelde regeling voor rechterlijke ambtenaren sluit daarmee in grote lijnen
aan bij de wettelijke regeling omtrent het bezit en melden van financiële belangen
voor rijksambtenaren. Vanwege de bijzondere positie van rechterlijke ambtenaren in
ons staatsbestel, in het bijzonder de rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast,
wijkt de tekst van artikel 44c Wrra op onderdelen af van de corresponderende artikelen
van de Ambtenarenwet 2017. In plaats daarvan is aangesloten bij de reeds bestaande
wettelijke regeling voor nevenfuncties (artikel 44, vierde tot en met achtste lid,
Wrra). Zo is, met inachtneming van artikel 116 lid 4 GW (toezicht op rechters alleen
door rechters), onder meer verzekerd dat de bevoegdheden van de functionele autoriteit,
waar het rechters betreft, worden uitgeoefend door de president van het gerecht waar
de betrokkene werkzaam is. Een regeling inzake het bezit en melden van financiële
belangen kan een zodanige inbreuk meebrengen op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen
dat een voorafgaande (expliciete) wettelijke grondslag is vereist. Ook om deze reden
wordt gekozen voor regeling van dit onderwerp in de Wrra. In paragraaf 6 van deze
toelichting wordt nader ingegaan op de grondwettelijke aspecten van de regeling op
wetsniveau, waarbij hier alvast opgemerkt zij dat de meldplicht niet voor alle rechterlijke
ambtenaren komt te gelden, maar alleen voor een, door de functionele autoriteit aan
te wijzen, kleine groep rechterlijke ambtenaren waaraan, gezien de functie in specifieke
onderdelen van de organisatie, in het bijzonder een risico van mogelijke financiële
belangenverstrengeling dan wel oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie verbonden
is. Deze rechterlijke ambtenaren kunnen werkzaam zijn bij de rechtspraak dan wel het
openbaar ministerie. Het voorgestelde artikel 44c Wrra is daarnaast van overeenkomstige
toepassing verklaard voor de Afdeling bestuursrechtspraak en de deskundige leden van
de bijzondere kamers bij rechtbanken en gerechtshoven, zoals de Ondernemerskamer.

Als het gaat om de toepassing van de regeling in de praktijk, is van belang dat een
rechterlijk ambtenaar zelf de primaire verantwoordelijkheid heeft om geen zaken in
behandeling te nemen waarbij hij een zodanige (al dan niet financiële) betrokkenheid
heeft dat in redelijkheid getwijfeld kan worden aan diens objectiviteit bij de behandeling
van die zaak. Hiervoor geldt ten aanzien van financiële belangen geen andere afweging
dan voor andere omstandigheden die mogelijk in de weg staan aan een objectieve behandeling.
Indien zich feiten of omstandigheden voordoen waardoor de rechterlijke partijdigheid
schade zou kunnen leiden, kan een rechter die een zaak behandelt verzoeken zich te
mogen verschonen (zie bijvoorbeeld de artikelen 36 juncto 40 van het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering). Het uitgangspunt dat de rechter zelf dient te waken voor zijn eigen
onpartijdigheid is opgenomen in de hiervoor al aangehaalde Leidraad onpartijdigheid
en nevenfuncties in de rechtspraak. Op pagina 11 van deze Leidraad wordt vooropgesteld
dat het de rechter zelf is die in elke door hem te behandelen zaak waakt over zijn
onpartijdigheid. In het licht van de primaire verantwoordelijkheid van de rechterlijk
ambtenaar zelf om zijn onpartijdigheid te waarborgen, ligt het ook voor de hand dat
in voorkomend geval de rechterlijk ambtenaar zelf het initiatief neemt om een mogelijke
schijn van partijdigheid met collega’s en zo nodig de functionele autoriteit te bespreken.

4. Integriteitsbeleid

Met dit wetsvoorstel worden in het nieuw voorgestelde artikel 44b Wrra voor de rechterlijke
organisatie enkele bepalingen ingevoerd die verband houden met het voeren van een
intern integriteitsbeleid. De wettelijke opdracht aan overheidswerkgevers tot het
voeren van een integriteitsbeleid is in 2006 ingevoerd ten aanzien van rijksambtenaren,
politieambtenaren en militaire ambtenaren met de Wet van 22 december 2005, houdende
wijziging van de Ambtenarenwet en enkele andere wetten in verband met goed ambtelijk
handelen, goed werkgeverschap en algemene regels over integriteit.25 In geval van rijksambtenaren is deze opdracht aan overheidswerkgevers destijds neergelegd
in toenmalig artikel 125quater van de Ambtenarenwet. Voor de achtergronden en doelstellingen
daarvan zij kortheidshalve verwezen naar de totstandkomingsgeschiedenis van die wet.
Met de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren per 1 januari 2020 is de opdracht
tot het voeren van een integriteitsbeleid neergelegd in artikel 4 van de Ambtenarenwet
2017. Die bepaling geldt niet ten aanzien van rechterlijke ambtenaren, nu zij op grond
van artikel 3 van die wet niet onder de reikwijdte van de Ambtenarenwet 2017 vallen.
Met name van rechterlijke ambtenaren wordt integer gedrag verwacht, mede gelet op
het belang van de onafhankelijke positie van en het vertrouwen in de rechterlijke
organisatie. Een algemene, tot de functionele autoriteit van rechterlijke ambtenaren
gerichte, verplichting tot het voeren van een integriteitsbeleid, zoals deze ook geldt
voor andere overheidsfunctionarissen, draagt hieraan bij. Met het voorgestelde artikel 44b
Wrra wordt dan ook aangesloten bij het bepaalde in artikel 4 van de Ambtenarenwet
2017.

Artikel 4 van de Ambtenarenwet 2017 geldt nu al voor de bij de Rechtspraak en het
openbaar ministerie werkzame rijksambtenaren (de parketmedewerkers, de gerechtsambtenaren
en andere rijksambtenaren werkzaam binnen de rechterlijke organisatie). Door het openbaar
ministerie wordt aan die bestaande opdracht al zodanige invulling gegeven, dat dit
beleid ook ziet op de bij het openbaar ministerie werkzame rechterlijke ambtenaren.
In de praktijk wordt binnen de rechterlijke organisatie al gewerkt met leidraden en
codes die (mede) gaan over de integriteit van de rechterlijk ambtenaar: de gedragscode
Rechtspraak (van 1 mei 2010), de NVvR-rechterscode en de Leidraad onpartijdigheid
en nevenfuncties in de rechtspraak. Met het voorgestelde artikel 44b wordt aldus beoogd
een voor rechterlijke ambtenaren geldende, en tot dusver ontbrekende, wettelijke grondslag
te bieden voor iets wat in de praktijk al grotendeels tot ontwikkeling is gekomen.

5. Overige onderwerpen

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om met dit wetsvoorstel enige onderwerpen
van relatief ondergeschikte aard te regelen die verband houden met de taakuitoefening
door de rechterlijke organisatie.

Het betreft hierbij een wijziging van artikel 13d Wet RO, op grond waarvan klachten
over gedragingen van rechters door de Hoge Raad kunnen worden behandeld en beslist
door een zetel van vijf leden, indien de klacht ongeschikt is voor behandeling en
beslissing door een zetel van drie leden. Deze wijziging wordt doorgevoerd op verzoek
van de Hoge Raad. Ook wordt artikel 113, eerste lid, Wet RO aangepast in verband met
het aantal advocaten-generaal en het aantal advocaten-generaal in buitengewone dienst
dat ten hoogste kan worden benoemd in het parket bij de Hoge Raad. Deze wijziging
wordt doorgevoerd op verzoek van de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Voor een
nadere toelichting op een en ander wordt verwezen naar het artikelgewijs deel van
deze toelichting.

Met ingang van 1 januari 2020 is de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (hierna:
Wnra) ingevoerd. Met de Wnra is de rechtspositie van ambtenaren zoveel mogelijk gelijkgesteld
aan die van werknemers in de private sector, die werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst.
Met de Aanpassingswet Wnra (Stb. 2019, 173) is wetgeving aangepast ten behoeve van de invoering van de Wnra. Binnen de rechterlijke
organisatie zijn ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet 2017 werkzaam. Met de invoering
van de Wnra is de rechtspositie van ambtenaren overgegaan van een publiekrechtelijk
geregelde rechtspositie naar een privaatrechtelijk geregelde rechtspositie. Het belangrijkste
uitgangspunt bij de aanpassings- en invoeringswetgeving dat is gehanteerd is dat deze
technisch en beleidsarm van aard is. Daarbij zijn tevens wijzigingen aangebracht die
als doel hadden onbedoelde effecten van de invoering te voorkomen. De situatie die
bestond voor de invoering van de Wnra diende te worden gehandhaafd, bijvoorbeeld waar
het gaat om zeggenschap over het personeel. Bij het aanpassen van de algemene maatregelen
van bestuur aan de invoering van de Wnra en de totstandkoming van de collectieve arbeidsovereenkomst
voor ambtenaren die krachtens een arbeidsovereenkomst met de Staat werkzaam zijn,
is echter gebleken dat er nog enkele aanpassingen in de Wet RO noodzakelijk zijn om
de situatie en de feitelijke zeggenschap zoals deze bestond voor de invoering van
de Wnra te handhaven. Deze wijzigingen worden bij de betreffende artikelen nader toegelicht
vanwege de technische aard van de aanpassingen.

6. Verhouding tot het hoger recht

6.1. Incompatibiliteiten rechterschap

Artikel 57, vierde lid, Grondwet

In aanvulling op grondwettelijk onverenigbaar verklaarde betrekkingen heeft de gewone
wetgever blijkens artikel 57, vierde lid, van de Grondwet de mogelijkheid om aanvullende
wettelijke incompatibiliteiten te scheppen. Dit wetsvoorstel voorziet in een aanvullende,
bij wet geregelde incompatibiliteit, waar artikel 57, vierde lid de ruimte voor geeft.
Hierbij zij opgemerkt dat aan dit wetsvoorstel geen fundamenteel veranderde opvatting
over onwenselijke functiecombinaties vanuit het perspectief van een goede vervulling
van het lidmaatschap van de Staten-Generaal ten grondslag ligt. De veranderde opvatting
over de onverenigbaarheid van de functiecombinatie rechter en lidmaatschap Staten-Generaal
houdt verband met wat in het huidige tijdsgewricht wenselijk geacht wordt ter verdere
waarborging van de onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak.

Passief kiesrecht

Op grond van artikel 4 van de Grondwet heeft iedere Nederlander het recht om te worden
verkozen tot lid van algemeen vertegenwoordigende organen, behoudens bij de wet gestelde
beperkingen en uitzonderingen. Dit recht is beter bekend als het passief kiesrecht.
Met de beoogde aanvullende incompatibiliteit wordt een (verdere) beperking aangebracht
aan dit grondrecht. Wanneer een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast het lidmaatschap
van de Staten-Generaal of het Europees Parlement wil aanvaarden, zal hij in de toekomst
zijn rechterlijk ambt moeten neerleggen. Hiermee ontstaat voor hem een obstakel voor
de uitoefening van het passief kiesrecht. Het passief kiesrecht is evenwel geen absoluut
recht en kan bij wet worden beperkt. Dit wetsvoorstel voorziet in een dergelijke beperking,
teneinde de onafhankelijke positie van de rechter verder te waarborgen en het risico
op belangenverstrengeling verder te beperken.

Naast het grondwettelijk beschermde passief kiesrecht heeft elke burger op grond van
artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten
(IVBPR) het recht gekozen te worden krachtens algemeen en gelijkwaardig kiesrecht.
Daarbij mag in overeenstemming met de vereisten van artikel 2 IVBPR niet gediscrimineerd
worden en mogen geen «onredelijke beperkingen» aan het recht worden gesteld. Dit houdt
in dat beperkingen op het passief kiesrecht slechts zijn toegestaan zolang deze gerechtvaardigd
zijn op basis van objectieve en redelijke criteria. Daarbij mogen personen die normaal
gesproken verkozen zouden kunnen worden niet worden uitgesloten op basis van onredelijke
of discriminatoire vereisten, zoals opleiding, woonplaats, afkomst of wegens politieke
affiliatie. Verder garandeert artikel 3 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag
tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) dat
landen die partij zijn bij het verdrag met redelijke tussenpozen vrije verkiezingen
houden, onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van
de wetgevende macht waarborgen. Ook hieruit vloeit het passief kiesrecht voort. Bij
het vaststellen van toelatingscriteria voor verkiesbaarheid hebben lidstaten een ruime
beoordelingsvrijheid, zolang de onafhankelijkheid van de gekozenen en de vrije keuze
van de kiezer gewaarborgd blijven. Ook mogen de nationale regels niet bepaalde personen
of groepen personen uitsluiten van het politieke leven van een staat. Het grondrecht
moet niet op zo’n manier worden ingeperkt dat de essentie ervan wordt aangetast en
van diens effectiviteit wordt ontdaan. Bovendien moeten beperkingen op evenredige
wijze een legitiem doel nastreven. Tot slot garandeert artikel 39, eerste lid, van
het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie het recht van Europese burgers
om gekozen te worden in de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat
waar zij verblijven, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Deze
internationale instrumenten voorzien zodoende, net als artikel 4 van de Grondwet,
in het passief kiesrecht, dat niet absoluut is maar onder bepaalde omstandigheden
beperkt kan worden. De aanvullende incompatibiliteiten die met dit wetsvoorstel worden
geregeld, hebben tot doel de onafhankelijke positie van de rechter nog beter te waarborgen
en het risico op belangenverstrengeling verder te beperken. Met de beperking van het
passief kiesrecht die hiervan het gevolg is, wordt daarom een legitiem doel nagestreefd.
Er wordt een toegankelijke en voorzienbare maatregel tot stand gebracht die geen enkel
onderscheid maakt tussen personen, anders dan op basis van hun ambt als rechter of
parlementariër. Gekozen is bovendien voor een zo gering mogelijke uitbreiding van
bestaande incompatibiliteiten, zoals in de voorgaande paragrafen beschreven, om de
individuele gevolgen van een en ander zo beperkt mogelijk te houden en niet verder
te laten gaan dan redelijkerwijs nodig is om de beoogde doelstellingen van de regeling
te bereiken. De nieuwe regeling van incompatibiliteiten beperkt zich tot principieel
onaanvaardbare functiecombinaties. Op deze wijze blijven de onafhankelijkheid van
de gekozenen en de vrije keuze van de kiezer zo goed mogelijk gewaarborgd.

Onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak

Ten aanzien van de (on)verenigbaarheid van het tegelijk vervullen van het ambt van
rechter en dat van volksvertegenwoordiger, is voorts artikel 6, eerste lid, EVRM van
belang. Dit artikellid bepaalt onder meer dat bij het vaststellen van zijn burgerlijke
rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een ingestelde
vervolging een ieder recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn
zaak, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Kort
gezegd is hiermee het vereiste van toegang tot een onpartijdige rechter vastgelegd.
Over de uitleg van deze passage in het licht van onverenigbaarheid van ambten heeft
zich jurisprudentie van het EHRM ontwikkeld waarop in het onderstaande wordt ingegaan.
Vooraf zij meer algemeen opgemerkt dat het EHRM zich in een uitspraak buigt over de
voorliggende concrete zaak en de zich daarin afspelende casus. Het EHRM vormt zich
telkens een oordeel over de vraag of in die specifieke situatie, gelet op alle omstandigheden
van dat geval, sprake is van een schending van een in het EVRM of daarbij behorende
protocollen vastgelegd fundamenteel recht. Het EHRM beoordeelt derhalve niet in het
algemeen een geldend systeem van een bij het EVRM aangesloten staat.

Als het gaat om de vraag of in een concrete zaak het vereiste van een onpartijdige
rechter is geschonden, maakt het EHRM gebruik van een subjectieve en objectieve test.
De subjectieve test ziet op de persoonlijke onpartijdigheid van de rechter in een
zaak. Persoonlijke onpartijdigheid wordt geacht aanwezig te zijn totdat het tegendeel
bewezen is.26 Op grond van de objectieve test moet worden bepaald of er, afgezien van het persoonlijk
handelen van de rechter, vaststelbare feiten zijn die twijfels doen ontstaan over
de onpartijdigheid van de rechter. Van belang bij de objectieve test is of er voldoende
waarborgen zijn geweest om iedere schijn van partijdigheid uit te sluiten.27 Objectief gerechtvaardigde twijfels over de onpartijdigheid van een rechter kunnen
met name voortkomen uit hiërarchische of andere verhoudingen tussen de betrokken rechter
en andere personen in een procedure.28

Wanneer een rechter ook het ambt van volksvertegenwoordiger bekleedt, is met name
de objectieve test van belang. In dat geval zal bepaald moeten worden of er in een
concrete zaak objectief gerechtvaardigde twijfels bestaan omtrent de onpartijdigheid
van de rechter, op grond van diens functie als volksvertegenwoordiger. In dit kader
heeft het EHRM geoordeeld dat het feit dat een rechter tevens betrokken is bij het
aannemen van regelgeving die relevant is voor de rechtsvraag in een procedure, objectieve
twijfels kan zaaien over de onpartijdigheid van de rechter.29 Daarmee is nog niet op voorhand gezegd dat, indien van zo’n functiecombinatie sprake
is, de betrokken rechter per definitie niet onpartijdigheid is.30 De beoordeling van de vraag of objectief kan worden getwijfeld aan de onpartijdigheid
van een rechter wegens diens functie als volksvertegenwoordiger, zal altijd afhangen
van de concrete omstandigheden van het geval.31

Uit jurisprudentie van het EHRM volgt dat de notie van de scheiding tussen de rechterlijke
macht en andere staatsmachten in toenemende mate van belang is.32 Het probleem van gerede twijfels omtrent de onpartijdigheid is blijkens die jurisprudentie
in beeld wanneer het een situatie betreft waarin een persoon zowel in de hoedanigheid
van rechter als in de hoedanigheid van parlementslid oordeelt of adviseert over dezelfde
rechtsvraag. In zo’n situatie kan objectief gerechtvaardigde twijfel ontstaan over
de onpartijdigheid van de rechter, hetgeen een schending van artikel 6, eerste lid,
EVRM kan meebrengen.33 Op voorhand is evenwel niet gezegd dat het EHRM ook tot vaststelling van een schending
zal komen vanwege het enkele feit dat een rechter in een zaak tevens parlementariër
is, ook wanneer er geen directe link aanwezig is met de voorliggende rechtsvraag en
de werkzaamheden als Kamerlid.

Concluderend kan gesteld worden dat jurisprudentie van het EHRM over het gelijktijdig
vervullen van het ambt van rechter en andere functies casuïstisch van aard is. De
gelijktijdige functiebekleding kan een indicatie zijn dat de van de rechter vereiste
objectieve onpartijdigheid niet aanwezig is, maar is op voorhand niet doorslaggevend
voor die constatering.

Met het voorliggende wetsvoorstel wordt een algemeen verbod ingevoerd tot het gelijktijdig
bekleden van het ambt van rechter en dat van lid van de Staten-Generaal en het Europees
Parlement. Dit past binnen de hierboven genoemde jurisprudentie van het EHRM, aangezien
het bijdraagt aan het waarborgen van de objectieve onpartijdigheid van de rechter,
voor de beoordeling waarvan het EHRM onder meer van belang acht of betrokkene gelijktijdig
deze ambten bekleedt.

6.2. Financiële belangen

Maatregelen die strekken tot het vermijden van (de schijn van) belangenverstrengeling
of een andere aantasting van de integriteit kunnen een inbreuk vormen op het privéleven
van de rechterlijk ambtenaar en daarmee op het recht op bescherming van de persoonlijke
levenssfeer zoals dat is vastgelegd in de Grondwet en het EVRM. Een dergelijke inbreuk
moet in overeenstemming zijn met de beperkingsclausules zoals verankerd in artikel 10,
eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Uit artikel 10, eerste lid,
van de Grondwet vloeit voort dat, indien door maatregelen de persoonlijke levenssfeer
wordt beperkt, daarvoor een basis in de wet moet bestaan. Daarnaast moeten dergelijke
maatregelen voldoen aan de vereisten van artikel 8 EVRM. Dit betekent dat maatregelen
die beperkingen in de persoonlijke levenssfeer meebrengen alleen mogelijk zijn voor
zover deze zijn neergelegd in wettelijke maatregelen en deze noodzakelijk zijn in
een democratische samenleving ter bescherming van de in artikel 8, tweede lid, EVRM
genoemde belangen. Blijkens jurisprudentie van het EHRM moet een dergelijke beperking
een zwaarwegend maatschappelijk belang dienen. In het geval van een meldingsplicht
van financiële belangen voor bepaalde rechterlijke ambtenaren, het registreren van
zulke belangen en de mogelijkheid tot het opleggen van een verbod tot het hebben van
zulke belangen is dat maatschappelijk belang gelegen in de bevordering van de integriteit
van de rechterlijke organisatie en de daarbinnen werkzame personen. Heett hebben van
bepaalde financiële belangen en/of het verrichten van bepaalde financiële transacties
kan (de schijn van) belangenverstrengeling of andere integriteitsaantastingen veroorzaken.
Voor het goede functioneren van de rechtsstaat is vereist dat burgers kunnen vertrouwen
op een onafhankelijke en integere rechterlijke organisatie. Meer in het bijzonder
moeten justitiabelen ervan uit kunnen gaan dat hun zaak in volstrekte onafhankelijkheid
wordt behandeld door rechterlijke ambtenaren die hun zaak onder handen hebben. Maatregelen
die strekken tot het versterken van waarborgen voor de (financiële) integriteit van
rechterlijke ambtenaren dragen bij aan het vertrouwen in een onafhankelijke, integere
rechterlijke organisatie en kunnen daarom van voldoende zwaarwegend belang zijn om
beperkingen op het recht van de persoonlijke levenssfeer te rechtvaardigen, indien
zij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. De voorgestelde regeling
in artikel 44c Wrra geeft invulling aan een en ander, waarbij er bovendien rekenschap
van wordt gegeven dat de beperkingen die dit meebrengt niet verder gaan dan noodzakelijk
is om het doel (het verder waarborgen van een integere rechterlijke organisatie) te
bereiken. De meldplicht komt immers niet te gelden voor alle rechterlijke ambtenaren,
maar alleen voor zover zij zijn aangewezen omdat, gelet op hun functie, een risico
op belangenverstrengeling aan de orde kan zijn. Bovendien geldt in voorkomend geval
nog geen algeheel verbod ten aanzien van financiële belangen. Een en ander sluit bovendien
aan op de regeling voor andere ambtenaren.

In geval van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast is in dit verband voorts
artikel 116, vierde lid, van de Grondwet van belang. Op grond van die bepaling moet
het toezicht op de ambtsvervulling door zulke rechterlijke ambtenaren bij de wet worden
geregeld. Bovendien kan dat toezicht alleen worden uitgeoefend door andere rechterlijke
ambtenaren met rechtspraak belast. Bij de met dit wetsvoorstel voorgestelde regeling
van het nieuwe artikel 44c Wrra gaat het om een vorm van toezicht op de ambtsvervulling.
Voor de betrokken rechterlijke ambtenaren worden immers meldings- en andere informatieverplichtingen
ingevoerd. Om deze reden zijn in artikel 44c Wrra de in dit verband toezichthoudende
taken ten aanzien van de rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast toegekend
aan de president van het gerecht waar betrokkene werkzaam is.

7. Administratieve lasten en regeldruk

In deze paragraaf worden de regeldrukeffecten van dit wetsvoorstel beschreven. Voor
het in dit wetsvoorstel opgenomen verbod op de uitoefening van het rechterlijk ambt
in combinatie met het lidmaatschap van het parlement zijn geen regeldrukeffecten te
verwachten. Aan deze bepaling, die slechts ziet op de wettelijke uitsluiting van de
betreffende functiecombinatie, zijn geen werkzaamheden of handelingen verbonden. De
regeling van incompatibiliteiten heeft effect voor een zeer beperkte groep van personen,
namelijk zij die rechter zijn en het ambt van Kamerlid of lidmaatschap van het Europees
Parlement bekleden of ambiëren en vice versa.

Voor hen komen beperkingen te gelden ten aanzien van het gelijktijdig kunnen bekleden
van ambten, hetgeen voor rechters een inperking meebrengt van hun passief kiesrecht.
Op de rechtvaardiging van genoemde beperkingen is in het voorgaande ingegaan. Voor
personen die mogelijk op het moment van invoering van dit wetsvoorstel zowel rechter
als parlementariër zijn, komt een overgangsregeling te gelden zoals hierboven beschreven.
Deze overgangsregeling beoogt de mogelijke negatieve effecten voor hen zo klein mogelijk
te houden en hen de gelegenheid te bieden om een overwogen keuze te maken voor een
van beide functies op het moment dat zij zich in de toekomst (opnieuw) verkiesbaar
stellen. Ook de regeling die ziet op het voeren van een intern integriteitsbeleid
brengt naar verwachting geen extra werkzaamheden of regeldruk met zich mee. Het betreft
hier in belangrijke mate de wettelijke vastlegging van een reeds bestaande praktijk.
Binnen de rechtelijke organisatie wordt immers in de praktijk al een integriteitsbeleid
gevoerd en wordt gewerkt met leidraden en codes die zien op de integriteit van rechterlijke
ambtenaren.

De in het wetsvoorstel opgenomen regeling met betrekking tot het hebben en melden
van financiële belangen, brengt naar verwachting werkzaamheden met zich mee voor de
rechterlijke ambtenaren die door de functionele autoriteit voor de toepasselijkheid
van deze regeling worden aangewezen. Met dit wetsvoorstel worden geen eisen gesteld
aan de wijze waarop aan deze verplichtingen wordt voldaan; het is aan de functionele
autoriteit om hierin een efficiënte, laagdrempelige weg te zoeken. In het hierna volgende
worden de geschatte tijdsbelasting en de kosten van deze handelingen berekend. De
berekeningen en genoemde bedragen zijn een indicatie van de verwachte kosten, en de
daarbij gebruikte aantallen zijn een inschatting die is gemaakt in overleg met de
Raad voor de rechtspraak en het Parket-Generaal.

De regeling financiële belangen in dit wetsvoorstel heeft zowel betrekking op rechterlijke
ambtenaren werkzaam bij de rechtspraak, als op rechterlijke ambtenaren werkzaam bij
het openbaar ministerie. Voor andere ambtenaren werkzaam binnen de rechterlijke organisatie
(parketmedewerkers, gerechtsambtenaren en andere rijksambtenaren binnen de rechterlijke
organisatie) geldt reeds een soortgelijke regeling (artikel 5 en 8 Ambtenarenwet 2017).
Daarnaast is de regeling van overeenkomstige toepassing verklaard voor de Afdeling
bestuursrechtspraak en de deskundige leden en hun plaatsvervangers van de bijzondere
kamers bij de rechtbanken en de hoven. De meldplicht komt niet voor alle rechterlijke
ambtenaren te gelden, maar alleen voor een, door de functionele autoriteit aan te
wijzen, kleine groep rechterlijke ambtenaren waaraan, gezien de functie in specifieke
onderdelen van de organisatie, in het bijzonder een risico van mogelijke financiële
belangenverstrengeling dan wel oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie verbonden
is.

De regeldrukkosten voor deze rechterlijke ambtenaren bestaan uit de eenmalige en eventuele
herhaalde inspanningen om te voldoen aan de informatieverplichting die uit dit wetsvoorstel
voortvloeit, alsmede die voortvloeien uit het eventuele verbod van het hebben van
bepaalde financiële belangen. Het gaat niet om kosten die moeten worden betaald, maar
om een berekening van tijd, uitgedrukt in geld. Voor de melding van financiële belangen
zal de rechterlijk ambtenaar de betreffende financiële gegevens moeten vergaren en
deze gegevens op de door de functionele autoriteit voorgeschreven wijze moeten aanleveren.
Het is aan de functionele autoriteit om deze gegevens te registreren en om de melding
daarvan efficiënt en laagdrempelig te regelen. Met het oog op de gewenste uniformiteit
ligt een coördinerende en faciliterende rol van de Raad voor de rechtspraak bij de
financiële belangenregeling voor de hand.

Met het oog op het verbod op het hebben van bepaalde financiële belangen zal de betreffende
rechterlijk ambtenaar moeten nagaan of zijn financiële portefeuille onderdelen bevat
die onder het verbod vallen. Als daarvan sprake is, dan zullen deze specifieke financiële
belangen moeten worden opgezegd of op andere wijze ongedaan worden gemaakt. De te
verrichten handelingen zijn in principe eenmalig. Herhaling kan echter voorkomen als
een rechterlijk ambtenaar die onder de informatieplicht valt en zijn financiële belangen
heeft moeten melden, een andere functie gaat bekleden waarvoor deze informatieplicht
ook geldt. Het ligt voor de hand dat de rechterlijk ambtenaar op dat moment de eerder
gemelde financiële belangen zal moeten actualiseren.

Voor de berekening van de regeldrukkosten wordt het aantal rechterlijke ambtenaren
werkzaam bij de rechtspraak en het openbaar ministerie dat werkzaamheden zal moeten
verrichten om aan de meld- en registratieplicht te voldoen, ingeschat tussen de 50
en 100 personen. Deze groep zal naar verwachting niet evenredig over de rechterlijke
organisatie zijn verspreid, maar zal geconcentreerd zijn bij degenen die bijvoorbeeld
werkzaam zijn in een team dat zich bezig houdt met zaken waarbij naar hun aard koersgevoelige
informatie een rol kan spelen, of bij bepaalde leden van het openbaar ministerie,
met name werkzaam bij het functioneel parket, die betrokken zijn bij zaken waarin zij kennis kunnen nemen van bijvoorbeeld
potentieel koersgevoelige informatie. Het is aan de functionele autoriteit om hierin
telkens een beoordeling te maken.

Conform het Handboek Meting Regeldrukkosten vallen rechterlijke ambtenaren in de doelgroep
overheid. Voor de inschatting van de regeldruk wordt het standaard gemiddeld uurtarief
€ 54 gehanteerd, gebaseerd op CBS-statistieken voor uurlonen naar beroepsgroep. Hierbij
wordt uitgegaan van de categorie hoogopgeleide medewerkers.

Het aantal uren dat nodig is om de benodigde handelingen te verrichten zal variëren
naar de omvang van de financiële portefeuille van de betreffende persoon. Voor de
berekening van de kosten wordt daarom een bandbreedte gehanteerd. Voor een eenvoudige
portefeuille, bijvoorbeeld een beleggingsrekening of -fonds, wordt een dagdeel van
4 uur als uitgangspunt genomen. Voor een uitgebreide portefeuille, bijvoorbeeld bestaande
uit verschillende componenten zoals een (omvangrijke) aandelenportefeuille en/of onroerend
goed en/of financiële deelneming in ondernemingen, wordt een tijdsbesteding van 3
dagen van 8 uur (24 uur) als uitgangspunt genomen. Uit het bovenstaande volgt dat
de regeldrukkosten die gepaard gaan met de regeling financiële belangen zich in de
volgende bandbreedte bevinden: namelijk vanaf (4 x 54 =) 216 euro voor een relatief
eenvoudige financiële portefeuille, tot (24 x 54 =) 1.296 euro voor een uitgebreide
portefeuille.

8. Financiële gevolgen

Het wetsvoorstel heeft naar verwachting geen of slechts zeer beperkte financiële gevolgen.
Het in dit wetsvoorstel opgenomen verbod op het gelijktijdig uitoefenen van het ambt
van rechter met het lidmaatschap van de Eerste Kamer, Tweede Kamer of het Europees
Parlement heeft geen financiële consequenties. Het betreft hier een kale verbodsbepaling
die geen nadere uitwerking behoeft. De maatregelen gericht op het voorkomen van financiële
belangenverstrengeling en het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie
bij rechterlijke ambtenaren hebben naar verwachting geen of slechts zeer beperkte
financiële gevolgen. De activiteiten die door het gerecht ter uitvoering van deze
regeling moeten worden uitgevoerd zijn het registreren en bewaren van een lijst met
de namen van rechterlijke ambtenaren die het niet is toegestaan bepaalde financiële
belangen te bezitten. Aan deze interne registratieplicht zijn geen eisen van bijvoorbeeld
openbaarheid of brede raadpleegbaarheid verbonden, en kan derhalve op een eenvoudige
en sobere wijze worden vormgegeven. Bovendien sluit de voorgestelde regeling voor
rechterlijke ambtenaren aan bij de wettelijke regeling omtrent het bezit en melden
van financiële belangen die nu reeds geldt voor de niet-rechterlijke ambtenaren die
werkzaam zijn bij de gerechten en parketten, waardoor het treffen van nieuwe voorzieningen
niet noodzakelijk is.

9. Bescherming van persoonsgegevens

Het in dit wetsvoorstel opgenomen verbod op het gelijktijdig uitoefenen van het ambt
van rechter met het lidmaatschap van de Eerste Kamer, Tweede Kamer of het Europees
Parlement bevat geen elementen die impact kunnen hebben op de bescherming van persoonsgegevens.
Het betreft slechts een kale verbodsbepaling die geen verwerking van persoonsgegevens
met zich meebrengt. Ook de overige onderdelen van het wetsvoorstel brengen geen verwerking
van de persoonsgegevens met zich, met uitzonderling van de financiële belangen regeling.

De invoering met dit wetsvoorstel van maatregelen gericht op het voorkomen van financiële
belangenverstrengeling en het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie
bij rechterlijke ambtenaren kunnen gevolgen hebben voor de persoonlijke levenssfeer
van rechterlijke ambtenaren. Om die gevolgen te bepalen en zoveel mogelijk te beperken
heeft een gegevensbeschermingseffect-beoordeling plaatsgevonden. Met deze beoordeling
is geanalyseerd wat de invloed van de maatregelen is op de persoonlijke levenssfeer
en of de met de maatregelen beoogde beleidsdoelstellingen kunnen worden gerealiseerd
met minder vergaande maatregelen. Eén van de voorgestelde maatregelen gaat over de
invoering van de mogelijkheid om rechterlijke ambtenaren aan te wijzen die werkzaamheden
verrichten waaraan in het bijzonder het risico van financiële belangenverstrengeling
of het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie is verbonden.
Op zulke ambtenaren komen informatieplichten te rusten. Door hen gedane meldingen
moeten worden geregistreerd door de functionele autoriteit. Deze maatregelen hebben
niet zonder meer effect voor alle rechterlijke ambtenaren; zij zijn alleen gericht
tot individuele of groepen van rechterlijke ambtenaren waarvan door de functionele
autoriteit is vastgesteld dat zij werkzaamheden verrichten waaraan de genoemde risico’s
verbonden zijn. Het wetsvoorstel beperkt daarmee de gevolgen voor rechterlijke ambtenaren
van deze maatregelen, ook in de sfeer van bescherming van persoonsgegevens, zoveel
mogelijk in omvang.

Een en ander sluit ook aan bij de vergelijkbare regeling voor rijksambtenaren, zoals
opgenomen in de artikelen 5 en 8 van de Ambtenarenwet 2017.

Indien daadwerkelijk van de grondslag gebruik wordt gemaakt om rechterlijke ambtenaren
aan te wijzen die werkzaamheden verrichten waaraan de genoemde risico’s zijn verbonden,
ligt de registratie van de volgende persoonsgegevens voor de hand:

– de naam van de betreffende rechterlijk ambtenaar

– de functie (de werkzaamheden) van de betreffende rechterlijk ambtenaar; en

– het gerecht of parket waar de betreffende rechterlijk ambtenaar werkzaam is.

– In dat geval liggen de volgende gegevensverwerkingen voor de hand:

– de hierboven genoemde persoonsgegevens van de aangewezen rechterlijke ambtenaren;
en

– de financiële belangen van de aangewezen rechterlijk ambtenaar, alsmede diens bezit
van en transacties met effecten die de belangen van de dienst voor zover deze in verband
staan met de ambtsvervulling kunnen raken.

Hiermee blijven zowel de soorten te verwerken persoonsgegevens als het aantal verwerkingen,
alsmede de doelgroep waarop de gegevensverwerking ziet, beperkt tot de uiterst noodzakelijke
in het licht van de eerdergenoemde doelstellingen van deze verwerkingen. Gegevensverwerkingen
zullen plaatsvinden in Nederland, bij de parketten van het openbaar ministerie, bij
de gerechten en bij het parket bij de Hoge Raad. Het doel en het maatschappelijk belang
van de gegevensverwerking is gelegen in het verder bevorderen van de onafhankelijkheid
en integriteit van de rechterlijke organisatie en de daarbinnen werkzame personen.
Het hebben van bepaalde financiële belangen of het verrichten van bepaalde financiële
transacties kan immers (de schijn van) belangenverstrengeling of andere integriteitsaantastingen
veroorzaken. Voor het goed kunnen functioneren van de rechtsstaat is vereist dat burgers
moeten kunnen vertrouwen op een onafhankelijke en integere rechterlijke organisatie.
Meer in het bijzonder moeten justitiabelen ervan uit kunnen gaan dat hun zaak in volstrekte
onafhankelijkheid wordt behandeld door rechterlijke ambtenaren die hun zaak onder
handen hebben. Maatregelen die strekken tot het versterken van waarborgen voor de
(financiële) integriteit van rechterlijke ambtenaren dragen bij aan het vertrouwen
in een onafhankelijke, integere rechterlijke organisatie.

De bewaartermijn van de gegevens is gekoppeld aan de (duur van de) werkzaamheden die
de aangewezen personen uitvoeren. Wanneer zij niet langer belast zijn met werkzaamheden
waaraan de eerdergenoemde risico’s zijn verbonden, wordt de genoemde informatie uit
de registratie verwijderd. Ook wanneer de betreffende rechterlijk ambtenaar niet langer
relevante financiële belangen of aandelen bezit, zal deze informatie uit de registratie
worden verwijderd. In dat geval zal hieraan een melding van de betreffende rechterlijk
ambtenaar vooraf moeten gaan. Ook hiermee gaat de registratie niet verder dan noodzakelijk
in het licht van het doel van de maatregelen: zodra een risico op oneigenlijk gebruik
niet langer aan de orde is, wordt de geregistreerde informatie gewist.

10. Advies en consultatie34

Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd aan de Raad voor
de rechtspraak, het College van procureurs-generaal, de NVvR, de president van de
Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad, de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State, de Autoriteit Persoonsgegevens, het Adviescollege toetsing
regeldruk en de Nederlandse orde van advocaten (NOvA). Daarnaast bestond voor een
ieder de mogelijkheid zijn zienswijze in te brengen in het kader van de internetconsultatie
van het wetsvoorstel, hetgeen geleid heeft tot een viertal reacties van privépersonen.

De Raad voor de rechtspraak onderkent het belang van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel
geeft er naar het oordeel van de Raad voor de rechtspraak blijk van dat is afgewogen
in hoeverre met een inbreuk op een grondrecht of een ander fundamenteel recht een
zwaarwegend maatschappelijk belang is gediend, terwijl de inbreuk niet verder dient
te gaan dan noodzakelijk. Daarnaast heeft de Raad voor de rechtspraak op onderdelen
nuttige op- en aanmerkingen gemaakt, die hebben geleid tot enkele verdere verduidelijkingen
in de toelichting. Het College van procureurs-generaal kan zich geheel vinden in het
beoogde doel van het wetsvoorstel en ziet geen aanleiding tot het maken van op- of
aanmerkingen. De Afdeling bestuursrechtspraak ziet geen aanleiding voor een inhoudelijke
reactie op het voorontwerp zoals dat aan de Afdeling in de consultatiefase is voorgelegd.
Ook de NOvA heeft aangegeven geen aanleiding te zien voor het geven van een inhoudelijke
reactie.

De Autoriteit Persoonsgegevens heeft geen opmerkingen ten aanzien van de wijze waarop
de verwerking van persoonsgegevens wettelijk geborgd is. Wel geeft de Autoriteit Persoonsgegevens
in overweging de meldplicht financiële belangen ook te introduceren voor de rechters
van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State. Naar aanleiding van deze reactie
is het wetsvoorstel aangepast, in die zin dat de regeling inzake financiële belangen
van overeenkomstige toepassing is voor de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State.
Het Adviescollege toetsing regeldruk is kritisch ten aanzien van nut en noodzaak van
een wettelijke regeling ten aanzien van de financiële belangen en vraagt zich af welk
concreet probleem deze regeling probeert op te lossen, mede in het licht van de reeds
bestaande leidraad en onpartijdigheid en nevenfuncties in de rechtspraak. De memorie
van toelichting is naar aanleiding van deze kritiek verder verduidelijkt, onder andere
door te wijzen het GRECO-rapport, waarin ook aandacht wordt gevraagd voor een wettelijke
regeling die beoogt het risico van financiële belangenverstrengeling of de schijn
daarvan bij rechterlijke ambtenaren tegen te gaan. De achtergrond van deze aanbeveling
is niet dat de integriteit van rechtspraak in Nederland ter discussie staat. De GRECO
constateerde dat de integriteit van, en verantwoording daarover door, de rechtspraak
in Nederland van een hoog niveau is en dat er geen indicaties zijn van corruptie of
van ongeoorloofde beïnvloeding van rechterlijke beslissingen. Niettemin adviseert
de GRECO te bezien of het voor de rechtspraak nuttig zou zijn een financiële belangenregeling
wettelijk te verankeren. Dat de Nederlandse rechtspraak er goed voorstaat, betekent
dus nog niet dat er op onderdelen geen verbeteringen mogelijk en wenselijk zijn. Met
de wettelijke verankering van een financiële belangenregeling beoogt het wetsvoorstel
bij te dragen aan de verdere versterking van het vertrouwen in de onafhankelijkheid,
onpartijdigheid en integriteit van de rechtspraak. De memorie van toelichting is op
dit punt aangevuld. Ook op de andere kritiekpunten is de memorie van toelichting aangevuld
dan wel verduidelijkt, in het bijzonder geldt dit voor de paragraaf ten aanzien van
de regeldrukkosten.

De president van de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad hebben met
waardering kennis genomen van het streven de onafhankelijkheid en integriteit van
rechters en andere rechterlijke ambtenaren verder te waarborgen. De president en de
procureur-generaal geven aan met waardering te constateren dat de financiële belangenregeling
op wetsniveau wordt verankerd in plaats van bij algemene maatregel van bestuur, in
lijn met het eerdere advies van de toenmalige president van de Hoge Raad en de procureur-generaal
bij de Hoge Raad over het ontwerp tot wijziging van het Besluit rechtspositie rechterlijke
ambtenaren van 19 augustus 2019. In dat verband merken de president en de procureur-generaal
wel op of de delegatiegrondslag zoals was voorzien in het wetsvoorstel dat in consultatie
is gegeven, geen afbreuk doet aan het uitgangspunt dat regeling van dit onderwerp
op wetsniveau dient plaats te vinden. Dit heeft geleid tot een heroverweging van nut
en noodzaak van een delegatiegrondslag op dit punt. De regering acht het van belang
een algemene norm op wetsniveau te verankeren, op vergelijkbare wijze als ten aanzien
van nevenfuncties is gebeurd. Nadere uitvoeringsregels bij algemene maatregel van
bestuur zijn niet voorzien, waardoor de oorspronkelijk voorziene delegatiegrondslag
gemist kan worden. Als het gaat om de toepassing van de regeling in de praktijk, is
van belang dat een rechterlijk ambtenaar zelf de primaire verantwoordelijkheid heeft
om geen zaken in behandeling te nemen waarbij hij een zodanige betrokkenheid heeft
dat in redelijkheid getwijfeld kan worden aan diens objectieve behandeling. Dit uitgangspunt
is neergelegd en verder ingevuld in de door de rechtspraak zelf opgestelde Leidraad
onpartijdigheid en nevenfuncties in de rechtspraak. Het ligt in de rede deze reeds
bestaande code desgewenst verder aan te vullen ten aanzien van het voorkomen van (de
schijn van) financiële belangenverstrengeling. Verder hebben de president van de Hoge
Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad op onderdelen nuttige suggesties gedaan
waarop de wettekst en de toelichting zijn aangepast.

De NVvR stemt in met het streven te komen tot regels die het belang van een integere,
onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak bevorderen, maar heeft kritiek op de wijze
waarop het in het voorontwerp is vorm gegeven, met name waar het gaat om de regeling
inzake financiële belangen. Het voorgestelde artikel 44c (financiële belangen) van
de Wrra is grotendeels ontleend aan de wettelijke bepalingen voor de rijksambtenaren
(Ambtenarenwet 2017). Het op deze wijze op een lijn stellen van rechters met rijksambtenaren
acht de NVvR niet wenselijk en niet passend. De NVvR vindt de voorgestelde bepaling
bovendien overbodig, nu de integriteit van rechters nauwelijks ter discussie staat.
Daarbij krijgt de functionele autoriteit volgens de NVvR een bevoegdheid die vergaand
inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer, terwijl onvoldoende is gewaarborgd dat
de uitoefening beperkt blijft tot de gevallen waarin dat gerechtvaardigd is uit hoofde
van de specifieke werkzaamheden van een precies omschreven groep rechterlijke ambtenaren.
De NVvR vreest, ten slotte, voor de belasting die de tenuitvoerlegging van het voorgestelde
artikel 44c Wrra (financiële belangen) voor de rechterlijk ambtenaar met zich meebrengt.
Naar aanleiding van deze kritiekpunten is nader overleg gevoerd en zijn enkele aanpassingen
in met name de toelichting doorgevoerd, die hoofdzakelijk als doel hadden verder te
verduidelijken dat de rechtspositie van rechters afwijkt van die van rijksambtenaren.
Verder is in de toelichting verduidelijkt dat de plicht om financiële belangen te
melden nadrukkelijk beperkt is tot rechterlijke ambtenaren waaraan in het bijzonder
het risico van financiële belangenverstrengeling kleeft. Deze groep wordt door de
functionele autoriteit aangewezen. De beoordeling of sprake is van een bijzonder risico
ligt waar het rechters betreft, juist vanwege de bijzondere positie van de rechter,
bij de president. Tenslotte is de toelichting verder aangevuld ten aanzien van de
te verwachte gevolgen voor de regeldruk. Het aangepaste ontwerpwetsvoorstel en de
toelichting zijn voorgelegd aan de NVvR. Vervolgens is over de inhoud van het rechtspositionele
deel van dit wetsvoorstel in het sectoroverleg rechterlijke macht de ingevolge artikel 51
van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren vereiste overeenstemming bereikt.

II. ARTIKELSGEWIJS DEEL

Artikel I (Wet op de rechterlijke organisatie)

Onderdeel A

Als hoofdregel geldt dat zaken door de Hoge Raad worden behandeld en beslist door
vijf leden van een meervoudige kamer (ook wel aangeduid als «zetel») (artikel 75,
tweede lid, Wet RO). Een uitzondering hierop betreft de behandeling door de Hoge Raad
van klachten over gedragingen van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast.
Dergelijke klachten worden op grond van artikel 13d Wet RO behandeld door een bij
het reglement van orde van de Hoge Raad daartoe aangewezen zetel, die zitting houdt
met drie leden. Behandeling van klachten door de Hoge Raad vindt plaats op vordering
van de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Op grond van artikel 120, vierde lid,
Wet RO zijn de bepalingen over klachtbehandeling, en is derhalve ook artikel 13d Wet
RO, van overeenkomstige toepassing op de leden van het parket bij de Hoge Raad.

Klachten ten aanzien van gedragingen van rechterlijke ambtenaren als hier bedoeld,
kunnen in de praktijk complexe en principiële kwesties oproepen over wat zo’n rechterlijk
ambtenaar behoort te doen of te laten. Zo is in het verleden in het kader van klachtprocedures
de vraag opgekomen binnen welke grenzen een rechter een eigen beslissing van commentaar
en nadere uitleg mag voorzien, en de vraag in hoeverre een advocaat-generaal bij de
Hoge Raad zich in een publicatie in opiniërende zin mag uitlaten over een juridische
procedure.35, 36 Gelet op het gecompliceerde en principiële karakter van sommige klachtzaken, zal
een beslissing genomen door een zetel bestaande uit vijf leden meer gezag kunnen hebben
en op een breder spectrum van inzichten gebaseerd kunnen worden dan een beslissing
genomen door een zetel bestaande uit drie leden. De Hoge Raad heeft daarom verzocht
te voorzien in de mogelijkheid om in voorkomende gevallen de behandeling van de klacht
te doen plaatsvinden door een zetel die zitting houdt met vijf in plaats van drie
leden, een en ander ter beoordeling van de drie leden van deze zetel. Met de voorgestelde
wijziging van artikel 13d Wet RO wordt aan dit verzoek uitvoering gegeven.

Onderdeel B

Bij of krachtens de wet kunnen bevoegdheden worden toegekend aan bepaalde functies.
Voor de invoering van de Wnra kwamen de arbeidsverhouding en de toekenning van bevoegdheden
ten behoeve van de uitoefening van een bepaalde functie vaak samen in het aanstellingsbesluit.
Omdat een arbeidsovereenkomst geen grondslag kan zijn voor de uitoefening van publiekrechtelijke
bevoegdheden is met de invoering van de Wnra de arbeidsverhouding losgekoppeld van
de toekenning van bevoegdheden door de voor de uitoefening van de functie benodigde
bevoegdheden toe te kennen middels een aanwijzingsbesluit (memorie van toelichting
bij de Aanpassingswet Wnra).37

Op grond van artikel 14 Wet RO kan het bestuur van een gerecht personen aanwijzen
die de werkzaamheden kunnen verrichten die bij of krachtens de wet aan de griffier
zijn opgedragen. In het derde lid is dit geregeld ten aanzien van gerechtsambtenaren,
rechters in opleiding, senior-gerechtsauditeurs en gerechtsauditeurs. Het vierde lid
biedt de mogelijkheid om ook andere personen dan die in het derde lid genoemd aan
te wijzen ten behoeve van het verrichten van de desbetreffende werkzaamheden, de zogenoemde
buitengriffiers, ter onderscheid van de personen die niet reeds vanuit de hoedanigheid
van bijvoorbeeld gerechtsambtenaar onder de werking van de Wet RO vallen. Het gaat
bij de buitengriffiers, bedoeld in het vierde lid, om een flexibele schil van personen
die niet onder de werking van de Ambtenarenwet 2017 of onder de Wrra vallen. Concreet
betekent dit dat het bijvoorbeeld gaat om personen die deze werkzaamheden verrichten
als stage of op basis van een uitzendovereenkomst. Artikel 14, vierde lid, Wet RO
is met de Aanpassingswet Wnra gewijzigd door de term «benoemen» te vervangen door
«aanwijzen» ten aanzien van de buitengriffier (artikel 6.12, onderdeel B). Weliswaar
valt de buitengriffier niet onder de Ambtenarenwet 2017, maar ook voor de buitengriffier
geldt dat de arbeidsverhouding en het aanwijzing in de functie ten behoeve van het
de toekennen van bevoegdheden twee verschillende dingen zijn. De laatste volzin van
het vierde lid en het vijfde en zesde lid zijn echter nog niet in overeenstemming
gebracht met het bovengenoemde onderscheid tussen het aanwijzingsbesluit waarmee de
bevoegdheden en taken worden toegekend en de onderliggende arbeidsverhouding. Het
onderhavige wetsvoorstel regelt dit. Omdat de arbeidsvoorwaarden geen onderdeel zijn
van het aanwijzingsbesluit kunnen het vijfde lid en zesde lid alsmede de laatste volzin
van het vierde lid komen te vervallen. Daarnaast geldt onverkort dat er een onderliggende
privaatrechtelijke arbeidsverhouding zal moeten zijn voor de persoon die wordt aangewezen
als buitengriffier. In lijn met de Aanpassingswet Wnra wordt tot slot voorgesteld
vast te leggen dat het aanwijzingsbesluit van rechtswege komt te vervallen indien
het verrichten van werkzaamheden die bij of krachtens de wet aan de griffier zijn
opgedragen geen onderdeel meer is van de werkzaamheden van de persoon, bijvoorbeeld
omdat de onderliggende arbeidsverhouding is beëindigd. Dit geldt zowel voor de personen
die zijn aangewezen op grond van het derde lid als voor de personen die zijn aangewezen
op grond van het vierde lid.

Onderdeel C

Artikel 15, zevende lid, Wet RO sluit de functiecombinatie «lid van het gerechtsbestuur»
en «lid van de Staten-Generaal» reeds uit. De rechterlijke leden van de bestuursleden
vallen binnen de reikwijdte van het in dit wetsvoorstel vervatte artikel 44, tweede
lid, Wrra. De toevoeging «onverminderd artikel 44, tweede lid van de Wet rechtspositie
rechterlijke ambtenaren» brengt tot uitdrukking dat artikel 44, tweede lid, Wrra voor
de rechterlijke leden van het bestuur onverkort van toepassing is.

Onderdeel D

Ten aanzien van gerechtsambtenaren en de niet-rechterlijke leden van de gerechtsbesturen
gold voor de invoering van de Wnra op grond van artikel 25, eerste lid, Wet RO, dat
ten aanzien van de gerechtsambtenaren de in de Ambtenarenwet aan het bevoegd gezag
toegekende bevoegdheden werden uitgeoefend door het bestuur, met dien verstande dat
deze bevoegdheden ten aanzien van het niet-rechterlijk lid van het bestuur werden
uitgeoefend door het bestuur uitgezonderd dat lid. Voorbeelden betreffen onder meer
de in de toenmalige Ambtenarenwet opgenomen verplichting voor het bevoegd gezag de
ambtenaar die in tijdelijke dienst was tijdig en duidelijk van een vacature met een
dienstverband voor onbepaalde tijd in kennis te stellen (artikel 125h, tweede lid
Ambtenarenwet), maar ook het voeren van een integriteitsbeleid (artikel 125quater,
onderdeel a Ambtenarenwet).

Op grond van artikel 25, tweede lid, Wet RO werden vervolgens bij algemene maatregel
van bestuur nadere regels gesteld omtrent de uitoefening van rechtspositionele bevoegdheden
ten aanzien van de gerechtsambtenaren door het bestuur onderscheidenlijk het bestuur
uitgezonderd het niet-rechterlijk lid van het bestuur en door de Raad voor de rechtspraak.
Op basis van twee amvb’s (Besluit uitoefening rechtspositionele bevoegdheden gerechtsambtenaren
en ambtenaren bureau Raad voor de rechtspraak en het Besluit rechtspositie leden gerechtsbesturen
en Raad voor de rechtspraak) werden vervolgens een aantal bevoegdheden aangewezen
die in plaats van de gerechtsbesturen ten aanzien van gerechtsambtenaren en de niet-rechterlijke
leden van de gerechtsbesturen werden uitgeoefend door de Raad voor de rechtspraak.

Voor de niet-rechterlijke leden van de gerechtsbesturen gold op grond van artikel 4,
tweede lid, van het Besluit rechtspositie leden gerechtsbesturen en de Raad voor de
rechtspraak dat «de bevoegdheden in de op de Ambtenarenwet berustende bepalingen, met uitzondering
van de aan Ons, Onze Minister-President, Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en Onze Minister van Financiën toegekende bevoegdheden, alsmede met uitzondering van
de bevoegdheden tot aanstelling, disciplinaire bestraffing, schorsing en ontslag,
uitgeoefend door het bestuur van het gerecht, uitgezonderd de het betrokken niet-rechterlijk
lid, met dien verstande dat de bevoegdheid in artikel 69, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement wordt uitgeoefend met inachtneming van het derde lid.»

Het ging hier bijvoorbeeld om bepalingen uit het Algemeen Rijksambtenarenreglement
(ARAR), waarin werd geregeld dat het bevoegd gezag de ambtenaar ieder jaar in de gelegenheid
stelde de wettelijke vakantie-uren op te nemen (artikel 23, tweede lid), maar bijvoorbeeld
ook de bevoegdheid om voor een bepaalde functie of voor een groep van functies eisen
van geschiktheid en bekwaamheid vast te stellen waaraan de betrokkene moest voldoen
om voor een aanstelling in aanmerking te komen (artikel 9, tweede lid, ARAR).

In het vierde lid werd vervolgens geregeld: «In afwijking van het tweede lid worden de in de op de Ambtenarenwet berustende bepalingen
aan Onze Minister toegekende bevoegdheden tot het stellen van regels, de daarin aan
Onze Minister toegekende bevoegdheden tot het verlenen van mandaat van een bevoegdheid
tot het stellen van regels met een sterk technisch karakter, de daarin aan Onze Minister
toegekende bevoegdheden tot het doen van een voordracht voor een regeling, alsmede
de in de artikelen 113 tot en met 117 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement aan
Onze Minister toegekende bevoegdheden, ten aanzien van de niet-rechterlijke leden
van de gerechtsbesturen uitgeoefend door de Raad voor de rechtspraak.» Een soortgelijke bepaling was opgenomen in artikel 1, eerste en vierde lid, van het
Besluit uitoefening rechtspositionele bevoegdheden gerechtsambtenaren en ambtenaren
bureau Raad voor de rechtspraak, waardoor de aldaar aangewezen rechtspositionele bevoegdheden
ten aanzien van gerechtsambtenaren werden uitgeoefend door de Raad voor de rechtspraak
in plaats van door de gerechtsbesturen. Concreet ging het hier bijvoorbeeld om het
stellen van regels inzake het afleggen door de ambtenaar van de eed of de belofte
(artikel 51, tweede lid, ARAR), het stellen van regels omtrent de te volgen procedure
bij reorganisatie en herplaatsing van ambtenaren (49, tweede lid, ARAR) en het voeren
van overleg met de centrales van verenigingen van ambtenaren (artikelen 113 t/117
ARAR).

De ratio achter deze uitzonderingen was gelegen in de noodzaak om te voorkomen dat
specifiek voor het niet-rechterlijk lid van het gerechtsbestuur, dan wel voor gerechtsambtenaren
vast te stellen rechtspositionele regelingen van gerecht tot gerecht gingen verschillen
en dat elk gerecht afzonderlijk onder meer over dergelijke regelingen overleg diende
te voeren met de verenigingen van ambtenaren (Stb. 2001, nr. 618 en Stb. 2001, nr. 617).

Met de invoering van de Wnra is artikel 25, eerste lid, Wet RO aangepast aan de nieuwe
situatie door in dit artikellid te bepalen dat de ten aanzien van het niet-rechterlijk
lid van het bestuur de bevoegdheden uit de Ambtenarenwet 2017 en titel 10 van Boek
7 van het Burgerlijk Wetboek worden uitgeoefend door het bestuur uitgezonderd dat
lid. Ten aanzien van de uitoefening van bevoegdheden door de gerechtsbesturen ten
aanzien van gerechtsambtenaren was deze omzetting niet nodig. Door de overgang van
de publieke aanstelling naar de private arbeidsovereenkomst volgt reeds uit artikel 35a
Wet RO dat de gerechtsbesturen bevoegd zijn tot het aangaan van privaatrechtelijke
rechtshandelingen, waaronder het aangaan, wijzigen of beëindigen van een arbeidsovereenkomst
en het optreden als overheidswerkgever van het eigen personeel (Zie in dit kader paragraaf
4.2.5 en de toelichting bij artikel 6.12, onderdelen C, D, F en G van de memorie van
toelichting van de Aanpassingswet Wnra).

Doordat de op de Ambtenarenwet berustende bepalingen kwamen te vervallen leek een
nadere regeling ten aanzien van de uitoefening van bevoegdheden ten aanzien van gerechtsambtenaren
en niet-rechterlijke leden van de gerechtsbesturen niet nodig. Nadien is echter gebleken
dat er daardoor onbedoeld verschuivingen hebben plaatsgevonden in de bevoegdheidsverdeling,
mede omdat een beoordeling van de regels die in de plaats kwamen van onder meer het
ARAR, namelijk het Uitvoeringsbesluit Ambtenarenwet 2017 en de teksten van de CAO
Rijk later tot stand kwamen dan het moment van indiening van de Aanpassingswet Wnra.
Bij het beschikbaar komen van deze regels en afspraken bleken deze onderdelen te bevatten
die vergelijkbaar waren met de bevoegdheden die in de oude situatie bij de Raad voor
de rechtspraak waren belegd of zouden zijn belegd.

De voorgestelde wijziging waarmee het tweede lid van artikel 25 wordt gewijzigd biedt
dan ook een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur bepalingen met aan de
overheidswerkgever toekomende bevoegdheden aan te wijzen van op de Ambtenarenwet 2017
gebaseerde regels die ten aanzien van gerechtsambtenaren en niet-rechterlijke leden
van de gerechtsbesturen worden uitgeoefend door de Raad voor de rechtspraak. Dit ter
vervanging van het huidige tweede lid waarmee bij amvb nadere regels worden gesteld
omtrent de uitoefening van rechtspositionele bevoegdheden ten aanzien van de gerechtsambtenaren
door het bestuur onderscheidenlijk het bestuur uitgezonderd het niet-rechterlijk lid
van het bestuur en door de Raad voor de rechtspraak. De grondslag wordt daarmee geactualiseerd.

Het voorgestelde vijfde lid regelt dat op verzoek van de Minister voor Rechtsbescherming
na overleg met de Raad voor de rechtspraak voor de niet-rechterlijke leden van de
gerechtsbesturen andere arbeidsvoorwaarden kunnen worden opgenomen in de collectieve
arbeidsovereenkomst voor ambtenaren die werkzaam zijn krachtens een arbeidsovereenkomst
met de Staat. Voor de invoering van de Wnra waren dergelijke bepalingen opgenomen
in het Besluit rechtspositie leden gerechtsbesturen en de Raad voor de rechtspraak.
De totstandkoming van een wijziging in de rechtspositie van de niet-rechterlijke leden
volgde dan ook de procedure van de wijziging van deze amvb (zie in dit kader de nota
van toelichting van het Besluit van 10 december 2001, houdende nadere regels met betrekking
tot de rechtspositie van de leden van de gerechtsbesturen en de leden van de Raad
voor de rechtspraak (Besluit rechtspositie leden gerechtsbesturen en Raad voor de
rechtspraak, Stb. 2001, nr. 618). Sinds de invoering van de Wnra geldt voor de niet-rechterlijke leden dat de arbeidsvoorwaarden
in de cao zijn opgenomen. Met het voorgestelde zesde lid wordt dan ook de rol van
de Minister voor Rechtsbescherming en de Raad voor de rechtspraak zoals deze gold
voor de invoering van de Wnra gewaarborgd. Dit is mede van belang gelet op het feit
dat de salarisschalen van de niet-rechterlijke leden van de gerechtsbesturen aansluiten
op de categorieën van salarisschalen van de rechterlijke leden van de gerechtsbesturen
op grond van de Wrra. Het gestelde in de memorie van toelichting op de Aanpassingswet
Wnra is hier dan ook van toepassing:38 «Wanneer dit wegens de bijzondere en onafhankelijke positie van de colleges wenselijk
is, kunnen op verzoek van de betreffende organisaties vervolgens andere arbeidsvoorwaarden
worden afgesproken ten behoeve van de ambtenaren van de desbetreffende organisatie.
Dat kunnen aanvullende of in enkele gevallen afwijkende arbeidsvoorwaarden zijn. Net
als in de huidige praktijk dient hierover overeenstemming te zijn bereikt met de bonden.
Het spreekt voor zich dat, evenals nu, de Minister deze wensen van de colleges honoreert
en deze worden opgenomen in de collectieve arbeidsovereenkomst voor de sector Rijk,
nadat de bonden daarmee hebben ingestemd.»

Met de invoering van de Wnra was nog niet voorzien dat in de collectieve arbeidsovereenkomst
voor ambtenaren die krachtens een arbeidsovereenkomst met de Staat werkzaam zijn,
ruimte is voor het maken van ten opzichte van de cao afwijkende en aanvullende afspraken
voor groepen ambtenaren, die in de oude situatie als bevoegdheid bij de Raad voor
de rechtspraak zou zijn belegd. Met het voorgestelde zesde lid wordt dan ook geregeld
dat indien de toepasselijke CAO deze mogelijkheid biedt, de Raad voor de rechtspraak
van deze mogelijkheid gebruik kan maken ten aanzien van gerechtsambtenaren, waaronder
de niet-rechterlijke leden van de gerechtsbesturen.

Het zevende lid betreft een samenvoeging van de huidige artikelen 1, eerste lid, van
het Besluit uitoefening rechtspositionele bevoegdheden gerechtsambtenaren en ambtenaren
Bureau Raad voor de rechtspraak en artikel 4 van het Besluit rechtspositie leden gerechtsbesturen
en Raad voor de rechtspraak. Het negende lid komt overeen met artikel 1, tweede lid,
van het Besluit uitoefening rechtspositionele bevoegdheden gerechtsambtenaren en ambtenaren
bureau Raad voor de rechtspraak. Voorgesteld wordt vanuit het oogpunt van toegankelijke
regelgeving deze bepalingen naar wetsniveau te tillen. Daarnaast geldt dat ten aanzien
van rechterlijke ambtenaren een soortgelijke bepaling over schadeloosstelling als
in het voorgestelde achtste lid eveneens op wetsniveau is geregeld (artikel 46, derde
lid, Wrra).

Onderdeel E

Met de wijzigingsopdracht in onderdeel E worden de artikelen 48b, 54, 55, 55a, 66,
67, 68 en 70 van de Wet RO technisch aangepast aan de wijziging van artikel 44 Wrra
van dit wetsvoorstel. Deze aanpassingen zijn noodzakelijk in verband met het invoegen
van een nieuw tweede lid in artikel 44 Wrra en de daarmee samenhangende vernummering
van overige leden van dat artikel. De genoemde artikelen van de Wet RO hebben betrekking
op de vorming en samenstelling van bijzondere kamers bij rechtbanken en gerechtshoven,
zoals de pachtkamers en de Ondernemingskamer. Deze bijzondere kamers zijn belast met
specifieke categorieën van zaken die de wet aan hen ter behandeling en beslissing
heeft opgedragen. In deze bijzondere kamers hebben ook leden zitting die geen rechterlijk
ambtenaar met rechtspraak belast zijn. Dit zijn de zogenoemde deskundige leden. Op
deze deskundige leden en hun plaatsvervangers zijn doorgaans enkele artikelen van
de Wrra, of onderdelen daarvan, van overeenkomstige toepassing verklaard, waaronder
bepaalde leden van artikel 44 Wrra. In lijn met de regeling voor nevenfuncties (artikel 44,
vierde tot en met achtste lid, Wrra) wordt voorgesteld de regeling voor financiële
belangen (artikel 44c, Wrra) ook van toepassing te verklaren op de deskundige leden
en hun plaatsvervangers van de bijzondere kamers. De voorgestelde wijzigingen leiden
er toe dat de nieuwe bepaling omtrent incompatibiliteiten (het nieuwe tweede lid van
artikel 44 Wrra) niet komt te gelden voor de deskundige leden van de bijzondere kamers.
Het lidmaatschap van de Eerste Kamer, Tweede Kamer of het Europees Parlement blijft
dus verenigbaar met de functie van (plaatsvervangend) deskundig lid van een bijzondere
kamer. De reden hiervoor is dat een algeheel verbod op deze functiecombinatie voor
deskundige leden van bijzondere kamers disproportioneel zou zijn. Deze deskundige
leden nemen slechts voor een (zeer) beperkt deel van hun tijd deel aan de rechtspraak
en hebben bovendien te maken met zaken die zich uitsluitend op een zeer specifiek
afgebakend rechtsgebied afspelen, zoals het pachtrecht of het ondernemingsrecht. De
kans dat zich in de praktijk een situatie voordoet waarin zij belast worden met de
beoordeling van een rechtsvraag waarmee zij ook als (Euro)parlementariër van doen
hebben gehad is dan ook zeer gering. Mochten zich evenwel zeer specifieke, persoonlijke
omstandigheden voordoen waardoor een functiecombinatie in een individuele zaak toch
tot een onwenselijke situatie leidt, dan kan bijvoorbeeld het instrument van verschoning
worden ingezet.

Onderdeel F

Artikel 73, derde, vierde en vijfde lid, bevat een regeling van de waarnemend griffier
bij de Hoge Raad. De waarnemend griffiers zijn in de praktijk ambtenaren die worden
aangewezen om werkzaamheden die bij of krachtens de wet aan de griffier worden opgedragen
te verrichten. Ook voor de waarnemend griffier geldt dat de onderliggende arbeidsverhouding
los staat van de aanwijzing als waarnemend griffier (zie de toelichting op onderdeel
C). De bepalingen over vergoeding en ontslag zoals opgenomen in de laatste zin van
het derde lid, het vierde en vijfde lid, dienen dan ook te vervallen. In het voorgestelde
nieuwe vierde lid wordt tot slot geregeld dat de aanwijzing van rechtswege vervalt
indien de uitoefening van de functie van waarnemend griffier geen onderdeel meer is
van de werkzaamheden van de betreffende persoon, bijvoorbeeld omdat de onderliggende
arbeidsverhouding is beëindigd.

Onderdeel G

Artikel 84, zesde lid, Wet RO sluit de functiecombinatie «lid van de Raad voor de
rechtspraak» en «lid van de Staten-Generaal» reeds uit. De rechterlijke leden van
de Raad voor de rechtspraak vallen binnen de reikwijdte van het in dit wetsvoorstel
vervatte artikel 44, tweede lid, Wrra. De toevoeging «onverminderd artikel 44, tweede
lid van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren» brengt tot uitdrukking dat artikel 44,
tweede lid, Wrra voor de rechterlijke leden van de Raad voor de rechtspraak onverkort
van toepassing is.

Onderdeel H

Artikel 86, zesde lid, regelt thans dat ten aanzien van een niet-rechterlijk lid van
de Raad de bevoegdheden uit de Ambtenarenwet 2017 en titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek worden uitgeoefend door de Raad, uitgezonderd het niet-rechterlijk lid van
de Raad. In de tweede volzin is vervolgens een grondslag opgenomen om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen omtrent de uitoefening van
rechtspositionele bevoegdheden ten aanzien van een niet-rechterlijk lid door de Raad
uitgezonderd het niet-rechterlijk lid. Deze grondslag is met de invoering van de Wnra
niet meer nodig omdat de Raad op grond van artikel 104a, eerste lid, reeds bevoegd
is privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Met het eerste lid wordt dan
ook voorgesteld deze volzin te schrappen. Met het tweede lid wordt vervolgens het
achtste lid van artikel 86 aangepast zodat de aldaar opgenomen grondslag alleen van
toepassing is op de rechterlijke leden van de Raad. Net als voor de niet-rechterlijke
leden van de gerechtsbesturen, geldt ook voor de niet-rechterlijke leden van de Raad
dat zij onderdeel zijn van een bestuur met rechterlijke leden. De salarisschalen van
de niet-rechterlijke leden zijn dan ook gelijk aan de categorisering van de salarisschalen
van de rechterlijke leden, zoals voor de invoering van de Wnra geregeld in het Besluit
rechtspositie leden gerechtsbesturen en Raad voor de rechtspraak. Met het voorgestelde
derde lid wordt dan ook geregeld dat op verzoek van de Minister voor Rechtsbescherming
na overleg met de Raad ten aanzien van de niet-rechterlijke leden van de Raad andere
arbeidsvoorwaarden opgenomen kunnen worden in de collectieve arbeidsovereenkomst voor
ambtenaren die werkzaam zijn krachtens een arbeidsovereenkomst met de Staat. Met de
invoering van de Wnra geldt dat de rechtspositie van de niet-rechterlijke leden is
opgenomen in de cao voor ambtenaren die krachtens een arbeidsovereenkomst met de Staat
werkzaam zijn. Net als voor de niet-rechterlijke leden van de gerechtsbesturen geldt
ook voor de niet-rechterlijke leden van de Raad dat een aanpassing in de salarisschaal
vervolgens ook tot een aanpassing in de salarisschaal voor de niet-rechterlijke leden
tot gevolg heeft en dus doorgevoerd zal moeten worden in de cao ten aanzien van de
niet-rechterlijke leden.

Onderdeel I

Het derde lid van artikel 89 bepaalt thans dat bij of krachtens amvb nadere regels
worden gesteld over omtrent de uitoefening van rechtspositionele bevoegdheden door
de Raad ten aanzien van de tot het bureau behorende ambtenaren. Deze grondslag is
niet meer nodig nu de Raad reeds op grond van artikel 104a, eerste lid, privaatrechtelijke
rechtshandelingen kan verrichten namens de Staat en daarmee ten aanzien van de ambtenaren
van het Bureau de bevoegdheden op grond van de Ambtenarenwet 2017 en Titel 10 van
Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek kan uitoefenen.

Onderdeel J

Met de wijziging van artikel 113, eerste lid, wordt het aantal advocaten-generaal
dat ten hoogste kan worden benoemd verhoogd van tweeëntwintig naar zesentwintig. Het
aantal advocaten-generaal in buitengewone dienst dat ten hoogste kan worden benoemd
wordt verlaagd van elf naar zeven. Het totale aantal bij het parket benoembare rechterlijke
ambtenaren neemt derhalve niet toe.

Deze wijziging wordt doorgevoerd op voorstel van het parket bij de Hoge Raad. De achtergrond
hiervan is de volgende. Door de toename van het takenpakket van het parket bij de
Hoge Raad is een druk ontstaan op de beschikbare capaciteit voor de reguliere taakuitoefening:
het nemen van conclusies in cassatieberoepen. Verder signaleert het parket een toename
van het aantal bewerkelijke zaken en verwacht het parket vanaf 2020 op meer terreinen
conclusies te nemen. Het gaat daarbij onder andere om de overheveling van zaken op
het gebied van het ambtenarenrecht van het publiekrecht naar het privaatrecht met
de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Om de toegenomen werklast
te kunnen opvangen, wenst het parket te kunnen beschikken over meer advocaten-generaal
in gewone dienst. De voorgestelde nieuwe verhouding van het maximum aantal advocaten-generaal
en advocaten-generaal in buitengewone dienst bij de Hoge Raad schept de wettelijke
ruimte die nodig is om te komen tot de gewenste samenstelling van het parket in relatie
tot de uit te oefenen taken.

Artikel II (Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren)

Onderdeel A

Met de wijziging van artikel 44 Wrra wordt het nieuwe verbod op het combineren van
het rechterschap met het lidmaatschap van de Eerste Kamer, Tweede Kamer en het Europees
Parlement ingevoerd. Op de achtergronden hiervan is ingegaan in het algemeen deel
van deze memorie van toelichting. Het verbod wordt opgenomen in een nieuw tweede lid
van artikel 44 Wrra. Hiermee wordt de bepaling opgenomen in de nabijheid van reeds
bestaande verboden of beperkingen van functiecombinaties voor rechterlijke ambtenaren.
Het nieuwe verbod op het gelijktijdig bekleden van het lidmaatschap van de Staten-Generaal
of het Europees Parlement richt zich op rechterlijke ambtenaren als bedoeld in artikel 1,
onderdeel b, onder 1° tot en met 4°, Wet RO. Deze opsomming in de Wet RO omvat:

• bij de Hoge Raad: de president, vicepresident, raadsheren, raadsheren in buitengewone
dienst;

• bij de gerechtshoven: de senior raadsheren, raadsheren en raadsheren-plaatsvervangers;

• bij het parket bij de Hoge Raad: de procureur-generaal, plaatsvervangend procureur-generaal,
advocaten-generaal en advocaten-generaal in buitengewone dienst; en

• bij de rechtbanken: de senior rechters A, senior rechters, rechters en rechters-plaatsvervangers
(en langs die weg de rechters in opleiding die tot rechter-plaatsvervanger zijn benoemd).

Op grond van artikel 4 van de Beroepswet respectievelijk artikel 5 van de Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie geldt het bepaalde in het nieuwe tweede lid van artikel 44 Wrra
ook voor leden met rechtspraak belast die werkzaam zijn bij het CBb en de CRvB. Voor
de volledigheid zij opgemerkt dat uit de formulering van artikel 44, tweede lid, Wrra
en de bovengenoemde opsomming volgt dat de nieuwe bepaling ook de leden van de Hoge
Raad en van het parket bij de Hoge Raad omvat, en daarmee strikt genomen een overlap
vormt met het bepaalde in artikel 57, tweede lid, Grondwet. Deze overlap levert in
de praktijk geen knelpunten op en draagt bij aan de leesbaarheid en begrijpelijkheid
van artikel 44, tweede lid, Wrra.

De formulering van de aanhef van artikel 44, tweede lid, Wrra sluit aan bij die van
artikel 44, eerste lid, Wrra en de artikelen 1, eerste lid, en 2, eerste lid, Wise.
Het gevolg van die formulering is dat ontslag volgt van een rechterlijk ambtenaar
die onder de reikwijdte van artikel 44, tweede lid, Wrra valt. Vanzelfsprekend heeft
ontslag op eigen verzoek de voorkeur. Indien de in die bepaling genoemde onverenigbaarheid
van ambten zich op enig moment voordoet, zal dit veelal komen doordat iemand die al
rechter is op enig moment lid wordt van de Eerste Kamer, Tweede Kamer of van het Europees
Parlement. Doorgaans zal betrokkene in dat geval zelf een ontslagverzoek indienen,
waarna met toepassing van artikel 46h Wrra bij koninklijk besluit ontslag wordt verleend.
In het onwaarschijnlijke geval dat betrokkene niet zelf om ontslag verzoekt, zal een
ontslagprocedure wegens het gelijktijdig benoemd zijn in onverenigbaar geachte ambten gestart worden zodra betrokkene is geïnstalleerd
als parlementariër. Dit volgt uit artikel 46l, eerste lid, onderdeel b, Wrra. Dat
artikel geeft een imperatieve ontslaggrond voor alle rechterlijke ambtenaren in de
zin van de Wet RO die voor het leven zijn benoemd (zie voor de reikwijdte van die
bepaling artikel 46b Wrra). Ook de leden van het parket bij de Hoge Raad worden voor
het leven benoemd (zie artikel 2, eerste lid, Wrra), waarmee de consequentie van ontslag
op grond van artikel 46l Wrra zich ook uitstrekt over deze rechterlijke ambtenaren.
In voorkomend geval vindt de ontslagprocedure plaats overeenkomstig het bepaalde in
paragraaf 6A.5 van de Wrra (de artikelen 46o en verder), derhalve ten overstaan van
de Hoge Raad op vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Het gaat in
een dergelijk geval nadrukkelijk niet om het opleggen van ontslag als disciplinaire
maatregel, maar om het verlenen van ontslag wegens het aanvaarden van een met het
rechterschap onverenigbaar ambt. In het omgekeerde geval, indien een lid van de Eerste
Kamer, Tweede Kamer of het Europees Parlement het rechterschap zou ambiëren, zal betrokkene
in de praktijk niet worden voorgedragen voor benoeming tot rechter alvorens verzekerd
is dat het ambt van parlementariër wordt neergelegd.

Onderdeel B

De wijziging van artikel 44a Wrra betreft een technische aanpassing van verwijzingen
naar artikel 44 Wrra, nodig als gevolg van de wijziging van artikel 44 Wrra (zie onderdeel
A).

Onderdeel C

Artikel 44b Wrra

Het nieuwe artikel 44b Wrra ziet op een opdracht tot het voeren van een intern integriteitsbeleid
ten aanzien van de rechterlijke ambtenaren die werkzaam zijn bij de Hoge Raad, het
parket bij de Hoge Raad, de rechtbanken, de gerechtshoven, het CBb, de CRvB alsmede
de parketten van het openbaar ministerie. De formulering van deze bepaling is ontleend
aan artikel 4 van de Ambtenarenwet 2017. Op de achtergronden van deze bepaling is
al ingegaan in paragraaf 4 van het algemeen deel van deze toelichting. De in artikel 44b
opgenomen norm richt zich tot de functionele autoriteit van de betrokken rechterlijke
ambtenaren. Veel rechtspositionele bevoegdheden in de Wrra en het daarop gebaseerde
Brra zijn toebedeeld aan de functionele autoriteit. Zo beoordeelt de functionele autoriteit
op grond van artikel 44, zesde lid, Wrra of een nevenfunctie van een rechterlijk ambtenaar
ongewenst is met het oog op een goede vervulling van hun ambt of op de handhaving
van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Ook bepalen
de artikelen 37 Brra (voor de niet voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren)
en artikel 37b Brra (voor de voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren) dat
de functionele autoriteit regelmatig aandacht besteedt aan de wijze waarop de rechterlijk
ambtenaar zijn taak vervult door middel van het houden van functioneringsgesprekken.
De rechtspositionele bevoegdheden in de artikelen 44b en 44c Wrra sluiten aan bij
deze bevoegdheden.

Niettemin geldt voor het voeren een integriteitsbeleid dat een zekere mate van uniformiteit
binnen de gerechten wenselijk is. In geval van de rechtbanken en gerechtshoven vervult
de Raad voor de rechtspraak een centrale rol bij de bevordering van een uniform integriteitsbeleid.
Deze rol houdt onder meer verband met de taak die de Raad op grond van artikel 91
Wet RO heeft op het terrein van de ondersteuning van de bedrijfsvoering bij de gerechten
en het toezicht op die bedrijfsvoering). Hieronder vallen blijkens het tweede lid
van artikel 91 Wet RO ook personeelsaangelegenheden. Op grond van artikel 23 van de
Wet RO is het bestuur van de gerechten belast met de zorg voor personeelsaangelegenheden
van de rechterlijke ambtenaren werkzaam bij de gerechten. De rol van de Raad ten aanzien
van de personeelsaangelegenheden voor rechterlijke ambtenaren werkzaam bij de gerechten
is dus ondersteunend van aard. Met het oog op de gewenste uniformiteit ligt het voor
de hand dat de Raad een coördinerende en faciliterende rol vervult bij het vaststellen
van de integriteitscode. Desgewenst kan de Raad hierbij gebruik maken van de op grond
van artikel 23a Wet RO aan de Raad toebedeelde bevoegdheid de besturen op te dragen
taken gezamenlijk uit te voeren. De verwachting is evenwel dat dit niet nodig zal
zijn, nu in de praktijk al gewerkt wordt met leidraden en codes die (mede) gaan over
de integriteit van de rechterlijk ambtenaar: de gedragscode Rechtspraak (van 1 mei
2010), de NVvR-rechterscode en de Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de
rechtspraak.39, 40 Ook voor het openbaar ministerie geldt uiteraard dat een uniformiteit in het gevoerde
integriteitsbeleid van belang is. Zoals toegelicht in het algemene deel van deze toelichting
wordt er in de parketten in feite al gewerkt met een uniform integriteitskader. Mocht
de uniformiteit niettemin op een zeker moment toch te wensen overlaten, dan bieden
de aan het College van procureurs-generaal in de Wet RO toebedeelde bevoegdheden (waaronder
de bevoegdheid genoemd in artikel 139a Wet RO) voldoende instrumenten om de gewenste
uniformiteit in het integriteitsbeleid te bereiken.

Aan de in onderdeel d, bedoelde jaarlijks verantwoording kan worden voldaan via de
gebruikelijke jaarverslagen van de rechtspraak, de Hoge Raad en het openbaar ministerie.

De nieuwe regeling wordt opgenomen in de Wrra, als onderdeel van bepalingen die zich
richten op het waarborgen en bevorderen van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid
van rechterlijke ambtenaren. Het wordt om die reden geplaatst direct na bepalingen
over het melden van nevenbetrekkingen, het opnemen van gegevens over nevenbetrekkingen
in een register en het openbaar maken van gegevens uit dat register. Op grond van
artikel 4 van de Beroepswet respectievelijk artikel 5 van de Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie geldt het bepaalde in artikel 44b ook voor de rechterlijke ambtenaren
werkzaam bij het CBb en de CRvB. Vanuit de in artikel 91 Wet RO beschreven taken houdt
de Raad voor de rechtspraak ook toezicht op de uitvoering van het integriteitsbeleid
door rechtbanken, gerechtshoven, CBb en CRvB.

Artikel 44c Wrra

Met het voorgestelde nieuwe artikel 44c Wrra worden regels gesteld over het bezit
van en handelen in financiële belangen door rechterlijke ambtenaren. Het doel van
deze regeling is het tegengaan van het risico van financiële belangenverstrengeling
en het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie door rechterlijke
ambtenaren. Daartoe worden in het eerste lid van artikel 44c verplichtingen en beperkingen
ingevoerd voor rechterlijke ambtenaren. Voor hen geldt een algemeen verbod om financiële
belangen te bezitten en daarin te handelen, als daardoor de goede ambtsvervulling
of de handhaving van de onpartijdigheid en onafhankelijkheid niet in redelijkheid
verzekerd zou zijn. Daarnaast wordt aan de functionele autoriteit de opdracht gegeven
om de rechterlijke ambtenaren aan te wijzen die werkzaamheden verrichten waaraan de
voornoemde risico’s in het bijzonder kleven. Ook moet de functionele autoriteit de
financiële belangen aanwijzen die de aangewezen rechterlijke ambtenaren niet mogen
bezitten of verwerven. Tot slot moet de functionele autoriteit zorgdragen voor de
registratie van meldingen door rechterlijke ambtenaren van het bezit van en transacties
in bepaalde financiële belangen. Als een rechterlijk ambtenaar door de functionele
autoriteit op grond van het tweede lid is aangewezen, is betrokkene in beginsel verplicht
om financiële belangen en transacties in effecten te melden en daarover desgevraagd
nadere informatie te geven aan de functionele autoriteit (derde lid).

Zoals in de toelichting bij artikel 44b Wet RO is aangegeven, sluit de toekenning
van de rechtspositionele bevoegdheden aan de functionele autoriteit aan bij andere,
reeds aan de functionele autoriteit toebedeelde, rechtspositionele bevoegdheden in
de Wrra en het daarop gebaseerde Brra. Niettemin geldt ook voor deze regeling dat
een zekere uniformiteit binnen de gerechten wenselijk is. Met het oog op deze gewenste
uniformiteit ligt een coördinerende en faciliterende rol van de Raad voor de rechtspraak
ook bij de financiële belangen regeling voor de hand.

Artikel 44c wordt opgenomen in hetzelfde hoofdstuk van de Wrra waarin onder meer bepalingen
zijn opgenomen over (het melden van) nevenbetrekkingen van rechterlijke ambtenaren.
Het ligt voor de hand om bepalingen die verband houden met het waarborgen van de integriteit
van rechterlijke ambtenaren zoveel mogelijk op één plaats in de Wrra op te nemen.
Zoals in het algemeen deel van deze toelichting al is opgemerkt, is de formulering
van artikel 44c Wrra ontleend aan de vergelijkbare regeling in de artikelen 5 en 8
van de Ambtenarenwet 2017. Mede gelet op de inbreuken die met het bepaalde in artikel 44c
Wrra worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van rechterlijke ambtenaren, zijn
de daarin opgenomen maatregelen geclausuleerd van aard. Zij gaan niet verder dan nodig
is voor het bereiken van het doel van de regeling, namelijk het waarborgen van de
(financiële) integriteit van de rechterlijke organisatie en de daarbinnen werkzame
personen, alsmede het voorkomen van misbruik van in het kader van de ambtsvervulling
verkregen informatie. De meldplicht van artikel 44c Wrra beperkt zich daarom tot die
rechterlijke ambtenaren waarvan door de functionele autoriteit is vastgesteld dat
deze werkzaamheden verrichten waaraan in het bijzonder het risico kleeft van financiële
belangenverstrengeling of het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie.
Deze aanwijzing kan betrekking hebben op individuele rechterlijke ambtenaren, of een
duidelijk afgebakende, vooraf kenbare groep van rechterlijke ambtenaren. Daarbij valt
te denken aan het aanwijzen van alle rechterlijke ambtenaren die werkzaam zijn in
een team dat zich bezig houdt met zaken waarbij naar hun aard koersgevoelige informatie
een rol kan spelen, of aan bepaalde leden van het openbaar ministerie, met name werkzaam
bij het functioneel parket, die betrokken zijn bij zaken waarin zij kennis kunnen
nemen van bijvoorbeeld potentieel koersgevoelige informatie. Het is aan de functionele
autoriteit om hierin telkens een beoordeling te maken.

Het begrip «financieel belang» is zeer divers van aard. Het kan bijvoorbeeld gaan
om het bezit van effecten, vorderingsrechten, onroerend goed, bouwgrond of om financiële
deelnemingen in ondernemingen. Ook negatieve financiële belangen, zoals schulden uit
hypothecaire vorderingen, kunnen in verband met mogelijke belangenverstrengeling relevant
zijn. Gelet op de variëteit van financiële belangen en de variëteit van taken en zaken
waarmee rechterlijke ambtenaren kunnen worden belast, kan niet eenduidig worden aangegeven
welke financiële belangen wel en welke niet toelaatbaar zijn in relatie tot de ambtsvervulling.
Of een bepaald financieel belang daadwerkelijk risico's met zich brengt, is afhankelijk
van verschillende factoren, waaronder het organisatieonderdeel waar de rechterlijk
ambtenaar werkzaam is, de soort zaken waarbij de rechterlijk ambtenaar betrokken kan
zijn, alsmede het concrete financiële belang. Dit dient daarom in de praktijk door
de functionele autoriteit te worden beoordeeld. Een en ander neemt niet weg dat het
primair de eigen verantwoordelijkheid van de rechterlijk ambtenaar is om te voorkomen
dat een situatie ontstaat waarin (de schijn van) belangenverstrengeling aan de orde
is. Integriteitsrisico's kunnen ook ontstaan indien rechterlijke ambtenaren in de
uitoefening van het ambt kunnen beschikken over kennis die zij in de privésfeer zouden
kunnen aanwenden om er persoonlijk voordeel mee te behalen. Er moet op kunnen worden
vertrouwd dat deze informatie in goede handen is en niet voor andere doeleinden dan
de ambtsvervulling wordt gebruikt. Alleen al het bestaan van de mogelijkheid van oneigenlijk
gebruik van informatie kan een beeld oproepen dat zich niet verhoudt met een zorgvuldig
opererende en integere rechterlijke organisatie. Dit risico doet zich vooral voor
bij rechterlijke ambtenaren die te maken krijgen met zaken waarbij over koersgevoelige
informatie kan worden beschikt ten behoeve van privébeleggingen.

Na een melding op grond van artikel 44c, derde lid, Wrra kan in het concrete geval
vervolgens door de functionele autoriteit worden bezien of er maatregelen nodig zijn
om de schijn van belangenverstrengeling tegen te gaan. De casusposities die zich op
dit punt in de praktijk kunnen voordoen zijn zo divers, dat op voorhand niet kan worden
aangegeven of en zo ja welke maatregelen geïndiceerd zijn. Dit zal door de functionele
autoriteit, zoveel mogelijk in overleg met de betrokken rechterlijk ambtenaar, van
geval tot geval moeten worden bezien, waarbij telkens als uitgangspunt heeft te gelden
het bewaken van (het vertrouwen in) de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van het
optreden en het voorkomen van (de schijn van) belangenverstrengeling. Een en ander
kan bijvoorbeeld leiden tot afspraken over het afzien van betrokkenheid in een concrete
zaak of aanpassing van het takenpakket. Niet uitgesloten kan worden dat in bepaalde
gevallen de betrokken rechterlijk ambtenaar verzocht wordt om bepaalde financiële
belangen af te stoten. Het enkele feit dat een melding is verricht, verplicht de functionele
autoriteit er op zichzelf nog niet toe om alle zaken die de betrokken rechterlijk
ambtenaar mogelijk in behandeling heeft gehad, nog altijd heeft of in behandeling
krijgt, te traceren en te toetsen op een mogelijke belangenverstrengeling. Dit zou
alleen aan de orde zijn als daartoe aanleiding is, bijvoorbeeld als de functionele
autoriteit het risico op een mogelijke financiële belangenverstrengeling, mede gegeven
de aard van het desbetreffende financiële belang en de bijzondere functie die de rechterlijk
ambtenaar heeft in de organisatie, zodanig hoog inschat dat (de schijn van) belangenverstrengeling
niet voorkomen kan worden. Zoals gezegd, staat voorop dat de rechterlijk ambtenaar
primair zelf heeft te waken voor zijn onpartijdigheid. Evenmin kan op voorhand worden
uitgesloten dat een melding (of het achteraf gezien ten onrechte nalaten van een melding)
voorwerp wordt van nader onderzoek door de functionele autoriteit.

Op grond van het voorgestelde artikel 44c, tweede lid, Wrra, moet de functionele autoriteit
een registratie voeren van gedane meldingen. Op de verwerking van deze gegevens zijn
de gebruikelijke bepalingen bij en krachtens de (Uitvoeringswet) Algemene verordening
gegevensbescherming van toepassing. Anders dan bijvoorbeeld het register voor nevenbetrekkingen,
geregeld in artikel 44a Wrra, is de in artikel 44c, tweede lid, bedoelde registratie
niet voor een ieder toegankelijk. De daarin opgenomen informatie is uitsluitend toegankelijk
voor de functionele autoriteit, ter uitoefening van diens in artikel 44c Wrra beschreven
taken, en de betrokken rechterlijk ambtenaar. Zie over de bewaartermijn van de gegevens
en overige aspecten van gegevensverwerking ook paragraaf 9 van het algemeen deel van
deze toelichting. Het is denkbaar dat de meldingen of nadien gebleken omstandigheden
vragen oproepen die slechts beantwoord kunnen worden door het ontvangen van nadere
informatie. Om deze reden wordt in het derde lid bepaald dat de functionele autoriteit
van de meldingsplichtige rechterlijk ambtenaar kan verlangen dat deze informatie verschaft.
Dit kan onder meer informatie betreffen van de bank of effectenbemiddelaar van de
betrokken rechterlijk ambtenaar.

Artikelen III en IV (Beroepswet en Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie)

De wijzigingen van artikel 4, eerste lid, onderdeel g, van de Beroepswet en artikel 5,
eerste lid, onderdeel g, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie betreffen
technische aanpassingen die nodig zijn als gevolg van de wijziging van artikel 44
Wrra.

Artikel V (Wet op de Raad van State)

Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting al is aangegeven, strekt
het nieuwe verbod op het combineren van het rechterschap met het zijn van parlementariër
zich ook uit tot de personen die rechtsprekende taken uitoefenen in de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Hiertoe worden de artikelen 5, 8 en 10 van de Wet op de Raad
van State gewijzigd. Met onderdeel A van artikel V wordt aan artikel 5 van de Wet
op de Raad van State een nieuw lid toegevoegd, waarmee de in artikel 44, tweede lid
(nieuw), Wrra opgenomen verbodsbepaling van overeenkomstige toepassing wordt op de
leden van de Raad van State die zijn benoemd in de Afdeling bestuursrechtspraak. Deze
bepaling hoeft zich niet uit te strekken tot de vicepresident van de Raad van State,
nu uitsluitend leden in de Afdeling bestuursrechtspraak kunnen worden benoemd (zie
artikel 2, derde lid). Als gevolg van de voorgestelde wijziging van de schakelbepalingen
in de artikelen 8 en 10 (onderdeel B van artikel V) strekt de verbodsbepaling zich
ook uit tot de staatsraden en de staatsraden in buitengewone dienst die in de Afdeling
bestuursrechtspraak zijn benoemd.

Artikel VI (Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement)

Onderdeel A

Met de in artikel II, onderdeel A, voorgestelde wijziging van artikel 44 Wrra wordt
al bereikt dat de plaatsvervangend procureur-generaal bij de Hoge Raad niet tevens
lid van de Staten-Generaal of van het Europees Parlement kan zijn. Het huidige onderdeel
b van artikel 1, eerste lid, Wise is daardoor overbodig en kan komen te vervallen.

Onderdeel B

Op grond van artikel 2, eerste lid, onderdeel e, Wise kan een in Nederland gekozen
lid van het Europees Parlement niet tevens lid van de Hoge Raad of procureur-generaal,
plaatsvervangend procureur-generaal of advocaat-generaal bij de Hoge Raad zijn. Met
de in artikel II, onderdeel A, voorgestelde wijziging van artikel 44 Wrra wordt al
bereikt dat deze functies bij de Hoge Raad en het parket bij de Hoge Raad niet kunnen
worden gecombineerd met het lidmaatschap van de Staten-Generaal of het Europees Parlement.
Het huidige onderdeel e van artikel 2, eerste lid, Wise is daardoor overbodig en kan
komen te vervallen. Onderdeel c van dat artikellid kan niet vervallen omdat het daarin
opgenomen verbod tot het combineren van lidmaatschap van het Europees Parlement met
het zijn van lid van de Raad van State zich uitstrekt tot alle leden van de Raad van
State, ongeacht of deze zijn benoemd in de Afdeling advisering of in de Afdeling bestuursrechtspraak.
Het nieuw in te voeren verbod ziet, voor zover het betreft de leden van de Raad van
State, evenwel alleen op de met rechtspraak belaste leden.

Artikel VII (Overgangsrecht)

Deze bepaling betreft overgangsrecht in het kader van de invoering van de nieuwe incompatibiliteit
van rechterschap en lidmaatschap van de Staten-Generaal en het Europees Parlement.
Deze bepaling beoogt te bereiken dat de met dit wetsvoorstel in te voeren nieuwe incompatibiliteiten
niet van toepassing zijn op personen die op het moment van inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel zowel rechter als lid zijn van een van deze parlementen. De overgangsregeling
maakt het mogelijk dat een bestaande zittingsduur van de Eerste Kamer of Tweede Kamer
of van het Europees Parlement wordt afgerond zonder dat een van beide functies hoeft
te worden opgegeven. Zodra zich een nieuwe zittingsduur van een parlement aandient
na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, zal betrokkene wel een keuze moeten maken.
Een en ander leidt tot een in de tijd beperkte uitfasering met zo min mogelijk nadelige
gevolgen voor betrokkenen. De overgangsregeling ziet alleen op de met deze wet nieuw
in te voeren incompatibiliteiten. Reeds vóór inwerkingtreding bestaande incompatibiliteiten
vallen niet onder de reikwijdte van deze bepaling. Voor wat betreft de formulering
van deze bepaling is zoveel mogelijk aangesloten bij de formulering van artikel 9,
eerste lid, Wise.

Artikel VIII (Inwerkingtredingsbepaling)

Artikel IX bevat een standaard inwerkingtredingsbepaling, waardoor bij de inwerkingtreding
van onderdelen van dit wetsvoorstel rekening kan worden gehouden met de vraag of uitvoeringspraktijk
gereed is.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind