Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State van het Koninkrijk en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 6 juli 2022 en het nader rapport d.d. 20 oktober 2022, aangeboden
aan de Koning door de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van
Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 april 2022, no. 2022000910,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
haar advies inzake het bovenvermelde verdrag rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 6 juli 2022, No. W16.22.0062/II/K, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 21 april 2022, nr. 2022000910, heeft Uwe Majesteit, op voorstel
van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging
aanhangig gemaakt een voorstel van Rijkswet houdende goedkeuring van het op 29 augustus
2021 te Abu Dhabi tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden
en de Verenigde Arabische Emiraten inzake uitlevering (Trb. 2021, 117), met memorie van toelichting.

Het verdrag regelt de uitlevering tussen de Verenigde Arabische Emiraten (VAE) en
het Koninkrijk der Nederlanden (het Koninkrijk). Het verdrag maakt het mogelijk om
voor alle delicten die in beide verdragsstaten met een vrijheidsstraf van ten minste
een jaar worden bedreigd om uitlevering te verzoeken. Voorts wordt beoogd de samenwerking
met de autoriteiten van de VAE soepeler en sneller te laten verlopen. Het voorstel
van rijkswet strekt tot goedkeuring van dit verdrag.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk wijst erop dat goedkeuring
van een uitleveringsverdrag onder meer veronderstelt dat het vertrouwen bestaat dat
de fundamentele mensenrechten van opgeëiste personen in de om uitlevering vragende
staat worden gerespecteerd. Dit vertrouwen werkt door in de terughoudendheid van de
rechterlijke toetsing van individuele uitleveringsverzoeken.

In het licht daarvan is het van belang dat de regering bij het aangaan van een bilateraal
verdrag als het onderhavige zorgvuldig de mensenrechtensituatie in de andere staat
beoordeelt. Deze afweging dient met het oog op de parlementaire goedkeuring van het
verdrag tot uitdrukking te komen in de memorie van toelichting. De toelichting geeft
er geen blijk van dat een dergelijke beoordeling heeft plaatsgevonden. Nu er vragen
kunnen worden gesteld over de mensenrechtensituatie in de VAE, adviseert de Afdeling
in de toelichting alsnog aandacht te besteden aan de mensenrechtensituatie in de VAE.

1. Inhoud en achtergrond voorstel

Het voorstel strekt tot goedkeuring van het op 29 augustus 2021 te Abu Dhabi tot stand
gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk en de VAE inzake uitlevering. Het verdrag bevat
de verplichting tot het uitleveren van personen ten behoeve van strafvervolging of
de tenuitvoerlegging van een onherroepelijke vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming
strekkende maatregel in de verzoekende staat. De verplichting tot uitlevering is niet
absoluut en het verdrag voorziet in (de gebruikelijke) gronden om de uitlevering te
weigeren.

Tussen de VAE en het Koninkrijk bestaat thans op grond van diverse multilaterale verdragen
een rechtshulprelatie. De desbetreffende verdragen zijn voor specifieke doeleinden
gesloten. Deze rechtshulprelatie kent daardoor volgens de toelichting beperkingen.
Uitlevering is niet altijd mogelijk. Vanwege de intensivering van het personenverkeer
en de zakelijke betrekkingen tussen de VAE en het Koninkrijk en hun inwoners neemt
de behoefte aan een beter op de relatie tussen staten toegesneden juridische samenwerking
toe, aldus de toelichting. Met de intensivering gaat immers ook een verplaatsing van
criminaliteit gepaard.

Met het voorliggende bilaterale verdrag kan in veel meer gevallen dan thans om uitlevering
worden verzocht. Het verdrag maakt het mogelijk om voor alle delicten die in beide
staten met een vrijheidsstraf van tenminste een jaar worden bedreigd om uitlevering
te verzoeken. Te denken valt aan moord, doodslag en andere geweldsdelicten, maar ook
aan financieel-economische delicten. Het verdrag beoogt de samenwerking met de autoriteiten
van de VAE bovendien soepeler en sneller te laten verlopen.

De memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk (de Raad) uitgebreid met een nieuwe paragraaf 1.2,
met daarin een nadere beschouwing over de beleidsmatige grondslag van het verdrag.
Deze paragraaf is tevens opgenomen ter verdere verduidelijking van de behoefte naar
een intensievere samenwerking met andere staten buiten Europa dan alleen de Verenigde
Arabische Emiraten, ten behoeve van de bestrijding van ondermijnende criminaliteit.
De veelvormigheid van deze criminaliteit vergt dat een intensievere strafrechtelijke
samenwerking met de Verenigde Arabische Emiraten plaatsvindt dan mogelijk is op basis
van alleen multilaterale verdragen waar beide landen partij bij zijn.

2. Mensenrechten

Uitlevering is de handeling waarmee iemand onder de rechtsmacht van een andere staat
wordt gebracht, hetzij om te worden vervolgd voor feiten waarvan hij wordt verdacht,
hetzij voor de tenuitvoerlegging van een reeds opgelegde vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming
strekkende maatregel. Als er in de staat die om uitlevering verzoekt een eerlijke
rechtsgang is, die in overeenstemming is met algemeen aanvaarde mensenrechtennormen,
is uitlevering een nuttig instrument om straffeloosheid te voorkomen. Er zijn echter
staten waarin de opgeëiste persoon na uitlevering het gevaar loopt te worden onderworpen
aan schending van zijn mensenrechten; juist bij strafvervolging en detentie is dat
risico in bepaalde staten groot.

a. Verdragsverplichtingen EVRM versus vertrouwensbeginsel

Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) bevat voor een verdragsluitende staat de verplichting om de verdragsrechten
te beschermen van een ieder die onder haar rechtsmacht ressorteert. In het Soering-arrest
en latere arresten heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) bepaald
dat deze verplichting ook geldt wanneer na uitlevering schending van het verbod op
foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing als bedoeld in
artikel 3 EVRM dreigt buiten de rechtsmacht van de aangezochte staat. Uit deze bepaling
vloeit een verbod op uitlevering voort wanneer substantiële gronden aan het licht
zijn gekomen om te geloven dat de betrokken persoon zal worden blootgesteld aan een
reëel risico («real risk») op een schending van behandeling als bedoeld in deze bepaling.
Dit ongeacht de vraag of de staat waaraan is uitgeleverd partij is bij het EVRM. Ook
is het niet uitgesloten dat in uitzonderlijke gevallen een beslissing tot uitlevering
onverenigbaar is met het recht op een eerlijk proces wanneer de betrokken persoon
een flagrante schending van het recht op een eerlijk proces heeft ondergaan of dreigt
te ondergaan in de verzoekende staat («a flagrant denial of a fair trial»).

Uit jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat aangenomen moet worden dat het Koninkrijk,
dat zowel door het EVRM als het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke
rechten (IVBPR) gebonden is, het resultaat van bilaterale onderhandelingen die hebben
geleid tot het toepasselijke uitleveringsverdrag heeft kunnen afstemmen op de aard
en de mate waarin de in het EVRM en IVBPR neergelegde fundamentele rechtsbeginselen
worden erkend in de staat waarmee het Koninkrijk het verdrag sluit. De Hoge Raad neemt
dan ook als uitgangspunt dat bij de beoordeling van een uitleveringsverzoek dat is
gebaseerd op een bilateraal uitleveringsverdrag in beginsel moet worden uitgegaan
van het vertrouwen dat de verzoekende staat bij de vervolging van de opgeëiste persoon
respectievelijk de tenuitvoerlegging van de aan de opgeëiste persoon opgelegde straf
de daarop betrekking hebbende fundamentele rechten welke zijn neergelegd in het EVRM
en IVBPR zal respecteren.

Dit uitgangspunt kan uitzondering lijden, voor wat betreft het recht op een eerlijk
proces, indien is komen vast te staan «dat de opgeëiste persoon door zijn uitlevering
zal worden blootgesteld aan het risico van een flagrante inbreuk op enig hem ingevolge
deze verdragsbepalingen toekomend recht», en tevens «dat hem na zijn uitlevering ter
zake van die inbreuk niet een rechtsmiddel als bedoeld in art. 13 EVRM respectievelijk
art. 2, derde lid aanhef en onder a, IVBPR ten dienste staat». In een dergelijk geval
staat de op de landen van het Koninkrijk rustende verplichting om de uit voormelde
verdragsbepaling(en) voortvloeiende rechten van de opgeëiste persoon te verzekeren
in de weg aan de nakoming van de verdragsrechtelijke verplichting tot uitlevering.
Het is de uitleveringsrechter die in een dergelijk geval tot oordelen is geroepen.
Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat niet snel wordt aangenomen dat sprake is
van blootstelling aan het risico van een flagrante inbreuk op het recht op een eerlijk
proces die moet leiden tot ontoelaatbaarverklaring van de gevraagde uitlevering ter
strafvervolging.

b. Mensenrechtensituatie VAE

Het voorgaande brengt met zich dat de regering bij het voorstel tot goedkeuring van
een bilateraal uitleveringsverdrag een goed beeld zal moeten hebben van de mensenrechtensituatie
in de staat waarmee het verdrag is gesloten. Goedkeuring van een uitleveringsverdrag
kan alleen gegeven worden als voldoende zekerheid bestaat dat uitlevering in het algemeen,
mede met het oog op de hiervoor genoemde verdragsverplichtingen, verantwoord zal zijn.

In de toelichting op het voorliggende verdrag ontbreekt een uiteenzetting over dit
onderwerp. In de toelichting wordt enkel aandacht besteed aan de omstandigheid dat
in de VAE de doodstraf en lijfstraffen kunnen worden opgelegd. Het verdrag voorziet
erin dat uitlevering kan worden geweigerd als er geen voldoende garantie wordt gegeven
dat geen doodstraf of lijfstraffen worden opgelegd dan wel dat een eventueel daartoe
strekkend vonnis niet ten uitvoer zal worden gelegd. Daardoor vormt het bestaan van
de doodstraf en lijfstraffen in de VAE voor goedkeuring van het verdrag in beginsel
geen beletsel.

In diverse mensenrechtenrapportages wordt evenwel het beeld geschetst dat daarnaast
sprake is van mensenrechtenschendingen ten aanzien van politieke gevangenen, zoals
mensenrechtenactivisten. Uit de rapportages komt naar voren dat foltering in die gevallen
niet wordt geschuwd. Ook dit gegeven vormt voor goedkeuring van het verdrag niet zonder
meer een beletsel. Het verdrag voorziet er immers in dat uitlevering wordt geweigerd
indien het betrekking heeft op een strafbaar feit dat door de aangezochte staat wordt
gezien als een politiek delict.

Wel is de inhoud van deze rapportages zorgelijk te noemen. Dit doet vragen rijzen
als het gaat om de mensenrechtensituatie van categorieën verdachten van en veroordeelden
ter zake van strafbare feiten waarvoor als gevolg van dit verdrag wel zal kunnen worden
uitgeleverd. De mensenrechtenrapportages geven daarvan niet een helder beeld. Deze
gaan bijvoorbeeld niet in op de detentieomstandigheden van andere dan politieke gevangenen.
Ook wordt niet duidelijk of en in hoeverre het recht op een eerlijk proces in die
gevallen op de tocht staat: in hoeverre zijn de rechters onafhankelijk en zijn er
waarborgen voor een eerlijk proces?

In dat licht is tevens van belang dat de VAE geen partij zijn bij het IVBPR en het
Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Wel zijn
de VAE toegetreden tot verschillende andere mensenrechtenverdragen, zoals het Verdrag
inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie, het Genocideverdrag,
het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen en
het Folterverdrag. Bij een aantal van die verdragen hebben de VAE evenwel bezwaarlijke
voorbehouden gemaakt en erkennen de VAE anders dan Nederland niet het individuele
klachtrecht onder dit verdrag.

Bovendien zijn de VAE geen partij bij het Facultatief Protocol bij het Folterverdrag.
Dat protocol heeft een systeem in het leven geroepen van periodieke bezoeken door
onafhankelijke internationale en nationale organen aan plaatsen waar personen gedetineerd
worden teneinde foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing
te voorkomen. Onafhankelijke mensenrechtenorganisaties worden daarnaast niet toegelaten
voor het doen van onderzoek in het land en het bezoeken van gevangenissen. Dit bemoeilijkt
dus het internationaal toezicht op de mensenrechtensituatie in de VAE.

c. Beoordeling

Mede in verband met de terughoudende opstelling van de uitleveringsrechter die wordt
ingegeven door het vertrouwensbeginsel, is het van belang dat de regering bij het
aangaan van een bilateraal verdrag zorgvuldig de mensenrechtensituatie in de andere
staat beoordeelt. Deze afweging dient met het oog op de parlementaire goedkeuring
van het verdrag tot uitdrukking te komen in de memorie van toelichting.

De toelichting geeft er geen blijk van dat een dergelijke beoordeling heeft plaatsgevonden.
De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog aandacht te besteden aan de mensenrechtensituatie
in de VAE. Hierbij kan worden gedacht aan een uiteenzetting van het beeld dat uit
de verschillende mensenrechtenrapportages naar voren komt ten aanzien van de in het
EVRM en het IVBPR beschermde mensenrechten, in het bijzonder het verbod op foltering
of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing en het recht op een eerlijk
proces, het al dan niet aangesloten zijn bij mensenrechtenverdragen en de daarbij
gemaakte voorbehouden en de mogelijkheden van toezicht op de mensenrechtensituatie
in de VAE.

De Raad wijst er terecht op dat het EVRM van het Koninkrijk vergt dat de verplichtingen
van het EVRM ook jegens personen moeten worden gewaarborgd in verdragsrechtelijke
rechtsbetrekkingen met staten die geen partij bij het EVRM zijn, en die rechtsbetrekkingen
er mogelijk toe kunnen leiden dat die personen buiten de rechtsmacht van het Koninkrijk
worden gebracht. De verdragsverplichtingen van het EVRM vergen dan dat die rechtsbetrekkingen
moeten worden gebaseerd op het vertrouwen dat de wederpartij in staat en bereid is
de fundamentele rechten te waarborgen. De Raad geeft, onder verwijzing naar de jurisprudentie
van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Hoge Raad aan dat dit vertrouwensbeginsel
in zijn algemeenheid uitzondering lijdt, indien er, na uitlevering in de verzoekende
staat sprake zou zijn van «flagrant denial of justice», dan wel dat duidelijk zou
zijn dat de opgeëiste persoon geen rechtsmiddel ten dienste zou staan in de desbetreffende
staat om de inbreuk op zijn fundamentele rechten te redresseren.

Het is de regering niet duidelijk in hoeverre de Raad hiermee wil betogen dat de Verenigde
Arabische Emiraten moeten worden aangemerkt als een staat waarop die algemene uitzondering
steeds van toepassing zou zijn. Zou de Raad dat van oordeel zijn, dan zou dit naar
het oordeel van de regering niet alleen strafrechtelijke samenwerking op basis van
een bilateraal verdrag in de weg staan, maar in wezen ook elke andere strafrechtelijke
samenwerking in de vorm van uitlevering op basis van multilaterale verdragen. Ook
in die rechtsbetrekkingen kunnen die rechten immers worden ingeroepen. Wat de Verenigde
Arabische Emiraten betreft heeft in het verleden in een enkel geval overigens reeds
uitlevering naar die staat plaatsgevonden met toepassing van artikel 16 van het het
op 15 november 2000 te Palermo tot stand gekomen VN-Verdrag tot bestrijding van grensoverschrijdende
georganiseerde misdaad (Trb. 2000, 34)2.

Bij de vestiging van rechtsbetrekkingen tot strafrechtelijke samenwerking met andere
staten moet een belangenafweging plaatsvinden. In die afweging moet worden betrokken
dat het Koninkrijk enerzijds in staat moet zijn om door middel van de bestrijding
van criminaliteit te garanderen dat de fundamentele rechten van hen die zich in het
Koninkrijk bevinden zo goed mogelijk worden beschermd. Anderzijds moet in die afweging
worden betrokken dat het Koninkrijk, ook in zijn externe relaties zorg moet dragen
voor de handhaving van de fundamentele rechten, althans voor zover dat in de macht
van het Koninkrijk ligt. Zou de ruimte voor een dergelijke afweging ontbreken, dan
is het ook minder goed mogelijk om de garantie van de mensenrechten in de samenlevingen
van het Koninkrijk zelf te garanderen. In de nieuwe paragraaf 1.2 van de memorie van
toelichting is op de achtergronden van die belangenafweging ingegaan. Bij die afweging
behoren de mensenrechten, gelet op artikel 43 van het Statuut voor het Koninkrijk
der Nederlanden, uiteraard een belangrijke plaats in te nemen, maar ook als mensenrechtelijke
situatie in de desbetreffende staat zich niet op hetzelfde niveau bevindt als het
niveau in het Koninkrijk, behoeft dat naar het oordeel van de regering nog niet prohibitief
te zijn voor het vestigen van rechtsbetrekkingen in de vorm van een bilateraal uitleveringsverdrag.
Het komt in die categorie van gevallen dan neer op het bieden van zoveel mogelijk
waarborgen in het desbetreffende verdrag, en in individuele gevallen op een grondige
toetsing door de rechter. Daarnaast mag van de Minister van Justitie en Veiligheid
uit hoofde van de Uitleveringswet, respectievelijk van de Gouverneurs, uit hoofde
van het Uitleveringsbesluit Aruba, Curaçao en Sint Maarten, in die individuele gevallen
hetzelfde worden verwacht.

De regering heeft bij de totstandkoming van het verdrag de jurisprudentie van de Hoge
Raad uiteraard in acht genomen. De regering wijst erop dat de Hoge Raad ervan uitgaat
dat de regering als verdragsluitende partij geacht wordt het verdrag af te stemmen
op de aard en de mate waarin de in het EVRM en het IVBPR neergelegde fundamentele
rechtsbeginselen worden erkend in de wederpartij3. Die maatstaf vergt dat naarmate de mensenrechtelijke situatie in de wederpartij
meer afwijkt van die van het Koninkrijk, er meer aandacht nodig is voor opname van
de juiste bepalingen in het desbetreffende verdrag.

De Raad stelt in zijn advies dat de memorie van toelichting slechts aandacht schenkt
aan de omstandigheid dat in de Verenigde Arabische Emiraten de doodstraf en lijfstraffen
bestaan en dat het verdrag erin voorziet dat uitlevering kan worden geweigerd indien
er geen garanties worden verleend in gevallen waarin de doodstraf of een lijfstraf
is opgelegd. De regering meent dat dit getuigt van een te beperkte lezing van de memorie
van toelichting en het verdrag.

De memorie van toelichting is aangevuld met een nieuwe paragraaf 1.4 over de mensenrechtelijke
aspecten van het verdrag. In deze paragraaf is verantwoord hoe het verdrag zich verhoudt
tot de fundamentele rechtsbeginselen en het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke
en Politieke Rechten. Deze paragraaf bestaat gedeeltelijk uit nieuwe tekst. In de
reeds opgenomen tekst zijn daarnaast twee redactionele toevoegingen gedaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft opmerkingen
bij het voorstel van rijkswet en adviseert daarmee rekening te houden voordat het
voorstel van rijkswet bij de Tweede Kamer der Staten- Generaal wordt ingediend en
aan de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan die van Sint Maarten wordt overgelegd.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is naast de hierboven aangegeven toevoegingen gebruikgemaakt om
in paragraaf 4 inzake de Koninkrijkspositie een aanpassing aan te brengen. De regering
van Aruba wenst, net zoals de regeringen van Curaçao en Sint Maarten, de medegelding
van het verdrag.

Daarnaast zijn er nog enkele redactionele aanpassingen aangebracht in de artikelsgewijze
toelichting van artikel 18 en paragraaf 3 inzake eenieder verbindende bepalingen.

De paragraaf over strafrechtelijke samenwerking met de VAE is vernummerd naar paragraaf 1.3.

Ik moge U, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, verzoeken het hierbij
gevoegde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van Aruba, aan de Staten van Curaçao en aan
de Staten van Sint Maarten te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra