Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 17 augustus 2022 en het nader rapport d.d. 4 oktober 2022, aangeboden aan de
Koning door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, mede namens
de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de directeur van Uw kabinet van 29 juni 2022, nr. 2022001420
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 17 augustus 2022, nr. W04.22.0105/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 29 juni 2022, no.2022001420, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot intrekking van de Wet maatregelen woningmarkt 2014
II en wijziging van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (afschaffing verhuurderheffing
en wijziging maximering huurprijsverhoging geliberaliseerde huurovereenkomsten), met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in de eerste plaats in afschaffing van de verhuurderheffing,
en daarmee van de heffingsverminderingen daarop, vanaf 2023. Daarvoor in de plaats
zijn nationale prestatieafspraken gemaakt met de sector en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG). Een instrument van projectsteun, te financieren met een heffing voor
verhuurders, maakt onderdeel uit van die afspraken. In de tweede plaats voorziet het
voorstel in wijziging van de maximering van de huurprijsverhoging voor geliberaliseerde
huurovereenkomsten.

De Afdeling advisering van de Raad van State wijst erop dat het voorstel met de gemaakte
afspraken vergelijkbaar is met het beleid ten tijde van de krachtwijken van het kabinet
Balkenende IV. Ook toen was immers sprake van prestatieafspraken met betrekking tot
maatschappelijke gewenste investeringen die worden gefinancierd op basis van onderlinge
solidariteit met daarbij de inzet van projectsteun, bekostigd uit heffingen. In het
verleden is bewust afgestapt van deze werkwijze. Het voorstel verdient op dit punt
dan ook een nadere motivering.

Over het voorstel tot wijziging van de maximering van de huurprijsverhoging voor geliberaliseerde
huurovereenkomsten merkt de Afdeling op dat het voorstel – op een beperking in tijd
na – geen waarborg bevat om te verzekeren dat een evenwichtige belangenafweging plaatsvindt
en dat de hoogte van de maximale huurprijsverhoging voldoet aan de eisen van noodzakelijkheid
en proportionaliteit. Delegatie naar een ministeriële regeling acht de Afdeling hierbij
onverantwoord.

Tot slot merkt de Afdeling op dat het niet wenselijk is om in één wetsvoorstel twee
maatregelen op te nemen die geen verband met elkaar houden en waarover debat mag worden
verwacht. Zij adviseert daarom het wetsvoorstel te splitsen.

In verband met deze opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Afschaffen verhuurderheffing

Onderdeel van het wetsvoorstel is de afschaffing van de verhuurderheffing (en daarmee
de heffingsverminderingen) per 2023. Ter vervanging hiervan wordt voorzien in nationale
prestatieafspraken met Aedes, de Woonbond en de VNG over investeringen in volkshuisvestelijke
opgaven en over de financiering daarvan.

a. Achtergrond

Al langere tijd vindt discussie plaats over de noodzaak van investeringen in woningen,
leefbaarheid en betaalbaarheid door woningcorporaties, en over de financiering daarvan.
Zo is in het kabinet-Balkenende IV op basis van een onderhandelingsakkoord met de
sector een tienjarig investeringsprogramma opgesteld met het oog op leefbaarheid,
in het bijzonder in zogenoemde krachtwijken, en herverdeling tussen woningcorporaties
om die investeringen mogelijk te maken daar waar die het hardste nodig zijn.1 Dit resulteerde in een opzet waarbij het Centraal Fonds Volkshuisvesting projectsteun
verleende, bekostigd uit heffingen die aan de sector werden opgelegd.2 De resultaten van deze aanpak waren niet onverdeeld positief.3

Uiteindelijk is die aanpak, onder meer vanwege de vraag naar een evenwichtige lastenverdeling
binnen de sector, al binnen drie jaar verlaten en is in 2013 gekozen voor de invoering
van de verhuurderheffing.4 De verhuurderheffing had als hoofddoel het genereren van budgettaire opbrengst. Daarnaast
was het doel om de bedrijfsvoering van verhuurders in het gereguleerde segment te
beïnvloeden en – via de heffingsverminderingen – maatschappelijk gewenste investeringen
te stimuleren.5 Verder is voorzien in verschillende (financiële) regelingen op het punt van leefbaarheid,
duurzaamheid en woningbouw (zoals de woningbouwimpuls).

b. Prestatieafspraken

Volgens de toelichting bij dit wetsvoorstel is geconstateerd dat de middelen van de
corporatiesector op middellange termijn niet toereikend zijn om de opgaven rond nieuwbouw,
renovatie en verduurzaming te kunnen realiseren en is verlaging van de verhuurderheffing
een doeltreffend instrument om opgaven en middelen op sectorniveau beter in balans
te brengen.6 De volledige afschaffing per 2023 geeft ruimte om te blijven inzetten op betaalbaarheid,
naast de noodzakelijke investeringen in de woningvoorraad, zowel verduurzaming als
nieuwbouw, aldus de toelichting. Met het intrekken van de verhuurderheffing vervallen
ook de heffingsverminderingen waarmee maatschappelijk gewenste investeringen werden
gestimuleerd.

De toelichting vermeldt voorts dat met het oog op die noodzakelijke investeringen,
het kabinet – zoals in het coalitieakkoord aangekondigd – een akkoord zal sluiten
met de sector over nationale volkshuisvestelijke doelen en hoe deze vertaald zullen
worden in regionale prestatieafspraken. Inmiddels zijn nationale prestatieafspraken
gemaakt met de sector en de VNG.7 Deze betreffen onder andere de bouw van sociale huurwoningen en middenhuurwoningen.
In dat verband wordt de afschaffing van de markttoets onderzocht. Ook vindt overleg
plaats over voldoende financieringsmogelijkheden voor de niet-diensten van algemeen
economisch belang (niet-DAEB) met als doel om eventuele financiële belemmeringen weg
te nemen.8

Voorts zijn afspraken gemaakt over verduurzaming, betaalbaarheid en leefbaarheid.9 De nationale prestatieafspraken zijn gekoppeld aan en mede mogelijk door de aangekondigde
afschaffing van de verhuurderheffing vanaf 2023. De vaststelling van de voorliggende
nationale prestatieafspraken geeft invulling aan de politieke afspraak om in ruil
voor afschaffing van de verhuurderheffing afdwingbare prestatieafspraken te maken
over de volkshuisvestelijke opgave van corporaties.

Wat betreft de financiële aspecten is vastgelegd dat corporaties eerst maximale onderlinge
solidariteit tonen door waar mogelijk ook investeringen te doen in delen van hun provincie
waar zij zelf nog niet actief zijn en waar mogelijk ook daarbuiten, zolang de opgave
in de eigen regio haalbaar blijft. Zo nodig wordt door de Minister voor Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening het instrument van projectsteun ingezet. De inzet van projectsteun
volgt nadat corporaties zich maximaal hebben ingezet binnen hun regio en onderlinge
solidariteit in de corporatiesector geen soelaas biedt. De door de corporatie aangevraagde
projectsteun maakt het mogelijk om volkshuisvestelijke opgaven waarvoor anders onvoldoende
financiële middelen beschikbaar zijn gezamenlijk te realiseren, door middel van een
bijdrage aan corporaties, opgebracht uit een heffing bij alle corporaties.

c. Overwegingen Afdeling

De Afdeling merkt op dat de afschaffing van de verhuurderheffing gepaard gaat met
aanzienlijke investeringsambities voor de corporaties. Dat betreft niet alleen hun
eigen activiteiten, maar ook – in het kader van onderlinge solidariteit – de ondersteuning
van andere corporaties. Daarenboven kunnen zij alsnog met een heffing worden geconfronteerd
ter financiering van projectsteun.

Uit de toelichting, noch uit de gemaakte afspraken valt af te leiden hoe de investeringsambities,
inclusief de beoogde solidariteitsbijdragen en de heffing ter financiering van projectsteun,
zich per saldo verhouden tot de huidige aanpak van de verhuurderheffing inclusief
de heffingsverminderingen voor investeringen.

De Afdeling merkt op dat de verhuurderheffing weliswaar de investeringsruimte voor
woningcorporaties beperkt maar dat de heffingsverminderingen als instrument corporaties
een duidelijke prikkel geeft om te investeren. Het is de vraag welk stimulerend instrumentarium
bij de gemaakte prestatieafspraken gebruikt zal worden. Uit de gemaakte afspraken
blijkt dat op dat punt nog wet- en regelgeving wordt voorbereid.10 Het voorstel verdient op dit punt een nadere toelichting, mede gegeven het feit dat
met de gemaakte afspraken het gekozen beleid weer vergelijkbaar is met dat ten tijde
van de krachtwijken van het kabinet Balkenende IV. Ook toen was immers sprake van
prestatieafspraken met betrekking tot maatschappelijke gewenste investeringen die
worden gefinancierd op basis van onderlinge solidariteit met daarbij de inzet van
projectsteun, bekostigd uit heffingen. In het verleden is bewust afgestapt van deze
werkwijze. Zonder nadere toelichting is niet duidelijk waarom nu opnieuw voor deze
route wordt gekozen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

De geconstateerde disbalans tussen de opgave voor de corporatiesector en de beschikbare
middelen is reden om de verhuurderheffing af te schaffen. Een verbetering van de kasstromen
leidt tot een hogere woningwaarde en een hoger leenvermogen. Dat kan met heffingskortingen
niet in die mate worden bereikt.

Desondanks kunnen regionaal tekorten blijven bestaan als gevolg van een grote opgave.
Om die tekorten weg te nemen wordt gekeken naar solidariteit binnen de sector in de
vorm van herverdeling van middelen; projectsteun is een van de mogelijke manieren
van herverdeling. In de nationale prestatieafspraken is die solidariteit verankerd.
De wijze waarop dat wordt vormgegeven is nog onderwerp van nadere uitwerking.

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

2. Huurverhoging geliberaliseerde huursector

Het voorstel wijzigt artikel 10, derde lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte.
Ingevolge dat artikel is thans, voor drie jaren vanaf 1 mei 2021, geregeld dat in
de geliberaliseerde huursector de maximum jaarlijkse huurverhoging wordt vastgesteld
op – kort gezegd – de inflatie plus één procent. Bij de huurverhogingen in juli 2021
en 2022 leidde dit tot gematigde maximale huurverhogingen (2,3% en 3,3%). Met de inmiddels
sterk toegenomen inflatie moet bij de geldende systematiek rekening worden gehouden
met een veel hoger percentage voor de huurverhogingen in 2023. Daarom wordt – bij
wijze van noodgreep11 – aanpassing van de bestaande systematiek voorgesteld en wordt het maximale huurverhogingspercentage
bij ministeriële regeling vastgesteld. Blijkens de toelichting is er nog geen idee
over een te kiezen grondslag,12 en beoogt het kabinet om in de loop van 2022 overleg te voeren met de sector over
de te hanteren grondslag.

a. Noodzaak en proportionaliteit

De Afdeling merkt, in aansluiting op hetgeen zij eerder over deze regeling heeft opgemerkt,
op dat de geliberaliseerde huursector een belangrijke functie heeft voor het functioneren
van de woningmarkt als geheel: een gezonde geliberaliseerde huursector is in het bijzonder
van belang voor een goede doorstroming.13 Verdere beperking voor verhuurders in deze sector om kostenstijgingen waarmee zij
worden geconfronteerd door te kunnen berekenen kan leiden tot verdere verschraling
van het aanbod in de geliberaliseerde huursector. De Afdeling begrijpt dat de sterk
gestegen inflatie aanleiding geeft om de bestaande regeling opnieuw te bezien. Daarbij
dient, mede in het licht van het voorgaande, evenwel niet alleen rekening te worden
gehouden met de belangen van de huurder, maar ook met die van de verhuurder.

Een evenwichtige afweging is temeer van belang uit een oogpunt van de uit het hoger
recht voortvloeiende eigendomsbescherming, nu de maximering van de huurprijsstijging
een beperking van het eigendomsrecht meebrengt. Overheden hebben de nodige ruimte
om woningbouwbeleid te voeren. Artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) verlangt echter wel dat daarbij een «redelijk
evenwicht» wordt gevonden tussen de belangen die met dat beleid worden nagestreefd
en de belangen van degenen die in hun eigendomsrecht worden beperkt. Voorts is van
belang dat maximering van de huurprijsstijging op gespannen voet kan staan met de
vrijheid van vestiging en/of het vrij verkeer van diensten, alsook – onder omstandigheden
– het vrij verkeer van kapitaal.14 In dit verband is ook de vraag aan de orde wanneer en onder welke omstandigheden
de maximering van de huurprijsverhoging er toe leidt dat verhuurders niet meer aan
hun wettelijke verplichtingen (zoals behoorlijk onderhoud) kunnen voldoen omdat rendabele
exploitatie niet langer mogelijk is. Ook mag de maximering niet verder gaan dan voor
het met de maximering gemoeide belang noodzakelijk is.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling nader te motiveren dat de voorgestelde
maximering in het licht van het belang van bescherming van (bepaalde groepen) huurders
in de praktijk ook geschikt is om dit belang te bereiken en niet verder gaat dan voor
dat belang noodzakelijk is. Voorts dient inzichtelijk te worden gemaakt welke gevolgen
de maximering heeft voor verhuurders en dient een evenwichtige afweging van het met
de maximering te bereiken doel en de gerechtvaardigde belangen van verhuurders plaats
te vinden.

Het voorstel bevat, op een beperking in de werking tot 1 mei 2024 na, geen enkele
waarborg om te verzekeren dat een evenwichtige belangenafweging plaatsvindt en dat
de hoogte van de maximale huurprijsverhoging voldoet aan de eisen van noodzakelijkheid
en proportionaliteit.

In reactie op het hieronder onder b gegeven advies van de Afdeling om de hoogte van
de maximale huurverhoging niet bij ministeriële regeling vast te stellen wordt voorgesteld
de wijze van vaststelling van de hoogte van de maximale huurprijsverhoging uit de
Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte te laten blijken. Dat wil zeggen dat de berekeningswijze
van het maximumpercentage in artikel 10, derde lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen
woonruimte wordt vastgelegd. In de memorie van toelichting is verduidelijkt dat de
voorgestelde wijziging op gelijke wijze als de bestaande regeling voor de maximering
van de huurprijsstijgingen voor geliberaliseerde huurovereenkomsten voldoet aan de
door de Afdeling genoemde voorwaarden.

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

b. Ministeriële regeling

In het wetsvoorstel is geregeld dat het maximale huurverhogingspercentage bij ministeriële
regeling wordt vastgesteld.

Gelet op het primaat van de wetgever dienen de hoofdelementen van een regeling in
de wet te worden vastgelegd.15 Hiermee is gewaarborgd dat de volksvertegenwoordiging rechtstreeks bij de vaststelling
is betrokken. Van de mogelijkheid van delegatie aan een Minister van de bevoegdheid
tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften dient daarom terughoudend
gebruik te worden gemaakt.16 Delegatie naar een ministeriële regeling dient bovendien te worden beperkt tot voorschriften
van administratieve aard, uitwerking van details of voorschriften waarvan te voorzien
is dat zij met grote spoed moeten worden vastgesteld of die dikwijls wijziging behoeven.17 Een keuze voor delegatie naar een ministeriële regeling moet daarom adequaat worden
gemotiveerd in de toelichting.

Gelet op deze uitgangspunten, de beperkte toelichting op dit punt en het gegeven dat
het maximale huurverhogingspercentage een wezenlijk element vormt voor huurders, verhuurders
en de relatie tussen beiden, acht de Afdeling delegatie naar een ministeriële regeling
niet verantwoord.

c. Conclusie

De Afdeling concludeert dat de regeling van de maximale huurprijsverhoging in het
wetsvoorstel onvoldoende waarborgen bevat om te voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid
en proportionaliteit. Daarnaast is de delegatie naar een ministeriële regeling niet
verantwoord. Zij adviseert het voorstel op deze punten met inachtneming van het voorgaande
opnieuw te bezien.

Het wetsvoorstel is aangepast. Voorgesteld wordt in de Uitvoeringswet huurprijzen
woonruimte te bepalen dat de maximale huurprijsstijging voor geliberaliseerde huurovereenkomsten
wordt bepaald op de inflatie plus één procentpunt – de nu geldende berekeningswijze
– dan wel op de ontwikkeling van de loonkosten plus één procentpunt indien de loonontwikkeling
lager is dan de inflatie.

Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn op dit punt aangepast.

3. Onderwerpen wetsvoorstel

Het wetsvoorstel regelt twee afzonderlijke onderwerpen. Tot het opnemen van meerdere
inhoudelijke onderwerpen in één (verzamel)wetsvoorstel wordt in principe slechts overgegaan
indien:

– de verschillende onderdelen samenhang hebben;

– de verschillende onderdelen niet van een omvang en complexiteit zijn die een afzonderlijk
wetsvoorstel rechtvaardigen; en

– het op voorhand niet de verwachting is dat één van de onderdelen dermate politiek
omstreden is dat een goede parlementaire behandeling van andere onderdelen in het
geding komt.18

De Afdeling heeft begrip voor de wens tot voortvarende regeling van beide onderwerpen.
Dat betekent echter niet dat er een logische samenhang is tussen de onderwerpen of
een noodzaak tot regeling in één wetsvoorstel. Regeling in aparte wetsvoorstellen
behoeft de beoogde ingangsdatum van 1 januari 2023 niet in de weg te staan. Bovendien
wordt met de regeling in één wetsvoorstel de Eerste Kamer de mogelijkheid ontnomen
om een separaat politiek eindoordeel te vellen over de zelfstandige onderwerpen, terwijl
gelet op de onderwerpen debat mag worden verwacht.19

In verband met het voorgaande adviseert de Afdeling het wetsvoorstel te splitsen.

Het wetsvoorstel is gesplitst in een wetsvoorstel tot intrekking van de Wet maatregelen
woningmarkt 2014 II (afschaffing verhuurderheffing) en een wetsvoorstel tot wijziging
van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (wijziging maximering huurprijsverhoging
geliberaliseerde huurovereenkomsten).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken de hierbij gevoegde
gewijzigde voorstellen van wet en de gewijzigde memories van toelichting aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge