Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 194 Wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met de bestrijding van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een directe dreiging daarvan
Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 24 augustus 2022 en het nader rapport d.d. 13 september 2022, aangeboden aan
de Koning door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 21 juli 2022, no. 2022001615
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 24 augustus 2022, no. W13.22.0138/III, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 21 juli 2022, no. 2022001615, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Wet publieke gezondheid in verband met de bestrijding van de epidemie van infectieziekten
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel betreft de eerste wijziging van de Wet publieke gezondheid voor een
versterkte pandemische paraatheid (hierna: Eerste tranche wijziging Wpg). Met de wijziging
wordt, blijkens de toelichting, beoogd een structureel wettelijk kader te creëren
voor de bestrijding van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of
een directe dreiging daarvan.
Bij de adviesaanvraag is aan de Afdeling verzocht om in het bijzonder aandacht te
besteden aan de in het voorstel van wet opgenomen regeling met betrekking tot de betrokkenheid
van beide Kamers der Staten-Generaal bij het aanwijzen van A1-infectieziekten en het
daarmee activeren van de bevoegdheidsgrondslagen in hoofdstuk V, paragraaf 8, van
de wet, bij het nemen van maatregelen ter bestrijding van een (dreigende) epidemie
van A1-infectieziekten en bij het afschalen van een aanwijzing als A1-infectieziekte.
Het wetsvoorstel bevat regels voor een acute en ernstige noodsituatie. Het gaat dan
om de uitbraak van een infectieziekte van een zodanige omvang en ernst dat het maatschappelijk
leven erdoor wordt ontwricht én vrijheidsbeperkende maatregelen – gelet op de buitengewone
ernst van de situatie – noodzakelijk kunnen zijn. Het is dus een noodwet. De kern
van (ook de reeds lang bestaande) noodwetgeving is dat het slapend recht is: het is
in de normale situatie niet in werking. De drempel voor inwerkinstelling ervan ligt
hoog: een noodwet is een «gereedschapskist» met een aantal «veiligheidssloten» die
alleen in geval van nood en slechts onder strikte voorwaarden mag worden geopend.
Tegen die achtergrond beoordeelt de Afdeling het voorstel in beginsel positief. Het
komt tegemoet aan de noodzaak om een structurele wettelijke voorziening te treffen
die de acute en ernstige gevolgen van een toekomstige pandemie, mogelijk reeds op
korte termijn, het hoofd kan bieden. Die noodzaak is ook door de Tweede Kamer onderschreven.
Daarbij komt dat we ons in het specifieke geval van covid-19, conform het advies van
de KNAW en de WRR, moeten voorbereiden op scenario’s waarin sprake is van nieuwe,
mogelijk ziekermakende virusvarianten die opnieuw maatregelen noodzakelijk kunnen
maken. De totstandkoming van een passend wettelijk instrumentarium («de gereedschapskist»)
is een essentieel onderdeel van die voorbereiding.
Het wetsvoorstel bevat belangrijke elementen van de wettelijke «gereedschapskist».
Het gaat om bevoegdheden die in geval van nood, met inachtneming van nadere afwegingen
van noodzaak en proportionaliteit en van procedures van parlementaire betrokkenheid,
in werking kunnen worden gesteld. De wetgeving is met het oog op de noodzakelijke
pandemische paraatheid echter nog niet voltooid. Zo ontbreken bepaalde bevoegdheden
die in geval van een zeer ernstige pandemie noodzakelijk kunnen zijn, zoals de bevoegdheid
tot sluiting van scholen. Daarbij komt dat de wetgeving in een volgende fase nog zal
moeten worden afgestemd op de voorgenomen herziening van het staatsnood- en crisisrecht.
De regeling van noodbevoegdheden, de inwerkingstelling daarvan en de parlementaire
betrokkenheid daarbij vergen in dat verband nog een nadere analyse en doordenking.
Op grond van het wetsvoorstel is het parlement bij alle relevante stappen in het besluitvormingsproces
betrokken. Die betrokkenheid is uiteindelijk altijd beslissend.
De Afdeling acht de wijze waarop deze betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt,
voor dit moment toereikend. Wel moet de rol van het parlement met het oog op een definitievere
regeling, ook in relatie tot de voorgenomen herziening van het staatsnood- en crisisrecht,
verder worden doordacht. Centraal staat in dat verband de vraag hoe, gelet op de bijzondere
aard van de noodwetgeving die aan de orde is, een balans kan worden gevonden tussen
democratische legitimatie en de in noodsituaties noodzakelijke slagkracht. Tegen de
achtergrond van die balans heeft de Afdeling, ter nadere uitwerking van het antwoord
op het uitdrukkelijke verzoek van de regering in de adviesaanvraag aan de Afdeling,
enkele denkrichtingen geformuleerd. Over de parlementaire betrokkenheid in het nu
voorliggende wetsvoorstel maakt de Afdeling daarnaast enkele specifieke opmerkingen.
De Afdeling adviseert het voorliggende wetsvoorstel en de toelichting ook overigens
op enkele punten aan te passen. Daartoe maakt zij opmerkingen over de rol van de Minister
van JenV, het bevoegdhedeninstrumentarium, de bestuurlijke verhoudingen tussen de
voorzitter van de veiligheidsregio’s en de burgemeesters, de handhaving van de inachtneming
van de hygiëne- en afstandsregels en de differentiatie tussen personen.
In verband daarmee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting wenselijk.
De regering is de Afdeling advisering erkentelijk voor het spoedig uitgebrachte advies
en spreekt voorts haar dank uit voor de in de bijlage bij het advies geformuleerde
denkrichtingen, ter nadere uitwerking van het antwoord op het uitdrukkelijke verzoek
van de regering om in het advies in te gaan op de voorgestelde regeling van de parlementaire
betrokkenheid.
Het verheugt de regering dat de Afdeling van oordeel is dat het voorstel tegemoetkomt
aan de noodzaak om een structurele wettelijke voorziening te treffen die de acute
en ernstige gevolgen van een toekomstige pandemie, mogelijk reeds op korte termijn,
het hoofd kan bieden. Ook verheugt het de regering dat de Afdeling het voorstel in
beginsel positief beoordeelt. De adviesopmerkingen van de Afdeling over het bevoegdhedeninstrumentarium,
het activeren van bevoegdheden voor collectieve maatregelen, de bestuurlijke verhoudingen
tussen de voorzitter van de veiligheidsregio’s en de burgemeesters, de handhaving
van de inachtneming van de hygiëne- en afstandsregels en de differentiatie tussen
personen, zijn door de regering ter harte genomen, zo veel mogelijk gevolgd en hebben
geleid tot verbetering van het wetsvoorstel en/of de memorie van toelichting. In het
navolgende zet de regering uiteen hoe zij de gemaakte adviesopmerkingen heeft verwerkt.
1. Inleiding
a. Voorgeschiedenis
Het wetsvoorstel beoogt een structurele wettelijke voorziening te treffen voor een
acute en ernstige noodsituatie: een grootschalige en ernstige epidemie. Het voorstel
moet om die reden worden gezien tegen de bredere achtergrond van het staatsnood- en
crisisrecht. Reeds voor de coronacrisis werd geconstateerd dat de bestaande (deels
op de Grondwet gebaseerde) noodwetgeving verouderd is. In 2018 heeft de regering de
Tweede Kamer een brief gestuurd waarin op hoofdlijnen werd aangegeven op welke punten
de noodwetgeving moet worden gemoderniseerd.2
Die modernisering was nog niet gestart toen in 2020 de coronacrisis uitbrak. Op dat
moment bleek dat er geen afdoende wettelijke regeling was die voorzag in het treffen
van de collectieve maatregelen die nodig waren om het coronavirus effectief te bestrijden.
Daarom moest in de eerste fase van de crisis gebruik gemaakt worden van noodverordeningen
van de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Het (langdurig) gebruik van deze noodverordeningen,
waarin soms ingrijpende inbreuken gemaakt werden op grondrechten, stuit echter op
grondwettelijke bezwaren. Deze bezwaren hebben in het bijzonder betrekking op het
ontbreken van specifieke wettelijke grondslagen voor de grondrechtsbeperkende maatregelen
die in die situatie noodzakelijk waren. Daarnaast waren er bezwaren tegen de gebrekkige
democratische controle op de totstandkoming van noodverordeningen en op de bevoegdheidsverdeling
op lokaal niveau. Deze week af van het normale stramien.3
Om die reden is op 1 december 2020 de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) in
werking getreden, die wel de vereiste waarborgen bevatte.4 Deze wet was specifiek gericht op het bestrijden van covid-19 en is een aantal malen
aangepast. De wet is viermaal voor een periode van drie maanden verlengd. Op 17 mei
2022 heeft de Eerste Kamer niet ingestemd met de vijfde verlenging, waardoor de Twm
van rechtswege is komen te vervallen. Dit betekent dat er op dit moment geen specifieke
wettelijke grondslagen meer zijn om verplichtende collectieve maatregelen te kunnen
treffen voor de bestrijding van covid-19 of enige andere ernstige pandemie.
In haar advies over de vijfde en voorgestelde zesde verlenging van de Twm wees de
Afdeling op de noodzaak van het op korte termijn treffen van een permanente wettelijke
voorziening, die een structurele grondslag biedt voor beperkende maatregelen die nodig
kunnen zijn voor de bestrijding van een epidemie van een ernstige infectieziekte.5 Eerder had de Tweede Kamer in dezelfde zin reeds de motie-Hijink aangenomen. Daarin
werd de regering verzocht om met een wetsvoorstel te komen voor aanpassing van de
Wpg zodat deze wet, aldus de motie, «helderheid en duidelijkheid biedt qua bevoegdheden
voor bestrijding van epidemieën en infectieziekten die langer duren en waarbij ingrijpende
maatregelen in de samenleving noodzakelijk zijn.»6 Later heeft de Tweede Kamer via de motie-Tielen in concrete zin aangedrongen op indiening
van een overbruggingswet vóór 1 september 2022.7
De Tweede Kamer heeft ten slotte de samenhang met de bredere herziening van het staatsnood-
en crisisrecht nadrukkelijk in beeld gebracht. In de context van de coronacrisis heeft
de Kamer in de motie-Van Dam c.s. erop aangedrongen om het staatsnoodrecht bij de
tijd te brengen.8 De Minister van JenV heeft in reactie daarop destijds laten weten ernaar te streven
om eind 2021 een visie aan de Tweede Kamer te doen toekomen.9 Intussen is naast een kortlopend WODC-onderzoek naar het staatsnoodrecht10 ook de Wet veiligheidsregio’s geëvalueerd.11 In verband daarmee heeft de toegezegde herziening enige vertraging opgelopen. De
Minister van JenV heeft in een brief aan de Tweede Kamer in mei 2022 aangegeven te
verwachten spoedig na de zomer van 2022 een kader met algemene uitgangspunten voor
de inrichting van het nood- en crisisrecht gereed te hebben.12
b. Doelen en inhoud van het voorstel
Blijkens de toelichting beoogt het wetsvoorstel gevolg te geven aan de hiervoor weergegeven
wens van de Tweede Kamer voor een wijziging van de Wpg.13 Het wetsvoorstel heeft drie doelen. Het primaire doel is het creëren van een structureel
wettelijk kader voor de bestrijding van een epidemie van infectieziekten behorend
tot groep A1 of een directe dreiging daarvan. Onderdeel daarvan is het creëren van
bevoegdheidsgrondslagen voor het nemen van verplichtende collectieve maatregelen ten
behoeve van die bestrijding. Deze maatregelen kunnen ingrijpend van aard zijn en leiden
tot beperking van (ook) in de Grondwet verankerde grondrechten. Gelet op het primaat
van de wetgever dienen de genoemde wettelijke grondslagen voldoende specifiek te zijn,
terwijl tegelijkertijd – vanwege het doel dat met de collectieve maatregelen wordt
gediend – voldoende flexibiliteit moet worden geboden om de maatregelen snel en slagvaardig
te kunnen af- en opschalen als dat nodig is.
Het tweede doel is, zo vermeldt de toelichting, het regelen van passende parlementaire
betrokkenheid. Het treffen van verplichtende collectieve maatregelen ter bestrijding
van een (dreigende) epidemie kan, als gezegd, beperkingen van grondrechten met zich
brengen en heeft grote impact op de samenleving. Het is daarom van belang dat het
parlement betrokken wordt bij de totstandkoming van dergelijke maatregelen. Met dit
wetsvoorstel wordt naar het oordeel van de regering een balans gevonden tussen enerzijds
de noodzaak van snelheid en flexibiliteit bij het treffen van maatregelen en anderzijds
de noodzaak van democratische legitimatie.
Tot slot heeft dit wetsvoorstel tot doel om de uitoefening van grondrechten zo min
mogelijk te beperken in het geval verplichtende collectieve maatregelen getroffen
moeten worden.
Het treffen van maatregelen kan immers, als gezegd, beperkingen van grondrechten met
zich meebrengen. Het wetsvoorstel verankert daarom dat bij het nemen van maatregelen
steeds de noodzakelijkheid en proportionaliteit moeten worden afgewogen.14 Daarmee wordt invulling gegeven aan de vereisten die de Grondwet en mensenrechtenverdragen
stellen aan dergelijke beperkingen, aldus de toelichting.15
Gelet op deze doelen kent het wetsvoorstel een gelaagde structuur, waar in verschillende
fases parlementaire betrokkenheid en zeggenschap wettelijk zijn geregeld. Het creëert
in de eerste plaats een nieuwe procedure waarbij een infectieziekte aangewezen kan
worden als een A1-ziekte. Ook deze categorie is nieuw: de bestaande categorie A-infectieziekten
in de Wpg is hiertoe in het wetsvoorstel gesplitst in categorieën A2 en A1. De A1-categorie
is het meest verstrekkend en ziet op uitbraken van infectieziekten met pandemisch
potentieel die maatschappelijk dusdanig ontwrichtend zijn, dat inzet van collectieve
maatregelen noodzakelijk kan zijn.16 De aanwijzing van een A1-infectieziekte behoeft parlementaire goedkeuring bij wet.17
Uitsluitend op het moment dat zo’n aanwijzing heeft plaatsgevonden, kunnen bevoegdheden
worden ingezet en op grond daarvan collectieve maatregelen worden genomen ter bestrijding
van een (dreigende) epidemie.18 Het voorstel bevat daartoe specifieke wettelijke grondslagen voor grondrechtsbeperkende
maatregelen die – nadat een infectieziekte als behorend tot de A1-groep is aangewezen –
in sommige gevallen bij ministeriële regeling kunnen worden vastgesteld en ingevuld.
Ook bij de vaststelling van die regeling bevat het voorstel, naast materiële voorwaarden,
een specifieke procedure met betrekking tot de parlementaire betrokkenheid en zeggenschap.19
Het wetsvoorstel voorziet onder andere in specifieke grondslagen voor het bij ministeriële
regeling vaststellen van een veilige afstand, het voorschrijven van hygiënemaatregelen,
het stellen van voorwaarden voor de openstelling van publieke plaatsen en evenementen
en het invoeren van maatregelen in verband met het inreizen en de thuisquarantaineplicht.
Het voorstel bevat tevens bepalingen die zien op de verdeling van bevoegdheden tussen
de Ministers, de voorzitters van de veiligheidsregio’s en de burgemeesters.20 Ten slotte regelt het voorstel de wijze waarop het parlement wordt geïnformeerd over
de uitvoering van deze maatregelen, de sancties die kunnen worden opgelegd voor het
overtreden van de maatregelen en het toezicht hierop.
2. Algemene beschouwing
a. Bijzondere aard van noodwetgeving
Essentieel voor de beoordeling van het voorstel is dat het gaat om een wettelijke
regeling met het oog op een acute en ernstige noodsituatie. De regeling betreft immers
infectieziekten die – in het wettelijk jargon – behoren tot groep A1. Blijkens de
toelichting gaat het daarbij om infectieziekten van een zodanige omvang en ernst dat
het maatschappelijk leven erdoor wordt ontwricht én dat vrijheidsbeperkende maatregelen,
gelet op de buitengewone ernst van de situatie, noodzakelijk kunnen zijn.21 Het wetsvoorstel heeft dus betrekking op uitzonderlijke omstandigheden waarin de
regels die in een normale situatie gelden niet langer toereikend zijn en daarom een
tijdelijk, van de reguliere wetgeving afwijkend, regime wordt ingesteld.
Juist in acute en ernstige noodsituaties is het essentieel om de beginselen van de
democratische rechtsstaat in acht te blijven nemen. Noodzakelijke maatregelen die
voor burgers (mogelijk langdurig) ingrijpend zijn, kunnen alleen effectief zijn als
zij kunnen rekenen op voldoende maatschappelijk draagvlak. De democratische rechtsstaat
moet juist dan zijn waarde bewijzen door ook in die uitzonderlijke omstandigheden
constitutionele waarden te waarborgen. Daartoe is van belang dat een noodsituatie
en de daaruit voortvloeiende maatregelen op een herkenbare wijze in de vorm van noodwetgeving
in het recht worden gemarkeerd. Er moet zoveel als mogelijk worden voorkomen dat tijdelijk
geldende, afwijkende procedures en vrijheidsbeperkingen «sluipenderwijs» een permanente
en normale status krijgen.22
Tegen die achtergrond moet de bijzondere aard van noodwetgeving worden begrepen. Het
is slapend recht dat in de normale situatie niet in werking is. Het kan alléén in
werking worden gesteld als de daartoe wettelijk gewaarborgde procedures (met inbegrip
van parlementaire betrokkenheid) zijn gevolgd. De drempel daarvoor ligt hoog: een
noodwet is een «gereedschapskist» met een aantal «veiligheidssloten» die alleen in
geval van nood en slechts onder strikte voorwaarden mag worden geopend. Dat is ook
de kern van de noodwetgeving die reeds lang in Nederland bestaat en die (deels) zijn
grondslag vindt in artikel 103 van de Grondwet.
b. Noodzaak pandemische paraatheid
In het licht van het voorgaande gaat de regering er naar het oordeel van de Afdeling
terecht van uit dat een structurele wettelijke voorziening die toepassing kan vinden
in noodsituaties, op korte termijn noodzakelijk is. Ook in de nabije toekomst kunnen
zich immers pandemieën voordoen van de omvang en ernst van covid-19. Daarbij komt
dat in het specifieke geval van covid-19 de dreiging nog niet is weggenomen. De komende
periode moet, conform het advies van de KNAW en de WRR23, nog steeds rekening worden gehouden met scenario’s waarin sprake is van nieuwe,
mogelijk ziekermakende virusvarianten die het onverhoopt noodzakelijk kunnen maken
om opnieuw collectieve maatregelen te nemen. In genoemd advies wordt aanbevolen om
hierop te anticiperen. De totstandkoming van een passend wettelijk instrumentarium
(«de gereedschapskist») maakt daarvan deel uit.
In de ernstige scenario’s waarvoor het wetsvoorstel beoogt regels te stellen gaat
het steeds om fundamentele afwegingen tussen de verschillende grondrechtelijke en
andere vitale belangen die in die omstandigheden aan de orde zijn. De afgelopen jaren
hebben dat op indringende wijze duidelijk gemaakt. Daarbij gaat de maatschappelijke
aandacht vanzelfsprekend uit naar de noodzaak en proportionaliteit van de (potentieel
ingrijpende) collectieve maatregelen: zij mogen niet verder gaan dan strikt noodzakelijk
en proportioneel is bij het beperken van grondrechten en het ingrijpen in andere zwaarwegende
publieke, maatschappelijke en economische belangen.24
Anderzijds mag echter niet onderbelicht raken dat de overheid bij een ernstige pandemie
óók de grondrechtelijke plicht heeft om de gezondheid en het leven van burgers snel
en effectief te beschermen. Daarbij gaat het niet alleen om burgers die de infectieziekte
oplopen, maar ook om burgers met andere ernstige aandoeningen die recht hebben op
een adequate en tijdige medische behandeling.
Met het oog op die fundamentele afwegingen die in die uitzonderlijke situatie aan
de orde zijn en de democratische en rechtsstatelijke waarborgen die met het oog daarop
dan moeten gelden, acht de Afdeling het noodzakelijk om zo spoedig mogelijk het wettelijk
instrumentarium op orde te brengen en daarmee niet te wachten tot de betreffende noodsituatie
zich voordoet.25 Tijdens een acute crisis immers zal er geen tijd zijn om een weloverwogen en voldoende
gedragen wettelijke regeling tot stand te brengen.
Daarbij merkt de Afdeling op dat nu een nieuwe acute en ernstige crisis redelijkerwijs
te voorzien valt en de wetgever daarmee rekening heeft te houden, ervan moeten worden
uitgegaan dat noodverordeningen, anders dan in de acute beginfase van de coronapandemie
begin 2020, uit grondwettelijk oogpunt geen rechtmatige grondslag meer kunnen zijn
voor ingrijpende grondrechtsbeperkende maatregelen.26 Een structurele wettelijke voorziening die in lijn ligt met het (deels grondwettelijk
verankerde) staatsnood- en crisisrecht, is ook daarom noodzakelijk.
De Afdeling signaleert terecht dat het wetsvoorstel betrekking heeft op uitzonderlijke
omstandigheden waarin de regels die in een normale situatie gelden, niet langer toereikend
zijn en daarom een tijdelijk, van de reguliere wetgeving afwijkend, regime wordt ingesteld.
Met de regering acht ook de Afdeling het noodzakelijk het wettelijk instrumentarium
zo spoedig mogelijk op orde te brengen en daarmee niet te wachten tot de betreffende
noodsituatie zich voordoet. Juist in acute en ernstige noodsituaties is het immers
essentieel om de beginselen van de democratische rechtsstaat in acht te blijven nemen.
Voorts is van belang, zo signaleert ook de Afdeling, dat in het specifieke geval van
covid-19 de dreiging nog niet is weggenomen.
De Afdeling wijst er in dit onderdeel van haar advies op dat het advies van het Adviescollege
toetsing regeldruk (ATR) dat met een permanente wettelijke voorziening moet worden
gewacht tot de evaluatie van de regelgeving rondom de coronapandemie gereed is,
voorbijgaat aan het bijzondere karakter van noodwetgeving. Buiten twijfel staat, zo
geeft de Afdeling aan, dat een pandemie in bepaalde omstandigheden zodanig acuut en
ernstig kan zijn dat collectieve maatregelen noodzakelijk zijn. Met het oog op die
mogelijkheid dient er noodwetgeving beschikbaar te zijn. De regering onderschrijft
dit standpunt van de Afdeling en acht het noodzakelijk het wettelijk instrumentarium
zo spoedig mogelijk (fasegewijs) tot stand te brengen. De regering verwijst voor haar
volledige reactie op het advies van het ATR naar de consultatieparagraaf van de memorie
van toelichting (11.2.2).
c. Wetsvoorstel: eerste stap
In het licht van het voorgaande beoordeelt de Afdeling het voorstel in beginsel positief.
Het komt tegemoet aan de noodzaak om een structurele wettelijke voorziening te treffen
die de acute en ernstige gevolgen van een toekomstige pandemie, mogelijk reeds op
korte termijn, het hoofd kan bieden. Het bevat daartoe belangrijke elementen van de
wettelijke «gereedschapskist»; bevoegdheden, die in geval van nood, met inachtneming
van nadere afwegingen van noodzaak en proportionaliteit en van procedures van parlementaire
betrokkenheid, in werking kunnen worden gesteld. Daarmee wordt tevens uitvoering gegeven
aan de eerder genoemde moties van de Tweede Kamer.
Wel merkt de Afdeling op dat met dit wetsvoorstel de wetgeving met het oog op de noodzakelijke
pandemische paraatheid nog niet is voltooid. Het voorstel is naar zich thans laat
beoordelen beperkt in omvang en reikwijdte. Zo ontbreken bepaalde bevoegdheden die
in geval van een zeer ernstige pandemie noodzakelijk kunnen zijn, zoals de bevoegdheid
tot sluiting van scholen. Daarbij is van belang dat een structurele wettelijke voorziening
niet slechts gebaseerd kan zijn op de recente ervaringen met covid-19, maar van toepassing
moet kunnen zijn op andere toekomstige pandemieën die naar hun aard mogelijkerwijs
een (deels) ander instrumentarium zullen vergen.27
Daarbij komt dat een structurele wettelijke voorziening in een volgende fase, zo erkent
ook de toelichting, nog zal moeten worden afgestemd op en ingebed in de voorgenomen
herziening van het staatsnood- en crisisrecht. Het daarvoor nog te ontwikkelen kader
zal als leidraad dienen voor de verdere uitwerking en gedachtevorming over onder meer
noodbevoegdheden, de inwerkingstelling daarvan en de parlementaire betrokkenheid daarbij.28 Deze elementen vergen nog een nadere analyse en doordenking.
Met het oog op de consistentie van wetgeving moet in de volgende fase worden bezien
in hoeverre de wetswijzigingen die thans terecht worden voorgesteld, in verband met
de modernisering van het staatsnoodrecht moeten worden aangepast. In dat kader zal
ook moeten worden overwogen of de betreffende bepalingen als apart hoofdstuk in de
Wpg opgenomen moeten blijven of in een afzonderlijke wet moeten worden ondergebracht,
vanwege de verstrekkende gevolgen daarvan op bijna alle beleidsterreinen.29
De Afdeling signaleert terecht dat met dit wetsvoorstel de wetgeving met het oog op
de noodzakelijke pandemische paraatheid nog niet is voltooid. De hier reeds bij wijze
van inleiding door de Afdeling genoemde punten – de beperkte omvang en reikwijdte
van het wetsvoorstel en de afstemming in een volgende fase op de voorgenomen herziening
van het staatsnoodrecht – zijn in de daarop betrekking hebbende onderdelen van dit
nader rapport van een reactie voorzien.
Gelet op de samenhang met het algemene staatsnood- en crisisrecht kan het huidige
wetsvoorstel, dat materieel als noodwetgeving moet worden beschouwd (zie hiervoor
onder a), inhoudelijk niet los daarvan worden gezien. In verband daarmee valt op dat
de Minister van JenV in het voorstel geen formele rol heeft; het voorstel is alleen
medeondertekend door de Ministers van VWS en BZK. In lijn daarmee worden de ministeriële
regelingen op grond van het wetsvoorstel vastgesteld door de Ministers van VWS en
BZK, in overeenstemming met de Minister die het mede aangaat.30 De toelichting stelt hierover slechts dat geen reden is om de Minister van Justitie
en Veiligheid in dit voorstel een bijzondere positie toe te kennen.31 Dit miskent de verantwoordelijkheid van deze Minister voor het reguliere staatsnood-
en crisisrecht en de handhaving die voor een goede werking van deze wet noodzakelijk
is. Met het oog daarop acht de Afdeling medeondertekening van het voorstel en betrokkenheid
bij de ministeriële regelingen van ook deze Minister aangewezen.
De Afdeling adviseert het voorstel in deze zin aan te passen.
Dat de Minister van Justitie en Veiligheid coördinerend Minister is op het gebied
van het staatsnood- en crisisrecht en verantwoordelijk is voor het stelsel van de
(strafrechtelijke) handhaving laat onverlet dat de vakministers primair verantwoordelijk
zijn voor hun eigen sectorale wetgeving. De verantwoordelijkheid van de Minister van
Justitie en Veiligheid voor het algehele (stelsel van het) staatsnood- en crisisrecht
betekent daarom niet dat de Minister van Justitie en Veiligheid ook elke sectorale
regeling die raakt aan het staatsnood- en crisisrecht medeondertekent. Dit strookt
met aanwijzing 4.33 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waaruit volgt dat een
regeling in beginsel slechts wordt ondertekend door de bewindspersoon of bewindspersonen
die belast is of zijn met de behartiging van het belang dat de betrokken regeling
beoogt te dienen.
Resumerend is het wetsvoorstel te beschouwen als een noodzakelijke eerste stap op
weg naar een voldragen en duurzaam wettelijk stelsel. Dat laat onverlet dat het nu
voorliggende wetsvoorstel op een aantal punten nog verbetering behoeft. Daartoe overweegt
de Afdeling het volgende.
3. Bevoegdhedeninstrumentarium
Het wetsvoorstel bevat een aantal specifieke grondslagen voor beperkende maatregelen.
Deze zitten als noodvoorziening in «de gereedschapskist». De bevoegdheden leiden – zoals
bij noodwetgeving gebruikelijk is – een slapend bestaan tot het moment waarop een
of meer ervan volgens de in de wet geregelde procedures, inclusief de daarbij passende
parlementaire betrokkenheid, uit de «gereedschapskist» worden gehaald.
Omdat de maatregelen in die omstandigheden een beperking van grondrechten kunnen opleveren,
is de vraag wat uit grondwettelijk oogpunt in de wet zélf geregeld moet worden en
welke ruimte er in de gegeven noodsituatie moet worden gelaten aan het bestuur en
de handhaving. Daartoe biedt het wetsvoorstel enerzijds de grondwettelijk vereiste,
specifieke wettelijke basis voor beperkende maatregelen, terwijl het anderzijds beoogt
de flexibiliteit te bieden die noodzakelijk zal zijn om daar waar nodig te kunnen
op- en afschalen. Daarbij acht de Afdeling het in de gegeven uitzonderlijke situatie
en de tijdelijkheid van noodsituaties waarop het voorstel betrekking heeft aanvaardbaar
dat vanwege de vereiste spoed op- en afschaling, uiteraard binnen de wettelijke grenzen,
geschiedt bij ministeriële regeling.32 De Grondwet laat dat ook toe.33
Het wetsvoorstel is op dit punt beperkt in omvang en reikwijdte. Bepaalde bevoegdheden
die in geval van een zeer ernstige pandemie noodzakelijk kunnen zijn, ontbreken. Zo
ontbreekt het, onder nader te bepalen voorwaarden, kunnen inzetten van test- en/of
vaccinatiebewijzen in de «gereedschapskist».34 De noodzaak van laatstgenoemd instrument kan niet bij voorbaat worden uitgesloten.
In bepaalde omstandigheden kan het eraan bijdragen om te voorkomen dat, ook uit grondrechtelijk
oogpunt, veel verstrekkender maatregelen – zoals een complete lockdown of het geheel
sluiten van bepaalde sectoren – moeten worden genomen die economie en samenleving
vérgaand kunnen ontwrichten.
De Afdeling acht de keuze voor een relatief beperkt bevoegdhedeninstrumentarium in
dit wetsvoorstel als eerste stap verdedigbaar. Tegen die achtergrond is de noodbevoegdheid
die is opgenomen in artikel 58d van het wetsvoorstel, te meer onmisbaar. Deze bepaling
fungeert als het ware als vangnet: als de specifieke bevoegdheden waarvoor grondslagen
in het wetsvoorstel zijn opgenomen, niet toereikend blijken en zich een dringende
omstandigheid voordoet op grond waarvan direct moet worden gehandeld, kan de Minister
ook ándere collectieve maatregelen nemen ter bestrijding van een (directe dreiging
van een) epidemie.
Cruciaal is dat het parlement daarbij doorslaggevende zeggenschap heeft. Deze krijgt
vorm door een onverwijld in te dienen wetsvoorstel dat moet volgen op een «noodregeling»
van de Minister. Omdat het zal gaan om regelingen waarvoor een meer specifieke wettelijke
grondslag ontbreekt, is parlementaire goedkeuring bij wet noodzakelijk. Gegeven de
zo nauw mogelijk omschreven situatie waarin van de noodbevoegdheid gebruik gemaakt
kan worden, acht de Afdeling het voorgestelde artikel 58d gedurende de behandeling
van de wet tot regeling van het betrokken onderwerp een genoegzame grondslag, ook
uit grondwettelijk perspectief.
De Afdeling merkt op dat omdat uit de gereedschapskist gehaalde maatregelen een beperking
van grondrechten kunnen opleveren, het de vraag is wat uit grondwettelijk oogpunt
in de wet zélf geregeld moet worden en welke ruimte er in de gegeven noodsituatie
moet worden gelaten aan het bestuur en de handhaving. Het verheugt de regering dat
de Afdeling gegeven de uitzonderlijke situatie en de tijdelijkheid van noodsituaties
waarop het voorstel betrekking heeft, kan instemmen met de in het wetsvoorstel gemaakte
afweging om gezien de vereiste spoed, te voorzien in een systematiek van delegatie
waarbij maatregelen bij ministeriële regeling worden genomen, opgeschaald, en afgeschaald.
Dit alles op basis van, in beginsel, de in het wetsvoorstel opgenomen specifieke bevoegdheidsgrondslagen.
Zolang dit binnen de wettelijke grenzen geschiedt, laat de Grondwet dat ook toe. De
regering deelt dan ook de opvatting van de Afdeling op dit punt met instemming.
De Afdeling signaleert in dit verband terecht dat het wetsvoorstel beperkt is in omvang
en reikwijdte; het bevat een beperkt aantal specifieke bevoegdheidsgrondslagen voor
beperkende maatregelen. In het onderhavige wetsvoorstel heeft de regering er als eerste
stap voor gekozen een aantal specifieke bevoegdheidsgrondslagen op te nemen ter bestrijding
van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten. Voorts bevat het wetsvoorstel
een noodbevoegdheid (artikel 58d), waarvan in de daar gegeven omstandigheden gebruik
kan worden gemaakt voor zover een maatregel is vereist waarvoor nog niet is voorzien
in een specifieke bevoegdheidsgrondslag. Andere instrumenten die bij de bestrijding
van covid-19 zijn gebruikt, zoals de inzet van een test- en/of vaccinatiebewijs als
toegangsbewijs, zijn, zoals de Afdeling signaleert, niet opgenomen in het wetsvoorstel.
De inzet van test- en/of vaccinatiebewijzen als toegangsbewijs is een zware maatregel,
die politiek en maatschappelijk gevoelig ligt. Daarnaast is dit instrument afhankelijk
van een aantal randvoorwaarden. De regering heeft om deze reden een bevoegdheidsgrondslag
voor deze maatregel niet opgenomen in dit wetsvoorstel. De regering ziet ook dat het
op voorhand uitsluiten van maatregelen bij een mogelijke opleving in de toekomst de
mogelijke interventiemaatregelen beperkt, waardoor ingrijpender maatregelen sneller
in beeld komen. Mede gelet op het feit dat deze maatregel wordt genoemd in verschillende
sectorplannen ter voorkoming van zwaardere maatregelen, valt hiertoe een wetsvoorstel
te overwegen.
Wat betreft andere mogelijke instrumenten merkt de regering op dat zij voor volgende
tranches nader zal onderzoeken of nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen noodzakelijk
en proportioneel zijn voor het bestrijden van een mogelijke (dreigende) epidemie van
infectieziekten behorend tot groep A1. Indien andere instrumenten als hier bedoeld
onverhoopt noodzakelijk zijn en daarvoor nog niet is voorzien in een specifieke bevoegdheidsgrondslag,
kan zo nodig, in de in artikel 58d gegeven omstandigheden, gebruik worden gemaakt
van de in die bepaling gegeven noodbevoegdheid.
De regering constateert dat ook de Afdeling de keuze voor een relatief beperkt bevoegdhedeninstrumentarium
in dit wetsvoorstel als eerste stap verdedigbaar acht. De Afdeling acht de in het
voorgestelde artikel 58d neergelegde noodregeling tegen deze achtergrond te meer onmisbaar.
Met de regering is de Afdeling van oordeel dat doorslaggevende zeggenschap van het
parlement daarbij onmisbaar is. Het verheugt de regering dat de Afdeling het voorgestelde
artikel 58d, gegeven de zo nauw mogelijk omschreven situatie waarin van de noodbevoegdheid
gebruik kan worden gemaakt, een genoegzame grondslag acht, ook uit grondwettelijk
perspectief. Ook verheugt het de regering dat de Afdeling kan instemmen met de in
dit artikel voorgestelde regeling van de parlementaire zeggenschap.
In de toelichting wordt niet uitgesloten dat het instellen van een avondklok ter bestrijding
van een (dreigende) epidemie van een A1-ziekte noodzakelijk kan zijn. Het wetsvoorstel
voorziet echter niet in een grondslag om een avondklok in te stellen, omdat – zo staat
in de toelichting – de grondslag uit de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag
(Wbbbg) kan worden gebruikt.35 Eerder is echter wel voor een aparte wettelijke grondslag gekozen, omdat toepassing
van artikel 8 van de Wbbbg niet aangewezen werd geacht.36 Dit roept de vraag op in hoeverre in het kader van de bijzondere noodwet waarin het
wetsvoorstel beoogt te voorzien, nog op deze bepaling kan worden teruggevallen. Die
vraag rijst te meer omdat, zo blijkt uit de toelichting, het wetsvoorstel nadrukkelijk
is losgekoppeld van het staatsnood- en crisisrecht.
De Afdeling adviseert in de toelichting hierop nader in te gaan.
Zoals hiervoor is toegelicht, heeft de regering er in het onderhavige wetsvoorstel
als eerste stap voor gekozen een aantal specifieke bevoegdheidsgrondslagen op te nemen
ter bestrijding van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten. De mogelijkheid
tot het instellen van een avondklok maakt – evenals een aantal andere specifieke bevoegdheidsgrondslagen
die opgenomen waren in het inmiddels vervallen tijdelijke hoofdstuk Va Wpg – daarvan
geen onderdeel uit. Met betrekking tot de avondklok is er overigens reeds een grondslag
in de Wet bijzondere bevoegdheden burgerlijk gezag. De Hoge Raad heeft deze grondslag
ook geschikt bevonden voor een avondklok als maatregel voor de bestrijding van een
pandemie.37 Overigens werkt het kabinet op advies van de Afdeling momenteel aan een kader met
generieke uitgangspunten voor de (her)inrichting en modernisering van het nood- en
crisisrecht. Daarmee wordt enerzijds getracht meer duidelijkheid en consistentie te
brengen in de indeling van het nood- en crisisrecht en anderzijds meer duidelijkheid
gecreëerd over de procedures van inwerkingtreding van noodwetging en de rol van het
parlement en de Afdeling daarin in evenwicht met de benodigde slagkracht in een nood-
of crisissituatie. Ook de vraag wat voor soort bevoegdheden in generieke wetgeving
thuishoren en wat voor soort bevoegdheden thuishoren in specifieke wetgeving maakt
onderdeel uit van de gedachtevorming. Dit najaar zal de Tweede Kamer worden geïnformeerd
over de uitwerking van dit kader.
De memorie van toelichting is in overeenstemming gebracht met deze reactie.
4. Parlementaire betrokkenheid
a. Inleiding
Uit constitutioneel oogpunt gaat het bij de mogelijke inzet van noodmaatregelen (het
openen van «de gereedschapskist») niet alleen om de inhoudelijke afweging van de grondrechtelijke
en andere vitale belangen. Cruciaal is ook wíe op dat moment die belangen afweegt,
en volgens welke procedure de besluitvorming plaatsvindt in de buitengewone omstandigheden
die dan gelden. In noodsituaties zal aan het bestuur een zekere – soms grote – beleids-
en beoordelingsruimte moeten worden toegekend met het oog op de noodzakelijke slagkracht.
Er moeten dan immers snel maatregelen worden genomen die soms ingrijpend zijn. Tegelijkertijd
is juist in crisistijd democratische legitimatie essentieel. Wil de crisisbeheersing
aanvaardbaar en effectief zijn, dan zal daarvoor steeds voldoende maatschappelijk
en politiek draagvlak moeten bestaan. Het parlement speelt daarin een cruciale rol.38
In de adviesaanvraag voor het wetsvoorstel vraagt de Minister van VWS de Afdeling
om in het bijzonder aandacht te besteden aan de daarin opgenomen regeling met betrekking
tot «de betrokkenheid van beide Kamers der Staten-Generaal bij het aanwijzen van A1-infectieziekten
en het daarmee activeren van de bevoegdheidsgrondslagen in hoofdstuk V, paragraaf 8,
van de wet, het nemen van maatregelen ter bestrijding van een (dreigende) epidemie
van A1-infectieziekten en het afschalen van een aanwijzing als A1-infectieziekte.»
Daartoe geeft de Afdeling hieronder eerst weer hoe het wetsvoorstel op dit punt luidt
(onderdeel b). Daarna gaat zij in algemene zin in op de regeling van de parlementaire
betrokkenheid in het wetsvoorstel en, in relatie tot de voorgenomen herziening van
het staatsnood- en crisisrecht, op de iets langere termijn (onderdeel c en de bijlage).
Ten slotte maakt de Afdeling twee specifieke opmerkingen over het nu voorliggende
wetsvoorstel (onderdelen d en e).
b. Parlementaire betrokkenheid: inhoud wetsvoorstel
Het wetsvoorstel beoogt aan de parlementaire betrokkenheid van beide Kamers invulling
te geven. Om de regeling vanuit dit gezichtspunt goed te kunnen begrijpen en beoordelen
moet zicht bestaan op de parlementaire betrokkenheid in haar geheel. Het wetsvoorstel
voorziet in verschillende vormen van parlementaire betrokkenheid en zeggenschap op
verschillende momenten.
• In de eerste plaats is het parlement als medewetgever betrokken bij de totstandkoming
van de wijziging van de Wpg zoals die nu voorligt. Dat is essentieel. De Grondwet
vereist immers niet alleen democratische legitimatie van wettelijke bepalingen in
algemene zin, maar zij vereist in het bijzonder ook specifieke, wettelijke grondslagen
om op basis daarvan – voor zover in de gegeven situatie noodzakelijk – grondrechtsbeperkende
maatregelen te kunnen nemen. Voor zover het wetsvoorstel die grondslagen bevat, voldoet
het aan de door de Grondwet vereiste specificiteit (zie hiervoor punten 2 en 3).
• Een rol voor het parlement is daarnaast weggelegd bij de aanwijzing van een infectieziekte
als behorend tot groep A1. Daartoe stelt de Minister van VWS een regeling vast, die
binnen acht weken moet worden gevolgd door een voorstel voor een incorporatiewet.
Bij de totstandkoming van die wet is het parlement ook als medewetgever betrokken.39
Om de aanwijzing daarna weer ongedaan te maken, worden dezelfde stappen gezet: vaststelling
van een ministeriële regeling, gevolgd door een wetsvoorstel.40
• Als een infectieziekte als behorend tot groep A1 is aangewezen en de ernst van de
situatie het noodzakelijk maakt dat collectieve maatregelen worden genomen, is het
parlement daar ook bij betrokken. De Ministers van (in ieder geval) VWS en BZK stellen
een ontwerpregeling op die wordt voorgehangen bij de Tweede en Eerste Kamer. Als de
Tweede Kamer besluit niet in te stemmen met de regeling, wordt het ontwerp niet vastgesteld.41
Als met spoed collectieve maatregelen moeten worden genomen of als genomen maatregelen
niet langer nodig zijn («afschaling»), wordt de regeling één week nagehangen bij de
Tweede en Eerste Kamer. Als de Tweede Kamer besluit niet in te stemmen, vervalt de
regeling van rechtswege.42
• Ten slotte is het parlement betrokken bij de eventuele inzet van de noodbevoegdheid
(«vangnetvoorziening»).43 Als een ministeriële regeling op grond van de specifieke grondslagen in het wetsvoorstel
niet toereikend zou zijn, wordt een ministeriële regeling met andere, aanvullende
collectieve maatregelen genomen. Daarna wordt onverwijld een voorstel voor een wet
tot regeling van het betrokken onderwerp gedaan. Het parlement is hierbij als medewetgever
betrokken.
Aldus voorziet het wetsvoorstel op drie manieren in zeggenschap van Tweede en Eerste
Kamer: bij de totstandkoming van deze wet; in de procedure tot vaststelling van de
incorporatiewet, volgend op de ministeriële aanwijzing tot (of ongedaanmaking van
de kwalificatie als) A1-ziekte; en ten slotte in de procedure tot vaststelling van
de wet die is vereist bij eventuele inzet van de noodbevoegdheid. Daarnaast is het
parlement betrokken bij de controle op de uitoefening van deze bevoegdheden. De Afdeling
benadrukt dat het daarbij gebruik kan maken van zijn reguliere instrumentarium (het
stellen van vragen, het indienen van moties, het indienen van een initiatiefwetsvoorstel).
Bij het nemen of afschalen van collectieve (spoed)maatregelen door (in ieder geval)
de Ministers van VWS en BZK is daarnaast in het wetsvoorstel voorzien in zeggenschap
van alléén de Tweede Kamer. Een ontwerpregeling wordt niet vastgesteld als de Tweede
Kamer daarmee na een voorhangprocedure niet instemt (als het gaat om het nemen van
maatregelen), dan wel vervalt als de Tweede Kamer daarmee na een nahangprocedure niet
instemt (bij het nemen van spoedmaatregelen of afschaling van reeds genomen maatregelen).
De voor- en nahang vinden ook plaats bij de Eerste Kamer. Deze Kamer is weliswaar
betrokken maar haar komt geen zeggenschap toe: anders dan de Tweede Kamer is aan de
Eerste Kamer geen instemmingsrecht toegekend. Ook voor de Eerste Kamer geldt, zo benadrukt
de Afdeling opnieuw, dat zij door middel van haar reguliere instrumentarium op verschillende
wijzen uiteraard wel aan haar betrokkenheid uitdrukking kan geven.44
c. Parlementaire betrokkenheid: beoordeling
Uit het voorgaande blijkt dat op grond van het wetsvoorstel het parlement bij alle
relevante stappen betrokken is. Die betrokkenheid is uiteindelijk altijd beslissend.
In de meeste gevallen immers gaat het om goedkeuring bij wet. Dat geldt niet voor
de collectieve uitvoeringsmaatregelen; daarop is, afhankelijk van de situatie, een
voor- of nahangprocedure van toepassing. Ook in dat geval echter is de wens van een
parlementaire meerderheid doorslaggevend, zij het alleen van de Tweede Kamer.45
De Afdeling acht de wijze waarop deze betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt
en het met het oog daarop noodzakelijke evenwicht tussen democratische legitimatie
en bestuurlijke slagkracht, voor dit moment toereikend. Het wetsvoorstel introduceert
zeggenschap van het parlement ten aanzien van de aanwijzing van een infectieziekte
als behorend tot groep A1. Voor het overige sluit de regeling aan bij de in 2020 door
het parlement goedgekeurde en daarna meermaals toegepaste regeling van de Twm.46 De ervaringen die daarmee zijn opgedaan geven op dit moment, in afwachting van nadere
evaluaties, geen aanleiding om aan te nemen dat deze regeling heeft geleid tot grote
knelpunten. Daarbij merkt de Afdeling wel op dat de Twm pas op 1 december 2020 in
werking trad en dus niet bestond in de fase waarin de corona-epidemie het meest acuut
was.
Omdat beoogd wordt het wetsvoorstel op korte termijn tot stand te brengen (zie hiervoor
punt 2c) merkt de Afdeling op dat de rol van het parlement met het oog op een definitievere
regeling, in relatie tot de voorgenomen herziening van het staatsnood- en crisisrecht,
verder moet worden doordacht. Centraal staat in dat verband de vraag hoe, gelet op
de bijzondere aard van de noodwetgeving die aan de orde is (zie punt 2a) een balans
kan worden gevonden tussen democratische legitimatie en de in noodsituaties noodzakelijke
slagkracht. De Afdeling merkt daarbij op dat bestuurlijke slagkracht en democratische
legitimatie niet onverenigbaar en maar beperkt tegengesteld zijn. Legitimiteit van
overheidsoptreden wordt immers niet uitsluitend bereikt door volwaardige parlementaire
betrokkenheid bij de besluitvorming («inputlegitimiteit») maar ook door effectief
bestuur in de vorm van slagvaardige crisisbestrijding («outputlegitimiteit»).47
Tegen deze achtergrond wordt in de bijlage die bij dit advies, ter nadere uitwerking
van het antwoord op het uitdrukkelijke verzoek van de regering in de adviesaanvraag
aan de Afdeling, nader ingegaan op de mogelijke vormgeving van een toekomstige regeling
van parlementaire betrokkenheid en zeggenschap. Daarbij heeft de weloverwogen regeling
van het reeds bestaande staatsnoodrecht – waar het gaat om parlementaire betrokkenheid
en zeggenschap – als vertrekpunt gediend. Vanwege het belang om het thans voorliggende
wetsvoorstel op zeer korte termijn tot stand te brengen, adviseert de Afdeling de
in de bijlage opgenomen beschouwing te betrekken bij de wetgeving in een volgende
fase. Tegelijkertijd dient die wetgeving vanwege het belang ervan, ook in relatie
tot de modernisering van het staatsnood- en crisisrecht, wel voortvarend ter hand
te worden genomen. De bijgevoegde bijlage beoogt daarbij behulpzaam te zijn.
De regering heeft in het wetsvoorstel gezocht naar een balans tussen het belang van
democratische legitimatie en de vereiste bestuurlijke slagkracht. In de memorie van
toelichting is dat nadrukkelijk uiteengezet (hoofdstuk 5). Het verheugt de regering
dat de Afdeling de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in het wetsvoorstel
vorm krijgt en het met het oog daarop noodzakelijke evenwicht tussen democratische
legitimatie en bestuurlijke slagkracht, voor dit moment toereikend acht.
De Afdeling merkt op dat de rol van het parlement met het oog op een definitievere
regeling, in relatie tot de voorgenomen herziening van het staatsnood- en crisisrecht,
in een volgende fase verder moet worden doordacht. Vanwege het belang om het onderhavige
wetsvoorstel op zeer korte termijn tot stand te brengen, adviseert de Afdeling de
in de bijlage opgenomen beschouwing te betrekken bij de wetgeving in een volgende
fase. De regering is de Afdeling erkentelijk voor de in de bijlage opgenomen nadere
beschouwingen. Zoals onder punt 2c. is aangegeven acht de regering het met de Afdeling
noodzakelijk het wettelijk instrumentarium zo spoedig mogelijk (fasegewijs) tot stand
te brengen. Gelet hierop en aangezien ook de Afdeling de voorgestelde regeling van
de parlementaire betrokkenheid voor dit moment toereikend acht, neemt de regering
het advies van de Afdeling ter harte om de rol van het parlement met het oog op een
definitievere regeling, in een volgende fase verder te doordenken, mede in relatie
tot de voorgenomen herziening van het staatsnood- en crisisrecht. Het in dat traject
in voorbereiding zijnde kader zal als leidraad dienen voor de verdere uitwerking en
gedachtevorming over onder meer noodbevoegdheden, de inwerkingstelling daarvan en
de parlementaire betrokkenheid daarbij. De regering zal hierbij ook de door de Afdeling
in dit advies gegeven denkrichtingen betrekken.
De memorie van toelichting (paragraaf 3.5) is in overeenstemming gebracht met deze
reactie.
d. Relatie aanwijzing A1 en collectieve maatregelen
In artikel 20, derde lid, van de Wpg staat dat in de ministeriële regeling waarbij
een infectieziekte wordt aangewezen als behorend tot een bepaalde groep, wordt bepaald
welke bepalingen van de wet (die gelden voor die infectieziekten) in dat geval van
toepassing zijn. Na inwerkingtreding van de regeling, vindt toepassing van de wet
overeenkomstig de regeling plaats. De bepaling impliceert dat het mogelijk is om in
de ministeriële regeling tot de aanwijzing van – in de context van dit wetsvoorstel –
een A1-infectieziekte, op te nemen wélke bevoegdheden in hoofdstuk V, paragraaf 8
van het wetsvoorstel als gevolg van die aanwijzing in werking worden gesteld, en welke
níet.
Uit het voorgestelde artikel 58b en de toelichting bij het wetsvoorstel lijkt echter
iets anders voort te vloeien.48 Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat het de bedoeling is dat de aanwijzing van
een A1-infectieziekte tot gevolg heeft dat het gehele pakket aan bevoegdheden waarin
hoofdstuk V, paragraaf 8 voorziet, in werking wordt gesteld. Dat impliceert dat het
wetsvoorstel een «alles-of-niets»-karakter zou hebben: is de aanwijzing van kracht,
dan zijn de betrokken Ministers bevoegd om álle collectieve maatregelen te nemen (al
hoeft dat uiteraard niet); is géén aanwijzing van kracht, dan kunnen zij helemáál
geen collectieve maatregelen nemen, omdat de bevoegdheden in hoofdstuk V, paragraaf 8,
niet in werking zijn gesteld.
De Afdeling acht de verhouding tussen de (voorgestelde) artikelen 20, derde lid en
58b in zoverre onduidelijk. Wanneer is bedoeld aan het wetsvoorstel het «alles-of-niets»-karakter
toe te kennen dat in de toelichting wordt benadrukt, is dat bovendien onwenselijk.
De coronapandemie heeft immers inzichtelijk gemaakt dat onder bepaalde omstandigheden
met een beperkt aantal relatief «milde» maatregelen kan worden volstaan om de verspreiding
van een infectieziekte op effectieve wijze tegen te gaan. Gedacht kan bijvoorbeeld
worden aan het houden van een veilige afstand of het stellen van voorschriften omtrent
hygiëne- en beschermingsmiddelen. Artikel 20, derde lid lijkt van deze mogelijkheid
uit te gaan. De voorgestelde wetssystematiek lijkt echter ook te impliceren dat met
de aanwijzing het gehele pakket aan bevoegdheden in werking moet zijn gesteld, ook
wanneer het slechts nodig zou zijn om een beperkt aantal maatregelen te nemen. Ook
bij de inwerkingstelling van die bevoegdheden moet echter zoveel als mogelijk worden
voldaan aan het proportionaliteits- en noodzakelijkheidsvereiste. Daartoe zou moeten
worden voorzien in de mogelijkheid van differentiatie bij inwerkingstelling van bepalingen.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het voorstel
zo nodig aan te passen.
De Afdeling signaleert een discrepantie tussen de voorgestelde artikelen 20, derde
lid en 58b en merkt op dat ook bij de inwerkingstelling van bepalingen van paragraaf 8,
hoofdstuk V, Wpg, zoveel als mogelijk moet worden voldaan aan het proportionaliteits-
en noodzakelijkheidsvereiste. De Afdeling adviseert te voorzien in de mogelijkheid
van differentiatie bij deze inwerkingstelling.
De afweging van noodzaak en proportionaliteit, dient, zo erkent de regering, niet
alleen plaats te vinden bij de inwerkingstelling van bevoegdheden die een beperking
kunnen opleveren van grondrechten, maar ook bij de toepassing daarvan. Dit vloeit
voort uit het ongeschreven constitutioneel recht. De Afdeling merkt terecht op dat
de verhouding tussen de voorgestelde artikelen 20, derde lid en 58b, op dit punt onduidelijk
is. De regering heeft dit advies dan ook overgenomen door de onduidelijkheid weg te
nemen. Dit heeft in de eerste plaats geleid tot een verduidelijking van de verhouding
tussen de genoemde artikelen. In het voorgestelde artikel 58b, aanhef, wordt daartoe
expliciet bepaald dat bevoegdheden van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg, alleen van toepassing
zijn voor zover deze in werking zijn gesteld met toepassing van artikel 20 of 20a.
Artikel 20 (derde lid) voorziet reeds in een grondslag voor differentiatie in bevoegdheidsgrondslagen
bij de aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot groep A1 en behoeft aldus
geen aanpassing. In de tweede plaats is een nieuw artikel 20a ingevoegd, waarbij het
reeds in het wetsvoorstel opgenomen artikel 20a is vernummerd tot 20b. Het voorgestelde
artikel 20a (nieuw) voorziet in de mogelijkheid om ook na de aanwijzing als A1-infectieziekte,
aanvullend bevoegdheden van paragraaf 8, van hoofdstuk V, Wpg, in werking te stellen;
dat kan immers nodig zijn als bij aanwijzing als A1-infectieziekte, in werking gestelde
bevoegdheden voor collectieve maatregelen, ongenoegzaam zijn gebleken. Het voorgestelde
artikel 20a voorziet andersom ook in het buiten werking stellen (afschalen) van bevoegdheden
voor collectieve maatregelen. Deze bepaling voorziet in lijn met artikel 20 voorts
in dezelfde gepaste parlementaire betrokkenheid, waarbij sprake is van beslissende
zeggenschap via een wetsprocedure die volgt op een ministeriële regeling. Ook de memorie
van toelichting is in lijn met deze reactie op onderdelen aangepast en verduidelijkt
(hoofdstuk 5, voorheen paragraaf 3.3).
Voor de volledigheid wijst de regering erop dat de beoordeling van de noodzaak en
proportionaliteit van de inwerkingstelling van bevoegdheden voor collectieve maatregelen,
een andere afweging betreft dan de afweging die in een concrete situatie – bij de
toepassing van die geactiveerde bevoegdheden, derhalve bij het nemen van maatregelen –
wordt gemaakt. De regering zal bij de aanwijzing van een A1-infectieziekte, onder
meer gelet op de aard van de ziekteverwekker en de stand van de (dreigende) epidemie
van de betreffende infectieziekte, op grond van artikel 20 beoordelen welke set bevoegdheden
van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg, zij noodzakelijk en proportioneel acht voor de
bestrijding van de desbetreffende (dreigende) epidemie. Bevoegdheden die naar verwachting
niet bijdragen aan de bestrijding van de desbetreffende (dreigende) epidemie zullen
bij de aanwijzing dan niet in werking worden gesteld.
e. Moment van indiening voortduringswet
Artikel 20 van de Wpg bepaalt dat, ná de ministeriële aanwijzing van een A1-infectieziekte,
binnen acht weken een voorstel voor een incorporatiewet wordt gedaan.49 Het voorstel voorziet op dit moment niet in een aanpassing van deze termijn. In de
toelichting wordt hieraan geen aandacht besteed.
De Afdeling is van oordeel dat de parlementaire zeggenschap in het voorstel verbeterd
moet worden door daarin te regelen dat het wetsvoorstel tot incorporatie van de aanwijzing
van een infectieziekte als behorend tot de groep A1, niet binnen acht weken maar onverwijld
moet worden ingediend. Op die manier wordt bewerkstelligd dat het parlement zo snel
mogelijk – en niet pas relatief lang nadat (een of meer van) de bevoegdheden van hoofdstuk V,
paragraaf 8 van het wetsvoorstel kunnen worden ingezet – bij de beoordeling van de
aanwijzing als A1-infectieziekte wordt betrokken.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande artikel 20, vierde lid, aan
te passen.
De regering neemt dit advies over. De regering acht het met de Afdeling van belang
dat het parlement zo snel als mogelijk betrokken wordt bij de beoordeling van de aanwijzing
als A1-infectieziekte, gelet op het feit dat daarbij bevoegdheden van paragraaf 8,
hoofdstuk V, Wpg, kunnen worden geactiveerd. Met de term onverwijld wordt daaraan
uitdrukking gegeven. Deze formulering is verwerkt in de gewijzigde artikelen 20 (vijfde
lid), 20a en 20b.
5. Bestuurlijke verhoudingen
Op grond van de Wpg draagt de voorzitter van de veiligheidsregio zorg voor de bestrijding
van een epidemie van een infectieziekte, behorend tot groep A, of een directe dreiging
daarvan.50 In het wetsvoorstel is hierbij aangesloten: ook als sprake is van een A1- of A2-infectieziekte,
draagt de voorzitter van de veiligheidsregio zorg voor de bestrijding van de epidemie.
Dat betekent dat hij bij uitsluiting bevoegd is tot de uitoefening van bepaalde bevoegdheden.
Dat betreft onder andere bevoegdheden opgenomen in hoofdstuk V, paragraaf 8 van het
wetsvoorstel. De voorzitter van de veiligheidsregio is over de toepassing van deze
bevoegdheden verantwoording schuldig aan de betrokken gemeenteraden. Hij brengt daartoe
verslag uit en beantwoordt vragen van die raden.51
Als de uitoefening van deze bevoegdheden naar verwachting echter slechts gevolgen
van plaatselijke betekenis heeft, voorziet het voorstel erin dat niet langer de voorzitter
van de veiligheidsregio, maar de burgemeester deze uitoefent. Daaraan gaat een ministerieel
besluit vooraf.52 In de toelichting bij het voorstel wordt in dit verband onderscheid gemaakt tussen
de «acute fase» en de «beheerfase». In de acute fase is nog veel onbekend over de
infectieziekte en bestaat onduidelijkheid over wat er nodig is om die ziekte te bestrijden
en de maatschappelijke impact ervan. In de beheerfase is meer bekend over de ziekte,
waardoor er meer ruimte is voor een lokale aanpak en terugkeer naar normale, bestuurlijke
verhoudingen, aldus de toelichting.53
De uitbraak van een infectieziekte die wordt aangewezen als behorend tot groep A1
is een ingrijpende gebeurtenis die tot een acute noodsituatie kan leiden. In dat geval
ligt het – vanwege de vereiste spoed – voor de hand dat bevoegdheden worden belegd
bij de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Na verloop van tijd kan een acute noodsituatie
zich ontwikkelen tot een situatie die weliswaar uitzonderlijk is, maar waarin van
acute nood geen sprake meer is. De vraag rijst dan of, en zo ja, in hoeverre kan worden
teruggekeerd naar de normale, bestuurlijke verhoudingen.
De toelichting van het wetsvoorstel knoopt in dit verband aan bij de hiervoor beschreven
termen «acute fase» en «beheerfase» en niet bij de aanwijzing van een A1-infectieziekte
door de Minister. Die aanwijzing kan op zichzelf als een helder criterium fungeren
dat bovendien, anders dan de genoemde fasen, in de wetstekst zelf is opgenomen. Dat
doet de vraag rijzen of het aanknopen bij de aanwijzing van een A1- infectieziekte
voor de vraag of bevoegdheden bij de voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester
zijn belegd, niet kan leiden tot een vereenvoudiging van het wettelijke stelsel. Het
onderscheid dat in de toelichting wordt gemaakt tussen «acute fase» en «beheerfase»
kan immers weer nieuwe vragen en mogelijke meningsverschillen oproepen. Hoewel de
Afdeling op zichzelf begrip heeft voor de keuze om zo snel als mogelijk terug te keren
naar de normale bestuurlijke verhoudingen, meent zij dat de toelichting op dit punt
moet worden verduidelijkt.
De Afdeling adviseert in het licht het voorgaande de toelichting aan te vullen.
De regering heeft naar aanleiding van dit onderdeel van het advies de memorie van
toelichting (hoofdstuk 6) beter in lijn gebracht met de wetstekst. Zo is verduidelijkt
dat dit wetsvoorstel de bestrijding van infectieziekten in groep A wijzigt door deze
op te delen in twee groepen, te weten A1 en A2. De huidige groep A wordt ondergebracht
in A2. De bevoegdheden van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg, kunnen enkel in werking
worden gesteld voor de bestrijding van A1-infectieziekten. Daarnaast is verduidelijkt
dat er een specifieke bevoegdheidsverdeling is opgezet voor de bestrijding van een
(dreigende) epidemie van een A1-infectieziekte, voor zover het gaat om de toepassing
van de bevoegdheden van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg. Tevens is de volgorde van paragrafen
binnen het hoofdstuk gewijzigd. Dit komt zowel de leesbaarheid als de begrijpelijkheid
van de memorie van toelichting ten goede.
6. Handhaving van inachtneming hygiëne- en afstandsregels
In artikel 58k van het wetsvoorstel is een zorgplicht voor besloten plaatsen opgenomen.
In dat verband is voorzien in een aanwijzingsbevoegdheid waarvan gebruik kan worden
gemaakt als degenen die in de besloten plaats aanwezig zijn, de eventuele hygiëne-
en afstandsregels niet in acht kunnen nemen.
In het vijfde lid van het voorgestelde artikel is bepaald dat die aanwijzingsbevoegdheid
niet geldt op plaatsen in gebruik ten behoeve van een verkiezing of op andere, bij
ministeriële regeling aangewezen plaatsen. De toelichting vermeldt dat deze uitzonderingsmogelijkheid
in het bijzonder kan worden toegepast ten aanzien van plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden
ten behoeve van het belijden van godsdienst of levensovertuiging als bedoeld in artikel 6
van de Grondwet, nu deze plaatsen van oudsher in wetgeving bescherming genieten.54 Overigens kunnen bij ministeriële regeling ook andere gebouwen worden aangewezen.
De Afdeling ziet niet in waarom handhaving van de zorgplicht in religieuze en eventuele
andere bij ministeriële regeling aangewezen gebouwen geen doorgang zou moeten kunnen
vinden. Uitgangspunt van het wetsvoorstel en de collectieve maatregelen die op grond
daarvan in ministeriële regelingen kunnen worden genomen, is het tegengaan van verspreiding
van een infectieziekte, behorend tot groep A1, ter bestrijding van (de dreiging van)
een epidemie. Daarbij is dus sprake van een bijzondere noodsituatie, waarbij het voorstel
de specifieke wettelijke grondslagen bevat voor grondrechtsbeperkende maatregelen,
zoals hygiëne- en afstandsregels. De Afdeling ziet geen reden om in het geval van
een dergelijke bijzondere situatie religieuze en eventuele andere gebouwen hiervan
uit te zonderen.55
De Afdeling adviseert daarom het vijfde lid van het voorgestelde artikel 58k te schrappen,
voor zover dat een uitzonderingsmogelijkheid bij ministeriële regeling biedt.
De regering erkent dat het bij de bestrijding van een (dreigende) epidemie van een
A1-infectieziekte mogelijk moet zijn gebruik te maken van de bedoelde aanwijzingsbevoegdheid
en artikel 58k gaat daar in beginsel ook vanuit. De regering maakt evenwel een andere
afweging met betrekking tot de wenselijkheid van de inzet van een dergelijke aanwijzingsbevoegdheid
bij plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden ten behoeve van het belijden van godsdienst
of levensovertuiging als bedoeld in artikel 6 van de Grondwet en voorziet daarom in
een mogelijkheid tot uitzondering. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de uitoefening
van het recht op het vrij belijden van het geloof of de levensovertuiging zo min mogelijk
wordt beperkt. Zoals in de artikelsgewijze toelichting van artikel 58k, vijfde lid,
staat beschreven, genieten plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden ten behoeve van
het belijden van godsdienst of levensovertuiging als bedoeld in artikel 6 van de Grondwet,
van oudsher in wetgeving bescherming. Dit is onder andere terug te zien in artikel 12,
aanhef en onder b, van de Algemene wet op het binnentreden, waarin een waarborg is
opgenomen dat in ruimten bestemd voor godsdienstoefeningen of bezinningssamenkomsten
van levensbeschouwelijke aard gedurende de godsdienstoefening of bezinningssamenkomst
in beginsel niet kan worden binnengetreden.
De mogelijkheid tot uitzondering in artikel 58k, vijfde lid, is opgenomen omdat de
overheid met het oog op de scheiding van kerk en staat een grote mate van terughoudendheid
past in het stellen van regels die de interne aangelegenheden van religieuze organisaties
treffen56.
Hoewel omwille van de volksgezondheid de in artikel 58k, eerste lid omschreven zorgplicht
ook geldt in gebedshuizen, wordt het in beginsel aan de religieuze (koepel)organisaties
zelf overgelaten te bepalen hoe hieraan wordt voldaan. Op grond van het wetsvoorstel
kunnen hier wel voorwaarden aan worden gesteld. De regering heeft vertrouwen in deze
werkwijze gezien de ervaringen ten tijde van de bestrijding van de epidemie van covid-19,
waarbij religieuze organisaties zelf protocollen ontwikkelden ter naleving van de
maatregelen. Door deze protocollen was de aanwijzingsbevoegdheid niet noodzakelijk.
Bij een (dreigende) epidemie van een A1-infectieziekte kunnen dergelijke protocollen
opnieuw worden ingezet. Indien het bij de bestrijding van een (dreigende) epidemie
van een A1-infectieziekteonverhoopt noodzakelijk wordt geacht de aanwijzings- of bevelsbevoegdheid
in te zetten, kan ervan worden afgezien gebruik te maken van de uitzondering van artikel 58k,
vijfde lid. Ten slotte blijft het mogelijk – gelet op artikel 58l – in te grijpen
bij zeer uitzonderlijke en acute situaties («ernstige vrees voor onmiddellijke verspreiding
van de betreffende ziekteverwekker»). Kortheidshalve wordt verwezen naar paragraaf 4.7
van de memorie van toelichting en de toelichting bij artikel 58l.
Overigens kunnen ook andere besloten plaatsen bij ministeriële regeling worden uitgezonderd,
indien het gelet op het bijzondere karakter van de desbetreffende besloten plaats
niet wenselijk is om een aanwijzingsbevoegdheid in te zetten. Het vijfde lid is dan
ook niet beperkt tot bepaalde besloten plaatsen.
De memorie van toelichting is in lijn met deze reactie aangevuld (paragraaf 7.5 en
de toelichting bij artikel 58k, vijfde lid).
7. Differentiatie tussen personen
Artikel 58e regelt de mogelijkheid om bij ministeriële regeling te differentiëren
op verschillende gronden. Het eerste lid, onder b. stelt dat gedifferentieerd kan
worden tussen personen of op basis van leeftijd. De artikelsgewijze toelichting bij
dit onderdeel stelt dat sprake kan zijn van differentiatie tussen personen, op basis
van leeftijd.57 Deze laatste formulering is enger dan de formulering in het artikel zelf, dat immers
ruimte biedt voor onderscheid op andere gronden dan leeftijd.
Naar aanleiding van de consultatiereactie van het College voor de Rechten van de Mens
vermeldt de toelichting dat niet kan worden uitgesloten dat naast leeftijd ook differentiatie
op grond van andere persoonskenmerken gepast kan zijn bij toekomstige pandemieën.
Omdat nog niet bekend is of dat het geval zal zijn, is blijkens dit deel van de toelichting
ervoor gekozen niet te expliciteren welke kenmerken dit zouden moeten zijn.58 Eerder in de toelichting wordt echter gesproken van differentiatie op grond van leeftijd
of resultaat. Als het gaat om het laatste, wordt in de toelichting gesteld dat het
van belang is om te kunnen differentiëren tussen personen op basis van een resultaat
omdat een testuitslag of vaccinatie informatie kan geven over het risico van verspreiding
van de infectieziekte.59 Het wetsvoorstel bevat echter, zoals in punt 3 opgemerkt, geen grondslag voor het
gebruik van een testbewijs. De verschillende formuleringen die gebruikt worden in
het voorstel en op diverse plekken in de toelichting zorgen voor onduidelijkheid over
op welke gronden nu precies gedifferentieerd mag worden tussen personen.
Gelet op het feit dat differentiatie tussen personen bij de toepassing van maatregelen
leidt tot ongelijke behandeling, is van belang dat de wettelijke basis hiervoor zo
specifiek mogelijk is. Omdat nu nog niet bekend is of differentiatie op grond van
andere persoonskenmerken dan leeftijd noodzakelijk kan zijn, is het aangewezen om
de grondslag voor differentiatie te beperken tot leeftijd. Indien voor een toekomstige
pandemie onderscheid tussen personen op andere gronden nodig is, kan, vooruitlopend
op een wetswijziging, zo nodig gebruik worden gemaakt van de vangnetbepaling van artikel 58d.
Daarna kunnen de dan benodigde gronden voor onderscheid voldoende nauwkeurig omschreven
in de wet worden opgenomen.
De Afdeling adviseert artikel 58e, eerste lid onder b. op grond van het bovenstaande
te beperken tot differentiatie op basis van leeftijd. Ook adviseert zij de toelichting
op dit punt in overeenstemming te brengen met de tekst van het voorstel.
De regering volgt dit advies. Ook de regering acht het van belang dat de wettelijke
basis voor deze vorm van differentiatie, direct onderscheid op grond van persoonskenmerken,
zo specifiek mogelijk is, omdat de toepassing hiervan kan leiden tot ongelijke behandeling.
Omdat nu nog niet bekend is of directe differentiatie op grond van andere persoonskenmerken
dan leeftijd noodzakelijk kan zijn, adviseert de Afdeling de grondslag voor differentiatie
op persoonskenmerken te beperken tot leeftijd. Indien voor een toekomstige (dreigende)
epidemie van een A1-infectieziekte direct onderscheid tussen personen op grond van
andere persoonskenmerken nodig zou zijn, kan zo nodig, vooruitlopend op een wetswijziging,
zo geeft ook de Afdeling aan, gebruik worden gemaakt van het voorgestelde artikel 58d.
Daarna kunnen, aldus de Afdeling, de dan benodigde gronden voor onderscheid voldoende
nauwkeurig omschreven in de wet worden opgenomen.
Artikel 58e en de toelichting bij dit artikel, alsmede de consultatieparagraaf zijn
aangepast.
De regering merkt voor de volledigheid op dat de bevoegdheidsgrondslagen opgenomen
in paragraaf 8.2 en 8.3 van het wetsvoorstel wel andere vormen van differentiatie
tussen personen mogelijk maken. Zo kan bij inreizen een testbewijs, vaccinatiebewijs
of herstelbewijs nodig zijn of is in publieke plaatsen differentiatie mogelijk tussen
werknemers en bezoekers (bijvoorbeeld in de horeca). Het gaat hier evenwel niet om
direct onderscheid op grond van persoonskenmerken zoals in artikel 58e. Om onduidelijkheden
te voorkomen over de mogelijkheid van andere vormen van differentiatie, zoals hier
genoemd, is in het voorgestelde artikel 58e ook de verhouding tussen deze algemene
bepaling en de in paragraaf 8.2 en 8.3 opgenomen specifieke bevoegdheidsgrondslagen
verduidelijkt.
8. Opbouw van de toelichting
De toelichting kent een algemeen deel waarin de belangrijkste onderwerpen van het
voorstel worden toegelicht. Het gaat daarbij onder meer om de verdeling van bevoegdheden,
de maatregelen die kunnen worden ingezet en de parlementaire betrokkenheid. In de
paragrafen die zien op de ontvangen consultatiereacties zijn over deze onderwerpen
ook passages opgenomen. Onderdelen daarvan zouden in de eerdere paragrafen vermeld
moeten worden. Zo wordt pas in de reactie op de consultatiereacties ingegaan op de
keuze om voor de avondklok en het coronatoegangsbewijs geen grondslag in het voorstel
op te nemen. Ook met betrekking tot de differentiatie tussen personen (zie hiervoor,
punt 7) gaat de paragraaf die ziet op de consultatiereactie uitvoeriger in op dit
onderwerp dan de specifieke paragraaf hierover eerder in de toelichting. Dit maakt
de toelichting soms lastig toegankelijk en op punten lijkt deze ook tegenstrijdig.
De Afdeling adviseert de toelichting te bezien op toegankelijkheid en eenduidigheid.
Dit advies is overgenomen. Zo is ter verbetering van de toegankelijkheid onder meer
de volgorde van de memorie van toelichting aangepast, zodat deze logischer is in opbouw
en beter leesbaar. Verder zijn delen uit de consultatieparagrafen verwerkt in de relevante
onderdelen van de memorie van toelichting.
9. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
Naar aanleiding van de redactionele opmerkingen zijn de artikelen 58d, eerste lid,
en 58y, derde lid, verbeterd.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
10. Ambtshalve wijzigingen
In het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn voorts ambtshalve de volgende
wijzigingen doorgevoerd:
– Het voorgestelde artikel 58c inzake procedurevoorschriften is op twee punten verduidelijkt:
allereerst zijn het derde en vierde lid samengevoegd (nahangbepaling). Alle voorschriften
met betrekking tot die specifieke afwijking van het tweede lid staan nu in één bepaling,
hetgeen wetstechnisch logischer is. Daarnaast is in het zesde lid de term «onverwijld»
vervangen door «zo spoedig mogelijk», omdat het eerste lid van toepassing blijft en
derhalve de procedure via de ministerraad gevolgd moet worden. Gelet op de vereiste
spoed kan gebruik worden gemaakt van het derde lid (de nahangprocedure);
– Aan de artikelen 58q en 58s is, in lijn met de inreisverplichtingen in artikel 58p,
toegevoegd dat het vaccinatie- of herstelbewijs gedurende een bij ministeriële regeling
te bepalen termijn bewaard moet blijven en op verzoek getoond moet worden aan de toezichthouder;
– In het voorgestelde artikel II (wijziging Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen) zijn
wetstechnische verbeteringen aangebracht en de memorie van toelichting is op onderdelen
verduidelijkt;
– In de voorgestelde artikelen V en VI (wijziging Arbeidsomstandighedenwet en Arbeidsveiligheidswet
BES) zijn redactionele verbeteringen aangebracht. Daarnaast is door de toevoeging
van een zevende lid aan artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet in artikel V een
aanpassing van artikel 1, onder 1°. van de Wet op de economische delicten noodzakelijk.
Deze wijziging is toegevoegd in artikel VII;
– Voor het geval artikel 1, eerste lid, van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid
niet al zal zijn vervallen op het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel,
wordt in het voorgestelde artikel VII de buitenwerkingstelling daarvan geregeld voor
een krachtens paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg vast te stellen ministeriële regeling.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W13.22.0138/III
– Het voorgestelde artikel 6, vijfde lid, tweede volzin, als volgt laten luiden: «In
de situatie bedoeld in de eerste volzin blijft de burgemeester bevoegd toepassing
te geven aan de in artikel 39, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s genoemde
artikelen, met uitzondering van de artikelen 5 en 7 van de Wet veiligheidsregio’s
en artikel 176 van de Gemeentewet.»
– In het voorgestelde artikel 58d, eerste lid «artikel 58b, tweede lid, aanhef» vervangen
door: artikel 58b, aanhef.
– Artikel 58f, eerste en tweede lid, vervangen door één lid, luidende: «1. Bij ministeriële
regeling kan worden bepaald dat degene die zich buiten de woning ophoudt, een veilige
afstand houdt tot andere personen.»
– In het voorgestelde artikel 58y, derde lid, na «paragraaf» invoegen: 8.
BIJLAGE
A. Inleiding
In de adviesaanvraag heeft de Minister van VWS de Afdeling verzocht om in het bijzonder
aandacht te besteden aan de wijze waarop de parlementaire betrokkenheid kan worden
geregeld. Daarop wordt in deze bijlage nader ingegaan. Dat geschiedt in de sleutel
van de noodzaak van een nadere doordenking van een structurele wettelijke voorziening
in relatie tot de voorgenomen herziening van het staatsnoodrecht waarvan de regering
in de toelichting op het wetsvoorstel melding maakt.60 In deze bijlage geldt de in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen systematiek als
referentiepunt. Waar nodig wordt daarnaar verwezen.
Hierna wordt eerst ingegaan op de regeling van parlementaire betrokkenheid en zeggenschap
in het geldende staatsnoodrecht (punt B). Vervolgens wordt ingegaan op de vraag hoe
die regeling tot inspiratie zou kunnen dienen voor de regeling van parlementaire betrokkenheid
en zeggenschap in een structurele, wettelijke voorziening ter bestrijding van infectieziekten
in een volgende fase (punt C). In verband met het vinden van een balans in noodsituaties
tussen enerzijds slagkracht en anderzijds democratische legitimatie en rechtsstatelijke
waarborgen, wordt hier benadrukt dat de suggesties voor een toekomstige regeling één
geheel vormen. Zij dienen daarom in onderlinge samenhang te worden bezien. Het gaat
om suggesties die in het vervolg nog verdere verdieping en reflectie behoeven.
B. Parlementaire betrokkenheid in het staatsnoodrecht
Een structurele, wettelijke voorziening ter bestrijding van infectieziekten is niet
bedoeld om «gewone» situaties te reguleren. Het gaat immers om infectieziekten die
– in het wettelijk jargon – behoren tot groep A1. Dat zijn infectieziekten van een
zodanige omvang en ernst dat het maatschappelijk leven erdoor wordt ontwricht én dat
vrijheidsbeperkende maatregelen noodzakelijk kunnen zijn voor de bestrijding ervan.61 Een structurele wet zal tot doel hebben te voorzien in bevoegdheden die op de bestrijding
van zodanig ernstige noodsituaties zijn gericht. In zoverre vertoont die regeling
parallellen met het staatsnoodrecht. Het ligt daarom in de rede voor de vormgeving
van de parlementaire betrokkenheid en zeggenschap in een volgende fase, zoveel mogelijk
aan te knopen bij de systematiek van het staatsnoodrecht.62 Die systematiek zit als volgt in elkaar.
In de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (Cwu), die invulling geeft aan het grondwettelijke
artikel over het staatsnoodrecht,63 staat dat ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken ter handhaving
van de uitwendige of inwendige veiligheid, afkondiging van de beperkte en algemene
noodtoestand plaatsvindt bij KB op voordracht van de Minister-President. Van de afkondiging
wordt vervolgens «terstond» mededeling gedaan aan de Staten-Generaal.64 Beëindiging van de noodtoestand geschiedt langs dezelfde weg, of bij besluit van
de Staten-Generaal in verenigde vergadering.65
Als de noodtoestand is afgekondigd, kunnen bepaalde maatregelen in werking worden
gesteld door middel van een KB op voordracht van de Minister-President.66 Via dezelfde weg kunnen die maatregelen ook weer buíten werking worden gesteld. De
maatregelen waar het om gaat, kunnen dus pas ná inwerkingstelling toepassing vinden.
Zo lang zij níet in werking zijn gesteld, leiden zij als het ware een «slapend bestaan»:
de bevoegdheden waarin de maatregelen voorzien, mogen dan niet worden uitgeoefend.
De Cwu voorziet daarnaast in de mogelijkheid van «separate toepassing» van bepaalde
noodbevoegdheden. Dat betekent dat zij in werking kunnen worden gesteld zónder dat
is voldaan aan de daarvoor in principe geldende voorwaarde, namelijk: het afgekondigd
zijn van de algemene of beperkte noodtoestand. De omstandigheden moeten inwerkingstelling
uiteraard wel rechtvaardigen. Inwerkingstelling geschiedt dan bij KB op voordracht
van de Minister-President, waarna onverwijld een voorstel voor een voortduringswet
aan de Tweede Kamer wordt gezonden.67
Al met al voorziet het staatsnoodrecht dus op drie manieren in zeggenschap van het
parlement, namelijk:
– bij de totstandkoming van de het wettelijk kader in de vorm van de Cwu en de wettelijke
bevoegdheden waarnaar de Cwu verwijst;
– bij het beëindigen van de beperkte of algemene noodtoestand en
– in de procedure tot vaststelling van de voortduringswet bij «separate toepassing»
van in werking gestelde noodrechtartikelen.
Als de beperkte of algemene noodtoestand is afgekondigd, voorziet de Cwu bij de daadwerkelijke
inwerkingstelling van de relevante maatregelen niet in parlementaire zeggenschap.
Dit heeft ermee te maken dat die maatregelen snel moeten kunnen worden genomen, juist
omdát buitengewone omstandigheden en de in verband daarmee afgekondigde noodtoestand
dat noodzakelijk maken. Wel kan het parlement zoals gezegd bij besluit de noodtoestand
opheffen, en daarmee de in werking gestelde noodwetgeving weer buiten werking stellen.
Daarnaast is het parlement uiteraard betrokken bij de controle op de uitoefening van
de staatsnoodrechtelijke bevoegdheden. Daarbij kan het gebruik maken van zijn reguliere
grondwettelijke instrumentarium (het stellen van vragen, het indienen van moties etc.).
C. Aanwijzing als groep A1-infectieziekte en het nemen van collectieve maatregelen
a. Inleiding
Zoals hiervoor opgemerkt ligt het in de rede bij de vormgeving van de regeling van
parlementaire betrokkenheid en zeggenschap in een volgende fase, zoveel mogelijk aan
te sluiten bij de hiervoor geschetste regeling van het staatsnoodrecht. Daarbij geldt
dat in verband met het aan noodsituaties inherente evenwicht tussen slagkracht en
democratische legitimatie de hierna opgenomen suggesties en overwegingen voor een
toekomstige regeling één geheel vormen. Zij dienen in onderlinge samenhang te worden
bezien.
b. Parlementaire zeggenschap over voortduring van de aanwijzing
De beoogde wettelijke systematiek kent een gelaagde structuur. Deze impliceert dat
een ministerieel besluit tot het nemen van collectieve noodmaatregelen pas kan worden
genomen als een infectieziekte is aangewezen als behorend tot groep A1. Met die aanwijzing
wordt de ministeriële bevoegdheid tot het nemen van collectieve maatregelen in werking
gesteld; zij wordt als het ware «aangezet». In zoverre is sprake van een inwerkingstelling,
vergelijkbaar met de procedure krachtens de Cwu.
Het parlement heeft in die systematiek zeggenschap over de aanwijzing van een A1-infectieziekte.
Die zeggenschap krijgt vorm in de procedure tot vaststelling van een incorporatiewet,
die moet volgen op de aanwijzing door de Minister van een infectieziekte als behorend
tot groep A1. Op dezelfde wijze heeft het parlement zeggenschap over het «uitzetten»
van de genoemde ministeriële bevoegdheid. Daarvoor is in eerste instantie een ministeriële
regeling tot ongedaanmaking van de aanwijzing nodig, die wordt gevolgd door een wetsvoorstel
dat erop is gericht de in de Wpg geïncorporeerde aanwijzing weer te schrappen.
Bestaat tussen de regering en het parlement verschil van opvatting over de noodzaak
tot voortduring van de aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot groep A1,
dan kan de ministeriële regeling tot ongedaanmaking van de aanwijzing worden afgedwongen
door middel van een motie van elk van beide Kamers.68 Ook een initiatiefwetsvoorstel tot wijziging van de Wpg – met de strekking dat de
in de Wpg geïncorporeerde aanwijzing ongedaan wordt gemaakt – behoort dan tot de mogelijkheden.69
Overwogen zou kunnen worden om in een volgende fase te voorzien in een meer structurele
vorm van zeggenschap van het parlement bij het ongedaan maken van de aanwijzing van
een infectieziekte als behorend tot groep A1. De implicaties van een dergelijke aanwijzing
zijn immers groot: omdat het zowel in de acute als in de beheerfase noodzakelijk kan
zijn om collectieve maatregelen te nemen om een (directe dreiging van een) epidemie
te bestrijden, kan een aanwijzing gedurende een lange periode van kracht kan zijn.
En juist ook omdát de aanwijzing een voorwaarde vormt voor inwerkingstelling van de
ministeriële bevoegdheid tot het nemen van potentieel verstrekkende, collectieve maatregelen,
kan het zinvol zijn dat periodiek wordt beoordeeld in hoeverre zij nog noodzakelijk
is.
Bij deze periodieke beoordeling zou daarom ervan uitgegaan kunnen worden dat de aanwijzing
van een infectieziekte als behorend tot groep A1 na een bepaalde periode vervalt.
Als het noodzakelijk wordt geacht dat zij voortduurt, zou een nieuw ministerieel besluit
moeten worden genomen, waarna opnieuw een incorporatiewet moet worden vastgesteld.
Om die periode nader te bepalen, zou enerzijds rekening kunnen worden gehouden met
de omstandigheid dat maatregelen lang genoeg van kracht moeten zijn om de (dreiging
van een) epidemie effectief te kunnen bestrijden. Anderzijds zou rekening kunnen worden
gehouden met het gegeven dat de epidemiologische omstandigheden kunnen wijzigen en
de collectieve maatregelen die in verband daarmee kunnen worden genomen, ingrijpend
van aard kunnen zijn en proportioneel toepassing moeten blijven vinden. Een vervaltermijn
staat er uiteraard níet aan in de weg dat het parlement zich ook buíten deze periodieke
momenten kan uitlaten over de wenselijkheid van het voortduren van de aanwijzing.
Daarvoor kan het zijn reguliere instrumentarium (het stellen van vragen, het indienen
van moties, initiatiefwetsvoorstellen) gebruiken.
c. Geen voor- en nahang bij het nemen van collectieve maatregelen
Regeling van parlementaire betrokkenheid en zeggenschap bij het ongedaan maken van
de aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot groep A1 op de hiervoor beschreven
wijze zou betekenen dat het parlement periodiek beslist over het van kracht blijven
van de aanwijzing. Dat laatste is in de beoogde systematiek een harde voorwaarde voor
inwerkingstelling van de bevoegdheid tot het nemen van collectieve maatregelen. Vervalt
de aanwijzing, dan verdwijnt daarmee ook laatstgenoemde bevoegdheid.
Onder die omstandigheid zou overwogen kunnen worden de parlementaire betrokkenheid
en zeggenschap ten aanzien van de inwerkingstelling en afschaling van die collectieve
maatregelen, te laten vervallen. Niet alleen liggen parlementaire betrokkenheid en
zeggenschap bij ministeriële regelingen om staatsrechtelijke en wetstechnische redenen
niet voor de hand,70 ook kunnen zij in de weg staan aan de snelheid die bij het tegengaan van verspreiding
van een infectieziekte van een zodanige ernst en omvang moet worden betracht – en
daarmee aan de noodzakelijke effectiviteit van de collectieve maatregelen in die uitzonderlijke
noodsituatie.71
In het staatsnoodrecht, zoals beschreven in punt B, is tegen die achtergrond juist
níet voorzien in parlementaire betrokkenheid en zeggenschap bij het nemen van noodmaatregelen
– dat moet uit de aard der zaak immers snel geschieden. Om die reden is wél voorzien
in parlementaire zeggenschap over het voortduren van de voorwaarde waaronder maatregelen
kunnen worden genomen. In het staatsnoodrecht gaat het dan om het afgekondigd zijn
van de beperkte en algemene noodtoestand, die vervalt bij besluit van de Staten-Generaal
in verenigde vergadering als bedoeld in artikel 103, derde lid, van de Grondwet. In
het wetsvoorstel gaat het – parallel daaraan – om de aanwijzing van een infectieziekte
als behorend tot groep A1 in geval van een acute en ernstige pandemie. Deze vervalt
als het incorporatiewetsvoorstel wordt verworpen.72
Gelet daarop ligt het voor de hand om ook als het gaat om de inwerkinstelling en afschaffing
van collectieve maatregelen bij de algemene systematiek van het staatsnoodrecht aan
te sluiten. Uiteraard geldt ook hier dat het parlement te allen tijde de verantwoordelijke
Minister ter verantwoording kan roepen en daartoe zijn reguliere instrumentarium kan
gebruiken.
d. Separate toepassing van maatregelen
In punt 4d van het advies is ingegaan op de relatie tussen de A1-aanwijzing en de
inwerkingstelling van bevoegdheden tot het nemen van collectieve maatregelen. Daarin
benadrukt de Afdeling het belang van de mogelijkheid om te differentiëren in de inwerkingstelling
van bevoegdheden.
Een mogelijkheid om daarin te voorzien, is door in de ministeriële regeling waarin
een A1-infectieziekte wordt aangewezen, te differentiëren in de inwerkingstelling
van bevoegdheden.73 Daaraan zou echter een nadeel kunnen kleven: op die manier is voor de inwerkingstelling
van bevoegdheden altijd zo’n aanwijzing nodig. Vanwege de ingrijpendheid van een dergelijke
aanwijzing zou daarom aansluiting kunnen worden gezocht bij de systematiek van het
staatsnoodrecht.
Zoals in punt B is beschreven, voorziet het staatsnoodrecht in de mogelijkheid van
«separate toepassing» van bepaalde noodbevoegdheden. Dat brengt met zich dat zij in
werking kunnen worden gesteld zónder dat is voldaan aan de daarvoor in principe geldende
voorwaarde, namelijk: het afgekondigd zijn van de algemene of beperkte noodtoestand.
De omstandigheden moeten inwerkingstelling uiteraard wel rechtvaardigen. Juist hierin
schuilt het voordeel van deze separate toepassing. Het afkondigen van de noodtoestand
is immers een ingrijpende gebeurtenis. Niet in alle buitengewone omstandigheden die
zich voordoen, zal die afkondiging noodzakelijk en proportioneel kunnen worden geacht,
terwijl de omstandigheden er niettemin wél toe nopen dat bepaalde noodbevoegdheden
worden ingezet. En juist omdát het afkondigen van de noodtoestand zo ingrijpend is
zal hiertoe niet lichtvaardig worden overgegaan, óók als de inzet van bepaalde noodbevoegdheden
desondanks noodzakelijk is.74 Eenzelfde redenering kan opgaan voor het aanwijzen van een infectieziekte als behorend
tot groep A1.
Voor de vormgeving van de mogelijkheid van differentiatie bij inwerkingstelling van
bepalingen, zou daarom kunnen worden overwogen om aan te sluiten bij de separate toepassing
waarin het staatsnoodrecht voorziet.75 Differentiatie kan dan worden bereikt door mogelijk te maken dat (clusters van) bevoegdheden
– net als bepaalde bevoegdheden in het staatsnoodrecht – separaat in werking kunnen
worden gesteld. Zij kunnen dan worden toegepast zónder dat is voldaan aan de daarvoor
in principe geldende voorwaarde, namelijk: de aanwijzing van een infectieziekte als
behorend tot groep A1.
Uiteraard dient de separate toepassing wel deugdelijk gemotiveerd te worden aan de
hand van actuele omstandigheden (die niet zo ernstig zijn dat zij tot aanwijzing van
een A1-infectieziekte hoeven te leiden, maar wel zo ernstig zijn dat over enkele bevoegdheden
moeten kunnen worden beschikt). Voor de wijze van inwerkingstelling kan worden gedacht
aan een ministeriële regeling van de Ministers van VWS, BZK en JenV, in overeenstemming
met de Ministers die het mede aangaat en het gevoelen van de ministerraad.76 Omdat in een dergelijk geval geen aanwijzing als behorend tot een A1-infectieziekte
heeft plaatsgevonden dient voorts te worden voorzien in passende parlementaire zeggenschap.
De ministeriële regeling zou daarom onverwijld moeten worden gevolgd door een voorstel
voor een voortduringswet.
e. Slotsom
In de adviesaanvraag is specifiek verzocht om in het bijzonder aandacht te besteden
aan de regeling van de parlementaire betrokkenheid. In deze bijlage heeft de Afdeling
denkrichtingen geschetst voor de mogelijke vormgeving van de parlementaire betrokkenheid
in een structurele regeling ter bestrijding van infectieziekten met pandemisch potentieel
in een volgende fase. Daarbij is zij uitgegaan van de door de regering beoogde systematiek
van de Wpg zoals die naar voren komt in het wetsvoorstel.
De verhouding tussen de noodzaak om snel en flexibel te kunnen optreden («slagkracht»)
enerzijds, en de noodzaak van democratische legitimatie van grondrechtbeperkende maatregelen
anderzijds, zou nader moeten worden doordacht en kunnen worden geoptimaliseerd. Samengevat
zou langs de hiervoor geschetste lijnen de regeling van parlementaire betrokkenheid
en zeggenschap in het kader van het ongedaan maken van de aanwijzing van een A1-infectieziekte
én die in het kader van het nemen van collectieve maatregelen, in onderlinge samenhang
nader overwogen kunnen worden. Daarnaast zou overwogen kunnen worden om in lijn met
het staatsnoodrecht te voorzien in de mogelijkheid om bepaalde (clusters van) bevoegdheden
tot het nemen van collectieve maatregelen separaat in werking te stellen.
Langs deze lijnen zou met in achtneming van de beoogde wettelijke systematiek uiteindelijk
op vier manieren worden voorzien in zeggenschap van het parlement, namelijk:
– bij de totstandkoming van de wet in zijn rol van medewetgever;
– in de procedure tot vaststelling van de incorporatiewet, volgend op de ministeriële
aanwijzing van een A1-infectieziekte of de ongedaanmaking daarvan;
– in de procedure tot vaststelling van de voortduringswet, volgend op het ministeriële
besluit tot separate toepassing van (clusters van) collectieve maatregelen; en ten
slotte
– in de procedure tot vaststelling van de wet die is vereist bij eventuele inzet van
de noodbevoegdheid.
Ik moge U mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verzoeken
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, E.J. Kuipers
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
E.J. Kuipers, minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 34 | Voor |
| D66 | 24 | Voor |
| PVV | 17 | Tegen |
| CDA | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| SP | 9 | Voor |
| GroenLinks | 8 | Voor |
| PvdD | 6 | Tegen |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| FVD | 5 | Tegen |
| DENK | 3 | Tegen |
| Groep Van Haga | 3 | Tegen |
| JA21 | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Tegen |
| Volt | 2 | Voor |
| BBB | 1 | Tegen |
| BIJ1 | 1 | Tegen |
| Fractie Den Haan | 1 | Voor |
| Gündogan | 1 | Voor |
| Omtzigt | 1 | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.