Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 194 Wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met de bestrijding van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een directe dreiging daarvan
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
Inhoudsopgave
1
I.
Algemeen deel
3
1.
Inleiding
3
1.1
Inleiding
3
1.2
Aanleiding
3
1.3
Leeswijzer
4
2.
Doelen en hoofdlijnen
5
2.1
Inleiding
5
2.2
Doelen van het wetsvoorstel
5
2.3
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
6
3.
Achtergrond
7
3.1
Inleiding
7
3.2
Pandemische paraatheid
8
3.3
Wijziging van de Wpg in tranches
8
3.4
Voorgeschiedenis en systematiek bestrijding covid-19
9
3.5
Relatie met het traject modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht
11
4.
Grondslagen verplichtende collectieve maatregelen
12
4.1
Inleiding
12
4.2
Infectieziekten met pandemisch potentieel
12
4.3
Maatregelen bij ministeriële regeling (artikel 58c)
14
4.4
Differentiatie en lokaal en regionaal maatwerk
15
4.5
Grondslagen voor maatregelen
16
4.6
Zorgplicht publieke en besloten plaatsen (artikelen 58j en 58k)
21
4.7
Bevelsbevoegdheden voor openbare en besloten plaatsen (artikelen 58l en 58m)
22
5.
Parlementaire betrokkenheid
22
5.1
Inleiding
22
5.2
Parlementaire betrokkenheid hoofdlijnen
23
5.3
Aanwijzing A1-infectieziekten, in- en buiten werking stellen van bevoegdheden voor
collectieve maatregelen, en afschaling A1-infectieziekten (artikel 20, 20a en 20b)
25
5.4
Parlementaire betrokkenheid bij de toepassing van bevoegdheden
27
5.5
Ervaringen met de Twm en Wbbbg ter bestrijding van de epidemie van covid-19
27
5.6.
Nadere beschouwingen
32
6.
Decentrale aspecten
34
6.1
Inleiding
34
6.2
Groep A1 infectieziekten
34
6.3
De decentrale bevoegdheden ten opzichte van de landelijke regelgeving
38
6.4
Verhouding tot andere gemeentelijke beleidsterreinen en het lokaal bestuur als geheel
39
6.5
Toepassing in Caribisch Nederland
40
7.
Verhouding tot grond- en mensenrechten en andere regelgeving
41
7.1
Inleiding
41
7.2
Recht op gezondheidszorg en bescherming van de volksgezondheid
42
7.3
Noodzaak en proportionaliteit
43
7.4
Persoonlijke levenssfeer
45
7.5
Vergaderen, betogen en belijden van godsdienst en levensovertuiging
46
7.6
Vrijheid van verplaatsing
48
7.7
Eigendomsrecht
49
7.8
Leeftijdsdifferentiatie
49
7.9
Kinderrechten
50
7.10
Rechten van personen met een handicap
50
7.11
Vrij verkeer
51
7.12
Gegevensbescherming
52
8.
Toezicht, handhaving en rechtsbescherming
54
8.1
Inleiding
54
8.2
Toezicht op de naleving
54
8.3
Toezicht en handhaving op de quarantaineplicht
56
8.4
Opsporing
56
8.5
Bestuursrechtelijke (herstel) sancties
57
8.6
Strafrechtelijke sancties
57
8.7
Strafbeschikkingen en justitiële documentatie
58
8.8
Rechtsbescherming
59
9.
Regeldruk
59
10.
Financiële gevolgen
60
11.
Consultatie
60
11.1
Inleiding
60
11.2
Ontvangen adviezen
60
11.3
Openbaar bestuur
68
11.4
Rechtspraak en Openbaar ministerie
77
11.5
Gezondheidszorg
79
11.6
Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Nederlands Voedsel- en Warenautoriteit, Inspectie
Leefomgeving en Transport en Nederlandse Arbeidsinspectie
83
11.7
Overig
86
11.8
Internet consultatie
88
12.
Ondertekening
91
II.
Artikelsgewijze toelichting
91
I. Algemeen deel
1. Inleiding
1.1 Inleiding
Dit wetsvoorstel is de eerste tranche van de wijziging van de Wet publieke gezondheid
(hierna: Wpg) voor een versterkte pandemische paraatheid (hierna: Eerste tranche wijziging
Wpg). Het voorstel creëert een structureel wettelijk kader voor de bestrijding van
een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1, of een directe dreiging daarvan.
Hiertoe worden voor de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS)
en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) bevoegdheidsgrondslagen
gecreëerd om verplichtende collectieve maatregelen te kunnen treffen en worden waarborgen
opgenomen voor de toepassing van die bevoegdheden. Deze bevoegdheden maken – zoals
de Afdeling advisering van de Raad van State ook opmerkt – deel uit van «slapend»
recht. Zij kunnen in werking worden gesteld bij de aanwijzing van een infectieziekte
als behorend tot groep A1, of nadat een infectieziekte als zodanig is aangewezen.
Infectieziekten met pandemisch potentieel kunnen indien het belang van de volksgezondheid
dit vordert in groep A1 worden geplaatst. De geactiveerde bevoegdheidsgrondslagen
kunnen vervolgens alleen worden ingezet indien dit noodzakelijk en proportioneel is
ter bestrijding van (een dreiging van) een epidemie van een dergelijke infectieziekte.
Bij zowel het aanwijzen van een infectieziekte behorend tot groep A1 en het daarbij
(of daarna) activeren van bevoegdheden voor collectieve maatregelen, als bij het nemen
van die maatregelen is de parlementaire betrokkenheid gewaarborgd.
Deze memorie van toelichting wordt mede namens de Minister van BZK uitgebracht.
1.2 Aanleiding
De covid-19-epidemie heeft geleid tot een zeer omvangrijke en langdurige crisis in
Nederland. Dit heeft veel inzet van de bij de infectieziektebestrijding betrokken
partijen gevraagd. Deze crisis heeft laten zien dat Nederland goed voorbereid moet
zijn op epidemieën die een dreiging vormen voor de volksgezondheid en dat onder andere
verbeteringen in de infrastructuur van infectieziektebestrijding noodzakelijk zijn.
Hiertoe is een beleidsagenda, gericht op de pandemische paraatheid van de zorg en
infectieziektebestrijding, opgesteld.1 Onderdeel van deze beleidsagenda is de aanpassing van de Wpg. Deze aanpassing moet
zorgen voor een effectievere bestrijding van toekomstige epidemieën. De hoofdlijnen
van deze aanpassing zullen eind 2022 gedeeld worden met beide Kamers, zodat de uitkomsten
van een aantal lopende onderzoeken van de covid-19-epidemie meegenomen kunnen worden.
Inmiddels wordt stapsgewijs gewerkt aan een aantal benodigde aanpassingen, onder andere
naar aanleiding van het rapport van het Verwey-Jonker Instituut2 en het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State van 20 april 2022
(hierna: de Afdeling).
Mede naar aanleiding van dit advies van de Afdeling, over de voorgenomen zesde verlenging
van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (hierna: Twm), is besloten om de Wpg in
meerdere tranches aan te passen.3 De Afdeling geeft in dat advies aan begrip te hebben voor het voorstel tot verlenging
van de Twm, mits concreet zicht wordt geboden op een permanente wettelijke voorziening
op de korte termijn inclusief een planning daarvoor. Dit wettelijk kader moet, zo
adviseert de Afdeling, een structurele grondslag bieden voor beperkende maatregelen
die nodig kunnen zijn voor de bestrijding van een epidemie. Ook geeft de Afdeling
in overweging om de noodzakelijke wetgeving fasegewijs voor te bereiden, omdat een
integrale herziening van de Wpg niet kan worden afgewacht. In haar advies over het
voorliggende wetsvoorstel onderstreept de Afdeling deze wetgevingsaanpak.
Met dit wetsvoorstel wordt tevens uitvoering gegeven aan motie Hijink4 en motie Tielen5. De motie Hijink verzoekt de regering met een wetsvoorstel te komen voor aanpassing
van de Wpg, zodat deze wet helderheid en duidelijkheid biedt qua bevoegdheden voor
bestrijding van epidemieën en infectieziektes die langer duren en waarbij ingrijpende
maatregelen in de samenleving noodzakelijk zijn. Onderdeel van deze motie is tevens
hoe bij het bestrijden van dergelijke epidemieën zo veel als mogelijk gehandeld wordt
in overeenstemming met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat, het zo
min mogelijk inperken van grondrechten en het respecteren van het politieke primaat
van het parlement. In de motie Tielen wordt de regering onder andere verzocht om een
wetsvoorstel naar de Kamer toe te sturen. In lijn met de aanbeveling van de Afdeling6 wordt middels dit wetsvoorstel tegemoet gekomen aan deze motie.
Een ontwerp van het voorstel is op 8 juni 2022 in consultatie gebracht (waaronder
een openbare internetconsultatie) en voor advies voorgelegd aan verschillende adviesorganen
en bestuurlijke partners. Zij hebben het kabinet van waardevolle adviezen kunnen voorzien.
Een aangepast ontwerp is vervolgens voor advies voorgelegd aan de Afdeling. De Afdeling
heeft het kabinet voorzien van een richtinggevend advies dat zo veel mogelijk is gevolgd.
De Afdeling beoordeelt het wetsvoorstel in beginsel positief en geeft in haar advies
aan dat het wetsvoorstel tegemoet komt aan de noodzaak om een structurele wettelijke
voorziening te treffen die de acute en ernstige gevolgen van een toekomstige epidemie
het hoofd kan bieden.
1.3 Leeswijzer
Deze memorie van toelichting bestaat uit diverse hoofdstukken. In hoofdstuk 2 worden
de doelen van dit wetsvoorstel uiteengezet en wordt het wetsvoorstel samengevat. In
hoofdstuk 3 komt de achtergrond van dit wetsvoorstel aan bod. In hoofdstuk 4 worden
de grondslagen voor de maatregelen toegelicht. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 besproken
op welke wijze de Staten-Generaal betrokken worden bij het activeren van grondslagen
en het inzetten van maatregelen. In hoofdstuk 6 wordt de verhouding tussen het Koninkrijk,
de burgemeesters en de voorzitters van de veiligheidsregio’s besproken. Hoofdstuk 7
is een toelichting op de verhouding van de in dit wetsvoorstel voorgestelde grondslagen
en maatregelen en de grond- en mensenrechten. Hoofdstuk 8 gaat nader in op het toezicht,
handhaving en de rechtsbescherming op het moment dat maatregelen van kracht zijn.
In de daarop volgende hoofdstukken wordt achtereenvolgend ingegaan op de regeldruk
(hoofdstuk 9), de financiële gevolgen (hoofdstuk 10), en de reacties die zijn ontvangen
na consultatie van dit wetsvoorstel (hoofdstuk 11). Tot slot wordt in hoofdstuk 12
de ondertekening en inwerkingtreding nader toegelicht. In deel II van deze memorie
is de artikelsgewijze toelichting opgenomen.
2. Doelen en hoofdlijnen
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de doelen van het wetsvoorstel en worden de hoofdlijnen van
het wetsvoorstel geschetst. Het wetsvoorstel is opgesteld vanuit een aantal doelstellingen.
Het eerste doel is het creëren van een adequaat wettelijk instrumentarium om in het
belang van de volksgezondheid verplichtende collectieve maatregelen te kunnen treffen
voor de bestrijding van (een directe dreiging van) infectieziekten behorend tot groep A1.
Ten tweede voorziet het wetsvoorstel in de verankering van parlementaire betrokkenheid
bij het nemen van collectieve maatregelen. En ten derde heeft dit wetsvoorstel tot
doel om de uitoefening van grondrechten zo min mogelijk te beperken bij het nemen
van collectieve maatregelen. Deze doelen worden in de tweede paragraaf nader toegelicht.
In de derde paragraaf volgt een samenvatting van het voorliggende wetsvoorstel.
2.2 Doelen van het wetsvoorstel
Het primaire doel van dit wetsvoorstel is het creëren van een structureel wettelijk
kader voor de bestrijding van een epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1
of een directe dreiging daarvan. De verspreiding van dergelijke infectieziekten levert
een gevaar op voor de volksgezondheid. Het is dan zaak om snel te kunnen handelen
en maatregelen te kunnen nemen om de verspreiding te voorkomen. Onderdeel van een
structureel wettelijk kader is het creëren van bevoegdheidsgrondslagen voor het nemen
van verplichtende collectieve maatregelen voor die bestrijding. De covid-19-epidemie
van de afgelopen jaren heeft ons geleerd dat het noodzakelijk is om te beschikken
over dergelijke wettelijke bevoegdheden en dat de Wpg deze op het moment niet bevat.
Passende parlementaire betrokkenheid is een tweede doel van dit wetsvoorstel. Het
treffen van verplichtende collectieve maatregelen ter bestrijding van een (dreigende)
epidemie kan beperkingen van grondrechten met zich brengen en heeft een grote impact
op de samenleving. Het is daarom van belang dat het parlement betrokken wordt bij
de totstandkoming van dergelijke maatregelen. Dit dient in balans te zijn met de noodzaak
om snel en slagvaardig maatregelen te kunnen nemen. De passende parlementaire betrokkenheid
krijgt allereerst vorm via de betrokkenheid van de Tweede en Eerste Kamer als medewetgever
bij de vaststelling van deze wet, ten tweede bij het aanwijzen van een infectieziekte
als behorend tot groep A1 en bij het afschalen van die aanwijzing, ten derde bij in-
en buiten werking stellen van bevoegdheden voor collectieve maatregelen, ten vierde
bij het nemen en afschalen van maatregelen, geregeld bij ministeriële regeling, en
ten slotte bij het inzetten van de in artikel 58d, bedoelde noodbevoegdheid. Op de
wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in dit wetsvoorstel is vormgegeven, wordt
nader ingegaan in hoofdstuk 5. Naar het oordeel van de regering wordt met dit wetsvoorstel
een balans gevonden tussen enerzijds de noodzaak van snelheid en flexibiliteit om
te kunnen handelen door het treffen van maatregelen en anderzijds de noodzaak van
democratische legitimatie. De Afdeling acht de wijze waarop de betrokkenheid van het
parlement in dit wetsvoorstel vorm krijgt en het met het oog daarop noodzakelijke
evenwicht tussen democratische legitimatie en bestuurlijke slagkracht, toereikend.
Omdat beoogd wordt het wetsvoorstel op korte termijn tot stand te brengen merkt de
Afdeling op dat de rol van het parlement met het oog op een definitievere wet- en
regelgeving, in relatie tot de voorgenomen herziening van het staatsnood- en crisisrecht,
in een volgende fase verder moet worden doordacht. De regering onderschrijft dat.
Tot slot heeft dit wetsvoorstel tot doel om de uitoefening van grondrechten zo min
mogelijk te beperken in het geval verplichtende collectieve maatregelen getroffen
moeten worden. Het onderhavige wetsvoorstel verankert daarom dat bij het nemen van
maatregelen steeds de noodzakelijkheid en proportionaliteit moeten worden afgewogen.
Dit wetsvoorstel zorgt voor verankering van de vereisten die de Grondwet en mensenrechtenverdragen
stellen aan dergelijke beperkingen. De Afdeling constateert in haar advies dat de
in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheidsgrondslagen voldoen aan de door de Grondwet
vereiste specificiteit. In het wetsvoorstel zijn waarborgen opgenomen om de vrijheid
van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van vergadering en betoging en het
recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, waaronder het huisrecht, te
beschermen. Zo gelden de maatregelen die getroffen kunnen worden, gelet op het belang
van het huisrecht en de eigen verantwoordelijkheid van burgers, niet in woningen.
Door in dit wetsvoorstel al expliciet bepaalde maatregelen niet of beperkter toe te
laten voor bepaalde situaties, maakt de regering in dit wetsvoorstel een afweging
dat de beperking van bepaalde grondrechten nu niet opwegen tegen het beoogde doel.
Op de verhouding tussen het onderhavige wetsvoorstel en de grond- en mensenrechten
wordt nader ingegaan in hoofdstuk 7.
2.3 Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel biedt een wettelijke kader dat kan worden «geactiveerd» op het moment
dat er sprake is van een infectieziekte met pandemisch potentieel én indien het belang
van de volksgezondheid dit vordert. Dit betekent dat het voorgestelde wettelijke kader
slapend recht is dat in de normale situatie niet in werking is.
2.3.1 A1-infectieziekte
Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de huidige groep A-infectieziekten op te splitsen
in de groepen A1 en A2. Een infectieziekte wordt als behorend tot de groep A1 aangewezen
indien de ziekte een pandemisch potentieel heeft en het belang van de volksgezondheid
dit vordert. Voor A1-infectieziekten geldt dat er maatregelen noodzakelijk kunnen
zijn voor de bestrijding ervan, die niet gericht zijn op een individu, maar op een
(grotere) groep. Dit zijn de maatregelen gebaseerd op paragraaf 8 van hoofdstuk 5
van de Wpg (collectieve maatregelen). De groep A2 is gelijk aan de huidige groep A.
Zie verder hoofdstuk 4.
2.3.2 Grondslagen en maatregelen
Indien een infectieziekte als behorend tot groep A1 wordt aangewezen, kunnen de bevoegdheidsgrondslagen
die in dit wetsvoorstel worden voorgesteld, worden aangezet. Vervolgens kunnen op
basis van die bevoegdheidsgrondslagen collectieve maatregelen worden getroffen om
de A1-infectieziekte te bestrijden. De collectieve maatregelen die in dit wetsvoorstel
worden voorgesteld, zijn gelijk aan de collectieve maatregelen die zijn voorgesteld
in de zesde verlenging van de Tijdelijke wet maatregelen (Twm). Zie verder hoofdstuk 4.
2.3.3 Parlementaire betrokkenheid
In het onderhavige wetsvoorstel is een balans gevonden tussen enerzijds de noodzaak
van snelheid en flexibiliteit van handelen en anderzijds de noodzaak van democratische
legitimatie en waarborgen voor de bescherming van grondrechten. Die balans zoals opgenomen
in dit wetsvoorstel wordt door Afdeling advisering in dit stadium van de ontwikkeling
van wetgeving onderschreven. Die balans tussen slagkracht en stevige parlementaire
betrokkenheid uit zich in de betrokkenheid van beide Kamers op diverse momenten. Op
het moment dat een infectieziekte bij ministeriële regeling wordt aangewezen als A1-infectieziekte,
volgt een incorporatiewetsvoorstel om dit ook als zodanig in de Wpg te regelen. Beide
Kamers kunnen zich in het wetgevingsproces uitspreken over dit wetsvoorstel en hebben
daarmee zeggenschap. Dit geldt ook voor wetsvoorstellen die zien op het afschalen
van een A1-infectieziekte, het op- en afschalen van bevoegdheden voor collectieve
maatregelen, of het inzetten van de noodbevoegdheid als bedoeld in artikel 58d. Daarnaast
worden de opschaling en afschaling van de collectieve maatregelen, geregeld bij ministeriële
regeling, voorgehangen bij beide Kamers. Indien sprake is van spoed of als een maatregel
niet meer noodzakelijk of proportioneel is, bestaat de mogelijkheid om de betreffende
regeling na te hangen. Beide Kamers kunnen hierop controle uitoefenen door gebruik
te maken van hun reguliere instrumentarium. Aan de Tweede Kamer komt voorts een blokkeringsrecht
toe, waarmee zij zeggenschap heeft over de collectieve maatregelen. Zie verder hoofdstuk 5.
2.3.4 Decentrale aspecten
Bij de bestrijding van A1-infectieziekten zijn in de praktijk twee fases te onderscheiden:
een acute fase en een beheerfase. In de acute fase hebben de voorzitters van de veiligheidsregio
diverse bevoegdheden bij de bestrijding. Het is noodzakelijk dat de taken en de bevoegdheden
in deze fase zo gecoördineerd mogelijk plaatsvinden, omdat uniformiteit in handelen
en een snelle informatie-uitwisseling van essentieel belang zijn. In de beheerfase
liggen deze taken en bevoegdheden bij de burgemeester. Zie verder hoofdstuk 6.
2.3.5 Verhouding tot grondrechten
De overheid heeft de grondrechtelijke plicht om de gezondheid en het leven van burgers
snel en effectief te beschermen. Dit kan de overheid nopen tot het treffen van ingrijpende
maatregelen bij de bestrijding van een infectieziekte behorend tot de groep A1 of
de directe dreiging daarvan. Deze ingrijpende maatregelen kunnen daarbij grondrechten
inperken. Zie verder hoofdstuk 7
3. Achtergrond
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de achtergrond van het wetsvoorstel verder toegelicht. De achtergrond
van het wetsvoorstel wordt bepaald door een aantal factoren. In paragraaf 3.2 zal
worden ingegaan op de pandemische paraatheid en de drie daaraan verbonden beleidsopgaves.
In paragraaf 3.3 zal worden ingegaan op de wijziging van de Wpg in deze eerste tranche
en de toekomstige tranches. Paragraaf 3.4 werpt zijn licht op de voorgeschiedenis
van het wetsvoorstel en de systematiek van de bestrijding van covid-19. De laatste
paragraaf 3.5 gaat in op de relatie van het wetsvoorstel met het traject modernisering
van het (staats)nood- en crisisrecht.
3.2 Pandemische paraatheid
Het kabinet investeert structureel in een versterkte pandemische paraatheid, waarbij
wordt ingezet op slagvaardigheid en wendbaarheid om te kunnen anticiperen op verschillende
scenario’s. Hierbij is het van belang om de benodigde infrastructuur en voorbereidingen,
zowel kwalitatief als kwantitatief, voldoende beschikbaar en gereed te hebben. Ook
moet Nederland voorbereid zijn op verschillende fasen in een epidemie die verschillende
eisen stellen aan de aanpak en mate van inzet en paraatheid. In de beleidsagenda pandemische
paraatheid zijn de eerste lijnen geschetst voor de visie op een versterkte pandemische
paraatheid van de zorg en infectieziektebestrijding. Vertrekpunt voor deze beleidsagenda
is de opdracht uit het coalitieakkoord en de daaruit voortvloeiende afspraken.
Een epidemie kan verschillende vormen en gedaanten aannemen. Een van de mogelijke
varianten is een epidemie van een infectieziekte met pandemisch potentieel. Kenmerkend
van een dergelijke epidemie is dat het gaat om een infectieziekte, met een grote omvang,
die breed om zich heen grijpt en zich niet door landsgrenzen laat tegenhouden. Onder
4.2 worden indicatoren genoemd voor het bepalen of een infectieziekte pandemisch potentieel
heeft. Het kabinet realiseert zich dat het reëel is dat er een volgende epidemie zal
komen, het is alleen niet zeker wanneer en hoe groot de impact ervan zal zijn.
Het kabinet clustert de aanpak voor een versterkte pandemische paraatheid in drie
grote beleidsopgaven. De eerste beleidsopgave is de versterking van de publieke gezondheidszorg
en infectieziektebestrijding. Voor een slagvaardige bestrijding van een epidemie zijn
beide cruciaal. In het rapport van het Verwey-Jonker Instituut7 is in dit kader onder andere aandacht gevraagd voor versterking van de capaciteit
bij de GGD’en, een structuur en regie voor ondersteuning bij opschaling en uitvoering,
betere sturingsmogelijkheden om effectief en eenduidig landelijke regie te kunnen
voeren en meer regie en samenwerking in een complex en gefragmenteerd zorglandschap.
De tweede beleidsopgave is gericht op een goed voorbereide zorg, die wendbaar en opschaalbaar
is tijdens een uitbraak van een infectieziekte met pandemische potentieel. De derde
beleidsopgave ziet op onderdelen in de zorgketen voor medische producten, die tijdens
de covid-19- epidemie kwetsbaar zijn gebleken voor verstoringen als gevolg van de
epidemie (logistieke blokkades, verhoogde vraag en verstoorde productie).
3.3 Wijziging van de Wpg in tranches
De onderhavige Eerste tranche wijziging Wpg is gericht op het creëren van een structureel
wettelijk kader voor de bestrijding van een epidemie van infectieziekten behorend
tot groep A1 of een directe dreiging daarvan. Het wetsvoorstel bevat onder meer bevoegdheidsgrondslagen
voor de Ministers van VWS en BZK om voor die bestrijding verplichtende collectieve
maatregelen te kunnen treffen. De Tweede tranche aanpassing Wpg zal onder andere voorzien
in directe sturing door de Minister van VWS op de gemeentelijke gezondheidsdienst
(hierna: GGD) via een directe sturingsbevoegdheid op de directeur publieke gezondheid
van de GGD in de «warme fase» (als sprake is van de bestrijding van een epidemie)
en via kaderstelling in de «koude fase» (als geen sprake is van een epidemie). Deze
tranche hangt samen met het besluit tot de instelling van de Landelijke Functionaliteit
Infectieziektebestrijding (hierna: LFI). De LFI zal een landelijke crisisorganisatie
zijn die zich, namens de Minister van VWS, gaat bezighouden met de voorbereiding op
een toekomstige epidemie en de operationele aansturing van grootschalige infectieziektebestrijding
ten tijde van een crisis.8 Het is voorstelbaar dat in de toekomst de Wpg of andere wetgeving moet worden aangepast
in het kader van pandemische paraatheid. Bijvoorbeeld om de sturing in de zorg te
verbeteren. De covid-19-epidemie heeft tot veel nieuwe vormen van samenwerking en
instrumentarium in de zorg geleid die het kabinet voornemens is om ook voor de toekomst
te behouden. Ook kunnen ontwikkelingen op het terrein van ICT en data- en informatiemanagement
een opvolgende tranche tot wijziging van de Wpg vergen. Het (elektronisch) beschikbaar
hebben van de juiste informatie op het juiste moment hebben, draagt bij aan het effectief
bestrijden van een infectieziekte met pandemisch potentieel.
In het kader van het beleidsprogramma pandemische paraatheid zal de Kamer nader geïnformeerd
worden over de (nadere) invulling van volgende tranches van de benodigde wijzigingen
van de Wpg.
3.4 Voorgeschiedenis en systematiek bestrijding covid-19
Het belang om collectieve maatregelen te kunnen treffen op landelijk niveau in het
geval zich een infectieziekte met pandemisch potentieel voordoet, is gebleken tijdens
de covid-19-epidemie. Op 28 januari 2020 is covid-19, op advies van het Outbreak Management
Team (hierna: OMT), aangemerkt als infectieziekte behorend tot groep A en zijn alle
bepalingen van de Wpg die gelden voor deze infectieziekten van toepassing verklaard
op de bestrijding van de epidemie.9 Hierdoor heeft de Minister van VWS de leiding over de bestrijding van de epidemie.10 De Minister van VWS is bevoegd de voorzitters van de veiligheidsregio’s opdracht
te geven hoe de bestrijding ter hand te nemen (artikel 7, eerste lid, Wpg), waarbij
hij de voorzitters kan opdragen om bepaalde maatregelen te nemen of (nog) niet te
nemen. De voorzitters van de veiligheidsregio’s beschikken daarbij, naast hun bevoegdheden
op het terrein van de openbare orde, over een aantal bevoegdheden, waaronder het in
isolatie plaatsen van personen en het treffen van verschillende maatregelen die zijn
gericht op onder meer gebouwen en (lucht)havens (zie hoofdstuk V, paragraaf 3 en paragraaf 5,
Wpg). Bij aanvang van de coronacrisis zijn de collectieve maatregelen ter bestrijding
van het SARS-CoV-2 virus (hierna: het virus) door de Minister van VWS genomen door
opdrachten te geven aan de voorzitters veiligheidsregio’s op basis van artikel 7 van
de Wpg. Deze opdrachten werden mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid
(hierna: JenV) gegeven in verband met het inzetten van artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s.
Gezien de noodzaak om verplichtende maatregelen te treffen om covid-19 te bestrijden,
zijn tussen 13 maart 2020 en 1 december 2020 aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s
verschillende opdrachten gegeven om maatregelen te treffen om verspreiding van het
virus tegen te gaan.11 Die voorzitters hebben ter uitvoering van deze opdrachten, op basis van artikel 39,
eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s, onder meer noodverordeningen vastgesteld.
De noodverordeningen, die juridisch bindende normen creëerden, zijn uit het oogpunt
van democratische legitimatie voor de langere termijn minder geschikt dan een wet
die is vastgesteld door de regering en het parlement. In een rechtsstaat kunnen noodverordeningen
namelijk niet al te lang duren. Het kabinet besloot daarom te voorzien in een aanvullend
wettelijk instrumentarium en berichtte de Tweede Kamer hierover bij brief van 1 mei
2020.12 Voor noodzakelijke beperkende maatregelen was naar het oordeel van het kabinet een
steviger juridisch fundament nodig, zoals ook de Afdeling heeft opgemerkt in haar
voorlichting aan de Tweede Kamer naar aanleiding van de motie-Van der Staaij/Jetten.13 Tegen die achtergrond is op 1 december 2020, ter vervanging van de noodverordeningen,
de Twm tot stand gekomen.14
De Twm was specifiek gericht op het bestrijden van covid-19. Deze wet was tijdelijk,
zodat de grondslagen waarmee maatregelen getroffen konden worden niet langer dan noodzakelijk
van kracht zouden blijven. De Twm bevatte onder meer grondslagen om maatregelen te
treffen ten aanzien van het houden van een veilige afstand, het treffen van hygiëne
maatregelen, het beperken van groepsvorming en het stellen van voorwaarden aan de
openstelling van bepaalde plaatsen (zoals publieke plaatsen, evenementen, het onderwijs
en de kinderopvang). De Twm is in 2021 op een aantal punten aangevuld. Zo zijn grondslagen
gecreëerd waarmee regels gesteld kunnen worden over het gebruik van personenvervoer15, het instellen van een avondklok16, het gebruik van coronatoegangsbewijzen17 en quarantaine na grensoverschrijdend vervoer.18
De maatregelen die zijn getroffen op basis van de Twm werden, behoudens de veilige
afstandsnorm, getroffen bij ministeriële regeling. Voor Europees Nederland was dit
de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (hierna: Trm).19 Een dergelijke ministeriële regeling kon niet eerder in werking treden dan een week
nadat de vastgestelde regeling was voorgelegd aan de Tweede en Eerste Kamer. Indien
de Tweede Kamer binnen die week besloot niet in te stemmen met de regeling dan verviel
de regeling van rechtswege. Indien sprake was spoed kon een regeling onverwijld in
werking treden. In dat geval werd de vastgestelde regeling eveneens, via een nahangprocedure,
een week voorgelegd aan beide Kamers. Indien de Tweede Kamer niet instemde met de
regeling verviel die regeling alsnog van rechtswege.
De Twm was van toepassing in Europees en Caribisch Nederland. De feitelijke situatie
in Caribisch Nederland verschilt evenwel van die van Europees Nederland en ook per
eiland zijn er verschillen. Dit komt onder andere door de medische beperkingen en
kleinschaligheid van Caribisch Nederland en de daarmee samenhangende kwetsbaarheid
van het zorgsysteem. De epidemiologische situatie kan eveneens anders zijn. Differentiatie
tussen Europees en Caribisch Nederland of tussen de openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius
en Saba was daarom noodzakelijk. Voor de verschillende eilanden werden daarom, bij
ministeriële regeling gericht op het desbetreffende eiland, maatregelen getroffen.20
De werkingsduur van de Twm is door de regering verschillende malen verlengd.21 De Eerste Kamer heeft op 17 mei 2022 niet ingestemd met de goedkeuringswet inzake
de vijfde verlenging van de Twm. De Twm en de daaronder hangende regelgeving, zoals
de Trm en het Tijdelijke besluit veilige afstand, zijn daardoor op 20 mei 2022 van
rechtswege komen te vervallen. Met het vervallen van de Twm, bestaan er geen specifieke
wettelijke grondslagen meer om verplichtende collectieve maatregelen te treffen voor
de bestrijding van de epidemie van covid-19 of de directe dreiging daarvan.
3.5 Relatie met het traject modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht
Het onderhavige wetvoorstel is een eerste tranche wijziging Wpg voor een effectievere
bestrijding van infectieziekten. De Afdeling geeft in haar advies van 20 april 2022
aan dat de aanpassing die wordt bewerkstelligd met dit wetsvoorstel kan worden gezien
als een eerste tranche van de aanpassing van het staatsnoodrecht. Daarover merkt het
kabinet het volgende op.
De Eerste Kamer is op 18 mei 2022 door de Minister van JenV mede namens de Minister
van BZK per brief geïnformeerd over de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht.22 De Tweede Kamer is hier per brief op 30 mei 2022 over geïnformeerd.23 Het is noodzakelijk om, in lijn met het advies van de Afdeling, fasering en prioritering
aan te brengen in het bewerkstelligen van de modernisering van het (staats)nood- en
crisisrecht. In de hiervoor genoemde brieven is aangegeven dat het voornemen is om
allereerst een kader te ontwikkelen met algemene uitgangspunten voor de inrichting
van het nood- en crisisrecht. Dit kader kan een leidraad bieden bij de verdere uitwerking
en gedachtevorming over de toewijzing van noodbevoegdheden in generieke of specifieke
wetgeving. Het kader dient daarbij ook in te gaan op de wijze waarop bepaalde bevoegdheden
in werking kunnen worden gesteld en wat de betrokkenheid van het parlement hierbij
is. Hiermee wordt een zekere mate van consistentie geborgd in de gefaseerde uitwerking.
In het advies van 24 augustus 2022 merkt de Afdeling op dat zij het onderhavige voorstel
in beginsel positief beoordeelt. Wel zal de rol van het parlement met het oog op een
definitievere regeling, in relatie tot de voorgenomen herziening van het staatsnood-
en crisisrecht, in een volgende fase verder moet worden doordacht. De regering volgt
dit advies. Het hierboven genoemde in voorbereiding zijnde kader zal als leidraad
dienen voor de verdere uitwerking en gedachtevorming over onder meer noodbevoegdheden,
de inwerkingstelling daarvan en de parlementaire betrokkenheid daarbij. De regering
zal hierbij ook de door de Afdeling in dit advies gegeven denkrichtingen betrekken.
Voor de volledigheid merkt de regering op dat de Eerste tranche wijziging Wpg uitdrukkelijk
niet vooruit loopt op de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht. De regering
ziet het onderhavige wetsvoorstel dan ook niet als een eerste tranche van de aanpassing
van het staatsnoodrecht.
4. Grondslagen verplichtende collectieve maatregelen
4.1 Inleiding
Dit hoofdstuk gaat over de grondslagen voor maatregelen waarmee een infectieziekte
met pandemisch potentieel kan worden bestreden. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt
een aantal grondslagen gecreëerd om verplichtende collectieve maatregelen te kunnen
nemen ter bestrijding van een (dreigende) epidemie van infectieziekten behorend tot
groep A1. Deze grondslagen zijn gebaseerd op de grondslagen die in het inmiddels vervallen
tijdelijke hoofdstuk Va, Wpg, waren vastgelegd om covid-19 te bestrijden.24Zoals de Afdeling aangeeft in haar advies van 24 augustus 202225 voorziet het wetsvoorstel in een eerste stap voor een toereikende «gereedschapskist»
voor de noodzakelijke pandemische paraatheid. In een volgende fase zal de regering
bezien welke bevoegdheden moeten worden toegevoegd. Aangezien de grondslagen voor
maatregelen eerder als zodanig opgenomen zijn geweest in de Wpg en in de daarop betrekking
hebbende memorie van toelichting zijn toegelicht, worden deze grondslagen in deze
paragraaf enkel op hoofdlijnen opnieuw toegelicht. In het geval er wordt afgeweken
van de wijze waarop de betreffende grondslag was opgenomen in de Twm wordt dit nader
toegelicht. In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 4.2 ingegaan op het begrip «infectieziekten
met pandemisch potentieel». Vervolgens worden in paragrafen 4.3 tot en met 4.7 de
grondslagen voor de te nemen maatregelen beschreven.
4.2 Infectieziekten met pandemisch potentieel
Momenteel zijn de infectieziekten in de Wpg ingedeeld in vier groepen, namelijk groep A,
B1, B2 en C, met dien verstande dat na de inwerkingtreding van deze wet, groep A wordt
vervangen door A1 en A2. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt groep A gesplitst
in groep A1 en groep A2. Onder de huidige groep A vallen infectieziekten, waarbij
een uitbraak een zodanige omvang aanneemt dat het maatschappelijke leven erdoor wordt
ontwricht of dreigt te ontwrichten. De grote ernst van deze infectieziekten kan nopen
tot het onverwijld nemen van maatregelen. Het voorgaande blijft ongewijzigd van toepassing
op infectieziekten in groep A2. Voor infectieziekten in groep A1 geldt in aanvulling
op het voorgaande dat zij een dusdanige omvang hebben dat het maatschappelijke leven
erdoor wordt ontwricht en dat voor de bestrijding van een epidemie van deze infectieziekte
of de directe dreiging daarvan collectieve maatregelen als bedoeld in hoofdstuk V,
paragraaf 8, noodzakelijk kunnen zijn. Oftewel, infectieziekten met pandemisch potentieel
kunnen, indien het belang van de volksgezondheid dit vordert, als behorend tot de
groep A1 worden aangemerkt.
De indeling van infectieziekten is van belang, omdat hieruit volgt of een meldingsplicht
voor infectieziekten van toepassing is, en afhankelijk van de indeling, of verschillende
maatregelen kunnen worden toegepast ter bestrijding van de betreffende infectieziekte.
Voor de groep A1 zijn een aantal aanvullende bevoegdheden van toepassing die zien
op het kunnen treffen van verplichtende collectieve maatregelen. Groep A2 neemt de
plaats in van de huidige groep A. Voor de groep A2 blijven daarom de bevoegdheden
gelden die van toepassing zijn op groep A. Daarnaast bepaalt de indeling wie leiding
geeft aan de bestrijding van de epidemie van de desbetreffende infectieziekte. Voor
een infectieziekte in groepen A1 en A2 is dat de Minister van VWS en voor de overige
groepen de burgemeester.
Het indelen van infectieziekten in groepen kent een lange geschiedenis. Met de Besmettelijke-Ziektenwet
uit 1928 werden infectieziekten ingedeeld in groep A en B.26 Groep A omvatte infectieziekten die in Nederland doorgaans niet voorkwamen en waarbij
snel en krachtig handelen noodzakelijk was.27 Onder groep B vielen endemische infectieziekten die niet uit te roeien waren, maar
waarbij het vanuit het oogpunt van de volksgezondheid in sommige gevallen toch nodig
was om maatregelen te treffen. Groep B is bij de totstandkoming van de Wpg gesplitst
in groep B1 en B2.28 Bij infectieziekten die behoren tot groep B1 kan isolatie van personen worden toegepast
en bij infectieziekten die behoren tot groep B2 niet. Ten slotte is groep C toegevoegd.29 Op infectieziekten in die groep kunnen enkel maatregelen worden genomen met betrekking
tot gebouwen en goederen.
Op infectieziekten in zowel groep A1 en A2 is de wettelijke meldingsplicht van toepassing
voor artsen en hoofden van laboratoria. Gezien de ernst van de infectieziekte moet
een arts een vermoeden van besmetting met een dergelijke infectieziekte melden bij
de GGD. Ook kan bij infectieziekten in zowel groep A1 en groep A2 maatregelen gericht
op het individu worden genomen zoals isolatie in de zin van artikel 31 van de Wpg
of quarantaine in de zin van artikel 35 Wpg en kunnen de maatregelen met betrekking
tot het vrije verkeer van personen, in de zin van artikel 53, tweede lid, Wpg worden
getroffen. Ten slotte heeft, bij zowel infectieziekten in groep A1 als groep A2, de
Minister van VWS de leiding over de bestrijding van de epidemie van de infectieziekte.
Covid-19 was in 2020, 2021 en het begin 2022 een infectieziekte die in groep A1 zou
moeten worden geplaatst. Deze infectieziekte was maatschappelijk ontwrichtend doordat
de populatie geen immuniteit had, de infectieziekte zich snel verspreidde onder de
bevolking en infectie met het virus ernstige gezondheidsklachten tot gevolg kon hebben.
Door snelle verspreiding van het virus en de grote gevolgen van infectie met dit virus
was de meldingsplicht, de maatregelen gericht op het individu en de andere bevoegdheden
uit hoofdstuk V van de Wpg onvoldoende om het virus te bestrijden. Zoals bleek gedurende
de covid-19-pandemie kunnen voor de bestrijding van een epidemie van dergelijke infectieziekten,
of ter afwending van een directe dreiging van een dergelijke epidemie, collectieve
maatregelen noodzakelijk zijn. Ook bij een directe dreiging van een uitbraak van covid-19
door nieuwe varianten in het buitenland waren collectieve maatregelen noodzakelijk,
zoals een test- of quarantaineplicht voor inreizigers. Op grond van onderhavig wetsvoorstel
kunnen dergelijke collectieve maatregelen onverwijld worden getroffen zodra een infectieziekte
in de groep A1 is geplaatst, indien dat noodzakelijk en proportioneel is.
De Minister van VWS zal zich laten adviseren door experts over de inschaling van infectiezieken
in onder meer de nieuwe groep A1. Dit zal afhankelijk van de situatie en de dreiging
van dat moment gebeuren via het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna:
RIVM) of het OMT. Het RIVM heeft de taak om infectieziekten te monitoren, de epidemiologische
situatie te duiden en te adviseren over mogelijke maatregelen bij een uitbraak van
een infectieziekte. Het RIVM kan hiertoe op eigen initiatief of op verzoek van de
Minister van VWS een OMT bij elkaar roepen30, maar kan ook op eigen gezag adviseren. Het RIVM staat als national focal point in
het kader van de International Health Regulations in verbinding met internationale
systemen waarin infectieziektesignalen tussen landen worden gewisseld. Dit gebeurt
via professionele kanalen, en in de Wereldgezondheidsorganisatie (hierna: WHO)- en
in Europees verband. Het RIVM of OMT adviseert over of er sprake is van een infectieziekte
met pandemische potentieel en zal adviseren in welke categorie deze infectieziekte
moet worden geplaatst. Het zal hierbij indicatoren meewegen die bepalen of sprake
is van «pandemisch potentieel»:
• de infectieziekte waartegen onder de bevolking geen of weinig immuniteit aanwezig
is;
• de infectieziekte infecteert mensen en veroorzaakt zware klachten (bij een deel van
de besmettingen); en
• de infectieziekte verspreidt gemakkelijk onder de bevolking (bijvoorbeeld verspreiding
via de lucht, besmettelijk voordat er verschijnselen zijn).
Een (opkomende) infectieziekte van de categorie A1 kan volgens de procedure van artikel 20
Wpg als zodanig worden aangewezen, daarmee kunnen bepalingen worden geactiveerd waarmee
onder andere collectieve maatregelen genomen kunnen worden. Op de wijze waarop een
infectieziekte van de categorie A1 wordt aangewezen, alsmede de afschaling van de
aanwijzing en de op- en afschaling van bevoegdheden voor collectieve maatregelen (artikel 20a
en 20b), wordt nader ingegaan in paragraaf 5.3.
4.3 Maatregelen bij ministeriële regeling (artikel 58c)
Bij de maatregelen die worden gebaseerd op de voorgestelde paragraaf 8 van hoofdstuk V
van de Wpg is vanuit een oogpunt van beheersing en bestrijding van infectieziekten
snel en slagvaardig handelen ten behoeve van de bescherming van de volksgezondheid
vereist. Daarom wordt een stelsel voorgesteld dat uitgaat van delegatie naar het niveau
van ministeriële regeling, met ruimte voor differentiatie (artikel 58e, eerste lid)
en maatwerk op regionaal of lokaal niveau (artikel 58e, tweede tot en met vijfde lid).
Vanwege de noodzakelijkerwijs ruime delegatie van regelgevende bevoegdheid, acht de
regering het geboden om vanuit het oogpunt van democratische legitimatie uitdrukkelijk
te voorzien in parlementaire betrokkenheid bij de gedelegeerde regelgeving (artikel 58c).
Deze betrokkenheid krijgt vorm door een stelsel van gecontroleerde delegatie via een
voorhangprocedure, vastgelegd in het tweede lid, waarbij de ontwerpen van de ministeriële
regelingen vooraf ter kennis worden gegeven aan beide Kamers. Omdat de ontwikkelingen
die aanleiding kunnen geven tot vaststelling van een ministeriële regeling zeer snel
kunnen verlopen, kan niet de reguliere voorhangtermijn van vier weken worden toegepast.
Daarom is de korte voorhangtermijn van één week opgenomen. Indien hiervoor geen tijd
is, omdat terstond intredende onaanvaardbare gevolgen in verband met de uitbraak van
een infectieziekte behorend tot de groep A1 noodzaken tot onverwijlde vaststelling,
biedt het derde lid de mogelijkheid om een voorhangprocedure buiten toepassing te
laten en in plaats daarvan een nahangprocedure te volgen. Dit lid verplicht de Minister
van VWS ertoe om, als toepassing wordt gegeven aan deze spoedvoorziening, daarvan
zo snel mogelijk en in ieder geval binnen twee dagen na vaststelling van de regeling
gemotiveerd mededeling te doen aan de Tweede en Eerste Kamer. Zoals ook de Afdeling
in haar advies van 24 augustus 2022 benadrukt, kunnen beide Kamers met gebruik van
het reguliere instrumentarium controle uitoefenen op de toepassing van de bevoegdheden.
De Tweede Kamer kan tijdens de voorhangprocedure of – in het geval van een spoedprocedure –
tijdens de nahangprocedure voorts besluiten niet in te stemmen met de betreffende
regeling. In dat geval kan de betreffende regeling niet worden vastgesteld of vervalt
die regeling van rechtswege. Zij heeft daarmee zeggenschap over de maatregelen. Indien
de maatregelen niet langer noodzakelijk of proportioneel zijn, zal de regeling onverwijld
worden ingetrokken of op dat punt worden aangepast (art 58c, zesde lid). Om te bevorderen
dat deze versoepelingen zo snel mogelijk kunnen worden doorgevoerd, kan hierbij ook
de hiervoor beschreven spoedprocedure worden toegepast (artikel 58c, derde lid).
4.4 Differentiatie en lokaal en regionaal maatwerk
Door het creëren van de mogelijkheid om differentiatie en lokaal en regionaal maatwerk
toe te passen, kunnen zo nodig gerichte maatregelen per gebied, groep van personen,
plaats of activiteit worden getroffen (artikel 58e). Dit voorkomt dat andere gebieden,
groep van personen, plaatsen of activiteiten niet meer beperkingen ondervinden dan
noodzakelijk. De maatregelen dienen immers niet dieper in te grijpen dan nodig is
voor de bestrijding van de betreffende infectieziekte. Het kunnen toepassen van differentiatie
en maatwerk is daarnaast van belang, omdat de epidemiologische situatie kan verschillen
naar gelang de infectieziekte en naar gelang de actuele stand van de betreffende epidemie.
Om differentiatie en maatwerk te bewerkstelligen kan ten eerste onderscheid gemaakt
worden binnen en tussen gemeenten en tussen Europees Nederland de openbare lichamen
Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. Zo is het denkbaar dat in bijvoorbeeld Europees Nederland
maatregelen noodzakelijk zijn, terwijl dit in Caribisch Nederland niet het geval is,
of andersom. Ook kan het in bepaalde regio’s noodzakelijk zijn om meer of andere maatregelen
te treffen dan in andere regio’s, bijvoorbeeld omdat in een regio het pandemisch beeld
kritieker is, het gaat om een grensregio of een regio met een attractie waar veel
mensen op afkomen.
Ten tweede is differentiatie en maatwerk tussen personen op basis van leeftijd mogelijk.
Het is van belang om op leeftijd te kunnen differentiëren, omdat de situatie zich
voor kan doen dat een bepaalde infectieziekte zich voornamelijk verspreidt onder bepaalde
leeftijdsgroepen of een risico vormt voor bepaalde leeftijdsgroepen. In die gevallen
kan het noodzakelijk zijn maatregelen te treffen die zien op het beschermen van die
groepen. In een dergelijk geval kunnen eventueel ten aanzien van andere leeftijdsgroepen
(in mindere mate) beperkende maatregelen getroffen worden.
Ten derde kan gedifferentieerd worden tussen bepaalde activiteiten of plaatsen (openbare,
publieke en besloten plaatsen). Door onderscheid te kunnen maken tussen activiteiten
kunnen specifieke maatregelen gelden voor bepaalde activiteiten. Hierdoor is het bijvoorbeeld
mogelijk om in het kader van sport en bewegen andere maatregelen te treffen dan voor
de horeca.
Door de mogelijkheid om te differentiëren tussen bepaalde openbare, publieke of besloten
plaatsen, of gedeelten daarvan, kunnen specifieke maatregelen getroffen worden als
bijvoorbeeld het risico op besmetting op bepaalde plaatsen groter is dan op andere
plaatsen. Bij het begrip openbare plaats is aangesloten bij de definitie in de Wet
openbare manifestaties: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat
voor het publiek.31 Van een publieke plaats is sprake indien deze plaats zonder aanzien des persoons
voor eenieder openstaat. Hiervan is ook sprake indien voorwaarden gelden om toegang
te verkrijgen tot deze plaats, zoals een minimumleeftijd, entreeprijs of verzoek om
identificatie. Bijvoorbeeld musea, bibliotheken en restaurants zijn publieke plaatsen.
Verder zijn de feitelijke omstandigheden van het geval bepalend voor de vraag of een
plaats voor publiek toegankelijk is. Bepalend is hoe de betreffende plaats in werkelijkheid
overwegend wordt geëxploiteerd. Ook plaatsen die op het eerste gezicht besloten lijken,
kunnen publieke plaatsen zijn. Zo kunnen bijvoorbeeld verenigingen en sociëteiten
in beginsel een besloten karakter hebben, terwijl zij ook voor publiek toegankelijke
activiteiten organiseren. Wanneer verenigingen en sociëteiten meer dan incidenteel
niet-leden toelaten, kan sprake zijn van een publieke plaats. Een vereniging of sociëteit
die bijvoorbeeld wekelijks ook niet-leden toelaat, is al snel voor het publiek toegankelijk.
Onder besloten plaatsen wordt hetzelfde verstaan als besloten plaats zoals opgenomen
in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet.
Aanvullend op de hierboven genoemde differentiatiemogelijkheden zijn andere vormen
van differentiatie mogelijk voor zover een specifieke bevoegdheidsgrondslag, opgenomen
in paragraaf 8.2 of 8.3 van het wetsvoorstel, daarvoor ruimte biedt. Voorts kan de
noodbevoegdheid als bedoeld in artikel 58d, met inachtneming van de daarin gegeven
omstandigheden, een grondslag bieden voor differentiatie.
4.5 Grondslagen voor maatregelen
Met het wetsvoorstel wordt mogelijk gemaakt dat er collectieve maatregelen genomen
kunnen worden om infectieziekten met pandemisch potentieel te bestrijden. Bestrijding
van een dergelijke infectieziekte vindt voornamelijk plaats doordat het contact tussen
mensen wordt beperkt. Daardoor ontstaat steeds minder kans dat een ziekteverwekker
zich binnen de populatie verspreidt, waardoor het aantal nieuwe besmettingen dan in
principe afneemt. De vraag welke precieze maatregelen op welk moment effectief zijn,
is afhankelijk van verschillende elementen en kan niet op voorhand aangegeven worden.
Daarvoor zijn verschillende, uiteenlopende, redenen. Ten eerste muteert een ziekteverwekker
en kan het daardoor bijvoorbeeld meer, danwel minder besmettelijk of ziekmakend worden.
En kan de mate waarin de samenleving immuun is voor een (nieuwe) ziekteverwekker verschillen.
Een factor die, zoals met de opkomst van de omikronvariant en eerder de deltavariant,
zeer belangrijk bleek is de mate waarin een ziekteverwekker om zich heen kan grijpen.
Ten tweede grijpen maatregelen op elkaar in. Een maatregel die bijvoorbeeld gericht
is op het beperken van het aantal bezoekers van een evenement wordt nog eens versterkt
wanneer de aanwezigen ook verplicht dienen te zitten. Ten derde fluctueert de navolging
van maatregelen. De mate waarin maatregelen opgevolgd worden is een belangrijke factor
in de effectiviteit ervan: een maatregel zonder dat deze wordt opgevolgd, heeft geen
effect. Ten vierde speelt het seizoenseffect een rol, al was het maar omdat met mooi
weer mensen meer naar buiten gaan en derhalve meer afstand kunnen houden wat de overdracht
van ziekteverwekkers verkleint. Ten vijfde loopt de poging om het effect per maatregel
nauwkeurig te achterhalen, zo het al had gekund, ook tegen methodologische grenzen
aan.
Het onderhavige wetsvoorstel bevat verschillende grondslagen om collectieve maatregelen
te treffen om infectieziekten in de groep A1 te bestrijden. Deze grondslagen zijn
gebaseerd op grondslagen die in de Twm waren vastgelegd om covid-19 te bestrijden
en niet tussentijds zijn komen te vervallen. Het gaat dan ook enkel om grondslagen
die gedurende de coronacrisis steeds zijn gebruikt om maatregelen te nemen om het
virus te bestrijden. Op basis van adviezen van het OMT en mede dankzij het betrekken
van de sociaal maatschappelijke context, is gebleken dat deze maatregelen effectief
waren en steeds zo min mogelijk de grondrechten van burgers beperkten. In de volgende
onderdelen worden de voorgestelde maatregelen toegelicht. Zoals ook de Afdeling in
haar advies van 24 augustus 2022 signaleert32, is in het onderhavige wetsvoorstel als eerste stap gekozen om een aantal specifieke
bevoegdheden op te nemen ter bestrijding van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten.
De collectieve maatregelen die in dit wetsvoorstel worden voorgesteld, zijn gelijk
aan de collectieve maatregelen die zijn voorgesteld in de zesde verlenging van de
Tijdelijke wet maatregelen (Twm). Andere instrumenten die in de bestrijding van covid-19
zijn gebruikt, zoals de inzet van een test- en/of vaccinatiebewijs als toegangsbewijs,
zijn derhalve niet opgenomen in het wetsvoorstel. De inzet van test- en/of vaccinatiebewijzen
als toegangsbewijs is een maatregel, die politiek en maatschappelijk gevoelig ligt.
Daarnaast is dit instrument afhankelijk van een aantal randvoorwaarden. De regering
heeft om deze reden een bevoegdheidsgrondslag voor deze maatregel niet meegenomen
in dit wetsvoorstel. De regering ziet ook dat het op voorhand uitsluiten van maatregelen
bij een mogelijke opleving in de toekomst de mogelijke interventiemaatregelen beperkt,
waardoor andere beperkende maatregelen sneller in beeld komen. Mede gelet op het feit
dat deze maatregel, in het kader van de verdere bestrijding van de covid-19-epidemie,
wordt genoemd in verschillende sectorplannen ter voorkoming van zwaardere maatregelen,
valt hiertoe een wetsvoorstel te overwegen. De regering onderzoekt voor volgende tranches
of het toevoegen van nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen, noodzakelijk en proportioneel
is voor het bestrijden van een toekomstige epidemie van infectieziekten behorend tot
groep A1. Voorts bevat het wetsvoorstel een noodbevoegdheid (artikel 58d), waarvan
in de daar gegeven omstandigheden gebruik kan worden gemaakt voor zover een maatregel
is vereist waarvoor nog niet is voorzien in een specifieke bevoegdheidsgrondslag.
4.5.1 Veilige afstand (artikel 58f Wpg)
Uit het voorgestelde artikel 58f Wpg vloeit voort dat diegene die zich buiten de woning
ophoudt een veilige afstand tot andere personen houdt. De veilige afstandsnorm geldt
enkel indien personen zich bij elkaar ophouden. Dit betekent dat men gedurende enige
tijd bij elkaar in de buurt is. Van het schenden van deze norm is dus geen sprake
als men elkaar passeert en daarbij per abuis geen afstand houdt.
De veilige afstandsnorm kan behoudens de woning voor alle plaatsen – zowel binnen
als buiten – opgelegd worden. Er kan evenwel ook voor gekozen worden om de plicht
tot het houden van een veilige afstand te beperken tot bepaalde locaties, bijvoorbeeld
locaties waar geen andere veiligheidsmaatregelen getroffen kunnen worden. In het derde
lid is een aantal uitzonderingen opgenomen op de veilige afstandsnorm, zoals voor
personen die woonachtig zijn op hetzelfde adres en de hulpdiensten. Daarnaast kunnen
bij ministeriële regeling aanvullende uitzonderingen worden opgenomen voor personen
of situaties. In de betreffende regeling worden daaraan voorwaarden of beperkingen
gesteld (derde lid, onder e). Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan diegenen
die een contactberoep uitoefenen of diegenen die zich ophouden in het openbaar vervoer.
De veilige afstandsnorm wordt uitgewerkt bij ministeriële regeling. Met deze wet is
niet bepaald welke afstand veilig is, daarover zal advies worden gevraagd aan het
RIVM. De invulling van de veilige afstandsnorm kan namelijk verschillen per ziekteverwekker
en van de ontwikkeling van een epidemie. Ook kunnen de wetenschappelijke inzichten
omtrent het houden van afstand wijzigen. Zo kan het onder bepaalde omstandigheden
noodzakelijk zijn om zowel binnen als buiten afstand te houden, terwijl het in andere
situaties enkel noodzakelijk is om in bepaalde drukke binnenruimten afstand te houden.
Als het houden van een veilige afstand niet noodzakelijk is, wordt de afstand op nihil
gesteld.
Anders dan bij de Twm wordt de veilige afstand niet vastgesteld bij algemene maatregel
van bestuur, maar bij ministeriële regeling. Hier is voor gekozen zodat, indien noodzakelijk,
de veilige afstand zo snel mogelijk ingesteld kan worden en ook zo snel mogelijk weer
afgeschaald kan worden. Afschaling is aan de orde zodra het houden van afstand niet
langer strikt noodzakelijk blijkt. Door niet langer de veilige afstand bij algemene
maatregel van bestuur vast te stellen, kan beter ingesprongen worden op de situatie
van dat moment. Dit draagt er enerzijds aan bij dat de veilige afstandsnorm niet langer
van kracht is dan strikt noodzakelijk, waardoor de beperking van de grondrechten die
met deze norm gepaard gaat tot een minimum wordt beperkt. Anderzijds kan bijvoorbeeld
bij een opleving van de ziekteverwekker de veilige afstandsnorm in hetzelfde tijdbestek
als een mondkapjesplicht ingesteld worden. Dit is van belang omdat het houden van
afstand als een van de basismaatregelen wordt gezien om de verspreiding van een ziekteverwekker
tegen te gaan. Net als bij de andere maatregelen die bij ministeriële regeling ingesteld
kunnen worden is de parlementaire betrokkenheid hierbij geborgd, hier wordt dieper
op ingegaan in hoofdstuk 5.
4.5.2 Hygiënemaatregelen en persoonlijke beschermingsmiddelen (artikel 58g Wpg)
In het voorgestelde artikel 58g Wpg is een grondslag opgenomen om bij ministeriële
regeling regels te stellen over hygiënemaatregelen en het gebruik van persoonlijke
beschermingsmiddelen. Deze regels kunnen worden gesteld voor bijvoorbeeld openbare,
publieke en besloten plaatsen, met uitzondering van een woning. Met de grondslag om
hygiënemaatregelen op te leggen kan bewerkstelligd worden dat bezoekers in de gelegenheid
gesteld worden om hun handen te ontsmetten of dat de beheerder van de locatie geregeld
delen van de locatie reinigt. Ten aanzien van winkels kan bijvoorbeeld bepaald worden
dat bezoekers door de winkelier in de gelegenheid gesteld moeten worden om handen
te ontsmetten en winkelmandjes schoon te maken. De winkelier dient hier hiertoe dan
zeeppompjes te plaatsen en schoonmaakmiddelen ter beschikking te stellen aan bezoekers.
Op grond van artikel 58g Wpg kan tevens buiten de woning de plicht opgelegd worden
om gebruik te maken van persoonlijk beschermingsmiddelen. Daarbij kan onder meer gedacht
worden aan mondkapjes, brillen, handschoenen of kleding. De plicht om gebruik te maken
van persoonlijke beschermingsmiddelen wordt nader uitgewerkt bij ministeriële regeling.
In deze regeling kan bepaald worden om welk beschermingsmiddel het gaat, aan welke
eisen deze middelen moeten voldoen en in welke situaties het beschermingsmiddel gebruikt
moet worden. In het onderhavige wetsvoorstel is niet nader ingekaderd welke beschermingsmiddelen
verplicht kunnen worden en in welke situaties (met uitzondering van de woning) deze
middelen gebruikt moeten worden. Hier is voor gekozen omdat het gebruik van beschermingsmiddelen
afhangt van de pandemische situatie van dat moment en van de actuele wetenschappelijke
inzichten over het gebruik van het betreffende beschermingsmiddel.
Het dragen van een mondkapje kan leiden tot gezichtsbedekkende kleding in de zin van
de Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding. In artikel 1, tweede lid, onder
b, van de Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende bekleding staat een uitzondering
op het in deze wet neergelegde verbod voor kleding die noodzakelijk is ter bescherming
van het lichaam in verband met de gezondheid. Het dragen van een mondkapje wordt geacht
hier onder te vallen en is daarmee in beginsel toegestaan. Het wordt dan ook niet
noodzakelijk geacht hiervoor een nadere uitzondering op te nemen.
4.5.3 Voorwaarden openstelling publieke plaatsen en evenementen (artikel 58h en 58i
Wpg)
Met de voorgestelde artikelen 58h en 58i Wpg kunnen voorwaarden gesteld worden die
zien op de openstelling van publieke plaatsen en evenementen. Voor de toepassing van
artikel 58i worden ook herdenkingsplechtigheden, braderieën, optochten op de weg,
voorstellingen, feesten, wedstrijden en beurzen gelijkgesteld aan een evenement. Op
de begrippen «publieke plaats» en «evenement» worden dieper ingegaan in de artikelsgewijze
toelichting bij de artikelen 58h en 58i Wpg.
Op grond van de hiervoor genoemde artikelen kunnen voorwaarden worden gesteld aan
de openstelling van publieke plaatsen en evenementen. Deze voorwaarden kunnen onder
meer bestaan uit een maximum aantal bezoekers. Daarbij kan gedacht worden aan een
absoluut aantal personen of een aantal personen dat gerelateerd is aan de beschikbare
ruimte. Er kan dus voor worden gekozen dat enkel een vastgesteld maximaal aantal personen
kan worden toegelaten tot een evenement. Dit maximum kan bijvoorbeeld bepaald worden
aan de hand van de oppervlakte van het evenemententerrein. Als onderdeel van de coronamaatregelen
is eerder bijvoorbeeld één persoon per vijf vierkante meter als norm gehanteerd. Ook
kunnen andere voorwaarden gesteld worden aan de openstelling, zoals het moeten werken
met reserveringen, het afnemen van een gezondheidscheck bij bezoekers, het hanteren
van bepaalde sluitingstijden of het voldoen aan bepaalde eisen met betrekking tot
ventilatie.
4.5.4 Zorgaanbieders en zorglocaties (artikel 58n Wpg)
Artikel 58n bevat een zorgplicht voor zorgaanbieders. Hieruit vloeit voort dat een
zorgaanbieder er zorg voor draagt dat bezoekers zich aan de bij of krachtens artikel 58f
tot en met 58i Wpg gestelde regels kunnen houden. Onder bezoekers wordt verstaan:
personen die niet bij de zorg, jeugdhulp of maatschappelijke ondersteuning betrokken
zijn of die geen mantelzorger zijn. Deze zorgplicht bewerkstelligt dat zorgaanbieders
bezoekers in de gelegenheid dienen te stellen om zich aan de geldende regels te kunnen
houden. Met deze zorgplicht worden zorgaanbieders in de gelegenheid gesteld dit zelf
nader in te vullen. Deze zorgplicht strekt verder dan de zorgplicht voor besloten-
en publieke plaatsen. Aangezien de zorgaanbieder beperkingen of andere voorwaarden
kan stellen aan de toegang van personen tot een zorglocatie indien dit noodzakelijk
is om verspreiding van een infectieziekte te voorkomen in het geval het kunnen voldoen
aan de regels gesteld bij of krachtens artikel 58f tot en met 58i Wpg onvoldoende
is om die verspreiding te voorkomen. Zorgaanbieders hebben vaak eigen protocollen
ontwikkeld waarmee zij aan deze zorgplicht kunnen voldoen. In het geval dat een zorgaanbieder
de zorgplicht niet naleeft, kan de Minister van VWS een schriftelijke aanwijzing geven
waarin wordt opgedragen om concrete maatregelen te nemen of, in spoedeisende gevallen,
een bevel geven. Een aanwijzing kan bijvoorbeeld inhouden dat de zorgaanbieder specifieke
maatregelen moet treffen om ervoor te zorgen dat aanwezige bezoekers de veilige afstandsnorm
in acht kunnen nemen.
Het wetsvoorstel biedt daarnaast een grondslag om bij ministeriële regeling voorwaarden
of beperkingen te verbinden aan de toegang tot zorglocaties. Dit kan enkel indien
dit noodzakelijk is om de verspreiding van een ziekteverwekker van een groep A1-infectieziekte
naar of vanuit een zorglocatie te voorkomen. Bij het stellen van dergelijke voorwaarden
of beperkingen kan vanuit het oogpunt van noodzakelijkheid en proportionaliteit onderscheid
gemaakt worden tussen (categorieën van) zorglocaties. Hierbij dient onder meer rekenschap
gegeven te worden aan de gevolgen van deze voorwaarden of beperkingen op het algehele
welzijn van cliënten, patiënten en zorgverleners. In artikel 58n, vierde lid, Wpg
is daarom bepaald dat de toegang niet wordt beperkt indien het belang van de volksgezondheid
niet opweegt tegen de belangen van de cliënten, patiënten of zorgverleners bij die
toegang. Ter bescherming van hun belangen is verder bepaald dat geen beperkingen worden
gesteld aan een aantal vormen van toegang, waaronder de toegang tot een familielid
of naaste die naar verwachting van de behandelend arts op korte termijn zal overlijden.
4.5.5 Bedrijfsmatig personenvervoer (artikel 58o Wpg)
Op grond van artikel 58o Wpg kunnen regels gesteld worden over het aanbieden, het
gebruik en de toegang tot bedrijfsmatig personenvervoer, waaronder een verbod op het
aanbieden van bepaalde categorieën personenvervoer. Deze regels kunnen worden ingesteld
en uitgewerkt bij ministeriële regeling. Het kunnen stellen van deze regels is van
belang, omdat door de beperkte ruimte in vervoersmiddelen de kans bestaat dat een
ziekteverwekker zich hier eenvoudig kan verspreiden. Met het stellen van regels omtrent
het bedrijfsmatig personenvervoer kan dit tegengegaan of beperkt worden.
4.5.6 Inreisverplichtingen (artikel 58p Wpg)
Op grond van artikel 58p kunnen regels gesteld worden over de plicht voor de vervoerders
van bedrijfsmatig personenvervoer om te controleren of de reiziger beschikt over een
testbewijs en de plicht voor de reiziger om te beschikken over een testuitslag en
dit testuitslag te tonen aan de vervoerder of toezichthouder. Bij ministeriële regeling
kan onder meer worden bepaald voor welke vervoersmiddelen en voor inreizigers uit
welke landen een dergelijke testplicht gaat gelden. Ook kan bepaald worden dat een
reiziger die beschikt over een vaccinatiebewijs wordt vrijgesteld van de plicht om
over een testuitlsag te beschikken en deze uitslag te tonen. Ook kunnen er regels
gesteld worden op grond waarvan de reiziger die, anders dan met bedrijfsmatig personenvervoer,
Nederland inreist bij inreis beschikt over een testuitslag.
4.5.7 Maatregelen in verband met inreizen (paragraaf 8.4)
Op grond van artikel 58r kan voorzien worden in een plicht tot thuisquarantaine voor
reizigers die voor inreis in een aangewezen hoogrisicogebied hebben verbleven. De
quarantaineplicht houdt in dat de betrokkene gedurende de duur van de op hem rustende
verplichting in die woning of verblijfplaats moet verblijven en zich niet buitenshuis
mag begeven, anders dan in of op een bij zijn woning behorende tuin, erf of balkon.
De quarantaine kan plaatsvinden in de eigen woning of op een andere verblijfplaats
naar keuze. De duur van de quarantaineplicht wordt bij ministeriële regeling bepaald
op basis van de op dat moment geldende wetenschappelijke inzichten. De quarantaineduur
kan korter zijn als na het verstrijken van een bepaald aantal dagen na inreis een
test is afgenomen en uit de uitslag daarvan blijkt dat de betrokkene niet (meer) is
geïnfecteerd met de ziekteverwekker.
Reizigers die voor inreis in een hoogrisicogebied hebben verbleven, moeten bij inreis
beschikken over een zogenaamde quarantaineverklaring (artikel 58u). De reiziger moet
hierin aangeven dat hij na inreis in Nederland onverwijld in thuisquarantaine zal
gaan of tot een van de categorieën van personen behoort die zijn uitgezonderd van
de quarantaineplicht (artikel 58s). Tenzij het laatste het geval is, committeert de
reiziger zich met deze verklaring dus expliciet aan de quarantaineplicht. Op de verklaring
dient hij aan te geven op welk adres hij in quarantaine gaat. Dat zal naar verwachting
doorgaans het woonadres zijn. Ingeval een reiziger niet op zijn woonadres in quarantaine
wil gaan of in Nederland geen woonadres heeft, kan hij op de verklaring aangeven wat
het adres van de verblijfplaats zal zijn waar hij in quarantaine zal gaan. De quarantaineplicht
en de quarantaineverklaring zijn nader toegelicht in de Kamerstukken behorende tot
de wet tot wijziging van de Wpg vanwege de invoering van aanvullende maatregelen voor
het internationaal personenverkeer in verband met de bestrijding van de epidemie van
covid-19.33 Zoals nader toegelicht is in het artikelsgewijze deel van deze toelichting bevat
het onderhavige wetsvoorstel een minder gedetailleerde regeling voor wat betreft de
quarantaineplicht. Hier is voor gekozen om zo nodig in te kunnen spelen op de aspecten
van de betreffende infectieziekte met pandemisch potentieel.
4.6 Zorgplicht publieke en besloten plaatsen (artikelen 58j en 58k)
Personen die zich begeven op plaatsen die door anderen worden beheerd, moeten zich
daar kunnen houden aan de voor hen geldende regels. Het wetsvoorstel voorziet daarom
in zorgplichten voor, kort gezegd, personen die zeggenschap hebben over publieke plaatsen
(artikel 58j) en besloten plaatsen (artikel 58k). Voor woningen geldt geen zorgplicht.
Op publieke plaatsen kan de voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester
de zorgplicht nader invullen door het geven van aanwijzingen. Dit kan enkel indien
hij van oordeel is dat op de publieke plaats aanwezige personen de geldende regels
niet in acht kunnen nemen. Deze bevoegdheid is een aanvulling op het toezicht dat
de burgemeester reeds houdt op grond van artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet
danwel de voorzitter van de veiligheidsregio op basis van artikel 39 Wet veiligheidsregio’s.
In spoedeisende gevallen kan de voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester
een bevel geven.
Ook ten aanzien van besloten plaatsen kan een aanwijzing gegeven worden voor zover
onvoldoende invulling wordt gegeven aan de zorgplicht met als gevolg dat de daar aanwezige
personen de geldende regels niet in acht kunnen nemen. Wie toezicht houdt op het naleven
van de zorgplicht in besloten plaatsen is afhankelijk van de precieze plaats. In veel
gevallen gaat het om plaatsen in gebruik voor beroep of bedrijf. In dat geval kan
de Minister van VWS een schriftelijke aanwijzing waarin wordt opgedragen om concrete
maatregelen te nemen die binnen de daarbij gestelde termijn getroffen moeten worden
ter verbetering. In spoedeisende gevallen geschiedt dit door middel van een bevel.
4.7 Bevelsbevoegdheden voor openbare en besloten plaatsen (artikelen 58l en 58m)
In artikelen 58l en 58m Wpg is ten aanzien van respectievelijk besloten plaatsen en
openbare plaatsen een bevelsbevoegdheid opgenomen voor de voorzitter van de veiligheidsregio
of de burgemeester. Van de bevoegdheid in artikel 58m kan gebruik worden gemaakt als
er sprake of een dreiging is van een gedraging of activiteit die een ernstig risico
op verspreiding van een ziekteverwekker met zich brengt. Bij besloten plaatsen kan
zich dat bijvoorbeeld voordoen in het geval een groot aantal personen zich ophouden
in een ruimte zonder de veilige afstandsnorm in acht te nemen. Ook indien de geldende
regels en zorgplichten nageleefd worden, kan een dergelijke situatie zich voordoen.
Bijvoorbeeld doordat zodanige drukte op straat of andere openbare plaatsen ontstaat
dat het dat er een situatie dreigt waardoor het niet langer mogelijk is om aan de
regels te voldoen. Naast drukte door verkeer op straat valt te denken aan wachtrijen
voor de ingang van publieke of besloten plaatsen. Het bevel dat de voorzitter van
de veiligheidsregio of de burgemeester dan kan geven voor openbare plaatsen kan bijvoorbeeld
bestaan uit het gedeeltelijk afsluiten van een straat, het aanwijzen van looproutes,
het sluiten van plaatsen of het geven van verwijderingsbevelen.
5. Parlementaire betrokkenheid
5.1 Inleiding
Het treffen van verplichtende collectieve maatregelen kan beperkingen van grondrechten
met zich brengen en heeft grote impact op de samenleving. Uit het oogpunt van democratische
legitimatie is parlementaire betrokkenheid bij het aanwijzen van A1-infectieziekten
en bij de toepassing van die bevoegdheden dan ook van groot belang. Zoals reeds in
paragraaf 2.2 is uiteengezet heeft de regering in het wetsvoorstel gezocht naar een
balans tussen het belang van democratische legitimatie en de vereiste bestuurlijke
slagkracht. De Afdeling gaf in haar advies van 24 augustus 2022 aan dat zij de wijze
waarop de parlementaire betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt en het met het
oog daarop noodzakelijke evenwicht tussen democratische legitimatie en bestuurlijke
slagkracht, voor dit moment toereikend acht. Die betrokkenheid is, signaleert de Afdeling,
uiteindelijk altijd beslissend. In de meeste gevallen immers gaat het om goedkeuring
bij wet. Dat geldt niet voor de collectieve uitvoeringsmaatregelen; daarop is, afhankelijk
van de situatie, een voor- of nahangprocedure van toepassing. Ook in dat geval echter
is de wens van een parlementaire meerderheid doorslaggevend, zij het alleen van de
Tweede Kamer.
In de hierna volgende paragrafen wordt achtereenvolgens ingegaan op: de parlementaire
betrokkenheid op hoofdlijnen (paragraaf 5.2), parlementaire betrokkenheid bij de aanwijzing
als A1-infectieziekte, in- en buiten werking stellen van bevoegdheden voor collectieve
maatregelen (artikel 20, 20a en 20b) (paragraaf 5.3); Parlementaire betrokkenheid
bij de toepassing van bevoegdheden (paragraaf 5.4); Ervaringen met de Twm en de Wbbbg
ter bestrijding van de epidemie van covid-19 (paragraaf 5.5); en nadere beschouwingen
(paragraaf 5.6).
5.2 Parlementaire betrokkenheid hoofdlijnen
De Afdeling adviseerde op 20 april 2022 om ter opvolging van de Twm zo spoedig mogelijk
te voorzien in een permanente wet.34 Deze wet moet, aldus de Afdeling in genoemd advies, een structurele grondslag bieden
voor beperkende maatregelen die nodig zijn voor de bestrijding van een (dreigende)
epidemie. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet hierin door een structurele aanpassing
van de Wpg. Het wetsvoorstel moet, aldus de Afdeling, tevens voorzien in een «duidelijke
en eenvoudige procedure waarbij het parlement een bindende beslissing kan nemen over
het voortduren van de inwerkingstelling». Bij de vormgeving van het wetsvoorstel kan,
aldus de Afdeling, naast de ervaringen die met de Twm in de afgelopen periode zijn
opgedaan, inspiratie worden geput uit de bestaande noodwetgeving aangezien die hiervoor
een systematiek kent. Zo nodig kan die procedure, aldus de Afdeling, worden aangepast
op grond van de ervaringen met de Twm van de afgelopen twee jaar.
Dit wetsvoorstel voorziet naar het oordeel van de regering in een duidelijke en eenvoudige
procedure voor de parlementaire betrokkenheid bij bestrijding van een (dreigende)
epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1. Daarbij is een balans gevonden
tussen enerzijds de noodzaak van snelheid en flexibiliteit van handelen en anderzijds
de noodzaak van democratische legitimatie en waarborgen voor de bescherming van grondrechten.
De Afdeling beoordeelt het wetsvoorstel in beginsel positief, zo geeft zij aan in
haar advies van 24 augustus 2022. De wijze waarop de parlementaire betrokkenheid in
dit wetsvoorstel is vormgegeven, wordt hieronder op hoofdlijnen toegelicht.
In de eerste plaats is het parlement als medewetgever betrokken bij de totstandkoming
van de onderhavige wijziging van de Wpg. Dat is essentieel. De Grondwet vereist immers
niet alleen democratische legitimatie van wettelijke bepalingen in algemene zin, maar
zij vereist in het bijzonder ook specifieke, wettelijke grondslagen om op basis daarvan
– voor zover in de gegeven situatie noodzakelijk – grondrechtsbeperkende maatregelen
te kunnen nemen. Het wetsvoorstel voorziet hierin. Voor zover het wetsvoorstel die
grondslagen bevat voldoen deze ook, naar het oordeel van de Afdeling, aan de door
de Grondwet vereiste specificiteit.35
In de tweede plaats heeft het parlement een rol bij de aanwijzing van een infectieziekte
als behorend tot groep A1. Daartoe stelt de Minister van VWS een regeling vast, die
onverwijld moet worden gevolgd door een voorstel voor een incorporatiewet. Bij de
totstandkoming van die wet is het parlement ook als medewetgever betrokken. Om de
aanwijzing daarna weer ongedaan te maken, worden dezelfde stappen gezet: vaststelling
van een ministeriële regeling, onverwijld gevolgd door een wetsvoorstel.
In de derde plaats heeft het parlement een rol bij het na aanwijzing als A1-infectieziekte
in werking stellen van bevoegdheden voor verplichtende collectieve maatregelen en
bij het buiten werking stellen van deze bevoegdheden (artikel 20a). Dit onderdeel
van het voorstel is toegevoegd naar aanleiding van het advies van de Afdeling.36 Daartoe stelt de Minister van VWS een regeling vast, die onverwijld moet worden gevolgd
door een voorstel voor een incorporatiewet. Bij de totstandkoming van die wet is het
parlement ook als medewetgever betrokken. Om de bevoegdheden daarna weer buiten werking
te stellen, worden dezelfde stappen gezet: vaststelling van een ministeriële regeling,
onverwijld gevolgd door een wetsvoorstel.
In de vierde plaats heeft het parlement een rol bij de uitvoeringsregelgeving (artikel 58c).
Maatregelen worden bij ministeriële regeling genomen. Daarbij geldt, afhankelijk van
de situatie, een voor- of nahangprocedure bij beide Kamers. Beide Kamers kunnen controle
uitoefenen op de toepassing van de bevoegdheden voor collectieve maatregelen, via
het reguliere instrumentarium. Daarnaast komt aan de Tweede Kamer zeggenschap toe
over de maatregelen: zij kan een regeling blokkeren.
Ten slotte heeft het parlement een rol bij de eventuele inzet van de noodbevoegdheid
(vangnetvoorziening, artikel 58d). Als een ministeriële regeling op grond van de specifieke
grondslagen in het wetsvoorstel niet toereikend zou zijn, wordt een ministeriële regeling
met andere, aanvullende collectieve maatregelen genomen. Daarna wordt onverwijld een
voorstel voor een wet tot regeling van het betrokken onderwerp gedaan. Het parlement
heeft hierbij als medewetgever zeggenschap over het wetsvoorstel.
Aldus voorziet het wetsvoorstel op vier manieren in zeggenschap van Tweede en Eerste
Kamer:
• bij de totstandkoming van deze wet;
• in de procedure tot vaststelling van de incorporatiewet, volgend op de ministeriële
aanwijzing tot (of ongedaanmaking van de kwalificatie als) A1-ziekte;
• in de procedure tot vaststelling van de incorporatiewet voor het na de aanwijzing
als A1-infectieziekte activeren of deactiveren van bevoegdheden voor het nemen van
collectieve maatregelen, volgend op de ministeriële regeling houdende het in- of buiten
werking stellen van genoemde bevoegdheden;
• in de procedure tot vaststelling van de wet die is vereist bij eventuele inzet van
de noodbevoegdheid (artikel 58d).
Daarnaast is het parlement betrokken bij de controle op de uitoefening van deze bevoegdheden.
Zoals ook de Afdeling in haar advies 24 augustus 2022 benadrukt, kan het parlement
daarbij gebruik maken van zijn reguliere instrumentarium (het stellen van vragen,
het indienen van moties, het indienen van een initiatiefwetsvoorstel). Bij het nemen
of afschalen van collectieve (spoed)maatregelen door (in ieder geval) de Ministers
van VWS en BZK is daarnaast in het wetsvoorstel voorzien in zeggenschap van alléén de Tweede Kamer. Een ontwerpregeling wordt niet vastgesteld als de Tweede
Kamer daarmee na een voorhangprocedure niet instemt (als het gaat om het nemen van
maatregelen), dan wel vervalt als de Tweede Kamer daarmee na een nahangprocedure niet
instemt (bij het nemen van spoedmaatregelen of afschaling van reeds genomen maatregelen).
De voor- en nahang vinden ook plaats bij de Eerste Kamer. Deze Kamer is weliswaar
betrokken, maar haar komt geen zeggenschap toe. Ook voor de Eerste Kamer geldt zoals
hiervoor reeds aangegeven, dat zij door middel van haar reguliere instrumentarium
op verschillende wijzen uiteraard aan haar betrokkenheid uitdrukking kan geven.
5.3 Aanwijzing A1-infectieziekten, in- en buiten werking stellen van bevoegdheden
voor collectieve maatregelen, en afschaling A1-infectieziekten (artikel 20, 20a en
20b)
5.3.1 Aanwijzing als A1-infectieziekte (artikel 20)
Een (opkomende) infectieziekte kan indien het belang van de volksgezondheid dat vordert
en in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, bij regeling van de Minister
worden aangemerkt als behorend tot groep A1, A2, B1 of B2 (artikel 20, eerste en tweede
lid, waarbij het tweede lid voorziet in opschaling naar een andere groep). Na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel wordt in de groep A, onderscheid gemaakt tussen A1, in welke
groep infectieziekten met pandemisch potentieel kunnen worden geplaatst, groep A2,
waarin de overige A-infectieziekten worden geplaatst. De huidige groep A-infectieziekten
wordt ondergebracht in de nieuwe groep A2. De op deze groep van toepassing zijnde
regels van de Wpg, blijven ongewijzigd. Als een infectieziekte pandemisch potentieel
heeft, zal deze met toepassing van de procedure van artikel 20 Wpg, indien het belang
van de volksgezondheid dat vordert, kunnen worden aangewezen als behorend tot groep A1.
Voor infectieziekten behorend tot groep A1 geldt dat de bepalingen van paragraaf 8
van hoofdstuk V, Wpg van toepassing kunnen zijn.
In de regeling tot aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot groep A1 of
A2 moet worden aangegeven welke bepalingen van de Wpg, die voor de betreffende infectieziektegroep
gelden, op de betreffende infectieziekte van toepassing zijn (artikel 20, derde lid).
Dit geldt thans al en blijft ongewijzigd. Voor infectieziekten behorend tot groep A1
geldt zodoende dat, net als voor infectieziekten behorend tot groep A2, na incorporatie
van de regeling, de reeds bestaande bepalingen van de Wpg van toepassing zijn. Dit
betreft bijvoorbeeld de bepalingen gericht op het zo vroeg mogelijk opsporen van nieuwe
gevallen, het kunnen isoleren van verdachte gevallen en het kunnen nemen van individuele
maatregelen bij contacten, zoals monitoring en quarantaine als bedoeld in artikel 35
Wpg, om verdere verspreiding te voorkomen. Met onderhavig wetsvoorstel wordt daaraan
toegevoegd dat voor infectieziekten behorend tot groep A1, de bevoegdheden voor collectieve
maatregelen van toepassing kunnen zijn. In artikel 58b, is geëxpliciteerd dat bepalingen
van hoofdstuk V, paragraaf 8, enkel van toepassing zijn voor zover die bepalingen
met toepassing van artikel 20 of 20a in werking zijn gesteld (artikel 58b, aanhef).
Die bepalingen kunnen niet worden geactiveerd voor infectieziekten behorende tot groep A2
of andere groepen.
De regeling waarin een infectieziekte als behorend tot groep A1 wordt aangemerkt,
treedt in werking na bekendmaking (artikel 20, vijfde lid) en wordt gevolgd door een
wetsvoorstel ter incorporatie van de betreffende regeling (artikel 20, vijfde lid).
Overeenkomstig het advies van de Afdeling van 24 augustus 2022 is bepaald dat – gelet
op het feit dat bij aanwijzing van A1-infectieziekten, de bevoegdheden van paragraaf 8,
hoofdstuk V, Wpg, kunnen worden geactiveerd – dit wetsvoorstel onverwijld na bekendmaking dient te volgen. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat voor A2-infectieziekten
blijft gelden dat een incorporatiewetsvoorstel binnen acht weken na bekendmaking van
de regeling dient te volgen (artikel 20, vierde lid).
Na indiening van het wetsvoorstel hebben beide Kamers in het kader van die wetsprocedure
zeggenschap over de aanwijzing van de infectieziekte als behorend tot groep A1 en
daarmee over de activering van bepalingen van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg. Gedurende
de behandeling van het wetsvoorstel blijft de ministeriële regeling van kracht. Indien
het wetsvoorstel wordt ingetrokken of door een der Kamers der Staten-Generaal wordt
verworpen, wordt de regeling onverwijld ingetrokken. Als het wetsvoorstel wordt aangenomen,
leidt dat ertoe dat de betreffende infectieziekte in artikel 1 Wpg wordt toegevoegd
aan de betreffende groep (artikel 20, vijfde lid).
5.3.2 In- en buiten werking stellen (op- en afschalen) van bevoegdheden voor collectieve
maatregelen (artikel 20a)
In lijn met het advies van de Afdeling van 24 augustus 2022 wordt geëxpliciteerd dat
bepalingen van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg, alleen van toepassing zijn voor zover
deze in werking zijn gesteld met toepassing van de procedure van artikel 20 of 20a
Wpg (artikel 58b, aanhef). Bevoegdheden voor collectieve maatregelen zullen in de
regel in werking worden gesteld bij de aanwijzing als A1-infectieziekte, volgens de
procedure van artikel 20, zoals hiervoor reeds is toegelicht. Het voorgestelde artikel 20a
expliciteert dat ook na de aanwijzing als A1-infectieziekte, aanvullend bevoegdheden
van paragraaf 8, van hoofdstuk V, Wpg, in werking kunnen worden gesteld; dat kan immers
nodig zijn als bij de aanwijzing als A1-infectieziekte, de daarbij in werking gestelde
set bevoegdheden voor collectieve maatregelen, ongenoegzaam is gebleken. Het voorgestelde
artikel 20a voorziet andersom ook in de afschaling van bevoegdheden voor collectieve
maatregelen. Gelet op de ingrijpende aard van de bevoegdheden voor collectieve maatregelen
is immers van belang dat afschaling van bevoegdheden plaatsvindt zodra dit kan.
De regering zal bij de aanwijzing van een A1-infectieziekte, onder meer gelet op de
aard van de ziekteverwekker en de stand van de (dreigende) epidemie van de betreffende
infectieziekte, op grond van artikel 20, derde lid, of artikel 20a, beoordelen welke
set bevoegdheden van paragraaf 8, hoofdstuk V, zij noodzakelijk en proportioneel acht
voor de bestrijding van de desbetreffende (dreigende) epidemie. Bevoegdheden die naar
verwachting niet bijdragen aan de bestrijding van de desbetreffende (dreigende) epidemie
zullen dan niet in werking worden gesteld. Artikel 20a voorziet in lijn met artikel 20
in dezelfde gepaste parlementaire betrokkenheid, waarbij sprake is van beslissende
zeggenschap via een wetsprocedure die volgt op een ministeriële regeling.
5.3.3 Afschaling van een A1-infectieziekte (artikel 20b)
Gelet op de ingrijpende aard van de bevoegdheden voor collectieve maatregelen is voorts
van groot belang dat afschaling van een A1-infectieziekte plaatsvindt zodra dat kan.
In het voorgestelde artikel 20b wordt daartoe geëxpliciteerd dat zodra het belang
van de volksgezondheid de aanwijzing als A1-infectieziekte niet langer vereist, de
aanwijzing zal moeten worden aangepast (afgeschaald). Het is goed denkbaar dat dit
zal plaatsvinden naar aanleiding van een motie van een van beide Kamers. Deze afschaling
kan ertoe leiden dat de A1-aanwijzing geheel vervalt of dat de A1-infectieziekte wordt
afgeschaald naar een andere groep. De daarop van toepassing zijnde procedure komt
overeen met de hiervoor ten aanzien van artikel 20 geschetste procedure. Om de afschaling
van een A1-infectieziekte snel te kunnen laten ingaan, wordt voorzien in afschaling
via in eerste instantie een ministeriële regeling, vastgesteld in overeenstemming
met het gevoelen van de ministerraad. Daarna volgt onverwijld een wetsvoorstel ter
incorporatie, waarbij beide Kamers zeggenschap hebben over de afschaling. Het is in
dit verband mogelijk dat een A1-ziekte geheel uit de Wpg wordt gehaald of dat een
A1-infectieziekte in een andere categorie wordt geplaatst. Dit brengt met zich dat
ofwel geen Wpg-bevoegdheden meer van toepassing zijn of dat (deels) andere Wpg-bevoegdheden
van toepassing zijn. In ieder geval geldt in die situaties dat hoofdstuk V, paragraaf 8,
Wpg niet meer van toepassing is. Doordat ook bij afschaling in eerste instantie een
regeling wordt vastgesteld, kan deze snel effect sorteren. Via de wetsprocedure hebben
beide Kamers zeggenschap op de afschaling van de A1-infectieziekte en daarmee op de
toepasselijkheid van de bevoegdheden, opgenomen in hoofdstuk V, paragraaf 8.
5.4 Parlementaire betrokkenheid bij de toepassing van bevoegdheden
Bij het nemen van maatregelen is vanuit het oogpunt van beheersing en bestrijding
van infectieziekten, snel en slagvaardig handelen ten behoeve van de bescherming van
de volksgezondheid vereist. Daarom geldt daarvoor een stelsel dat uitgaat van delegatie
naar het niveau van ministeriële regeling, met ruimte voor differentiatie (artikel 58e,
eerste lid) en maatwerk op regionaal of lokaal niveau (artikel 58e, tweede tot en
met vijfde lid). De Afdeling geeft in haar advies van 24 augustus aan dat zij kan
instemmen met de in het wetsvoorstel gemaakte afweging om te voorzien in deze systematiek
van delegatie waarbij maatregelen bij ministeriële regeling worden genomen (en op-
of afgeschaald) op basis van, in beginsel, de in het wetsvoorstel opgenomen specifieke
bevoegdheidsgrondslagen. De Grondwet laat dat ook toe, zo constateert ook de Afdeling.
De regering acht het geboden om vanuit het oogpunt van democratische legitimatie uitdrukkelijk
te voorzien in parlementaire betrokkenheid bij de gedelegeerde regelgeving (art 58c,
tweede en derde lid). Deze betrokkenheid krijgt vorm door een stelsel van gecontroleerde
delegatie via een voorhangprocedure of in bepaalde gevallen, een nahangprocedure.
Deze systematiek is grotendeels vergelijkbaar met de Twm.37 Maatregelen worden telkens genomen bij ministeriële regeling, welke in beginsel wordt
voorgehangen bij beide Kamers der Staten-Generaal. In geval van dringende omstandigheden
of bij het afschalen van maatregelen kan gebruik worden gemaakt van een spoedprocedure,
in welk geval geen voorhang maar een nahang volgt. Beide Kamers der Staten-Generaal
kunnen zich in het kader van deze voorhang of nahang uitspreken over de (ontwerp)
regeling. Zoals ook de Afdeling in haar advies van 24 augustus 2022 benadrukt, beschikken
beide Kamers daartoe over het gebruikelijke instrumentarium, zij kunnen bijvoorbeeld,
ieder afzonderlijk, via een motie oproepen tot wijziging van een (ontwerp) regeling.
Daarnaast komt aan de Tweede Kamer zeggenschap toe; zij kan besluiten de voor- of
nagehangen regeling te blokkeren (artikel 58c)). Als de Tweede Kamer besluit niet
in te stemmen, wordt de voorgehangen regeling niet vastgesteld en vervalt de nagehangen
regeling van rechtswege.
5.5 Ervaringen met de Twm en Wbbbg ter bestrijding van de epidemie van covid-19
Zoals in de inleiding van deze memorie van toelichting is aangegeven, heeft de Afdeling
in haar advies van 20 april 2022 opgemerkt dat bij de vormgeving van het wetsvoorstel,
naast de ervaringen die met de Twm in de afgelopen periode zijn opgedaan, inspiratie
kan worden geput uit de bestaande noodwetgeving, die hiervoor een systematiek kent.
Zo nodig kan die procedure, aldus de Afdeling in dat advies, worden aangepast op grond
van de ervaringen met de Twm van de afgelopen twee jaar. In deze paragraaf wordt daarom
ingegaan op de ervaringen met de Twm-systematiek (5.5.1), met maatregelen (5.5.2),
de toepassing van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag ter bestrijding
van de epidemie van covid-19 (5.5.3) en wordt afgesloten met een beschouwing van de
nadere afwegingen die – met inachtneming van de genoemde ervaringen – tot de voorgestelde
regeling van de parlementaire betrokkenheid hebben geleid (5.5.4).
5.5.1 Twm parlementaire betrokkenheid bij de (instandhouding van) bevoegdheden
Bij de totstandkoming en na inwerkingtreding van de Twm is de vormgeving van de parlementaire
betrokkenheid voortdurend onderwerp van discussie geweest. Dit leidde tot verschillende
amendementen en moties ten aanzien van de vormgeving van de zeggenschap. Met inwerkingtreding
van de Twm werd op 1 december 2020 (onder meer) de Wpg tijdelijk gewijzigd. Het daarin
opgenomen tijdelijke hoofdstuk Va Wpg bood sindsdien voor Europees en Caribisch Nederland
het juridisch kader voor maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19
of een directe dreiging daarvan. Een van de doelen van de Twm was de versterking van
de democratische legitimatie van maatregelen. Gewaarborgd werd dat het parlement op
twee niveaus betrokken was. Ten eerste bij de besluitvorming over de periodieke verlenging
van de Twm, derhalve bij de instandhouding van de bevoegdheden. En ten tweede telkens
bij het nemen van maatregelen.
Maatregelen werden bij ministeriële regeling genomen met betrokkenheid van beide Kamers
der Staten-Generaal via een nahangprocedure. Daarbij kwam aan de Tweede Kamer een
blokkeringsrecht toe. Maatregelen konden alleen worden genomen indien dat noodzakelijk
en evenredig was aan het beoogde doel, zijnde de bestrijding van de epidemie van covid-19
of de directe dreiging daarvan. De Twm had een geldingsduur van drie maanden, en bij
koninklijk besluit kon de geldingsduur worden verlengd met telkens ten hoogste drie
maanden (artikel VIII, derde lid, Twm).
De betrokkenheid van beide Kamers bij verlengingsbesluiten was tot 17 juli 2021 gewaarborgd
met een verplichte voorhangprocedure. Een ontwerpverlengingsbesluit diende aan beide
Kamers der Staten-Generaal te worden overgelegd. De voordracht aan de Koning kon niet
eerder plaatsvinden dan een week na het moment van overlegging van dat besluit (lichte
voorhangprocedure).
Bij de parlementaire behandeling van de Twm in de Eerste Kamer op 26 oktober 2020
werd de motie-Janssen c.s. ingediend.38 Daarin werd de regering verzocht om op de kortst mogelijke termijn mogelijk te maken
dat over verlenging van de geldingsduur van de Twm bepalende zeggenschap toekomt aan
de Staten-Generaal. Daarmee werd, kort gezegd, beoogd mogelijk te maken dat beide
Kamers in het kader van de voorhang onafhankelijk van elkaar zouden kunnen bepalen
of de Twm al dan niet werd verlengd. De Twm en de motie-Janssen c.s. werden op 27 oktober
2020 aangenomen door de Eerste Kamer en de Twm trad op 1 december 2020 in werking.
De regering heeft in de daarop volgende periode, ter uitvoering van de motie-Janssen
c.s., onderzocht op welke wijze uitvoering kon worden gegeven aan deze motie. Dat
heeft onder meer geleid tot een brief aan het parlement met een overzicht van mogelijke
modaliteiten voor het creëren van parlementaire zeggenschap bij verlenging van de
Twm.39, 40 In een de
bat op 23 februari 2021 werd de motie-De Boer c.s. ingediend.41 In die motie, die op dezelfde datum werd aangenomen, sprak de Eerste Kamer haar voorkeur
uit voor de modaliteit delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet. Naar
aanleiding van de motie-De Boer c.s. is de verlengingssystematiek in 2021 gewijzigd:
met ingang van 17 juli 202142 was de zeggenschap van beide Kamers gewaarborgd via de procedure van een goedkeuringswet
(artikel VIII, vierde en vijfde lid, Twm). Een vastgesteld verlengingsbesluit diende
onverwijld te worden gevolgd door indiening van een wetsvoorstel dat strekt tot goedkeuring
van dat besluit. Beide Kamers van de Staten-Generaal hadden daarbij het wettelijk
recht om de verlenging, door verwerping daarvan binnen de verlengingsduur, ongedaan
te maken en daarmee de werkingsduur van de Twm definitief te beëindigen.
Bij de behandeling in de Tweede Kamer op 1 februari 2022 van het wetsvoorstel ter
goedkeuring van de vierde verlenging is het amendement-Westerveld c.s.43 ingediend. Op 3 februari 2022 heeft de Tweede Kamer het amendement-Westerveld c.s.
en het (daarmee gewijzigde) wetsvoorstel44 aangenomen. Het gewijzigde wetsvoorstel voorzag toen – naast goedkeuring van de vierde
verlenging – tevens in een wijziging van de verlengingssystematiek. Het voorstel regelde
dat voor de in voorbereiding zijnde vijfde verlenging van de Twm die per 1 maart 2022
in werking zou moeten treden, de huidige goedkeuringswetsprocedure bleef gelden; voor
eventuele daarna volgende verlengingsbesluiten zou weer een voorhangprocedure (met
een voorhangtermijn van twee weken) gaan gelden, evenwel met borging van de zeggenschap.
De zeggenschap van beide Kamers werd gewaarborgd door een blokkeringsrecht: beide
Kamers hadden het recht om onafhankelijk van elkaar bij meerderheid te besluiten niet
in te stemmen met een voorgehangen ontwerpbesluit. In geval van niet-instemming kan
ten aanzien van dat ontwerpbesluit geen voordracht worden gedaan.
Bij de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is de regering
gevraagd naar haar opvattingen over de voorhangprocedure met vetorecht van beide Kamers,
die met het amendement Westerveld werd geïntroduceerd. De regering achtte de modaliteit
delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet staatsrechtelijk zuiverder dan
deze voorhangprocedure met vetorecht, met name omdat de grondwettelijke wetsprocedure
het geëigende staatsrechtelijke kader biedt voor de verhouding tussen de Tweede en
Eerste Kamer. Daardoor rees bij die wetsprocedure niet de vraag naar een voorziening
voor conflicterende opvattingen tussen beide Kamers. Dit kader ontbrak bij het amendement-Westerveld
c.s., evenwel was de in het amendement Westerveld c.s. opgenomen regeling van het
blokkeringsrecht naar de mening van de regering niet onmogelijk. Hoewel de regering
het vergelijkbare amendement-Hijink destijds om onder meer deze reden had ontraden,
liet zij in de inmiddels gewijzigde politieke context, het oordeel over de in het
amendement-Westerveld c.s. neergelegde regeling aan de Tweede Kamer. Die gewijzigde
politieke context was dat de Tweede Kamer vroegtijdig zeggenschap wenste te krijgen
over toekomstige verlengingen.45 Voorts woog voor de regering mee dat de toen voorliggende goedkeuringswet inzake
de vierde verlenging van de Twm pas vlak voor het aflopen van de verlengingstermijn
per 1 maart 2022 ter behandeling voorlag bij de Eerste Kamer. Over de Goedkeuringswet
derde verlenging geldingsduur Twm covid-19 kon pas een dag voor het aflopen van de
verlengingstermijn in de Eerste Kamer worden gestemd.
5.5.2 Twm parlementaire betrokkenheid bij de maatregelen
De parlementaire betrokkenheid bij de maatregelen is in dit wetsvoorstel grotendeels
conform de Twm vormgegeven, zoals hiervoor in dit hoofdstuk is toegelicht. Zoals ook
de Afdeling in haar advies van 24 augustus 2022 nadrukkelijk opmerkt, beschikken beide
Kamers over regulier instrumentarium om controle uit te oefenen op de toepassing van
bevoegdheden voor collectieve maatregelen. Aan de Tweede Kamer komt voorts zeggenschap
toe; het wetsvoorstel voorziet hiertoe in een blokkeringsrecht. De regering verwijst
op deze plaats ook naar de door de Eerste Kamer op 13 oktober 2020 – op grond van
artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de Raad van State – aan de Afdeling gevraagde
voorlichting over deze zeggenschap van de Tweede Kamer, en de daarop gegeven voorlichting
van de Afdeling. Daarop wordt hieronder ingegaan.
Deze regeling werd in de Twm opgenomen naar aanleiding van het op 13 oktober 2020
amendement Buitenweg c.s. Het amendement beoogde de lichte voorhangprocedure die in
het bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel ten aanzien van ministeriële regelingen
was opgenomen, te vervangen door een procedure waarbij de Tweede Kamer kon besluiten
al dan niet met een vastgestelde ministeriële regeling in te stemmen. Naar aanleiding
hiervan heeft de Eerste Kamer de Afdeling gevraagd dit nieuwe instrument van (alleen)
de Tweede Kamer, nader te bezien vanuit wetstechnisch en staatsrechtelijk oogpunt.
In de toelichting bij het amendement geven de indieners aan dat de gekozen volksvertegenwoordiging
in de positie moet zijn om maatregelen tegen te houden wanneer zij deze ongewenst
vindt, of te bevestigen wanneer het zich in deze maatregelen kan vinden. Dat is, aldus
indieners, passend in een democratische rechtsstaat, en is van belang voor het draagvlak
voor maatregelen.
De Afdeling constateerde dat met de procedure zoals die als gevolg van het amendement
in de Twm werd opgenomen, een nieuwe vorm van parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde
regelgeving werd geïntroduceerd. Anders dan toen gebruikelijk was bevatte het amendement
met betrekking tot de daarin opgenomen vorm van parlementaire betrokkenheid een aparte
regeling voor de Tweede Kamer. Beide Kamers kregen de vastgestelde regeling toegezonden
en konden met betrekking hiertoe hun gebruikelijke instrumentarium van controle inzetten
(het stellen van vragen, het indienen van moties etc.). De Tweede Kamer kreeg echter
voorts de mogelijkheid om te besluiten niet in te stemmen met de regeling, waarna
deze niet in werking kan treden. De Eerste Kamer kreeg deze mogelijkheid niet. Uit
het debat over het wetsvoorstel en de amendementen blijkt dat de Tweede Kamer hier
bewust voor heeft gekozen. Een aanvullend amendement dat beoogde de regeling op dit
punt gelijk te trekken, werd verworpen.46
De Afdeling constateerde dat de in het amendement gekozen constructie van parlementaire
betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving in een aantal opzichten afwijkt van de
toen geldende staatkundige praktijk. Historisch niet uniek, zo gaf de Afdeling aan,
maar gelet op de meer recente geschiedenis is het ongebruikelijk dat aan de Tweede
Kamer een grotere betrokkenheid wordt toegekend bij de vaststelling van gedelegeerde
regelgeving dan aan de Eerste Kamer. Daarnaast was gekozen voor een vorm van controle
achteraf omdat het parlement de regelingen krijgt op het moment dat deze al zijn vastgesteld,
maar vóór zij in werking treden. Ten slotte is het zeldzaam dat in de wet parlementaire
betrokkenheid bij ministeriële regelingen wordt geregeld; in het overgrote deel van
de gevallen ziet de betrokkenheid op amvb’s. Om al deze redenen tezamen is ten opzichte
van de al vele bestaande vormen van parlementaire betrokkenheid een nieuw model voor
deze bijzondere omstandigheden gecreëerd, zo constateerde de Afdeling.
Niettemin concludeerde de Afdeling in de genoemde voorlichting, dat er geen staatsrechtelijke
belemmeringen bestonden voor de in het amendement gekozen constructie. Er zijn geen
grondwettelijke bepalingen of constitutionele uitgangspunten die aan de constructie
in de weg staan. Daarbij was, zo gaf de Afdeling aan, van belang dat, hoewel beide
Kamers deel uitmaken van de formele wetgever en voor de totstandkoming van een wet
in formele zin instemming van beide Kamers nodig is, tegelijkertijd de posities van
beide Kamers in het wetgevingsproces verschillen. Grondwettelijk gezien heeft de Tweede
Kamer meer bevoegdheden en komt de Tweede Kamer in zoverre meer gewicht toe.
In dat licht bezien en mede gelet op de bij het vaststellen van ministeriële regelingen
te betrachten snelheid in de bijzondere omstandigheden die bij de bestrijding van
een epidemie aan de orde zijn, achtte de Afdeling het in dit geval verdedigbaar dat
de bevoegdheid om met een ministeriële regeling in stemmen alleen aan de Tweede Kamer
werd toegekend. Daarmee wordt meer parlementaire zeggenschap gewaarborgd bij de totstandkoming
van regelingen die door burgers in veel gevallen als zeer ingrijpend zullen worden
ervaren. Tevens wordt hiermee het risico verkleind dat een patstelling kan ontstaan
tussen Minister, Tweede Kamer en Eerste Kamer die de slagkracht van het bestuur te
zeer aantast. Dat laat onverlet dat de regelingen op grond van het wetsvoorstel ook
aan de Eerste Kamer worden overlegd, waarna deze zijn normale grondwettelijke, hiervoor
genoemde bevoegdheden kan uitoefenen. De regering wijst in dit verband nogmaals op
het advies van de Afdeling van 24 augustus 2022 waarin de Afdeling, benadrukt dat
de Eerste Kamer door middel van haar reguliere instrumentarium op verschillende wijzen
aan haar betrokkenheid uitdrukking kan geven.
5.5.3 Ervaring met de Wbbbg ter bestrijding van de epidemie van covid-19
Ter bestrijding van de epidemie van covid-19 werd op 23 januari 2021 in Europees Nederland
een avondklok van kracht. De avondklok was aanvankelijk ingesteld door gebruik te
maken van de mogelijkheid die de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (hierna:
Wbbbg) biedt, en die de Minister van Justitie en Veiligheid bevoegd maakt het vertoeven
in de openlucht te beperken. Daartoe is bij koninklijk besluit van 22 januari 202147 artikel 8, eerste en derde lid, Wbbbg in werking gesteld (separate toepassing noodbevoegdheden).
Deze bepalingen vormden de basis voor de op dezelfde datum vastgestelde Tijdelijke
regeling landelijke avondklok covid-19.48 Na een koninklijk besluit tot inwerkingstelling van bepalingen uit die wet, dient
onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer te worden gezonden omtrent het
voortduren van de werking van de in werking gestelde bepalingen (artikel 1, tweede
lid, Wbbbg). Naar de bedoeling van artikel 1 Wbbbg, dat een standaardbepaling is,
gelijkluidend aan bepalingen in andere wetten die zien op separate inwerkingstelling
van noodbevoegdheidsbepalingen, had dit voorstel daarmee de strekking dat de wetgever
(waaronder dus beide Kamers der Staten-Generaal als medewetgever) instemt met de inwerkingstelling
van artikel 8, eerste en derde lid, Wbbbg. Hoewel de Wbbbg dit niet voorschrijft,
heeft over het besluit tot invoering van een tijdelijke avondklok en de daaraan ten
grondslag liggende overwegingen, voorafgaand overleg met de Tweede Kamer plaatsgevonden
op 21 januari 2021. Het voorstel is op 11 februari 2021 aangenomen door de Tweede
Kamer. De Minister van Justitie en Veiligheid heeft dit wetsvoorstel bij brief van
22 februari 202149 ingetrokken, omdat de Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht covid-1950 op 19 februari werd aangenomen door de Eerste Kamer 2021. Dit wetsvoorstel voorzag
in toevoeging aan de Twm (hoofdstuk Va, Wpg) van een afzonderlijke wettelijke grondslag
voor het instellen van een avondklok ter bestrijding van de covid-19 epidemie. Bij
de derde verlenging van de Twm is deze grondslag komen te vervallen.
5.6. Nadere beschouwingen
Zoals hierboven geschetst, voorziet de Wbbbg, in een systematiek waarin bevoegdheden
geactiveerd worden bij koninklijk besluit, waarna een wetsprocedure volgt. De procedure
is enigszins vergelijkbaar met de goedkeuringswetprocedure die enige tijd van toepassing
was op de verlenging van bepalingen van de Twm, en die later werd vervangen via het
amendement Westerveld c.s. Wel voorzag de Twm-goedkeuringsprocedure – anders dan de
Wbbbg-procedure en de Wpg-procedure – in de bevoegdheid om het horen van de Afdeling
over het ontwerp van een goedkeuringswetsvoorstel achterwege te laten. Een van de
argumenten daarvoor was dat de Twm voorschreef dat het koninklijk besluit ter goedkeuring
waarvan de wet diende, vooraf moest worden gegaan door een adviesaanvraag over de
op grond van de Twm geldende maatregelen. In dat kader ontving de Afdeling ook het
ontwerp van het koninklijk besluit zodat zij zich kon uitspreken over de voorgenomen
verlenging. Hierboven is ook geschetst dat verschillende moties en amendementen in
het kader van de Twm telkens tot wijziging van de parlementaire betrokkenheid bij
besluitvorming over verlenging van die wet hebben geleid. Dit geeft geen duidelijk
en consistent beeld.
Zeker in een crisis is een vaststaande en consistente structuur van parlementaire
betrokkenheid van belang. Daarbij moet een balans worden gevonden tussen democratische
legitimatie en bestuurlijke slagkracht. De Wpg-incorporatiesystematiek (artikel 20)
voorziet reeds in een eenduidige en meermaals beproefde procedure voor het activeren
van bepalingen ter bestrijding van infectieziekten behorend tot groep A. De regering
benadrukt dat daarbij de betrokkenheid van zowel de Afdeling als zeggenschap van beide
Kamers der Staten-Generaal is gewaarborgd. De regering acht het dan ook, mede gelet
op de wisselende ervaringen met de Twm, wenselijk om de bestaande Wpg-procedure bedoeld
in artikel 20 Wpg te behouden voor alle A-ziekten (A1 en A2), maar voor de A1-groep
wel een afschalingsplicht (afschaling van groep A1 en van bevoegdheden) met waarborging
van de zeggenschap van beide Kamers toe te voegen (artikel 20a en 20b). Met de afschalingsplicht
wordt ook aangesloten bij noodwetgeving, gewezen wordt op het voorbeeld van artikel 1
Wbbbbg, waarin is bepaald dat zodra buitenwerkingstelling mogelijk is, dat geschiedt.
In het geval van de Wbbbg evenwel geschiedt dat via een koninklijk besluit, dat ter
kennis wordt gebracht aan beide Kamers. In artikel 20a en 20b Wpg geschiedt dat bij
ministeriële regeling, vastgesteld in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad,
gevolgd door een wetsprocedure waarbij zeggenschap van het parlement is gewaarborgd.
De parlementaire betrokkenheid bij het afschalen van een A1-ziekte of van bevoegdheden
voor collectieve maatregelen, is op verschillende manieren geborgd. Beide Kamers kunnen
door middel van een motie oproepen tot het afschalen van de A1-ziekte of het buiten
werking stellen van bevoegdheden voor collectieve maatregelen. Ook zal bij het afschalen
of buiten werking stellen van bevoegdheden een wetsvoorstel worden voorgelegd aan
de Tweede en Eerste Kamer. Daarnaast is het denkbaar dat met een initiatiefwet wordt
geregeld dat een infectieziekte niet langer behoort tot groep A1 of dat bevoegdheden
voor collectieve maatregelen buiten werking worden gesteld. De regering heeft overwogen
om aanvullend hierop te voorzien in een duidelijke en eenvoudige procedure waarbij
het parlement een bindende beslissing kan nemen over het voortduren van de aanwijzing
als A1-infectieziekte. Een dergelijke regeling is echter ingewikkeld. Binnen het rechtsbestel,
waaronder ook het staatsnoodrecht, is een dergelijke regeling alleen bekend voor de
(gedeeltelijke) noodtoestand, waarbij de noodtoestand wordt opgeheven bij besluit
van de Staten-Generaal in verenigde vergadering.51 Bij dit wetsvoorstel is echter geen sprake van een dergelijke noodtoestand, maar
is er sprake van een aanwijzing van een infectieziekte in een bepaalde categorie.
Als een infectieziekte niet langer wordt aangewezen als behorende tot groep A1, dient
tegelijkertijd te worden bepaald of deze infectieziekte dan wel tot een andere categorie
dient te behoren. Een dergelijke keuze vergt een complexe, feitelijke afweging van
het passende infectieziekteniveau op grond van de meest recente wetenschappelijke
inzichten. Het behoort bij uitstek tot de taken van de ministeries om deze inzichten
te verzamelen en te duiden in conceptregelgeving. Voorts ligt het ingewikkeld binnen
de staatsrechtelijke verhoudingen als de Staten-Generaal middels een besluit (niet
zijnde een wetsvoorstel) een regeling wijzigt. Zoals is toegelicht, is de parlementaire
betrokkenheid bovendien al wel op meerdere punten gewaarborgd. Een eventueel aanvullend
instrument, op de motie en de initiatiefwet, vergt een zorgvuldige, nadere overweging,
mede in het bredere kader van het staatsnoodrecht. Hier zal dan ook verder over worden
nagedacht in het kader van de algemene herziening staatsnoodrecht. De regering wijst
in dit verband ook op het advies van de Afdeling van 24 augustus waarin de Afdeling
constateert dat het parlement bij alle relevante stappen betrokken is. De Afdeling
acht de wijze waarop deze betrokkenheid in het wetsvoorstel vorm krijgt en het met
het oog daarop noodzakelijke evenwicht tussen democratische legitimatie en bestuurlijke
slagkracht, voor dit moment toereikend. Omdat beoogd wordt het wetsvoorstel op korte
termijn tot stand te brengen merkt de Afdeling op dat de rol van het parlement met
het oog op een definitievere regeling, in relatie tot de voorgenomen herziening van
het staatsnood- en crisisrecht, verder moet worden doordacht. Vanwege het belang om
het thans voorliggende wetsvoorstel op zeer korte termijn tot stand te brengen, adviseert
de Afdeling de in haar advies opgenomen nadere beschouwingen te betrekken bij de wetgeving
in een volgende fase.
6. Decentrale aspecten
6.1 Inleiding
In de huidige Wpg is de voorzitter van de veiligheidsregio het aangewezen bevoegde
orgaan als het gaat om de bestrijding van infectieziekten behorend tot de huidige
groep A. Met dit wetsvoorstel wordt groep A opgedeeld in een groep A1 en A2. Tevens
wordt er een andere bevoegdheidsverdeling opgezet voor de bestrijding van infectieziekten
behorende tot groep A1. De regels voor de bestrijding van een epidemie van A2-infectieziekte
en de overige, reeds bestaande, groepen infectieziekten worden niet gewijzigd. Uitgangspunt
van dit wetvoorstel is dat de voorzitter van de veiligheidsregio in eerste instantie
bevoegd is als het gaat om de bestrijding van een (dreigende) epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1. Als de uitoefening van die bevoegdheden naar verwachting slechts
gevolgen van plaatselijke betekenis heeft, komen die bevoegdheden, bij uitsluiting
toe aan de burgemeester. Het gaat hierbij om aanwijzings- en bevelsbevoegdheden en
bestuursrechtelijke toezichts- en handhavingsbevoegdheden en in bijzondere gevallen
om het verlenen van ontheffingen. In paragraaf 6.2 wordt dit nader toegelicht. De
decentrale bevoegdheden ten opzichte van landelijke regelgeving komen aan bod in paragraaf 6.3.
In paragraaf 6.4 wordt aandacht besteedt de verhoudingen tot andere gemeentelijke
bevoegdheden en het lokaal bestuur als geheel. Als laatste wordt in paragraaf 6.5
gekeken naar de toepassing in Caribisch Nederland.
6.2 Groep A1 infectieziekten
Een (dreigende) epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A1 is een uitzonderlijke
situatie waarbij de gevolgen en de aanpak van de desbetreffende infectieziekte een
dusdanige omvang hebben dat het maatschappelijk leven erdoor wordt ontwricht of dreigt
te ontwrichten, en de infectieziekte of een dreiging daarvan enkel bestreden kan worden
met collectieve maatregelen. Het aanmerken van een infectieziekte behorend tot groep A1
(en A2) heeft tot gevolg dat de Minister van VWS de leiding heeft over de bestrijding
daarvan (zie artikel 7 Wpg). In lijn daarmee worden collectieve maatregelen ter bestrijding
hiervan bij ministeriële regeling vastgesteld. De leiding vindt plaats binnen de context
van de integrale en samenhangende kabinetsaanpak in de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing
(hierna: MCCb), andere onderraden of de ministerraad.
In de praktijk kunnen er ten aanzien van een A1- infectieziekte twee fasen worden
onderscheiden die van betekenis zijn voor de bestuurlijke verhoudingen tussen het
Rijk, gemeenten en de veiligheidsregio’s, te weten de acute fase en de beheerfase.
Meer specifiek zijn deze twee fasen van belang voor de bevoegdheidsverdeling tussen
de voorzitters van de veiligheidsregio’s en de burgemeesters, waarover in paragraaf 6.3
verder wordt gesproken. Een belangrijk uitgangspunt bij deze bevoegdheidsverdeling
is: wat lokaal kan, moet lokaal. In de acute fase heeft de uitoefening van bevoegdheden
gevolgen van meer dan plaatselijke betekenis. In die fase is de voorzitter van de
veiligheidsregio bevoegd. In de beheerfase heeft de uitoefening van bevoegdheden naar
verwachting slechts gevolgen van plaatselijke betekenis. In die fase is de burgemeester
bevoegd. De acute fase is in beginsel de eerste fase bij de bestrijding van een A1-infectieziekte.
De beheerfase is de daarop volgende fase.
6.2.1 Bevoegdheden voorzitter van de veiligheidsregio
De voorzitter van de veiligheidsregio is in de eerste fase, hierna aangeduid als de
acute fase, het aangewezen bevoegde bestuursorgaan voor de toepassing van de bevoegdheden
in hoofdstuk V paragraaf 8 van de Wpg. Vanwege de kenmerken van de acute fase (er
is veel onbekendheid met de infectieziekte; de effecten van de infectieziekte zijn
moeilijk in te schatten; er is (nog) weinig kennis voorhanden en er bestaat onduidelijkheid
over de benodigde aanpak om de infectieziekte te bestrijden en de maatschappelijke
impact hiervan), is het in deze acute fase noodzakelijk dat de uitvoering van taken
en bevoegdheden, met het oog op de slagvaardigheid, zo gecoördineerd mogelijk op regionaal
niveau plaatsvindt. Uniformiteit in handelen en een snelle informatie-uitwisseling
zijn van essentieel belang. Om deze reden is de voorzitter van de veiligheidsregio
in deze acute fase het aangewezen bevoegde orgaan voor de toepassing van bepaalde
decentrale bevoegdheden in verband met de collectieve maatregelen. Daarmee liggen
alle bevoegdheden conform hoofdstuk V, paragraaf 8, bij één orgaan, wat bijdraagt
aan effectief optreden in deze fase. Het gaat daarbij om aanwijzings- en bevelsbevoegdheden
en bestuursrechtelijke toezichts- en handhavingsbevoegdheden en in bijzondere gevallen
om het verlenen van ontheffingen.
In de huidige Wpg heeft de voorzitter van de veiligheidsregio enkele taken in verband
met de bestrijding van een infectieziekte behorend tot groep A, of een directe dreiging
daarvan. Met dit wetsvoorstel worden grondslagen, voor zover het gaat om een A1-infectieziekte,
geboden voor het nemen van aanvullende maatregelen van collectieve aard door de Ministers
van VWS en BZK (hoofdstuk V, paragraaf 8 Wpg).
In verband daarmee zijn er ook enkele extra taken op decentraal niveau opgenomen in
dit wetsvoorstel. Het gaat daarbij om de bevoegdheid om in bijzondere gevallen ontheffing
te verlenen van collectieve maatregelen (het voorgestelde artikel 58e lid 2 tot en
met 4). Gedacht kan worden aan gevallen als uitvaarten of het uitreiken van koninklijke
onderscheidingen waarbij er sprake is van bijzondere omstandigheden. Daarnaast gaat
het om aanwijzings- en bevelsbevoegdheden en bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden
(in de voorgestelde artikelen 58e, vijfde lid, 58j, tweede en vierde lid, 58k, tweede
lid, tweede zin, en vierde lid, 58l en 58m).
Dit voorstel regelt in hoofdstuk V, paragraaf 8, dat de voorzitter van de veiligheidsregio
in eerste instantie (namelijk in de acute fase) bevoegd is tot het uitoefenen van
deze bevoegdheden. Daarnaast heeft de voorzitter van de veiligheidsregio op basis
van artikel 39 Wet veiligheidsregio’s (hierna: Wvr) diverse bevoegdheden voor een
(dreigende) crisis van meer dan plaatselijke betekenis. De (dreiging van een) epidemie
van een A1-infectieziekte is immers per definitie een een (dreigende) crisis van meer
dan plaatselijke betekenis, en daarmee gaan bepaalde bevoegdheden die in artikel 39
Wvr zijn genoemd, over naar de voorzitter van de veiligheidsregio. Het gaat in artikel 39
Wvr om toepassing van bevoegdheden uit de Wvr, de Gemeentewet, de Wet openbare manifestaties,
en om het gezag over de politie en de Koninklijke marechaussee op grond van de Politiewet
2012. In aanvulling daarop krijgt de voorzitter van de veiligheidsregio ook de bevoegdheid
om een last onder bestuursdwang, of in plaats daarvan een last onder dwangsom, op
te leggen bij de overtreding daarvan (artikel 125 Gemeentewet in samenhang met artikel 5:32
Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Kortom, naast de coördinerende rol die de voorzitter
van de veiligheidsregio toekomt, heeft hij taken en bevoegdheden die zien op uitvoering
van aanwijzingen op grond van de Wpg, het geven van bevelen op grond van artikel 39
Wvr en het toezicht- en handhaving op de naleving daarvan. Omdat sprake is van een
acute fase is overigens de verwachting dat minder snel sprake zal zijn van het verlenen
van ontheffingen.
6.2.2 Overdracht bevoegdheden voorzitter veiligheidsregio naar burgemeester en vice
versa
In de acute fase is de voorzitter van de veiligheidsregio het aangewezen bestuursorgaan
voor de toepassing van de hiervoor genoemde decentrale bevoegdheden in verband met
collectieve maatregelen. De tweede fase van de crisis, de beheerfase, kenmerkt zich
door meer duidelijkheid en overzicht over de (dreigende) epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1, waardoor er in deze crisisfase meer ruimte is voor een lokale
aanpak en een terugkeer naar de bestuurlijke verhoudingen buiten crisissituaties.
Om deze reden wordt voorgesteld om in het vijfde lid van artikel 6 Wpg te regelen
dat de aan de voorzitter van de veiligheidsregio toegekende bevoegdheden van hoofdstuk V,
paragraaf 8, uitsluitend aan de burgemeester toekomen indien de uitoefening van die
bevoegdheden naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke betekenis heeft. Dat
wil zeggen dat wanneer sprake is van de beheerfase, de bevoegdheden in verband met
de collectieve maatregelen lokaal belegd kunnen worden en er een verschuiving in de
bevoegdheidsverdeling plaatsvindt van de voorzitter van de veiligheidsregio naar de
burgemeester. De gedachte is dat wanneer de epidemie beheersbaar is geworden en er
meer overzicht en ruimte voor maatwerk is, de burgemeester hier op lokaal niveau het
geschikte orgaan voor is. Door de lokale kennis en kunde van de burgemeester is deze
goed in staat om deze bevoegdheden uit te voeren en verschillende effecten en gevolgen
van die bevoegdheden mee te wegen in de bestuurlijke afwegingen. Over de uitoefening
van deze bevoegdheden door de burgemeester kan op lokaal niveau het politieke debat
en de verantwoording plaatsvinden.
De verschuiving van bevoegdheden vindt plaats na een besluit van de Minister van VWS,
in overeenstemming met de Ministers van BZK en JenV en na overleg met de voorzitters
van de veiligheidsregio’s. Leidend criterium is of er naar verwachting sprake is van
gevolgen van slechts plaatselijke betekenis. In de praktijk zal dit een bestuurlijke
afweging zijn die zich niet door middel van harde criteria laat vastleggen. Wel wordt
rekening gehouden met de eerdergenoemde aspecten die de acute fase van een (dreigende)
epidemie van een A1-infectieziekte kenmerken en het uitgangspunt «wat lokaal kan,
moet lokaal», zodat zodra het kan zal worden overgegaan op de beheerfase. Daarbij
kan de ervaring met de aanpak van de covid-19-epidemie als voorbeeld worden genomen.
Gedurende de werking van de Twm hebben de bevoegdheden de gehele tijd bij de burgemeester
gelegen. In het geval covid-19 onverhoopt moet worden aangemerkt als A1-infectieziekte,
zal daarbij in beginsel dan ook onverwijld een besluit worden genomen, conform de
wettelijke procedure, dat ertoe strekt dat hiervoor de beheerfase geldt.
Volledigheidshalve wordt hier opgemerkt dat het op enig moment nodig zou kunnen blijken
om te besluiten dat wordt terug verschoven naar de acute fase. Zodra de omstandigheid
die leidde tot een verschuiving naar de acute fase zich niet langer voordoet, zal
de Minister van VWS, in overeenstemming met de Ministers van BZK en JenV, en na overleg
met de voorzitters van de veiligheidsregio’s, opnieuw besluiten dat wordt overgegaan
naar de beheerfase, waarin de burgemeesters voor de uitoefening van die bevoegdheden
aan de lat staan.
6.2.3 Bevoegdheden burgemeester
Op het moment dat de uitoefening van de bevoegdheden van hoofdstuk V, paragraaf 8,
naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke betekenis heeft, komen deze bevoegdheden
toe aan de burgemeester. Zoals in 6.2.1 is toegelicht, gaat het om de ontheffingsbevoegdheid,
de aanwijzings- en bevelsbevoegdheden en de bestuursrechtelijke handhaving. In deze
tweede fase van de crisis, de beheerfase, is er namelijk meer duidelijkheid en overzicht
over de A1-infectieziekte, waardoor er in deze tweede fase van de crisis meer ruimte
is voor een lokale aanpak en een terugkeer naar de bestuurlijke verhoudingen buiten
crisissituaties. Dat in de beheerfase van het wetsvoorstel de bevoegdheden worden
belegd bij de het gemeentelijk orgaan zijnde de burgemeester, en niet een ander gemeentelijk
orgaan, houdt verband met de bevoegdheden voor de handhaving van de openbare orde
die hem/haar buiten de situatie van een bovenlokale crisis reeds als eenhoofdig orgaan
toekomen, onder meer op grond van hoofdstuk XI van de Gemeentewet. Gelet op het uitgangspunt
«wat lokaal kan, moet lokaal» is de burgemeester in deze fase het aangewezen orgaan
voor de lokale toepassing van bevoegdheden. In dat geval wordt namelijk verwacht dat
de uitoefening van die bevoegdheden slechts gevolgen van plaatselijke betekenis zal
hebben.
In de fase dat de uitoefening van de bevoegdheden naar verwachting slechts gevolgen
van plaatselijke betekenis heeft (de beheerfase) zijn de bevoegdheden van hoofdstuk V,
paragraaf 8, bij de burgemeester belegd. Aangezien de epidemie echter nog steeds een
(dreigende) crisis van meer dan plaatselijke betekenis betreft, blijven de bevoegdheden
op grond van artikel 39 Wvr normaliter belegd bij de voorzitter van de veiligheidsregio.
Dit maakt dat daarmee de burgemeester onvoldoende mogelijkheden heeft om de bevoegdheden
van hoofdstuk V, paragraaf 8 uit te oefenen. Dit wetsvoorstel voorziet er daarom in
dat met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheden van hoofdstuk V, paragraaf 8
– in de situatie dat een burgemeester in plaats van de voorzitter van de veiligheidsregio
die bevoegdheden uitoefent – de burgemeester ten behoeve van die uitoefening, bevoegd
is uitoefening te geven aan de meeste bevoegdheden die zijn genoemd in artikel 39,
eerste lid, Wvr. Het gaat in artikel 39 Wvr om toepassing van bevoegdheden uit de
Wvr, de Gemeentewet, de Wet openbare manifestaties, en om het gezag over de politie
en de Koninklijke marechaussee op grond van de Politiewet 2012. Twee bevoegdheden
worden met deze wijziging niet bij de burgemeester teruggelegd in relatie tot de bevoegdheden
uit hoofdstuk V, paragraaf 8. Het gaat ten eerste om de toepassing van artikel 7 Wvr,
wat betekent dat de voorzitter van de veiligheidsregio zorg blijft dragen voor informatievoorziening
over de oorsprong, de omvang en de gevolgen van de epidemie. Dit sluit aan bij artikel 6,
vierde lid, Wpg, op grond waarvan de voorzitter van de veiligheidsregio zorg draagt
voor de bestrijding van de epidemie en zijn coördinerende taken die ook na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel blijven bestaan. In de tweede plaats is de bevoegdheid tot het
vaststellen van noodverordeningen uitgezonderd (artikel 176 van de Gemeentewet). Voor
het overige geldt artikel 39 Wvr onverkort voor de voorzitter van de veiligheidsregio,
wat onder andere betekent dat het regionaal beleidsteam blijft functioneren (artikel 39,
tweede tot en met het zesde lid, Wvr).
6.3 De decentrale bevoegdheden ten opzichte van de landelijke regelgeving
6.3.1 Inleiding
Zoals hiervoor is aangegeven, oefent de voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheden
van hoofdstuk V, paragraaf 8, uit in de acute fase en de burgemeester in de beheerfase.
Hieronder worden beide functionarissen genoemd, waarbij het de voorzitter van de veiligheidsregio
in de acute fase en de burgemeester in de beheerfase betreft.
6.3.2 Ontheffingen van landelijke regels
Het is denkbaar dat door middel van ontheffingen in bijzondere gevallen kan worden
afgeweken van de landelijk gestelde normen. Op deze wijze wordt lokaal maatwerk bij
de uitvoering van het landelijke beleid mogelijk. Gedacht kan worden aan bijzondere
situaties rondom uitvaarten of het uitreiken van koninklijke onderscheidingen waarbij
bijvoorbeeld sprake is van een laatste wens van terminale patiënten. De voorzitter
van de veiligheidsregio of de burgemeester kan in bijzondere gevallen ontheffing verlenen
in het geval dat bij ministeriële regeling voorschriften zijn gesteld over de openstelling
van publieke plaatsen of het organiseren van evenementen.
Bij de beoordeling of sprake is van een bijzondere omstandigheid die zich leent voor
een ontheffing, kan de voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester de persoonlijke
belangen van de aanvrager betrekken, als ook maatschappelijke of economische effecten
van de ontheffing. Uiteindelijk kan de ontheffing niet worden verleend als naar het
oordeel van de voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester het belang van
de bestrijding van de epidemie zich ertegen verzet. De voorzitter van de veiligheidsregio
of burgemeester betrekt in zijn afwegingen in ieder geval de plaats, de aard van de
activiteit en het aantal personen waarop de te verlenen ontheffing betrekking heeft
(artikel 58e). Ook beziet hij welke gevolgen de ontheffing zou hebben voor de naleving
van de norm waarvan ontheffing wordt verleend. Een heldere motivering van het ontheffingsbesluit
is immers van belang. De voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester laat
zich bij deze afweging adviseren door de GGD, zoals reeds in het huidige artikel 16
Wpg en artikel 18 Wpg is opgenomen. De GGD beschikt over de benodigde medische en
epidemiologische deskundigheid. Door het inwinnen van advies kan de ontheffingsbeslissing
worden geobjectiveerd. Ook kan het advies dienen om te bepalen of, en zo ja, welke
voorschriften en beperkingen eventueel aan de ontheffing moeten worden verbonden.
Zoals eerder aangegeven zal er in een acute fase naar verwachting minder snel sprake
zijn van het verlenen van ontheffingen door de voorzitter van de veiligheidsregio.
In deze fase is er immers veel onbekend over de infectieziekte, zijn de effecten van
de infectieziekte moeilijk in te schatten, is er (nog) weinig kennis voorhanden en
bestaat er onduidelijkheid over de benodigde aanpak om de infectieziekte te bestrijden.
Het is echter niet uitgesloten dat ook in de acute fase ontheffingen worden verleend
door de voorzitter van de veiligheidsregio. In de beheerfase is de burgemeester bevoegd
om ontheffingen te verlenen. De burgemeester kent de specifieke lokale omstandigheden
het beste en is dus bij uitstek het bestuursorgaan dat in staat is de (mogelijke)
gevolgen van een ontheffing te beoordelen. Daarom raadpleegt de voorzitter van de
veiligheidsregio in de acute fase de burgemeester als hij/zij in diens gemeente bevoegdheden
uitoefent, tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet.
6.3.3 Aanwijzingen en bevelen
Op grond van artikel 39 Wvr is de voorzitter van de veiligheidsregio belast met het
toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden, en met de voor het publiek
openstaande gebouwen en bijbehorende erven. De burgemeester is ingevolge de Gemeentewet
hiermee belast. Bij de uitoefening van dat toezicht kan de burgemeester bevelen geven
die nodig zijn met het oog op de bescherming van de veiligheid en gezondheid (artikel 174
van de Gemeentewet) en komen hem handhavingsbevoegdheden toe (artikel 125 van de Gemeentewet).
Hetzelfde geldt in het verlengde voor de handhaving van de zorgplicht die rust op
personen die zeggenschap hebben over besloten plaatsen waar geen beroep of bedrijf
wordt uitgeoefend. In spoedeisende gevallen kunnen (mondelinge) bevelen worden gegeven
(artikel 58k, vierde lid). Ook kunnen er besloten plaatsen zijn, niet zijnde een woning,
waarbij de ernstige vrees bestaat voor de onmiddellijke verspreiding van een infectieziekte
behorend tot groep A1. In dat geval kan de voorzitter van de veiligheidsregio of de
burgemeester de bevelen geven die nodig zijn voor de beëindiging van de gedraging
of activiteit en de daar aanwezige personen bevelen zich onmiddellijk te verwijderen
(artikel 58l). Hetzelfde geldt voor het geven van bevelen die nodig zijn op openbare
plaatsen (artikel 58m). Daarnaast is de voorzitter van de veiligheidsregio of burgemeester
bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen ter handhaving van het bepaalde bij of
krachtens artikel 58r, eerste lid, Wpg waarin de quarantaineplicht inzake Europees
Nederland staat opgenomen.
6.3.4 Verantwoording
De burgemeester legt over de inzet van de bevoegdheden die hem op grond van deze wet
toekomen, verantwoording af aan de gemeenteraad. Gelet op artikel 58y, derde lid,
Wpg, en artikel 40 Wvr heeft de voorzitter veiligheidsregio ook een verantwoordingsplicht
aan de betrokken gemeenteraden. Het gaat hierbij om verantwoording over zijn beleid
en de afweging bij de verlening of weigering van ontheffingen, de aanwijzingen die
betrekking hebben op de zorgplicht in publieke plaatsen en besloten plaatsen die niet
in gebruik zijn voor beroep en bedrijf, en de inzet van de met dit wetsvoorstel toegekende
bevelsbevoegdheden. Dit maakt voor deze onderwerpen lokaal debat mogelijk, evenals
dat nu gebeurt ten aanzien van de bevoegdheden die de burgemeester als eenhoofdig
orgaan toekomen (artikel 180 van de Gemeentewet). Verantwoording over de inzet van
bevoegdheden hoeft niet steeds per geval te geschieden; (reguliere) rapportages kunnen
een middel zijn waarmee verantwoording tot stand komt. De wijze van verantwoording
zal steeds door de voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester en de gemeenteraad
zelf worden bepaald.
6.4 Verhouding tot andere gemeentelijke beleidsterreinen en het lokaal bestuur als
geheel
Dit wetsvoorstel en de daarin aan de voorzitter van de veiligheidsregio of aan de
burgemeester toegekende bevoegdheden laten onverlet dat gemeentelijke bestuursorganen
op verschillende beleidsterreinen taken en bevoegdheden hebben die zij ook benutten
om de maatregelen die nodig zijn voor de bestrijding van de epidemie, goed te laten
landen in hun gemeente. Deze beleidsterreinen zijn ook collegiaal bij het college
van burgemeester & wethouders (hierna: college van B&W) belegd. Ook over de uitoefening
van deze bevoegdheden leggen de lokale bestuurders verantwoording af aan de gemeenteraad
en vindt lokaal debat plaats.
In de eerste plaats gaat het om medebewindstaken op het terrein van het sociaal domein,
onderwijs, de fysieke leefomgeving en de wegen. Dit zijn aangelegenheden die (veelal)
portefeuilles van wethouders betreffen. Ook zij moeten in staat zijn hun portefeuilles
goed te behartigen en zij kunnen bestaande bevoegdheden benutten om een goede lokale
inpassing van de maatregelen te verzekeren. Ook zullen colleges van B&W zich buigen
over de vraag welk lokaal beleid nodig is om sturing te geven aan de maatschappelijke
en economische gevolgen van de crisis. Dit wetsvoorstel staat hieraan niet in de weg.
Daarnaast kunnen in autonome gemeentelijke verordeningen regels worden gesteld over
de openstelling of sluiting van publieke plaatsen. Te denken valt aan regels over
een exploitatievergunning van een horecagelegenheid, openingstijden of de openstelling
van terrassen. Ook toerisme en evenementen zijn autonome aangelegenheden die gevolgen
kunnen ondervinden van maatregelen ter bestrijding van de epidemie. De ministeriële
regeling waarin regels worden gesteld over deze plaatsen of sectoren hebben voorrang
op autonome regelgeving. Zodra de landelijke regels meer ruimte bieden, is het aan
het gemeentebestuur om invulling te geven aan deze ruimte. In autonome gemeentelijke
verordeningen kunnen eveneens nadere regels worden gesteld over de organisatie van
evenementen, zoals een vergunning- of meldingsplicht. Deze autonome vergunningstelsels
dienen in de regel de openbare orde en deze regels kunnen blijven gelden in aanvulling
op de bij of krachtens hoofdstuk V gestelde regels.
Afstemming bij de uitoefening van bevoegdheden is van belang. In de acute fase vindt
afstemming plaats over de uitoefening van de bevoegdheden en informatie-uitwisseling
door de voorzitters van de veiligheidsregio’s bijvoorbeeld in het Veiligheidsberaad.
In de beheerfase kunnen de burgemeesters primair verantwoordelijk zijn voor de afstemming
van de uitoefening van bevoegdheden met omliggende gemeenten. Intergemeentelijke afstemming
en overleg tussen burgemeesters is altijd mogelijk en soms zelfs aangewezen (artikel 170,
eerste lid, onder b, van de Gemeentewet).
Ook in de beheerfase blijft de voorzitter van de veiligheidsregio zorgdragen voor
de bestrijding van de epidemie. Daarnaast blijven bepaalde bepalingen van artikel 39
Wvr onverkort voor de voorzitter van de veiligheidsregio gelden. Het gaat ten eerste
om de toepassing van artikelen 5 en 7 Wvr, wat betekent dat de voorzitter van de veiligheidsregio
zorg blijft dragen voor de bestrijding van de epidemie en informatievoorziening over
de oorsprong, de omvang en de gevolgen van de epidemie. Ook blijft het regionaal beleidsteam
functioneren (artikel 39, tweede tot en met zesde lid, Wvr), waarin in de beheerfase
de burgemeesters hun besluiten voor de bestrijding van de epidemie in dat verband
onderling kunnen afstemmen. De voorzitter van de veiligheidsregio behoudt in die fase
als voorzitter van het regionaal beleidsteam een coördinerende rol bij onder andere
de afstemming over lokale besluiten en de bestuurlijke handhaving daarvan. Dit sluit
aan bij artikel 6, vierde lid, Wpg, op grond waarvan de voorzitter van de veiligheidsregio
zorg draagt voor de bestrijding van de epidemie.
6.5 Toepassing in Caribisch Nederland
Voor Caribisch en Europees Nederland worden met onderhavig wetsvoorstel dezelfde grondslagen
gecreëerd om maatregelen te nemen ter bestrijding van infectieziekten met een pandemische
potentieel. Het nemen van maatregelen voor Caribisch Nederland vindt plaats na overleg
met de gezaghebbers van Bonaire, Saba en Sint Eustatius.
De bevoegdheden die in Europees Nederland zijn toebedeeld aan de burgemeester en voorzitters
van de veiligheidsregio’s, worden in Caribisch Nederland uitgeoefend door de gezaghebber.
Op basis van de Veiligheidswet BES geldt in Caribisch Nederland geen structuur van
veiligheidsregio’s; de gezaghebbers van de openbare lichamen handelen ook bij de bestrijding
van een epidemie als gezaghebber en informeren in die hoedanigheid de eilandsraden,
die op grond van artikel 179 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba (WolBES) bevoegd zijn eventuele noodverordeningen al dan niet te bekrachtigen.
Gelet op het insulaire karakter, de bijzondere kleinschaligheid en de afstand tussen
Caribisch Nederland en de departementen in Den Haag, vervullen de gezaghebbers een
zelfstandigere rol in de bestrijding van een epidemie. Ook gelden voor Caribisch Nederland
specifieke OMT-Cariben adviezen. Doordat de situatie in Caribisch Nederland anders
is dan de situatie in Europees Nederland kunnen de adviezen verschillen. Het is daarom
mogelijk dat er andere maatregelen worden ingevoerd op een of meerdere eilanden.
Voor lokaal maatwerk kan ruimte zijn bij de bestrijding van een epidemie of een directe
dreiging van infectieziekte. Zoals beschreven in de paragraaf 4.4 kan onderscheid
worden gemaakt binnen en tussen gemeenten en met betrekking tot de openbare lichamen
Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. Zo is het denkbaar dat in bijvoorbeeld Bonaire maatregelen
noodzakelijk zijn, terwijl dit in de rest van Caribisch en Europees Nederland niet
het geval is. Dit kan bijdragen aan de proportionaliteit van maatregelen. Binnen de
Wpg is lokaal maatwerk op twee manieren mogelijk.
De eerste mogelijkheid betreft het verlenen van een ontheffing. De gezaghebber kan
in bijzondere gevallen door middel van een ontheffing afwijken van de landelijk gestelde
regels. Een ontheffing ziet op een individueel geval. Het is de gezaghebber niet toegestaan
om ontheffingen te verlenen voor bepaalde categorieën. Dit zou namelijk neerkomen
op het verlenen van vrijstellingen, hetgeen niet is toegestaan. Daarnaast kan, zoals
onder de Twm, bij ministeriële regeling de gezaghebber bevoegd worden gemaakt om voor
een groot aantal maatregelen plaatsen aan te wijzen waar de maatregelen gelden. De
aanwijzingsbevoegdheid kan zien op het aanwijzen van geografische plaatsen, zoals
het hele eilandgebied of een bepaalde wijk of straat op het eiland. Deze aanwijzingsbevoegdheid
bevordert de mogelijkheid tot lokaal debat over de maatregelen.
7. Verhouding tot grond- en mensenrechten en andere regelgeving
7.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal worden ingegaan hoe het voorliggende wetsvoorstel zich verhoudt
tot grond- en mensenrechten. De bestrijding van de epidemie van covid-19 heeft de
overheid in de afgelopen jaren genoodzaakt tot het treffen van ingrijpende maatregelen
ter bescherming van de volksgezondheid. Gelet op de Grondwet en de Europese en internationale
mensenrechtenverdragen is het noodzakelijk om voor eventuele toekomstige maatregelen,
ten behoeve van de bestrijding van een (dreigende) epidemie van infectieziekten in
de groep A1, die raken aan grondrechten een formele wettelijke basis te creëren. In
deze wettelijke grondslag moeten ook uitdrukkelijk inhoudelijke criteria worden opgenomen
om voorzienbaar te maken welke maatregelen met lagere regelgeving kunnen worden getroffen.
Met dit wetsvoorstel wordt een dergelijk gelaagd systeem van regelgeving en uitvoering
voorgesteld, waarbij telkens de vereiste noodzakelijkheid en proportionaliteit van
de maatregelen worden beoordeeld. In haar advies van 24 augustus 202252 kan de Afdeling instemmen met deze voorgestelde systematiek. In het bijzonder acht
de Afdeling het aanvaardbaar, gelet op uitzonderlijke en de tijdelijkheid van de noodsituaties,
dat de mogelijke beperking van grondrechten, op basis van specifieke bevoegdheidsgrondslagen,
plaatsvindt gebeurt bij ministeriële regeling. Ook de noodbevoegdheid (artikel 58d)
acht de Afdeling, gegeven de zo nauw mogelijk omschreven situatie waarin hiervan gebruik
gemaakt kan worden, een genoegzame grondslag, ook uit grondwettelijk perspectief.
In dit hoofdstuk worden de grondrechtelijke aspecten en de benodigde afweging toegelicht.
Die afwegingen vinden in ons constitutioneel bestel bij uitstek hun plaats in de wet.
Met het oog op het algemeen belang, waaronder het collectieve belang van een adequate
gezondheidszorg, worden in wetgeving daar waar nodig en proportioneel bevoegdheden
geregeld die dienen als democratisch gelegitimeerde basis voor de beperking van grondrechten.
Specifiek wordt in paragraaf 7.2 ingegaan op het recht op gezondheidszorg en de bescherming
van de volksgezondheid. Paragraaf 7.3 licht de noodzakelijkheid en proportionaliteit
van het wetsvoorstel toe. In de paragrafen 7.4 tot en met 7.12 wordt stilgestaan bij
verschillende grond- en mensrechten die mogelijk worden ingeperkt op het moment dat
de inzet van maatregelen noodzakelijk is.
7.2 Recht op gezondheidszorg en bescherming van de volksgezondheid
De noodzaak van overheidsoptreden ter bestrijding van infectieziekten behorend tot
groep A1 vloeit mede voort uit het recht op gezondheidszorg als grondrecht. Artikel 22
van de Grondwet waarborgt dat de overheid maatregelen treft ter bevordering en bescherming
van de volksgezondheid. De strekking van dit sociale grondrecht komt overeen met wat
in internationale verdragen is bepaald. Zo brengt bijvoorbeeld artikel 12 van het
Internationaal verdrag inzake economische en sociale en culturele rechten (hierna:
IVESCR) mee dat het recht op een zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid
wordt erkend door de overheid en dat ter volledige verwezenlijking van dat recht maatregelen
worden genomen, zoals maatregelen ter voorkoming, behandeling en bestrijding van epidemische
en endemische infectieziekten alsmede van beroepsziekten en andere infectieziekten.
Een hoog niveau van de bescherming van de menselijke gezondheid is tevens verdragsrechtelijk
gewaarborgd in artikel 11 van het Europees Sociaal Handvest en artikel 35 van het
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: EU-Handvest).
Voor zowel voornoemde zorgplichten als de positieve verplichtingen die kunnen voortvloeien
uit sommige vrijheidsrechten geldt dat de daarop gebaseerde overheidsmaatregelen de
individuele vrijheidsrechten dienen te respecteren. Overheidsmaatregelen ten behoeve
van de (volks)gezondheid kunnen raken aan grondrechten, zoals de persoonlijke levenssfeer
of bewegingsvrijheid. Als de maatregelen een beperking inhouden van vrijheidsrechten,
dan moeten de maatregelen voldoen aan de zogenoemde beperkingsclausules waarin de
meeste van deze vrijheidsrechten voorzien. Maatregelen kunnen slechts worden ingezet
als zij een legitiem doel dienen. De bescherming van de volksgezondheid wordt bij
een aantal grondrechten expliciet als doelcriterium genoemd; zie bijvoorbeeld artikel 6,
tweede lid, van de Grondwet, artikel 9, tweede lid, van de Grondwet en artikel 8 van
het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). De maatregelen alsook
de wettelijke basis voor een beperking zelf zullen het legitieme doel moeten dienen,
en voorts steeds kenbaar en voorzienbaar moeten zijn, alsmede noodzakelijk in een
democratische samenleving, proportioneel en in overeenstemming met het subsidiariteitsvereiste.
Bij de uitwerking van de zorgplicht van artikel 22, eerste lid, van de Grondwet neemt
de Wpg een centrale plaats in bij de regulering van de openbare gezondheidszorg en
de bestrijding van infectieziekten. Enerzijds strekt de Wpg tot waarborging van de
gezondheidszorg van individu en samenleving; anderzijds beperkt zij onvermijdelijk
en noodzakelijk andere grondrechten. Zo is het op grond van de huidige Wpg mogelijk
een persoon die gevaar oplevert voor de verspreiding van een infectieziekte behorend
tot groep A, B1 of B2 het verbod opleggen om beroeps- of bedrijfsmatig werkzaamheden
te verrichten die een ernstig risico inhouden voor de verspreiding van die infectieziekte.
Wanneer sprake is van infectieziekten behorend tot groep A die de volksgezondheid
in ernstige mate bedreigen, beschikt de Minister van VWS op grond van artikel 7, eerste
lid, Wpg over de mogelijkheid om opdrachten te geven aan de voorzitter van de veiligheidsregio.
Op deze wijze wordt invulling gegeven aan de centrale regie van de Minister van VWS
om leiding te geven aan een infectieziekte behorend tot groep A. In het wetsvoorstel
worden daaraan voor de bestrijding van infectieziekten behorend tot groep A1 instrumenten
toegevoegd, waarbij op wetsniveau specifiek wordt afgebakend welke grondrechten in
welke mate tijdelijk beperkt kunnen worden en onder welke voorwaarden. Deze wet biedt
de grondslag en het kader om bij ministeriële regelingen de noodzakelijke maatregelen
te treffen. Deze maatregelen kunnen getroffen worden ter bescherming van de (volks)gezondheid
als legitiem doel, indien er sprake is van een infectieziekte behorend tot groep A1.
De specifiek te treffen maatregelen zullen noodzakelijk moeten zijn in een democratische
samenleving, waarbij sprake is van een dringend maatschappelijk belang en de vereiste
proportionaliteit in acht wordt genomen. Ten slotte dient er steeds een adequaat rechtsmiddel
open te staan. Het type rechtsmiddel dat openstaat voor de maatregelen waarin dit
wetsvoorstel voorziet, is afhankelijk van het gebruikte handhavingsinstrument dan
wel de opgelegde sanctie.
7.3 Noodzaak en proportionaliteit
Vanwege het belang van de bescherming van de volksgezondheid en het recht op gezondheidszorg
als grondrecht kan de overheid genoodzaakt zijn tot het treffen van tijdelijke maatregelen
om infectieziekten behorend tot groep A1 te bestrijden. De op grond van dit wetsvoorstel
mogelijke maatregelen zijn toegelicht in paragraaf 4.5.
Bij het vaststellen van de ministeriële regelingen dient aan de hand van de actuele
stand van de betreffende infectieziekte, de wetenschappelijke inzichten en voortgang
van de bestrijding te worden beoordeeld in hoeverre maatregelen die grondrechten beperken,
noodzakelijk zijn voor het doel van de bestrijding van de epidemie. Gelet op de vaste
jurisprudentie over het EVRM en andere internationale mensenrechtenverdragen kent
de beoordeling van noodzakelijkheid verschillende aspecten: elke beperkende maatregel
moet geschikt zijn om het doel te bereiken en er dient geen minder vergaande maatregel
mogelijk te zijn waarmee hetzelfde doel bereikt kan worden (ook aangeduid als subsidiariteit).
Daarnaast moet het met de maatregel gediende belang in verhouding zijn met de beperking
en voor een of meer belanghebbenden bovengemiddeld nadelige gevolgen hebben (ook aangeduid
als proportionaliteit). Om deze afweging uitdrukkelijk te borgen, is in het wetsvoorstel
een algemene bepaling opgenomen die noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit
als vereisten bij de uitoefening van de voorgestelde paragraaf expliciteert (artikel 58b
Wpg). Dit betekent dat de vaststelling van de ministeriële regelingen slechts mag
plaatsvinden voor zover de daarin geregelde maatregelen noodzakelijk zijn voor de
bestrijding van infectieziekten met een pandemisch potentieel, de gevolgen van de
maatregelen niet onevenredig zijn aan dat doel en er geen gelijkwaardig alternatief
is dat grondrechten minder beperkt.
Bij de toetsing van de noodzaak en proportionaliteit zal veelal een afweging moeten
worden gemaakt tussen individuele belangen en de belangen die zijn gediend met de
bestrijding van infectieziekten behorend tot groep A1.
Op grond van de indicatoren van een infectieziekte behorend tot groep A1 kan in zijn
algemeenheid worden opgemerkt dat de ernst en de gevolgen van een infectieziekte behorend
tot groep A1, zowel voor individuen als op landelijke schaal, bijzonder indringend
kunnen zijn.
De met dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen die getroffen kunnen worden, staan
volgens de regering in redelijke verhouding tot de omvang en intensiteit van de gevolgen
van infectieziekten behorend tot groep A1. Dat is in de eerste plaats vanwege de tijdelijkheid
van de maatregelen. De mogelijkheid om bij ministeriële regeling maatregelen te treffen
zorgt er bij uitstek voor dat snelle aanpassing van de maatregelen mogelijk is. Deze
snelheid bij de aanpassing van de maatregelen is nodig gelet op de noodzakelijke afweging
van de verschillende grondrechtelijke belangen en de proportionaliteit van de maatregelen.
Volgens de regering draagt de delegatie naar het niveau van ministeriële regelingen
eraan bij dat eventuele beperkingen niet langer hoeven te duren dan noodzakelijk is.
Hiertoe zal de regering, wanneer maatregelen getroffen zijn, met regelmaat de noodzaak
en proportionaliteit van deze maatregelen heroverwegen.
Mede in het licht van de noodzaak en proportionaliteit voorziet artikel 58e Wpg in
de mogelijkheid tot differentiatie, zodat maatregelen gericht vastgesteld kunnen worden
voor die gebieden, activiteiten, leeftijdscategorieën en plaatsen waar dat nodig is
voor de bestrijding van infectieziekten behorend tot groep A1. Ook wordt voorzien
in de mogelijkheid om uitzonderingen en ontheffingen te verlenen om lokaal maatwerk
mogelijk te maken waar dat verantwoord is. Ten slotte is reeds gebleken dat de voorgestelde
maatregelen geschikt en effectief kunnen zijn, omdat dezelfde maatregelen eerder van
kracht zijn geweest om covid-19 te bestrijden. De maatregelen zijn noodzakelijk en
effectief gebleken om het beoogde doel – bescherming van de gezondheid en in het bijzonder
bestrijding van covid-19 – te bereiken.
De algemene vereisten van noodzaak en proportionaliteit, zoals opgenomen in het voorgestelde
artikel 58b Wpg vormen een waarborg dat bij het vaststellen, wijzigen en intrekken
van de maatregelen bij ministeriële regeling telkens de noodzakelijke afweging van
de verschillende grondrechtelijke belangen en andere betrokken belangen plaatsvindt.
Bij de uitoefening van de meer concrete bevoegdheden die betrekking hebben op ontheffingen,
aanwijzingen, bevelen, toezicht en handhaving is deze toets eveneens geboden. De algemene
bepaling is ook daarop van toepassing. Ook zonder een dergelijke codificatie dient
deze afweging plaats te vinden bij de toepassing van bevoegdheden die een beperking
opleveren van grondrechten, vanwege verdragsrechtelijke en grondwettelijke eisen.
Niettemin acht de regering het van belang de toetsing van de noodzakelijkheid en proportionaliteit
bij de toepassing van de voorgestelde tijdelijke maatregelen in dit wetsvoorstel te
expliciteren.
7.4 Persoonlijke levenssfeer
Het wetsvoorstel voorziet in enkele bepalingen die een beperking kunnen meebrengen
van het recht op de persoonlijke levenssfeer, zoals beschermd in onder andere artikel 10
van de Grondwet, artikel 8 EVRM, artikel 17 van het Internationaal Verdrag inzake
burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR), artikel 7 EU-Handvest en artikel 9
van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: Kinderrechtenverdrag). Daarnaast
is in artikel 8 van het EU-Handvest het recht op bescherming van persoonsgegevens
als op zichzelf staand grondrecht opgenomen. De bescherming van persoonsgegevens in
de EU berust grotendeels op de Algemene Verordening Gegevensbescherming (PbEU 2016,
L 119/1). Dit wordt in paragraaf 7.12 nader toegelicht. Hierna wordt in paragraaf 7.4.1
ingegaan op de maatregelen die kunnen raken aan de persoonlijke levenssfeer, voor
zover die niet het huisrecht betreffen. Het huisrecht komt aan de orde in paragraaf 7.4.2.
7.4.1 Persoonlijke levenssfeer algemeen
De maatregelen die kunnen raken aan de persoonlijke levenssfeer betreffen onder meer
de voorschriften inzake de veilige afstand (artikel 58f Wpg) en de mogelijke regels
over reizen, hygiënevoorschriften en beschermingsmiddelen (artikel 58g Wpg). Het is
denkbaar dat mensen vanwege deze regels tijdelijk niet het leven kunnen leiden dat
zij voordien gewend waren. In meer algemene zin omvat het recht op eerbiediging van
de persoonlijke levenssfeer de vrijheid om het eigen leven naar eigen keuze vorm te
geven. Steeds zal daarom bij (uitvoerings)maatregelen op basis van dit wetsvoorstel
uitdrukkelijk de noodzakelijkheid en proportionaliteit van die maatregelen moeten
worden beoordeeld. Maatregelen zullen alleen worden vastgesteld indien de daarmee
gepaard gaande beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
gerechtvaardigd kan worden op grond van de daarvoor geldende eisen, zoals hiervoor
genoemd in paragraaf 7.3. Volgens artikel 8, tweede lid, EVRM wordt een beperking
van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer rechtens aanvaardbaar
geacht indien deze een legitiem doel dient, bij wet wordt voorzien en noodzakelijk
is in een democratische samenleving. Het gerechtvaardigd doel van de voorgestelde
maatregelen is voor een belangrijk deel gelegen in noodzakelijke bescherming van de
volksgezondheid (zie paragraaf 7.2).
7.4.2 Huisrecht
Vanwege het fundamentele belang van het huisrecht zoals verankerd in onder meer artikel 10
van de Grondwet53 en de beperkte maatschappelijke behoefte om dit recht in het belang van de bestrijding
van de epidemie te beperken, heeft de regering ervoor gekozen om woningen van de reikwijdte
van de voorgestelde maatregelen uit te zonderen. Dit betekent dat de (gedrags)regels
bij of krachtens paragraaf 8 van het wetsvoorstel niet van toepassing zijn op situaties
waarin het huisrecht in het geding is. Daarop geldt een uitzondering.
Indien de maatregelen die een zorgaanbieder neemt onvoldoende of onevenredig zijn
om verspreiding van een infectieziekte behorend tot groep A1 naar dan wel vanuit een
zorglocatie te voorkomen, maakt artikel 58n Wpg van het wetsvoorstel het mogelijk
dat bij ministeriële regeling beperkingen of voorwaarden worden gesteld aan de toegang
tot zorglocaties van personen die niet bij de zorg, jeugdhulp of maatschappelijke
ondersteuning betrokken zijn en die geen mantelzorger zijn (bezoekers). Als het gaat
om bezoek aan personen die langdurig in een zorginstelling verblijven, kan daarbij
sprake zijn van een beperking van hun huisrecht. De regering is vastberaden om ervoor
te zorgen dat ook personen die woonachtig zijn binnen een zorginstelling in hun persoonlijke
woonruimte zo volledig mogelijk gebruik kunnen maken van hun huisrecht.
Het feit dat deze personen binnen een zorginstelling wonen kan echter beperkingen
van het huisrecht onoverkomelijk maken. Met name in zorginstellingen voor langdurige
zorg verblijven veelal kwetsbare personen. Een infectieziekte behorend tot groep A1
vormt een grote bedreiging voor de gezondheid van deze bewoners. Niet alleen omdat
zij fysiek kwetsbaar zijn, maar ook omdat zij doorgaans in groepsverband wonen en
de kans op onderlinge besmetting groot is. Veel bewoners van verpleeghuizen zijn bijvoorbeeld
niet instrueerbaar en begrijpen niet dat het belangrijk is afstand tot elkaar te houden
of zijn daar fysiek niet toe in staat. Dit kan ook gelden voor instellingen waar mensen
met een verstandelijke beperking wonen. In dergelijke bijzondere gevallen kan het
naar het oordeel van de regering noodzakelijk zijn om maatregelen te treffen om de
verspreiding van het virus tegen te gaan.
De regering is zich ervan bewust dat een beperking van de toegang tot zorglocaties
een aanzienlijke impact kan hebben. In bijvoorbeeld de ouderenzorg is onderling contact
tussen ouderen en hun naasten van groot belang. Vanwege die impact en het belang van
het huisrecht moet terughoudendheid worden betracht bij het beperken van de toegang
tot zorglocaties. Dergelijke maatregelen dienen noodzakelijk en proportioneel te zijn,
waarbij rekening wordt gehouden met de mogelijk ingrijpende gevolgen voor de bewoners
van zorglocaties en hun naasten. Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen
naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 58n Wpg.
7.5 Vergaderen, betogen en belijden van godsdienst en levensovertuiging
In de eerste periode van de bestrijding van covid-19 zijn door middel van noodverordeningen
maatregelen getroffen die van invloed zijn geweest op het grondwettelijk recht om
gemeenschappelijk een godsdienst of levensovertuiging te belijden en om deel te nemen
aan vergaderingen en betogingen. Met dit wetsvoorstel wil de regering ervoor zorgen
dat de uitoefening van deze grondrechten – ook in het geval van opleving van het virus –
zoveel mogelijk doorgang kan vinden. Wel geldt in principe de veilige afstandsnorm
en kunnen er hygiënevoorschriften worden gesteld, ook ten aanzien van religieuze en
levensbeschouwelijke samenkomsten in gebouwen en besloten plaatsen, in overeenstemming
met het bepaalde in de Grondwet. Op de verhouding tot de Wet openbare manifestaties
wordt aan het slot van deze paragraaf ingegaan.
Artikel 6 van de Grondwet beschermt het recht om individueel en in gemeenschap met
anderen een godsdienst of levensovertuiging te belijden.54 De formele wetgever is op grond van het eerste lid bevoegd om dit recht – ook binnen
gebouwen en besloten plaatsen – te beperken. Dit volgt uit de beperkingsclausule «behoudens
ieders verantwoordelijkheid volgens de wet». Het tweede lid maakt het mogelijk dat
op een lager niveau bevoegdheden worden toegekend tot beperking van godsdienstige
en levensbeschouwelijke belijdenisvrijheid buiten gebouwen en besloten plaatsen. De
wetgever kan een dergelijke bevoegdheid alleen toekennen ter bescherming van de gezondheid,
in het belang van het verkeer, en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Beperkingen binnen gebouwen kunnen niet bij lagere regeling worden vastgesteld; alleen
de wetgever in formele zin kan daarin voorzien.
Artikel 9 van de Grondwet beschermt het recht op vergadering en betoging.55 Vergaderingen en betogingen alsmede samenkomsten tot het belijden van godsdienst
en levensovertuiging worden tezamen ook wel aangeduid als «manifestaties». Betogingen
kenmerken zich door collectiviteit, openbaarheid en meningsuiting. Bij vergaderingen
gaat het om bijeenkomsten van mensen waarbij een onderlinge band tussen de deelnemers
aanwezig moet zijn en ook door hen beoogd is.56 Het is daarbij niet relevant of de bijeenkomst van tevoren georganiseerd is. Een
vergadering kan ter plekke ontstaan. Gemeenschappelijke beraadslaging, vooral gericht
op interne menings- en besluitvorming, staat voorop.57 Het functioneren van bijvoorbeeld non-gouvernementele organisaties en vakbonden is
in belangrijke mate beschermd vanuit de vrijheid van vergadering. Ook volgens artikel 9,
eerste lid, van de Grondwet is de formele wetgever bevoegd om het recht tot vergadering
en betoging te beperken, vanwege de beperkingsclausule «behoudens ieders verantwoordelijkheid
volgens de wet». De wetgever kan eveneens op een lager niveau bevoegdheden toekennen
tot beperking van vergaderingen en betogingen, ter bescherming van de gezondheid,
in het belang van het verkeer, en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Om de verspreiding van het virus tegen te gaan, acht de regering de inachtneming van
de veilige afstand ook bij de belijdenis van godsdienst en levensovertuiging en bij
vergadering en betoging noodzakelijk in het belang van de volksgezondheid, ook als
dit binnen gebouwen en besloten plaatsen plaatsvindt (met uitzondering van woningen).
Voor deze samenkomsten geldt daarom in beginsel de veilige afstandsnorm. Omdat de
regering het van belang acht dat geestelijke bedienaren hun handelingen in het kader
van het belijden van een godsdienst of levensovertuiging kunnen blijven uitoefenen,
zijn geestelijke bedienaren en de personen jegens wie zij die handelingen uitvoeren
op wetsniveau uitgezonderd van de veilige afstandsnorm voor zover de taak niet op
gepaste wijze kan worden uitgeoefend met inachtneming van de veilige afstand (artikel 58f
Wpg). Bij ministeriële regeling kunnen aanvullende uitzonderingen op de veilige afstandsnorm
worden bepaald.
Daarnaast kunnen bij ministeriële regeling voorgeschreven hygiënemaatregelen van toepassing
zijn (artikel 58g Wpg). Worden hygiënenormen gesteld, dan zullen deze mogelijk enige
hinder opleveren, maar dat betreft naar het oordeel van de regering geen beperking
van het recht als zodanig de godsdienst of levensovertuiging vrij te belijden. Om
die reden kunnen deze normen bij ministeriële regeling gesteld worden. De te stellen
hygiënenormen mogen dan niet van dien aard zijn dat zij de uitoefening van het recht
als zodanig beperken.
In het bijzonder met het oog op gebouwen en besloten plaatsen waar samenkomsten plaatsvinden
ten behoeve van het belijden van godsdienst of levensovertuiging als bedoeld in artikel 6
van de Grondwet, welke plaatsen van oudsher in wetgeving bescherming genieten, is
voorzien in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling bepaalde plaatsen uit te
zonderen van de mogelijkheid om via een aanwijzing of bevel van de voorzitter van
de veiligheidsregio of de burgemeester de naleving van de veilige afstandsnorm, hygiënemaatregelen
en dergelijke te verzekeren. Deze mogelijkheid tot uitzondering is opgenomen omdat
de overheid met het oog op de scheiding van kerk en staat een grote mate van terughoudendheid
past in het stellen van regels die de interne aangelegenheden van religieuze instituties
treffen.58
Hoewel omwille van de volksgezondheid de in artikel 58k, eerste lid omschreven zorgplicht
ook geldt in gebedshuizen, wordt het in beginsel aan de religieuze (koepel)organisaties
zelf overgelaten te bepalen hoe hieraan wordt voldaan. Op grond van het wetsvoorstel
kunnen hier wel voorwaarden aan worden gesteld. De regering heeft vertrouwen in deze
werkwijze gezien de ervaringen ten tijde van de covid-19 bestrijding, waarbij religieuze
organisaties zelf protocollen ontwikkelden ter naleving van de maatregelen. Bij een
epidemie van een A1-infectieziekte kunnen dergelijke protocollen opnieuw worden ingezet.
Indien het bij de bestrijding van een (dreigende) epidemie van een A1-infectieziekte
onverhoopt noodzakelijk wordt geacht de aanwijzings- of bevelsbevoegdheid in te zetten,
kan worden afgezien gebruik te maken van de uitzonderingsbevoegdheid van artikel 58k,
vijfde lid.
Op grond van de Wet openbare manifestaties en de daarop gebaseerde kennisgevingsstelsels
in gemeentelijke verordeningen bestaat een meldingsplicht voor een voorgenomen manifestatie
op een openbare plaats. Het bevoegde gezag kan naar aanleiding van een dergelijke
melding besluiten de manifestatie vooraf te beperken of in het uiterste geval te verbieden,
bijvoorbeeld wanneer het belang van de gezondheid dit vergt. In uiterste gevallen
kan ook een niet gemelde manifestatie op grond van de Wet openbare manifestaties worden
beëindigd indien het belang van de gezondheid dit vergt. Ten aanzien van manifestaties
die niet op een openbare plaats worden gehouden geldt geen meldingsplicht en kan het
bevoegd gezag alleen reactief optreden, door de manifestatie te beëindigen wanneer
de volksgezondheid, het belang van het verkeer of de bestrijding of voorkoming van
wanordelijkheden dat vereist. Dat betekent dat de Wet openbare manifestaties al voldoende
reguliere instrumenten biedt om manifestaties ook in het belang van de bestrijding
van de epidemie te kunnen beperken en dat het niet noodzakelijk is hiervoor in dit
wetsvoorstel aanvullende regels te stellen.
7.6. Vrijheid van verplaatsing
Het recht van eenieder om zich vrijelijk te verplaatsen is niet opgenomen in de Grondwet.
Wel wordt dit geregeld in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM, artikel 45
EU-Handvest en – met een overeenkomstige strekking – artikel 12 IVBPR. Hieruit volgt
dat dit recht alleen kan worden beperkt indien de wet daarin voorziet. Gelet op de
betekenis van het begrip «wet» in deze verdragen behoeft dit geen wet in formele zin
te zijn. Een lager wettelijk voorschrift, zoals een bevel of een ministeriële regeling,
valt ook onder de reikwijdte van deze beperkingsmogelijkheid. Daarnaast moet de beperking
noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Een gerechtvaardigd doel voor
het beperken van de vrijheid van verplaatsing kan onder meer gelegen zijn in de bescherming
van de volksgezondheid.
7.7 Eigendomsrecht
Het eigendomsrecht wordt door de Grondwet beschermd voor zover het gaat om onteigening,
vernietiging, onbruikbaarmaking en – hier voornamelijk relevant – de beperking van
de uitoefening van het eigendomsrecht (artikel 14 van de Grondwet). Als zodanige beperking
kan worden gezien de sluiting of beperkte openstelling van bijvoorbeeld horeca en
beperkingen ter zake van de bezettingsgraad van het aanbieden van toeristische overnachtingsplaatsen.
Daarnaast is het recht op eigendom onder andere beschermd in artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het EVRM en artikel 17 EU-Handvest. Een beperking van het recht op eigendom
is gerechtvaardigd indien dit is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en in het
algemeen belang noodzakelijk is, in het bijzonder met het oog op sociale en economische
doelstellingen. Een maatregel is in het algemeen belang noodzakelijk indien de belangenafweging
tussen enerzijds het algemeen belang dat met de inmenging gediend wordt en anderzijds
de belangen van de eigenaar ten aanzien van wie de inmenging plaatsvindt, leidt tot
een redelijke balans («fair balance»), waarbij de maatregel ook dient te voldoen aan
de eis van proportionaliteit. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (hierna: EHRM) leert dat het de lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid
(«margin of appreciation») laat om te bepalen of een inmenging in het algemeen belang
is en of sprake is van een redelijke balans.
De ernst en omvang van de infectieziekte behorend tot groep A1 zijn de directe aanleiding
voor de maatregelen die kunnen worden afgekondigd en die raken aan het eigendomsrecht.
De noodzaak daarvan vloeit in algemene zin voort uit het belang om de volksgezondheid
te beschermen en houdt verband met de positieve verplichtingen die voortvloeien uit
gezondheidszorg als mensenrecht (paragraaf 7.2). Met dit wetsvoorstel wordt voorzien
in mogelijke beperkingen die een legitiem doel dienen (bescherming van de volksgezondheid)
en – met inachtneming van hetgeen hiervoor in paragraaf 7.3 is overwogen – noodzakelijk
zijn te achten in een democratische samenleving.
7.8 Leeftijdsdifferentiatie
Zoals is toegelicht in paragraaf 4.4 kan bij de bestrijding van de epidemie differentiatie
in de te treffen maatregelen nodig zijn. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een aantal
mogelijkheden voor differentiatie in de krachtens paragraaf 8 te stellen regels. Uit
artikel 1 van de Grondwet volgt dat maatregelen waarbij onderscheid wordt gemaakt
een objectieve rechtvaardiging vergen.59 Het maken van onderscheid naar leeftijd moet een legitiem doel dienen. Het voorkomen
van verdere verspreiding van het virus onder risicogroepen en het creëren van een
normenkader dat op grond van gedragswetenschappelijke inzichten passend is voor een
bepaalde leeftijdsgroep, zijn voorbeelden van een legitiem doel. Voorts moet het maken
van leeftijdsonderscheid een passend middel zijn om dat doel te bereiken. Als bijvoorbeeld
wetenschappelijk onderbouwde statistische risico’s reden geven voor het maken van
onderscheid, moeten de gebruikte leeftijdscategorieën aansluiten bij de categorieën
die in het onderzoek worden aangehouden. Leeftijdsgrenzen die zijn ingegeven door
het risico op infectie moeten aan de nieuwste wetenschappelijke inzichten kunnen worden
aangepast. Het maken van het onderscheid moet verder in redelijke verhouding staan
tot het te bereiken doel (proportionaliteit).
7.9 Kinderrechten
Maatregelen ter bestrijding van infectieziekten behorend tot groep A1 kunnen grote
invloed hebben op het leven van kinderen. De rechten van kinderen zijn vastgelegd
in het Kinderrechtenverdrag.60 Dit verdrag geeft uitgangspunten en verplichtingen om ervoor te zorgen dat kinderen
(vanaf de geboorte tot de leeftijd van 18 jaar) veilig kunnen opgroeien en zich optimaal
kunnen ontwikkelen.
Ook kinderrechten kunnen worden beperkt, zoals ter bestrijding van covid-19 het geval
is geweest. Uit het Kinderrechtenverdrag volgt dat het belang van het kind voorop
dient te staan bij alle beslissingen waar kinderen bij betrokken zijn, ook wanneer
sprake is van crisissituaties. Kwetsbare groepen kinderen, zoals kinderen met beperkingen
of psychische problemen en kinderen die te maken hebben met armoede of kindermishandeling,
kunnen extra hard getroffen worden door de crisissituatie. Deze kinderen kunnen bijvoorbeeld
genoodzaakt zijn verplicht thuis te zitten en daardoor eventueel de dagelijkse zorg
missen.
Bij de uitwerking van de maatregelen zal overeenkomstig het Kinderrechtenverdrag worden
bezien wat het effect ervan zal zijn op kinderen. De voorgestelde paragraaf 8 biedt
voldoende ruimte om de belangen van kinderen mee te wegen. Op wettelijk niveau gelden
uitzonderingen op de verplichting zich op een veilige afstand tot anderen buiten een
woning op te houden. Verwezen wordt naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 58f
Wpg. Ook bestaat de mogelijkheid om bij de uitwerking van maatregelen onderscheid
te maken tussen leeftijdsgroepen en kan worden voorzien in vrijstellingen. Hiermee
kan enerzijds recht worden gedaan aan de bijzondere belangen, terwijl anderzijds ook
kan worden op- en afgeschaald als de bestrijding van de infectieziekte behorend tot
groep A1 en eventuele nieuwe inzichten over de verspreiding van de infectieziekte
onder en door tussenkomst van kinderen daartoe aanleiding geven.
Specifiek dient aandacht te worden besteed aan het recht op onderwijs, dat volgt uit
artikel 28 van het Kinderrechtenverdrag. Tijdens een epidemie moet te allen tijde
rekening worden gehouden met het recht op onderwijs. Dit houdt onder meer in dat de
overheid onderwijs zoveel mogelijk ongestoord doorgang moet laten vinden. De afgelopen
twee jaar hebben ons bovendien geleerd dat afstandsonderwijs geen volwaardig alternatief
is voor fysiek onderwijs. Hoewel in een acute pandemische situatie fysiek onderwijs
wellicht niet altijd mogelijk zal zijn, dient dit wel het streven te zijn en moet
afstandsonderwijs, vooral in het primair en voortgezet onderwijs, pas worden toegepast
als het echt niet anders kan. De achterstanden die sommige leerlingen gedurende de
corona epidemie hebben opgelopen zijn erg moeilijk in te halen en de gevolgen zullen
nog lange tijd waarneembaar zijn. De lange termijn waarop ook een korte onderbreking
in het onderwijs zal na-ebben maakt het des te belangrijker ook korte onderbrekingen
te voorkomen.
7.10 Rechten van personen met een handicap
Het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap beoogt de rechten van
mensen met een handicap als bedoeld in het verdrag te bevorderen, beschermen en te
waarborgen. Het verdrag geeft mensen met een beperking recht op een gelijke behandeling
en gelijkwaardig meedoen aan de maatschappij. Grondbeginselen in het verdrag zijn
toegankelijkheid, persoonlijke autonomie en volledige participatie. Bij de ontwikkeling
van beleid en regelgeving dient rekening te worden gehouden met deze grondbeginselen.
Het verdrag bepaalt onder andere dat personen met een beperking het recht hebben om
zelfstandig te wonen, naar school te gaan, het openbaar vervoer te gebruiken en aan
het werk te zijn, net als ieder ander.
De maatregelen ter bestrijding van de epidemie hebben ook impact op het leven van
mensen met een beperking. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is hun positie vanzelfsprekend
in ogenschouw genomen. Mede in het licht van het verdrag acht de regering het wenselijk
om voor de begeleiding van personen met een beperking reeds op wetsniveau te voorzien
in een uitzondering op de veilige afstandsnorm (artikel 58f Wpg). Daarvoor is aangesloten
bij het begrip «personen met een handicap» zoals opgenomen in het verdrag. Deze personen
en hun begeleiders hoeven ten opzichte van elkaar geen veilige afstand te bewaren
indien dat niet mogelijk is.
7.11 Vrij verkeer
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over het vrij verkeer
van personen volgt dat het recht op vrij verkeer tot doel heeft beperkingen van het
vrij verkeer weg te nemen, ook indien deze beperkingen zonder onderscheid naar herkomst
of nationaliteit gelden. Het vrij verkeer kan echter, indien er geen harmonisatiemaatregelen
bestaan, worden beperkt door nationale regelingen om redenen van volksgezondheid.
In deze context is het aan de lidstaten om te bepalen in welke mate zij de volksgezondheid
willen beschermen en hoe dit moet worden bereikt. Zij moeten hierbij binnen de in
het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aangegeven grenzen blijven
en met name het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, ingevolge waarvan de genomen maatregelen
geschikt moeten zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen
en niet verder mogen gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.61
De voorgestelde normen en eventueel aan een vrijstelling of ontheffing te verbinden
voorschriften en beperkingen kunnen het personen uit andere lidstaten minder aantrekkelijk
maken om hier bijvoorbeeld diensten te verrichten of af te nemen. Er is daarom sprake
van een beperking van het vrij verkeer. De in dit wetsvoorstel opgenomen verboden
en maatregelen zijn in de Europese Unie niet geharmoniseerd. Ook is vooralsnog niet
gebleken dat de voorgenomen verboden geharmoniseerde regels van de Europese Unie raken.
Door de brede reikwijdte van de verboden kan dit echter niet volledig worden uitgesloten.
Mochten deze raakvlakken zich openbaren, dan kan daarmee bij voorschriften verbonden
aan de ontheffing of vrijstelling rekening worden gehouden. Eventueel kan om redenen
van rechtszekerheid een vrijstelling of ontheffing worden verleend als het verbod
bij een specifieke toepassing zou leiden tot strijdigheid met die geharmoniseerde
regels van de Europese Unie. Voor zover er bij de uitwerking van de maatregelen sprake
is van een beperking van het vrij verkeer van personen, moet worden bezien of deze
beperking met een beroep op de volksgezondheid kan worden gerechtvaardigd. Zoals hierboven
aangeven is daarbij met name van belang of daarbij het evenredigheidsbeginsel wordt
geëerbiedigd.
Meer specifiek wordt het vrij personenverkeer gewaarborgd door Richtlijn 2004/38/EG
van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van
vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de
Unie en hun familieleden (PbEU 2004, L 158). De Raad van de Europese Unie heeft evenwel
in meerdere aanbevelingen het belang van het tegengaan van de instroom van besmette
personen onderstreept. In de Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad van 13 oktober
2020 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer
in reactie op de covid-19-epidemie (PbEU L 337) heeft de Raad van de Europese Unie
onderkend dat de covid-19-epidemie een ongeziene noodsituatie op gezondheidsvlak heeft
veroorzaakt en dat de bescherming van de volksgezondheid een topprioriteit is geworden
voor zowel de Europese Unie als haar lidstaten. De Raad geeft aan dat lidstaten bevoegd
zijn om te beslissen over de meest geschikte maatregelen om de volksgezondheid te
beschermen, zoals quarantaine- of testvoorschriften. Bij de vaststelling en toepassing
van beperkingen van het vrije verkeer moeten de lidstaten wel de beginselen van het
EU-recht, en met name evenredigheid en non-discriminatie, eerbiedigen. De Raad beveelt
aan dat de lidstaten de inreis van personen die vanuit een andere lidstaat reizen,
niet mogen weigeren. Wel kunnen de lidstaten als zij dat nodig achten, op basis van
hun eigen besluitvormingsprocedures, beperkingen van het vrije verkeer instellen en
eisen dat personen die vanuit een andere lidstaat inreizen in quarantaine/zelfisolatie
gaan en/of zich voor of na aankomst op een besmetting laten testen.
De in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde maatregelen zijn in lijn met voornoemde
aanbevelingen. Voor de beperkingen van het vrij verkeer als gevolg daarvan bieden
de artikelen 27 en 29 van Richtlijn 2004/38/EG daarvoor de ruimte. Daarbij geldt dat
bij de uitwerking van de maatregelen rekenschap is gegeven aan de eis van evenredigheid
en de maatregelen ongeacht de nationaliteit van de reiziger gelden.
Voorts dient bij de uitwerking van ministeriële regelingen op grond van hoofdstuk V,
paragraaf 8, de Richtlijn 2006/123/EG (hierna: Dienstenrichtlijn) in acht te worden
genomen bij het stellen van regels over diensten. Dit betekent onder meer dat dergelijke
regels non-discriminatoir moeten zijn en gerechtvaardigd moeten worden op grond van
een dwingende reden van algemeen belang. Op grond van artikel 4, onder 8, en artikel 16,
derde lid, van de Dienstenrichtlijn kwalificeert de bescherming van de volksgezondheid
als een dergelijke reden. Tot slot dient de maatregel geschikt en proportioneel te
zijn. Dit moet bij de uitwerking onderbouwd worden.
7.12 Gegevensbescherming
Het EVRM kent geen bepaling die in het bijzonder is toegesneden op de bescherming
van persoonsgegevens. Dit valt echter onder de reikwijdte van de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van art. 8 EVRM, hetgeen is toegelicht in paragraaf 7.4.
Het recht op bescherming van persoonsgegevens heeft wel een eigen plaats gekregen
in het EU-Handvest. Artikel 8 van het EU-Handvest bepaalt dat iedereen recht heeft
op bescherming van zijn persoonsgegevens. Dit geeft aan dat het hier gaat om een individueel
fundamenteel recht dat de betrokkene beschermt tegen onrechtmatige verwerking van
de gegevens die op zijn persoon betrekking hebben. Het begrip «persoonsgegevens» dient
daarbij ruim te worden geïnterpreteerd: dat zijn alle gegevens die zijn te herleiden
tot een specifieke persoon. Het gaat hier dus niet slechts om gegevens die overduidelijk
een persoon identificeren, zoals naam, geboortedatum, enzovoort, maar ook om gegevens
waaruit, zo nodig in onderling verband, kan worden afgeleid dat ze behoren tot een
specifieke persoon. Daarnaast stelt het artikel eisen aan de manier waarop persoonsgegevens
worden verwerkt. Bij «verwerking» gaat het om alle handelingen die kunnen worden verricht
met persoonsgegevens. Verwerking moet eerlijk gebeuren en voor bepaalde doeleinden.
Dat laatste legt ook de grondslag voor het beginsel van doelbinding. Bovendien mag
de verwerking slechts plaatsvinden met toestemming van de betrokkene of op basis van
een andere in de wet voorziene gerechtvaardigde grondslag. De bescherming van persoonsgegevens
berust grotendeels op de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG). Hieronder
is toegelicht op welke manier daar in dit wetsvoorstel toepassing aan gegeven wordt.
Voor zover reizigers bij het inreizen moeten beschikken over een negatieve testuitslag
geldt dat in dat verband geen sprake is van het verwerken van bijzondere persoonsgegevens.
Weliswaar geldt een negatieve testuitslag als een medisch gegeven, maar de reiziger
hoeft deze uitsluitend te tonen aan de vervoerder of een toezichthouder. Er rust op
hem geen verplichting om deze verklaring af te geven. Deze negatieve testuitslag wordt
dus niet opgenomen in een bestand. De AVG is daarmee materieel niet van toepassing
op deze verwerking van gegevens.
Van zodanige verwerking van gegevens is wel sprake in het kader van de quarantaineplicht.
Allereerst dienen reizigers bij het invullen van de quarantaineverklaring bepaalde
gegevens te verstrekken (artikel 58u Wpg). Ingeval van een papieren quarantaineverklaring
geldt dat de vervoerders in de lucht- en scheepvaart kunnen worden verplicht om deze
verklaring in te nemen om deze op hun beurt weer door te geven aan de voorzitter van
de veiligheidsregio (artikel 58w Wpg). Verwerking van de door de reiziger verstrekte
gegevens vindt plaats door (het belteam van) de Minister van VWS en eventueel door
toezichthouders en gemeenten bij de uitvoering van hun toezichthoudende en handhavende
taken (artikel 58v Wpg). Op de verwerking zijn de algemene beginselen, neergelegd
in de artikelen 5 en 6 van de AVG van toepassing. De verwerking van het gegeven is
noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang (artikel 6, eerste
lid, onderdeel e, van de AVG). Daarbij geldt voor de Minister van VWS dat hij naast
zijn taak op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wpg om leiding te geven aan de
bestrijding van de epidemie, in het kader van de quarantaineplicht de specifieke taak
heeft om zorg te dragen voor de monitoring. De voorzitter van de veiligheidsregio
of de burgemeester heeft op grond van dit wetsvoorstel een handhavende taak ten aanzien
van de quarantaineplicht. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt voldaan aan het in
artikel 6, derde lid, van de AVG opgenomen vereiste dat deze rechtsgrondslag bij lidstatelijk
recht moet worden vastgesteld. Aan de andere in artikel 6, derde lid, van de AVG opgenomen
vereisten zal bij de nadere uitwerking van de gegevensverwerking in de ministeriële
regeling worden voldaan. Verder geldt dat verwerking van gegevens door de Minister
van VWS alleen plaatsvindt ten aanzien van personen die door het belteam zullen worden
nagebeld en eventueel door toezichthouders en burgemeesters ten aanzien van wie daarna
toezicht en handhaving plaatsvindt. De gegevens van andere personen worden direct
vernietigd. De gegevens van personen die naar het belteam worden doorgeleid zullen
in overeenstemming met artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van de AVG door het belteam
niet langer worden bewaard dan noodzakelijk is. Dat betekent dat deze gegevens niet
langer worden bewaard dan voor de duur van de thuisquarantaine, zoals bij ministeriële
regeling is bepaald. Dit is wettelijk geborgd in artikel 58v, vierde lid. Indien bij
ministeriële regeling wordt bepaald dat aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer
in de lucht- of scheepvaart papieren quarantaineverklaringen van passagiers moeten
innemen en deze moeten verstrekken aan de voorzitter van de veiligheidsregio, die
op zijn/haar beurt deze verklaringen moet afgeven aan (het belteam van) de Minister
van VWS, zal in die regeling nader worden bepaald binnen welke termijn de verstrekking
of de vernietiging van de verklaringen dient plaats te vinden.
Bij het online invullen van de quarantaineverklaring zal ook gebruik worden gemaakt
van het burgerservicenummer (hierna: bsn). Op grond van artikel 10 van de Wet algemene
bepalingen burgerservicenummer mogen overheidsorganen bij het verwerken van persoonsgegevens
in het kader van de uitvoering van hun taak gebruik maken van het bsn. Dit artikel
biedt dus de grondslag voor de verwerking van het bsn door (het belteam van) de Minister
van VWS en eventueel door de burgemeester en de toezichthouders. Bij (het belteam
van) de Minister van VWS wordt het bsn gebruikt bij de uitoefening van de taak van
monitoring en door de burgemeester en toezichthouders bij het toezicht en de handhaving.
Het bsn zal niet worden vermeld op de papieren quarantaineverklaring. Indien bij ministeriële
regeling wordt bepaald dat aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer verplicht
zijn om papieren quarantaineverklaringen van passagiers in te nemen, is daarbij dus
geen sprake van verwerking van het bsn door deze vervoerders.
8. Toezicht, handhaving en rechtsbescherming
8.1 Inleiding
Gepaste handhaving van het bij of krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, bepaalde is
essentieel. Dat kunnen zijn maatregelen, verleende ontheffingen, of aanwijzingen en
bevelen. Dit wetsvoorstel voorziet daarom in instrumentarium voor toezicht en handhaving,
in deze paragraaf wordt dit nader toegelicht.
In paragraaf 8.2 wordt beschreven hoe het toezicht op de naleving van het bepaalde
bij of krachtens hoofdstuk V, paragraaf 8, is ingericht. Hierin wordt uiteengezet
dat het mogelijk is om afhankelijk van de te treffen maatregelen per situatie te bekijken
welke andere toezichthouders dan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (hierna:
NVWA) en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ) door de Minister, in
overeenstemming met de Minister die het mede aangaat, moeten worden aangewezen. Het
toezicht en de handhaving op de quarantaineplicht wordt afzonderlijk besproken in
paragraaf 8.3. De wijze waarop de opsporing is ingericht is uiteengezet in paragraaf 8.4.
In deze paragraaf wordt onder andere toegelicht dat het mogelijk is om via een aanvulling
van de bijlage bij de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar ook
de buitengewoon opsporingsambtenaren (hierna: boa’s) Openbare ruimte (domein I), de
boa’s Milieu, welzijn en infrastructuur, waaronder boswachters (domein II) en de boa’s
Openbaar vervoer (domein III) te belasten met de opsporing van strafbare feiten. Ook
wordt er gebruik gemaakt van bestuursrechtelijke herstelsancties. Dit wordt kort toegelicht
in paragraaf 8.5. In paragraaf 8.6 wordt kort uiteengezet welke overtredingen strafrechtelijk
worden gesanctioneerd. Vervolgens wordt in paragraaf 8.7 toegelicht in welke gevallen
overtredingen worden geregistreerd in de justitiële documentatie. In paragraaf 8.8
wordt ten slotte aandacht besteed aan de wijze waarop de rechtsbescherming is ingericht
voor de gevallen waarin er gebruik is gemaakt van het strafrecht en de gevallen waarin
er gebruik is gemaakt van het bestuursrecht.
8.2 Toezicht op de naleving
Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de huidige Wpg zijn
ingevolge artikel 64 Wpg de ambtenaren van de IGJ en de NVWA belast. Deze bevoegdheid
heeft ook betrekking op de via dit wetsvoorstel in hoofdstuk V, paragraaf 8, op te
nemen regels. De rol van de IGJ en de NVWA zal zich feitelijk beperken tot overtredingen
en plaatsen die aansluiten bij de bestaande toezichthoudende taken van de IGJ en de
NVWA. Omdat het onzeker is welke kenmerken een eventuele volgende epidemie heeft en
welke maatregelen daarvoor getroffen moeten worden is het van belang dat ook andere
toezichthouders dan de IGJ en NVWA kunnen worden aangewezen. Het wetsvoorstel voorziet
via artikel 64a in een grondslag voor het aanwijzen van andere dan voornoemde toezichthouders
die eveneens belast zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens
hoofdstuk V, paragraaf 8. In de praktijk zal dit een combinatie zijn van gemeentelijke
toezichthouders en rijkstoezichthouders. De aanwijzing betreft een taak die zo veel
als mogelijk passend is bij de al bestaande taken van de desbetreffende toezichthouder.
Afhankelijk van de te treffen maatregelen zal per situatie worden bekeken welke toezichthouders
door de Minister van VWS in overeenstemming met de Minister die het mede aangaat moeten
worden aangewezen. Conform aanwijzing 9 van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties
doen de toezichthouders een uitvoeringstoets.
De Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: NLA) wordt niet aangewezen als toezichthouder
op grond van de Wpg. Sinds 2010 geldt dat de verbinding van de infectieziektebestrijding
met de aanpak van de arbeidsomstandigheden door bedrijven, via het instrument van
de risico-inventarisatie en evaluatie (RI&E) loopt. Toezicht en handhaving door de
NLA vindt plaats op grond van de Arbeidsomstandighedenwet- en regelgeving, waarvan
ze kennis draagt en waarmee ze ervaring heeft. Gelet op de positieve ervaringen met
die aanpak bij de bestrijding van covid-19, zal ook bij maatregelen in toekomstige
pandemieën uit hoofde van infectieziektebestrijding de vertaling plaatsvinden naar
bepalingen of werkwijzen op grond van de wetgeving waarop de NLA toezicht houdt.
Overigens is voor verkiezingen een bijzondere regeling opgenomen, waarbij de handhaving
is belegd bij de voorzitter van het stembureau. Zie hierover de artikelsgewijze toelichting
op artikel III.
De wijze van uitoefening van het toezicht en de mate waarin toezicht wordt gehouden
is aan de aangewezen toezichthouder. Toezicht kan op verschillende manieren ingevuld
worden. Het nalevingstoezicht kan in het algemeen plaatsvinden op basis van meldingen
en signalen van incidenten, themagericht door bijvoorbeeld te toetsen of in een bepaalde
sector de juiste wettelijke instrumenten (op de juiste wijze) worden toegepast, of
risicogestuurd waarbij de uitoefening van het nalevingstoezicht zich toespitst op
reeds door de toezichthouder gesignaleerde bekende risico’s. Omdat het nalevingstoezicht
ter zake van het nieuwe voorgestelde hoofdstuk V, paragraaf 8, een breed scala aan
sectoren en plaatsen betreft en verschillende gedragsnormen en zorgplichten omvat,
zal een effectieve en efficiënte benadering moeten worden gevonden, waarbij risicogestuurd
toezicht naar verwachting een belangrijke rol zal spelen. Dit neemt niet weg dat aan
het nalevingstoezicht op verschillende manieren, zoals hiervoor is beschreven, invulling
kan worden gegeven. De aangewezen toezichthouders kunnen relevante informatie (bijvoorbeeld
op basis van incidenten) aan elkaar verstrekken, uiteraard voor zover deze gegevensverwerking
geschiedt in overeenstemming met de eisen die hieraan ingevolge de Uitvoeringswet
AVG worden gesteld. Om het (risicogestuurd) toezicht en eventueel noodzakelijke gegevensuitwisseling
vorm te geven kan een handhavingsarrangement, waarin de verschillende aangewezen toezichthouders
afspraken maken over (de afbakening en uitvoering van) het door hen uit te voeren
nalevingstoezicht, wenselijk zijn.
8.3 Toezicht en handhaving op de quarantaineplicht
Toezicht en handhaving op de quarantaineplicht vindt plaats via een getrapt systeem
waarbij een belteam – al dan niet steekproefsgewijs – betrokkenen nabelt. Bevindingen
van niet naleving van de quarantaineplicht kan voor een toezichthouder aanleiding
zijn om een controle (toezicht) uit te voeren. Deze werkwijze is uitgebreid toegelicht
in de Kamerstukken behorende tot de wet tot wijziging van de Wpg vanwege de invoering
van aanvullende maatregelen voor het internationaal personenverkeer in verband met
de bestrijding van de (dreigende) epidemie van covid-19.62
De toezichthouder heeft voor zijn toezichthoudende taak de bevoegdheden die zijn neergelegd
in titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De toezichthouder heeft
niet de bevoegdheid om, zonder toestemming van de eigenaar, de woning binnen te treden.
Voor de controle op de naleving van de quarantaineplicht is die bevoegdheid ook niet
noodzakelijk. Op de betrokkene rust immers in het kader van de medewerkingsplicht
van artikel 5:20 van de Awb de plicht om bereikbaar te zijn voor de toezichthouder.
Als een toezichthouder constateert dat een persoon zich niet aan de op hem rustende
quarantaineplicht houdt, kan handhavend worden opgetreden door middel van oplegging
van een bestuurlijke boete (titel 5.4 van de Awb) en eventueel een last onder dwangsom
(titel 5.3. van de Awb). Het beleggen van de handhavende bevoegdheid bij de burgemeester
sluit aan bij de in hoofdstuk V, paragraaf 8, gekozen systematiek. Vanwege het punitieve
karakter gelden bij de toepassing van het instrument de bijzondere waarborgen die
voor burgers ingeval van een «criminal charge» voortvloeien uit (onder meer) artikel 6
van het EVRM. In artikel 58za van de Wpg is bepaald dat het boetebedrag € 339 bedraagt.
Een boete van € 340 of minder geldt namelijk als een «lichte» boete waarvoor op grond
van artikel 5:53 Awb ook een lichte procedure geldt. De bevoegde toezichthouders kunnen
van de overtreding een boeterapport opmaken op grond van artikel 5:48 Awb en de betrokkene
horen op grond van artikel 4:8 van de Awb, maar zijn hiertoe niet verplicht. Hierdoor
kan het instrument van de bestuurlijke boete snel worden ingezet bij een geconstateerde
overtreding van de quarantaineplicht en dit verhoogt de effectiviteit van de handhaving.
Gezien de ervaringen die in de afgelopen jaren zijn opgedaan met de bestuurlijke boete
als primair handhavingsinstrument wordt de bestuurlijke boete opnieuw als primair
handhavingsinstrument ingezet. Voor de hoogte van het boetebedrag wordt zoveel mogelijk
de uniformiteit bij gemeenten hierin bevorderd.
In Caribisch Nederland berust de bevoegdheid tot handhaving bij de gezaghebber (artikel 68a,
onderdeel d, Wpg). Nadere regels omtrent de last onder dwangsom zijn reeds neergelegd
in artikel 68ka van de Wpg. Met artikel 68kb van de Wpg is ook voorzien in nadere
regels omtrent de bestuurlijke boete.
8.4 Opsporing
Ingevolge artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv) zijn in Europees
Nederland met de opsporing van alle strafbare feiten belast: (a) de officier van justitie;
(b) politieambtenaren, zoals nader omschreven in artikel 141, onder b; (c) ambtenaren
van de Koninklijke marechaussee, zoals nader omgeschreven in artikel 141, onder c;
(d) de opsporingsambtenaren van de FIOD, de ILT-IOD, de NVWA-OPD en de ISZW-DO. Niet
al deze opsporingsambtenaren zullen feitelijk de opsporing van alle strafbare feiten
uit hoofdstuk V, paragraaf 8, ter hand nemen. De politie zal met name de opsporingsactiviteiten
verrichten waar het overtredingen op openbare plaatsen betreft. Op publieke plaatsen
en besloten plaatsen treedt de politie op bij excessen. Ingevolge artikel 142, eerste
lid, Sv kunnen voorts boa’s met de opsporing van strafbare feiten zijn belast. Wat
betreft de op grond van artikel 142, eerste lid, onder a en b, Sv met de opsporing
van strafbare feiten belaste boa’s kan via een aanvulling van de bijlage bij de Regeling
domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar worden bewerkstelligd dat met de opsporing
van strafbare feiten uit hoofdstuk V tevens worden belast de boa’s Openbare ruimte
(domein I), de boa’s Milieu, welzijn en infrastructuur, waaronder boswachters (domein II)
en de boa’s Openbaar vervoer (domein III).
Voor Caribisch Nederland bepaalt artikel 184, eerste en tweede lid, van het Wetboek
van Strafvordering BES (hierna: Sv BES) welke ambtenaren belast zijn met de opsporing
van strafbare feiten. Dit betreft onder andere de ambtenaren van politie, bedoeld
in artikel 3, eerste lid, onder a en c, van de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint
Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, en de buitengewone agenten van politie
(artikel 184, eerste lid, onder a en c, Sv BES). Voorts wordt via het artikel 65a
Wpg nog voorzien in een aanvullende mogelijkheid om voor Europees Nederland buitengewone
opsporingsambtenaren aan te wijzen (vgl. artikel 142, eerste lid, onder c, Sv) en
voor Caribisch Nederland bijzondere opsporingsambtenaren (vgl. artikel 185 Sv BES).
Dit maakt het mogelijk om ambtenaren van diensten waarvan ambtenaren als toezichthouders
zijn aangewezen (artikel 64 en 64a Wpg) aan te wijzen als buitengewoon opsporingsambtenaar,
respectievelijk bijzonder opsporingsambtenaar in Caribisch Nederland, voor zover de
aanwijzingen op grond van artikel 142, eerste lid, onder a en b, Sv en artikel 184,
eerste lid, onder c, Sv BES niet toereikend zijn.
8.5 Bestuursrechtelijke (herstel) sancties
In voorkomende gevallen zullen regels uit hoofdstuk V, paragraaf 8, langs bestuursrechtelijke
weg kunnen worden gehandhaafd via de oplegging van een last onder bestuursdwang of
last onder dwangsom door de Minister van VWS, de burgemeester of de gezaghebber. Dit
zijn zogeheten herstelsancties. In de artikelsgewijze toelichting van artikel 58z
wordt daar nader op ingegaan. In het geval van niet naleving van de quarantaineplicht
is het mogelijk om een bestuurlijke boete op te leggen. In de artikelsgewijze toelichting
van artikel 58za wordt daar nader op ingegaan.
8.6 Strafrechtelijke sancties
Via artikel 68bis Wpg wordt overtreding van bij of krachtens hoofdstuk V gestelde
regels strafbaar gesteld volgens de regels van het commune strafrecht. De Wpg zelf
bevat reeds diverse strafbaarstellingen (artikelen 66 tot en met 68). Artikel 68bis
Wpg sluit daar qua systematiek op aan. Alle strafbare feiten zijn aangemerkt als overtredingen
en dus niet als misdrijven. Voor zowel de strafbaarstelling als de strafsanctie (hechtenis
van ten hoogste zeven dagen of geldboete van de eerste categorie (ten hoogste € 450))
wordt aansluiting gezocht bij de Twm.
Doordat in dit wetsvoorstel wordt voorzien in afzonderlijke strafbepalingen is het
mogelijk om te differentiëren in de strafposities. De strafhoogtes in de voorgestelde
strafbepalingen acht de regering, gegeven de ernst van de overtredingen, passend en
proportioneel. De strafmaxima laten voldoende ruimte voor een reëel recidivebeleid;
de in verhouding tot het geldboetemaximum van de eerste categorie en de als vrij fors
te beschouwen vrijheidsbenemende sanctie van zeven dagen hechtenis in artikel 68bis,
eerste lid, Wpg doet daarbij dienst als stok achter de deur. In de Twm zijn ook uitzonderingen
naar beneden gemaakt voor overtredingen van de veilige afstandsnorm, omdat het gaat
om een relatief licht vergrijp. Dit betekent dat voor dit vergrijp wederom is gekozen
voor een geldboete van ten hoogste € 95.
Bovendien volgt uit de keuze die gemaakt is om overtredingen ook met hechtenis te
bedreigen dat ook het opleggen van een taakstraf mogelijk is (artikel 9, tweede lid,
Sr). Dat biedt de strafrechter en het openbaar ministerie ook een mogelijkheid om
in de straftoemeting te differentiëren.
Het opleggen van hechtenis zal gelden als ultimum remedium. Bovendien gaat het bij
de wettelijke strafbedreigingen telkens om de duur van de hechtenis die maximaal kan
worden opgelegd. Aldus blijft er voldoende ruimte voor maatwerk.
In bepaalde omstandigheden zal een strafbaar feit kunnen worden begaan in de uitoefening
van een beroep of bedrijf, bijvoorbeeld overtreding van de regels die gelden voor
de openstelling van een bij ministeriële regeling aangewezen publieke plaats, zoals
een winkel, café, restaurant of theater (58h Wpg). Overwogen is om voor die gevallen
de strafbaarstellingen onder te brengen in de Wet op de economische delicten. Daarvan
is afgezien om de strafrechtelijke handhaving niet onnodig te bemoeilijken. Niet altijd
zal immers eenduidig zijn vast te stellen of een strafbaar feit wordt begaan in de
uitoefening van een beroep of bedrijf. Bij het voorgaande is van belang dat indien
een maximum geldboete van € 450 bij veroordeling van een rechtspersoon in bepaalde
omstandigheden geen passende bestraffing toelaat, een geldboete kan worden opgelegd
tot ten hoogste het bedrag van de derde categorie, zijnde € 8.700 (artikel 23, zevende
lid, eerste zin, Sr). Dit geldt ook bij veroordeling van een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid,
een maatschap, een rederij of een doelvermogen (artikel 23, achtste lid, Sr).
Bij de bestraffende sancties is gekozen voor een gemengd strafrechtelijk en bestuursrechtelijk
sanctiestelsel. Voorafgaand op de totstandkoming van het wetsvoorstel63 tot wijziging van de Wpg vanwege de invoering van aanvullende maatregelen voor het
internationaal personenverkeer in verband met de bestrijding van de epidemie van covid-19
is onderzocht welk handhavingsinstrument geschikt zou zijn om deze plicht te handhaven.
Hiervoor is een expertwerkgroep ingesteld om te verkennen hoe de handhaving van de
quarantaineplicht kon worden vorm gegeven, zodat dit voor de praktijk uitvoerbaar
en effectief was.64 Op advies van deze expertwerkgroep is de bestuurlijke boete als primair handhavingsinstrument
overgenomen en ingezet. Met het overnemen van dit advies is het gemengde sanctiestelsel
tot stand gekomen. De handhaving van de quarantaineplicht is logischerwijs bij de
voorzitter van de veiligheidsregio danwel de burgemeester neergelegd. Als een persoon
verplicht is om in quarantaine te gaan is namelijk bepaald dat men in quarantaine
gaat in de woonplaats of een andere verblijfsplaats naar keuze. Met dit voorstel wordt
deze systematiek voortgezet.
8.7 Strafbeschikkingen en justitiële documentatie
Het instrument van de strafbeschikking voor een effectieve strafrechtelijke handhaving
kan niet worden gemist. Het betreft hier een regulier wettelijk strafrechtelijk instrument
(ingevoerd in 2008 via de Wet OM-afdoening), dat overeenkomstig titel IVA van Boek II
Sv met waarborgen is omkleed. Met betrekking tot de registratie van overtredingen
van de maatregelen ter bestrijding van de epidemie in de justitiële documentatie,
wordt het volgende opgemerkt. Wanneer het openbaar ministerie een dergelijke overtreding
afdoet met een geldboete (strafbeschikking) van € 130 of meer dan wel de rechter de
zaak afdoet met een taakstraf, hechtenis of geldboete van € 130 of meer, vindt registratie
in de justitiële documentatie plaats. Deze registratie verdwijnt na vijf jaar in geval
van een geldboete en na tien jaar in geval van een taakstraf of vrijheidsstraf. In
de justitiële documentatie worden – uitzonderingen daargelaten – geen overtredingen
geregistreerd als de opgelegde geldboete minder dan € 130 bedraagt. Onder de Twm bedroeg
de boete voor het overtreden van de veilige afstandsnorm ten hoogste € 95. Deze overtredingen
werden dus niet geregistreerd in de justitiële documentatie. Met dit wetsvoorstel
wordt dit gecontinueerd.
8.8 Rechtsbescherming
Voor zover dit wetsvoorstel voorziet in het nemen van bestuursrechtelijke besluiten,
staat daartegen waar het Europees Nederland betreft overeenkomstig de regels van de
Awb rechtsbescherming open volgens de reguliere rechtsgang in de Awb. Dit betekent
dat bezwaar kan worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen,
dat tegen de beslissing op bezwaar beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank en
dat tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ook kan aan de rechtbank respectievelijk
de Afdeling Bestuursrechtspraak een voorlopige voorziening (schorsing van het besluit)
worden gevraagd. Het voorgaande betreft onder andere rechtsbescherming tegen door
de burgemeester te verlenen ontheffingen en door de burgemeester of de Minister van
VWS te geven bevelen of aanwijzingen. Voor besluiten van de gezaghebber of besluiten
van de Minister van VWS jegens ingezetenen van Caribisch Nederland geldt de rechtsgang
zoals deze is neergelegd in de Wet administratieve rechtspraak BES. De rechtsbescherming
inzake strafrechtelijke sancties is vastgelegd in het strafrecht (Wetboek Strafvordering).
Dit betekent onder andere dat tegen opgelegde strafbeschikkingen verzet mogelijk is
bij de officier van justitie. Indien de officier van justitie oordeelt dat in een
zaak afdoening door middel van strafbeschikking gerechtvaardigd is, kan hij bij die
strafbeschikking een geldboete of een taakstraf van ten hoogste 180 uur opleggen (artikel 257a
Sv). Voorafgaand aan het opleggen van een strafbeschikking inhoudende een taakstraf
of een geldboete van meer dan € 2.000 wordt de verdachte overigens in de gelegenheid
gesteld te worden gehoord. Hij kan zich daarbij laten bijstaan door een raadsman.
Tegen een strafbeschikking kan de verdachte verzet aantekenen. Indien het verzet voor
de officier van justitie geen aanleiding is de strafbeschikking in te trekken, brengt
de officier van justitie het verzet ter kennis van de rechtbank. De verdachte wordt
dan voor een terechtzitting opgeroepen. Beoordeling van de zaak is dan niet langer
in handen van de officier van justitie, maar ligt geheel in handen van de strafrechter.
De verdachte kan zich ook dan laten bijstaan door een raadsman. Indien de officier
van justitie oordeelt dat de zaak een volledige inhoudelijke behandeling voor de strafrechter
vergt, dagvaardt hij de verdachte. De strafrechter beoordeelt in dit geval de zaak
ook inhoudelijk.
9. Regeldruk
Het wetsvoorstel brengt materieel geen nieuwe regeldruk met zich. Het voorstel geeft
aan wat de aard van de maatregelen is die bij ministeriële regeling kunnen worden
getroffen om de (dreigende) epidemie van een A1-infectiekte te bestrijden. De gevolgen
voor burgers en bedrijven hangen onder meer af van de aard en omvang van de te nemen
maatregelen op het moment dat er sprake is van een infectieziekte met pandemisch potentieel.
Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen impact op verschillende sectoren.
Afhankelijk van het type maatregelen kan het bijvoorbeeld gaan om het nemen van extra
hygiënemaatregelen of looproutes aanbrengen voor aanwezigen. Zoals hiervoor is aangegeven
zullen de maatregelen meebewegen met de bestrijding van de (dreigende) epidemie, en
worden de maatregelen telkens versoepeld waar het kan, maar zullen zij worden aangescherpt
als dat moet.
10. Financiële gevolgen
De uitvoering van de maatregelen ligt voor een groot deel bij de burgemeester en de
voorzitter van de veiligheidsregio. Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet bepaalt
dat bij beleidswijzigingen die leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken
of activiteiten van gemeenten, aangegeven dient te worden welke de financiële gevolgen
voor de gemeenten zijn. Vervolgens dient aangegeven te worden via welke bekostigingswijze
deze kunnen worden opgevangen. De financiële effecten van het wetsvoorstel worden
bepaald door de inhoud van de uitvoeringsregelingen die op grond van dit wetsvoorstel
kunnen worden vastgesteld en zijn niet op voorhand aan te geven. Ook is nog niet aan
te geven waar de effecten landen, en wie dan de kosten draagt. De financiële effecten
zullen daarom zo mogelijk aangegeven worden bij de desbetreffende uitvoeringsregelingen.
Over de precieze invulling van de bekostigingswijze vindt op dat moment nader overleg
plaats met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Veiligheidsberaad.
11. Consultatie
11.1 Inleiding
De consultatieversie van het wetsvoorstel, met de memorie van toelichting, is voorgelegd
aan verschillende (advies)organen, bestuurlijke partners en andere instanties, waarop
de in paragraaf 11.2 genoemde adviezen zijn ontvangen. Daarnaast is de consultatieversie
van 8 juni tot en met 29 juni in consultatie openbaar in consultatie gebracht, via
www.internetconsultatie.nl. Op de internetconsultatie zijn in totaal 107 reacties ontvangen. De regering gaat
hierna in hoofdlijnen in op de ontvangen adviezen (paragraaf 11.2) en consultatiereacties
(paragraaf 11.3) en de wijze waarop deze in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
zijn verwerkt.
11.2 Ontvangen adviezen
11.2.1 De Autoriteit Persoonsgegevens
De Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) heeft een aantal opmerkingen over het
concept en adviseert daarmee rekening te houden.
Bij maatregelen ter bestrijding van infectieziekten met pandemisch potentieel kan
een breed scala aan verschillende grondrechten aan de orde zijn. De AP merkt op dat
het recht op bescherming van persoonsgegevens als op zichzelf staand grondrecht erkenning
heeft gevonden in een apart artikel in het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie en in zekere mate eveneens in de Grondwet. In de catalogus van relevante grondrechten
zoals die is opgenomen in de memorie van toelichting wordt dit recht echter niet behandeld.
De AP adviseert hoofdstuk 5 van de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.
Dit advies is opgevolgd. De paragrafen 5.4 en 5.12 van de toelichting zijn op dit
punt aangevuld.
Het RIVM registreert toegediende vaccinaties in het covid-vaccinatie Informatie- en
Monitoringsysteem (hierna: CIMS). De AP wees er eerder op dat de huidige Wpg gebrekkig
is op het punt van de wijze waarop registratie van vaccinaties is geregeld en concludeerde
dan ook dat vastlegging op wetsniveau van tenminste de doelstellingen van een register
als het CIMS aangewezen is.65
De toen vastgestelde wet en het thans voorliggende wetsvoorstel bevatten dergelijke
bepalingen echter nog niet. Nu wel beoogd wordt de «pandemische paraatheid» in een
aantal tranches met wetsvoorstellen structureel op peil te brengen rijst de vraag
of opvolging van het eerdere advies van de AP wordt voorzien en zo ja op welke termijn.
De AP adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.
De regering is in de memorie van toelichting op de spoedwet van 26 mei 2021 ingegaan
op voorgaand advies van de AP. Hierin schreef zij: «Omdat het RIVM op grond van artikel 6ba
Wpg een eigenstandige taak heeft ter uitvoering van de verordening66 heeft het RIVM daarmee ten behoeve van het DGC67 tevens een grondslag voor het verstrekken van vaccinatiegegevens uit het CIMS. Het
is immers evident dat het RIVM deze taak alleen kan uitvoeren door het verstrekken
van vaccinatiegegevens. Voor wat betreft het vervolgens door het RIVM ook verstrekken
van deze gegevens voor het coronatoegangsbewijs (hierna: CTB) geldt dat er sprake
is van een verenigbare verdere verwerking in de zin van artikel 6, vierde lid, van
de AVG. Het doel van de gegevensverwerking voor een CTB is immers verenigbaar met
het doel van de gegevensverwerking voor een DGC. Zij staan in nauw verband met elkaar.»
In aanvulling hierop, wordt nog het volgende opgemerkt. Het Ministerie van VWS is
op dit moment niet voornemens om het CTB in te zetten. Een wettelijke grondslag voor
de inzet van het CTB is om die reden dan ook niet meegenomen in deze Eerste tranche
wijziging Wpg. Indien de inzet van het CTB wel wenselijk zou zijn in de toekomst,
zal dit nieuwe wetgeving vergen. De toelichting is hierop aangepast.
Ten aanzien van het DCC geldt het volgende. Lidstaten moeten voorzien in de mogelijkheid
tot verstrekking van het DCC, zoals is vastgelegd in de DCC-verordening. Artikel 6ba
Wpg betreft de implementatie van de DCC-verordening. In artikel 6ba, eerste en tweede
lid, Wpg is geregeld dat door middel van een AMvB uitvoering gegeven kan worden aan
taken die voorvloeien uit de DCC-verordening. De inzet van CIMS als bron voor het
DCC is geregeld in artikel 6, van het Tijdelijk Besluit DCC.
In een volgende tranche herziening Wpg zal nader gekeken worden naar het thema elektronische
gegevensuitwisseling in het kader van infectieziektenbestrijding, waar gegevensverwerking
onderdeel van zal zijn. Ten aanzien van het CTB geldt, zoals hierboven vermeld, dat
er nu geen voornemen bestaat deze in te zetten. Om deze reden is het naar verwachting
niet noodzakelijk om de doestelling van CIMS in een volgende tranche herziening Wpg
mee te nemen ten aanzien van het CTB. In paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting
is reeds nader ingegaan op de vervolgtranches. Daarnaast zal het Ministerie van VWS
het RIVM verzoeken over te gaan tot opname van een passage in de privacyverklaring
van CIMS waarbij vermeld wordt dat CIMS tevens ingezet kan worden als bron voor het
verkrijgen van een DCC.
Om bovenstaande redenen is de memorie van toelichting niet aangepast op dit punt.
De AP heeft tot slot nog een opmerking geplaatst bij de gehanteerde bewaartermijnen
voor testuitslagen. De AP adviseert om de bewaartermijn enkel te baseren op dat wat
noodzakelijk is vanuit het oogpunt van de belangen van toezicht en klachtafhandeling
en hierbij zo nodig onderscheid te maken tussen positieve en negatieve testuitslagen.
Aangezien er geen relevante verschillen zijn tussen positieve en negatieve testuitslagen
die maken dat de eerste categorie langer bewaard moeten worden dan de tweede, kiest
de regering ervoor niet te differentiëren tussen positieve en negatieve testuitslagen.
Wel is de motivering hiervoor aangescherpt in de artikelsgewijze toelichting bij artikel II.
11.2.2 Het Adviescollege Toetsing Regeldruk
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (hierna: ATR) begrijpt het nut en de noodzaak
van deze wijziging van de Wpg. Zij constateert ook dat het wetsvoorstel een opsomming
is van mogelijk in te zetten collectieve maatregelen en dat dit geen directe regeldruk
gevolgen heeft voor burgers en bedrijven. Om die reden zijn mogelijk minder belastende
alternatieven nog niet aan de orde. Dit is pas het geval als er collectieve maatregelen
daadwerkelijk worden getroffen bij ministeriële regeling. Hoewel zij hiervoor begrip
toont, plaatst het ATR vraagtekens bij dit voorstel. Het traject om tot een wijziging
van de Wpg te komen is namelijk gestart, voordat de uitkomsten van de evaluatie van
de aanpak en bestrijding van de corona epidemie bekend zijn. Deze evaluatie(s), zoals
bijvoorbeeld het OVV-onderzoek, zijn nog lopende. Zonder de uitkomsten van deze evaluatie(s)
is het voor hen niet mogelijk om te beoordelen of er eventueel minder belastende alternatieven
zijn waarmee hetzelfde doel bereikt kan worden. Om die reden adviseert zij de regering
het wetsvoorstel niet in te dienen, tenzij met dit punt rekening is gehouden.
De regering heeft begrip voor het standpunt van het ATR en hecht net als zij belang
aan de uitkomsten van onderzoeken dan wel evaluaties. Echter, de regering is van oordeel
dat gelet op de ervaringen die de afgelopen jaren zijn opgedaan met de Twm, deze eerste
tranche, met deze bevoegdheidsgrondslagen, reeds tot stand gebracht kan worden. Hierbij
dient te worden opgemerkt dat bepaalde omstandigheden zodanig acuut en ernstig kunnen
zijn dat collectieve maatregelen noodzakelijk zijn. Gelet op het bijzondere karakter
van noodwetgeving kan hierbij niet worden gewacht op de evaluatie. Ook de Afdeling
acht het met de regering noodzakelijk het wettelijk instrumentarium zo spoedig mogelijk
(fasegewijs) tot stand te brengen (advies Afdeling van 24 augustus 2022). Daarnaast
is de regering van oordeel dat de grondslagen voor de bevoegdheden in dit wetsvoorstel
voldoende zijn onderbouwd. Voor deze onderbouwing verwijst de regering naar paragraaf 4.4
van de memorie van toelichting. Mede gelet op het advies van de Afdeling van 20 april
2022 is besloten om de Wpg in tranches aan te passen.68 In dat advies merkte de Afdeling op dat een integrale herziening van de Wpg (met
inbegrip van de noodzakelijke bestuurlijke hervormingen) niet kan worden afgewacht.
Daarom gaf de Afdeling in overweging om de noodzakelijke wetgeving fasegewijs voor
te bereiden en te starten met de eerste tranche. Met dit wetsvoorstel geeft de regering
ook uitvoering aan de motie Tielen die de regering onder andere verzoekt om voor 1 september
2022 een wetsvoorstel voor aanpassing van de Wpg naar de Kamer toe te sturen.69
De Afdeling signaleerde in het genoemde advies voorts dat het zonder meer laten vervallen
van de Twm, op aanzienlijke bezwaren stuit. De mogelijke gevolgen van een situatie
waarin zich een ongunstig scenario voltrekt zijn, zo geeft de Afdeling aan, verstrekkend.
Het kabinet deelt dit standpunt van de Afdeling. Om die reden is reeds in de brief
van 31 maart 202270 gewezen op de mogelijke situatie dat bij het wegvallen van de Twm gedurende weken
of zelfs maanden geen specifieke wettelijke grondslag voorhanden is om acuut de noodzakelijke
juridische verplichtende maatregelen te nemen (anders dan via noodverordeningen).
De Afdeling wijst er in dit verband op dat de kans dat de wetgever dan vanwege het
ontbreken van die wettelijke grondslag opnieuw te laat ingrijpt, aanzienlijk is. De
Afdeling acht dat risico gelet op de potentieel ernstige gevolgen ervan onverantwoord.71 Thans ontbreekt een specifieke wettelijke grondslag om – indien noodzakelijk – verplichtende
collectieve maatregelen te kunnen treffen om de (dreigende) epidemie van covid-19
te bestrijden. De regering acht het ook gelet hierop van belang om te kunnen beschikken
over een wettelijk instrumentarium en kan om die reden de relevante uitkomsten van
de verschillende (lopende) onderzoeken zoals het OVV-onderzoek, de Parlementaire enquête
en/of Europese onderzoeken niet afwachten. Dit neemt echter niet weg dat de regering
bij het nemen van collectieve maatregelen onder andere de proportionaliteit en noodzaak
(waaronder de effectiviteit) van de voorgestane maatregelen zal beoordelen en motiveren.
Het voorkomen van onnodige belemmeringen en regeldruk voor burgers en bedrijven maakt
onderdeel uit van deze beoordeling.
11.2.3 Het College voor de Rechten van de Mens
Het College voor de Rechten van de Mens (hierna: CRM) heeft op verzoek gereageerd
op het wetsvoorstel. Het CRM adviseert de regering enkele keuzes nader toe te lichten
in de memorie van toelichting. Het gaat hier om de keuze niet aan te sluiten bij de
bekende constructie van separate toepassing van bepalingen van staatsnoodrecht, de
keuze in de bepaling dat differentiatie naar leeftijd is toegestaan en de keuze om
enkele maatregelen in dit voorstel niet op te nemen die wel op grond van de Twm zijn
ingezet zoals de avondklok en het CTB. Tevens adviseert het CRM om in de toelichting
de vrijheid van vereniging, het recht op onderwijs en het recht op onderneming expliciet
te benoemen en vraagt het CRM aandacht voor de positie van personen met een handicap
of chronische infectieziekte en de verantwoordelijkheid die de overheid heeft om hun
participatie te garanderen. Tot slot wijst het CRM op het belang van betrokkenheid
van de Kamer. De regering gaat afzonderlijk op de verschillende onderdelen van het
advies van het CRM in.
Ten aanzien van de systematiek van het wetsvoorstel werpt het CRM de vraag op waarom,
gegeven het feit dat het gaat om bevoegdheden die zware grondrechtenbeperkingen kunnen
opleveren, niet is gekozen om aan te sluiten bij de systematiek van separate toepassing
van bepalingen van staatsnoodrecht. In geval van aansluiting bij de constructie van
«separatie toepassing» van bepalingen van staatsnoodrecht zou, zo geeft het CRM, nog
steeds sprake kunnen zijn van het onderbrengen van de bevoegdheid tot het treffen
van collectieve maatregelen in de Wpg, maar zou een extra tussenstap vereist zijn
om die maatregelen daadwerkelijk te kunnen treffen. Namelijk inwerkingstelling van
de betreffende artikelen via een koninklijk besluit. Er zou dan een hoofdstuk in de
Wpg kunnen worden ingevoegd (in waakvlamstand), dat pas in werking treedt als die
artikelen bij koninklijk besluit worden «geactiveerd». De regering maakt graag gebruik
van de gelegenheid om de misvatting weg te nemen dat geen sprake zou zijn van een
waakvlamstand. Wel merkt zij hierbij op dat de consultatieversie op dit punt niet
volledig was, hetgeen mogelijk heeft bijgedragen aan onduidelijkheid.
Een infectieziekte kan worden aangewezen als behorend tot de groep A1 indien het belang
van de volksgezondheid dat vordert (artikel 20, eerste lid, Wpg). Daarbij wordt in
de incorporatieregeling bepaald welke Wpg-bepalingen daarop van toepassing zijn, en
de incorporatieregeling wordt gevolgd door een incorporatiewetsvoorstel. In dat wetstraject
kunnen beide Kamers der Staten-Generaal zich uitspreken over die aanwijzing en daarmee
over het activeren van de toepasselijke bepalingen. Dit is vergelijkbaar met de separate
toepassing van staatsnoodrecht, zij het dat bij het activeren geen sprake is van een
koninklijk besluit, gevolgd door een wet, maar van een regeling – vastgesteld in overeenstemming
met het gevoelen van de ministerraad – gevolgd door een wet. Naar aanleiding van het
advies van de Afdeling van 24 augustus 2022 is in artikel 58b voorts verduidelijkt
dat bevoegdheden van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg, alleen van toepassing zijn voor
zover in werking gesteld overeenkomstig artikel 20 of 20a. De afschaalbepaling voor
afschaling van een A1-infectieziekte, die wordt toegevoegd, werkt op vergelijkbare
wijze. Zodra het belang van de volksgezondheid een aanwijzing als A1-infectieziekte
– en daarmee de activering van de daarop van toepassing zijnde bepalingen – niet langer
vereist, moet afschaling van de aanwijzing als A1-infectieziekte plaatsvinden. Beoordeeld
dient daarbij te worden of de aanwijzing als behorend tot groep A1 kan vervallen of
dat de infectieziekte in het belang van de volksgezondheid in een andere groep moet
worden geplaatst (in welk geval geen dan wel andere bevoegdheden gelden). Dat gaat
op vergelijkbare wijze, namelijk bij ministeriële regeling, gevolgd door een wetsvoorstel,
waarbij aan beide Kamers dus zeggenschap toekomt (artikel 20b). Naar aanleiding van
het advies van de Afdeling is voorts een artikel toegevoegd om bevoegdheden van paragraaf 8,
Hoofdstuk V, Wpg, ook na aanwijzing van de A1-infectieziekte in werking te kunnen
stellen of buiten werking te stellen (op- en afschaling van bevoegdheden). De rol
van het parlement is daarbij op dezelfde wijze gewaarborgd. Daarnaast is de parlementaire
betrokkenheid voorts gewaarborgd op het niveau van de maatregelen, op vergelijkbare
wijze als onder de Twm. Via een voor- of nahangprocedure kunnen beide Kamers controle
uitoefenen op de toepassing van bevoegdheden. Beide Kamers, zo benadrukt ook de Afdeling
in genoemd advies, beschikken daarbij over hun reguliere instrumentarium. Daarnaast
heeft de Tweede Kamer beslissende zeggenschap; zij kan een regeling blokkeren.
Naar aanleiding van de aanbeveling van het CRM om in de memorie van toelichting meer
uitleg te verschaffen is paragraaf 5 aangevuld, waarin ook wordt ingegaan op de afschaling.
Met betrekking tot de mogelijkheid tot leeftijdsdifferentiatie vraagt het CRM, naast
een nadere toelichting, ook of de regering andere persoonskenmerken op het oog heeft
waarnaar gedifferentieerd kan worden, nu de formulering niet tot leeftijd beperkt
is. De regering stelt dat het gebruikelijk is dat infectieziekten personen van uiteenlopende
leeftijden anders raken. Bij corona hebben we gezien dat dodelijke afloop van een
besmetting vele malen waarschijnlijker was bij ouderen en tegelijkertijd dat een besmetting
bij jonge kinderen meestal asymptomatisch was. Een zorgvuldige balans tussen grondrechten
en volksgezondheid vereist in zo’n situatie een zekere mate van differentiatie naar
leeftijd. Bijvoorbeeld door de schaarse voorraad vaccins eerst aan de oudsten onder
ons beschikbaar te stellen. De regering deelt het oordeel van het CRM dat daadwerkelijke
differentiatie naar leeftijd in het concrete geval duidelijk en objectief moet worden
onderbouwd.
Het derde punt waarop het CRM nadere toelichting vraagt is de afwezigheid in dit voorstel
van maatregelen als de avondklok en het CTB, die wel op enig moment onder te Twm zijn
genomen. De regering merkt in algemene zin op dat het inderdaad niet is uitgesloten
dat aanvullende bevoegdheidsgrondslagen nodig zijn. De regering zal voor volgende
tranches nader onderzoeken of het toevoegen van nieuwe specifieke bevoegdheidsgrondslagen
noodzakelijk en proportioneel is voor het bestrijden van een toekomstige epidemie
van A1-infectieziekten. De regering deelt de inschatting van het CRM dat de inzet
van het CTB van toegevoegde waarde kan zijn, waarbij wordt opgemerkt dat dit mede
afhankelijk is van de eigenschappen van een ziekteverwekker. Het CTB wordt onder voorwaarden
genoemd in bepaalde sectorplannen. Daarbij wordt door de sectoren aangegeven dat inzet
van dit bewijs kan voorkomen dat andere maatregelen noodzakelijk zijn. De regering
heeft ervoor gekozen om een wettelijke basis voor eventuele inzet van een CTB bij
bepaalde viruseigenschappen niet op te nemen in dit wetsvoorstel. Deze inzet vergt
nog nader onderzoek om te bezien in welke situatie een vorm van een CTB effectief
is. Ook zal er nog een nader dialoog moeten plaatsvinden om te bepalen of er voldoende
draagvlak is in de samenleving voor deze maatregel.
Het CRM vraagt de regering om de vrijheid van vereniging, het recht op onderwijs en
het recht op ondernemerschap expliciet te benoemen. Ten eerste wil de regering benadrukken
dat het wetsvoorstel waarborgen bevat die zien op álle grondrechten, niet enkel de
grondrechten die in de toelichting expliciet worden genoemd. Dat de drie betreffende
grondrechten geen eigen passages in de toelichting hebben vermindert dus niet de mate
waar in hier rekening mee moet worden gehouden in de toepassing van maatregelen. Ten
aanzien van de vrijheid van vereniging en de vrijheid van onderneming stelt de regering
dat de aspecten van deze vrijheden die daadwerkelijk door de in het wetsvoorstel gevatte
maatregelen kunnen worden getroffen dusdanig overlappen met de reeds expliciet behandelde
vrijheid van vergadering en het recht op eigendom dat separate behandeling van deze
grondrechten geen toegevoegde waarde zou hebben. Dit is anders waar het gaat om het
recht op onderwijs. De regering neemt de aanbeveling van het CRM ter harte en heeft
de toelichting in paragraaf 7.9 hierop aangevuld.
Het CRM vraagt in welke zin de participatie van mensen met een beperking is meegenomen
in het opstellen van het wetsvoorstel. In paragraaf 7.10 van de memorie van toelichting
is reeds toegelicht dat mensen met een beperking zijn uitgezonderd van specifieke
verplichtingen. De belangenorganisatie IederIn is daarnaast, gelet op de participatie
van mensen met een beperking, uitgenodigd om een reactie te geven op de consultatieversie
van het wetsvoorstel. Van deze mogelijkheid is geen gebruik gemaakt. Dit neemt overigens
niet weg dat overleg ook via andere reguliere kanalen kan plaatsvinden. In dit verband
wordt gewezen op de reguliere overlegstructuren van het Ministerie van VWS met belangenbehartigers
van personen met een handicap. Vanzelfsprekend is de participatie van eenieder in
de samenleving iets dat ook in tijden van epidemie zo goed mogelijk moet worden gewaarborgd.
De regering streeft er dan ook naar de belangen van mensen met een beperking zo goed
mogelijk te behartigen.
Vervolgens werpt het CRM de vraag op hoe in het wetsvoorstel de betrokkenheid van
de Kamer kan worden gegarandeerd bij het intrekken van maatregelen. In het wetsvoorstel
wordt het intrekken van maatregelen overgelaten aan de beoordeling van de Ministers
van VWS en BZK. Het CRM betoogt dat ook vanuit het parlement tot intrekking van maatregelen
zou moeten kunnen worden besloten, zonder voorstel daartoe vanuit de regering. Ook
vraagt het CRM zich af of de Staten-Generaal mede moeten kunnen bepalen of er sprake
is van een epidemie van een infectieziekte behorend tot de groep A1. De regering onderschrijft
het belang van parlementaire betrokkenheid van de aanwijzing- en afschaling van A1-infectieziekten.
De parlementaire betrokkenheid bij het afschalen is op verschillende manieren geborgd.
Beide Kamers kunnen door middel van een motie oproepen tot het afschalen van de A1-ziekte
of van geactiveerde bevoegdheden voor collectieve maatregelen. Ook zal bij het afschalen
een wetsvoorstel worden voorgelegd aan de Tweede en Eerste Kamer. Daarnaast is het
denkbaar dat met een initiatiefwet wordt geregeld dat een infectieziekte niet langer
behoort tot groep A1 of dat bevoegdheden voor collectieve maatregelen buiten werking
worden gesteld. De regering heeft overwogen om aanvullend hierop te voorzien duidelijke
en eenvoudige procedure waarbij het parlement een bindende beslissing kan nemen over
het voortduren van de inwerkingstelling. Zoals in paragraaf 5.5 is aangegeven is binnen
een dergelijke regeling binnen het rechtsbestel, waaronder ook het staatsnoodrecht,
alleen bekend voor de (gedeeltelijke) noodtoestand, waarbij de noodtoestand wordt
opgeheven bij besluit van de Staten-Generaal in verenigde vergadering.72 Bij dit wetsvoorstel is echter geen sprake van een dergelijke noodtoestand, maar
is er sprake van een aanwijzing van een infectieziekte in een bepaalde categorie.
Als een infectieziekte niet langer wordt aangewezen als behorende tot groep A1, dient
tegelijkertijd te worden bepaald of deze infectieziekte dan wel tot een andere categorie
dient te behoren. Een dergelijke keuze vergt een complexe, feitelijke afweging van
het passende infectieziekteniveau op grond van de meest recente wetenschappelijke
inzichten. Het behoort bij uitstek tot de taken van de ministeries om deze inzichten
te verzamelen en te duiden in conceptregelgeving. Voorts ligt het ingewikkeld binnen
de staatsrechtelijke verhoudingen als de Staten-Generaal middels een besluit (niet
zijnde een wetsvoorstel) een regeling wijzigt. Zoals is toegelicht, is de parlementaire
betrokkenheid bovendien al wel op meerdere punten gewaarborgd. Een eventueel aanvullend
instrument, op de motie en de initiatiefwet, vergt een zorgvuldige, nadere overweging,
mede in het bredere kader van het staatsnood- en crisisrecht. Zoals in paragraaf 3.5
is aangegeven, naar aanleiding van het advies van de Afdeling van 24 augustus 2022,
zal de rol van het parlement met het oog op een definitievere regeling, in relatie
tot de voorgenomen herziening van het staatsnood- en crisisrecht, in een volgende
fase verder worden doordacht.
Tot slot doet het CRM een wetstechnisch voorstel om te verduidelijken dat een besluit
als bedoeld in artikel 58c, vierde lid Wpg, genomen moet worden door een meerderheid
van de Kamer. Aangezien reeds uit het Reglement van Orde van de Tweede Kamer volgt
dat een besluit bij meerderheid wordt genomen (artikel 8.28), is volstaan met een
verduidelijking in de artikelsgewijze toelichting.
11.2.4 Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES (CPB BES)
De Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens Bonaire, Sint Eustatius en Saba
(hierna: CBP BES) constateert dat de voorgestelde wijziging in de Eerste tranche wijziging
Wpg in de geest van de Wbp BES past als het gaat om de wettelijke vereiste noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit van de maatregelen ter bestrijding van een A1
infectieziekte. De CPB BES geeft op een aantal punten advies, waarop hieronder wordt
ingegaan.
Grondslag, proportionaliteit en subsidiariteit
De CBP BES vindt het wenselijk dat de memorie van toelichting aangeeft hoe het zit
met de proportionaliteit en de noodzaakelijkheid daar waar de wetgeving en de maatregelen
refereren naar de generieke A-infectieziektes. De voorgestelde aanpassingen van de
Wpg richten zich niet op de maatregelen bij generieke A-infectieziekten. Deze, veelal
individuele, maatregelen blijven gelijk. De proportionaliteit en de noodzaak daarvan
zijn al eerder onderbouwd en opgenomen in de memorie van toelichting bij de totstandkoming
van de Wpg.
Vangnet Bonaire, Sint Eustatius en Saba: concept artikel 58d Wpg
De CBP BES geeft aan dat voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
(hierna: Caribisch Nederland) is gekozen om in artikel 58d een afwijkende procedure
op te nemen bij de delegatiebepaling zoals opgenomen in concept artikel 58c Wpg. De
memorie van toelichting gaat naar de mening van de CBP BES niet of onvoldoende in
op de «omstandigheden» waarnaar gerefereerd wordt in het concept artikel 58d Wpg.
De CBP BES adviseert om de procedurele differentiatie voor de toepassing van de maatregelen
in Caribisch Nederland te expliciteren.
In beginsel geldt zowel voor Europees Nederland als Caribisch Nederland de in artikel 58c
voorgeschreven procedure voor het treffen van maatregelen. In het wetsvoorstel is
daarnaast voorzien in een aanvullende procedure voor Caribisch Nederland in bepaalde
omstandigheden. Gezien de kleinschalige eilandsetting, het gebrek aan uitwijkmogelijkheden
en de beperkte uitwijkopties voor curatieve zorg, kan het namelijk nodig zijn om op
zeer korte termijn maatregelen te treffen. Gelet op het bijzondere karakter van de
bestrijding van een ziekte behorend tot groep A1 aldaar, is het wenselijk dat het
mogelijk is om indien nodig met een noodverordening te werken indien de situatie spoed
vereist. Voor dergelijke uitzonderlijke gevallen is de vangnetbepaling in artikel 58d,
derde lid, opgenomen. Deze noodbevoegdheid ziet op de situatie waarin paragraaf 8
van Hoofdstuk V Wpg wel voorziet in de nodige specifieke bevoegdheidsgrondslagen,
maar een ministeriële regeling – ondanks de mogelijkheid van artikel 58c, derde lid –
niet snel genoeg tot stand kan komen. Het betreft derhalve een aanvullende procedure
en geen afwijkende procedure.
Het voorstel voor de te volgen procedure in een spoedsituatie als bedoeld in artikel 58d,
derde lid, waarin het Rijk aan gezaghebbers de opdracht geeft om in spoedeisende omstandigheden
een noodverordening op te stellen, is in lijn met de algemene bepalingen in de Wpg
met betrekking tot infectieziektebestrijding. Zodra er sprake is van de bestrijding
van een infectieziekte behorend tot groep A1 of A2, of een directe dreiging daarvan,
heeft de Minister van VWS op grond van artikel 7, eerste lid, Wpg de leiding over
de bestrijding, zowel in Europees Nederland als Caribisch Nederland. Voor Caribisch
Nederland betekent dit dat het optreden van de gezaghebber ter zake van een dergelijke
infectieziektebestrijding altijd samenvalt met de leidinggevende rol van de Minister.
De Minister kan de gezaghebber opdragen hoe de bestrijding van infectieziekten behorend
tot groep A1 of A2 ter hand te nemen, waaronder het al dan niet toepassen van de maatregelen,
bedoeld in hoofdstuk V van de Wpg. Deze procedure is daarom ook opgenomen in het voorgestelde
artikel 58d, derde en vierde lid, voor het met spoed inzetten van deze maatregelen.
Gegevensverwerking en gegevensverstrekking
De CBP BES constateert dat het wetsvoorstel gegevensverwerking én gegevensverstrekking
onderscheidt als het gaat om de quarantaineplicht en dat de aard van de persoonsgegevens
bij ministeriële regeling nader wordt ingevuld. Gelet op de situatie dat er ook sprake
kan zijn van beknopte medische gegevens bij de quarantaineverklaring acht de CBP BES
een dergelijke vorm van gelaagde delegatiebepaling te risicovol. De CBP BES adviseert
om de aard van de gegevens van de quarantaineverklaring bij algemene maatregel van
bestuur vast te leggen.
Bij het verwerken en verstrekken van een quarantaineverklaring is in beginsel geen
sprake van uitwisseling van medische gegevens. Om echter aan te kunnen tonen dat een
persoon onder een uitzondering van de quarantaineplicht valt, is het mogelijk dat
bij de quarantaineverklaring een vaccinatie- of herstelbewijs gevraagd wordt. In een
dergelijk geval kan inderdaad sprake zijn van beknopte medische gegevens. De mogelijkheid
dat een vaccinatie- of herstelbewijs verplicht zou kunnen zijn, is expliciet opgenomen
in artikel 58s, eerste lid, Wpg. De aard van de gegevens van de quarantaineverklaring
volgt daarmee al uit deze wettelijke bepaling en hoeft daarom niet bij algemene maatregel
van bestuur vastgelegd te worden.
Tot slot adviseert de CBP BES in de memorie van toelichting te adresseren of sprake
zal (kunnen) zijn van doorgifte van persoonsgegevens van het Europees deel van Nederland
naar het Caribisch deel van Nederland. Indien dit het geval is moeten hierbij passende
waarborgen worden opgenomen. In artikel 58w is daarom het derde lid toegevoegd. In
dit lid is de mogelijkheid opgenomen om voor zover nodig regels te stellen ten behoeve
van de rechtmatige verwerking van persoonsgegevens, ook in Caribisch Nederland.
11.3 Openbaar bestuur
11.3.1 Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, het Veiligheidsberaad, Veiligheidsregio
Rotterdam-Rijnmond en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Omdat het wetsvoorstel raakt aan de rol van de colleges van B&W en van de gemeenteraden,
aan de bevoegdheden van de burgemeester en de voorzitter van de veiligheidsregio en
aan de functie van de veiligheidsregio’s, hebben het Nederlands Genootschap van Burgemeesters
(hierna: NGB), het Veiligheidsberaad (hierna; VB) en de Vereniging voor Nederlandse
Gemeenten (hierna: VNG) gezamenlijk op het wetsvoorstel gereageerd. De Veiligheidsregio
Rotterdam-Rijnmond heeft in aanvulling hierop een afzonderlijke consultatiereactie
ingediend die in grote lijnen overeenkomt met de gezamenlijke reactie van het NGB,
VB en de VNG. De aanvullende zienswijze ziet met name op de oproep om verduidelijking
van de verhouding tussen de opschaling in de algemene kolom en de opschaling uit de
Wpg. De regering is blij met de uitgebreide reacties waaruit een gedeeld belang blijkt
om te komen tot een robuust stelsel voor de bestrijding van infectieziekten behorend
tot groep A1 die ook voor de lange termijn houdbaar is. Dat is ook steeds de inzet
geweest van de regering bij het maken van dit wetsvoorstel. Daarbij heeft de regering
ook aandacht voor de bredere ontwikkelingen rondom crisisbeheersing en het staatsnoodrecht
in het algemeen. De Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond vraagt expliciet om hiervoor
oog te hebben, de regering onderschrijft dit. Samengevat concludeert de regering dat
de betrokken partijen in beginsel de ingezette lijn steunen, waarbij zij wel op onderdelen
verduidelijking en aanscherping nodig achten. Een aantal aandachtspunten staan daarbij
centraal.
Wetswijziging vanuit hybride argumenten
Het eerste aandachtspunt ziet op de zorg dat de wetswijziging wordt doorgevoerd vanuit
hybride argumenten, namelijk een wetswijziging die ten fundamentele ziet op een stelselaanpassing
en die tevens dient als regeling voor een tijdelijk probleem (in dit geval covid-19).
De partijen vinden dit ongewenst. De regering merkt hierover het volgende op. De covid-19-epidemie
heeft laten zien dat Nederland goed voorbereid moet zijn op epidemieën die een dreiging
vormen voor de volksgezondheid. Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling
van 20 april 2022, is besloten om de Wpg in meerdere tranches aan te passen en zo
een wettelijke en structurele grondslag te creëren voor beperkende maatregelen die
nodig kunnen zijn voor de bestrijding van een epidemie die verder gaat dan enkel covid-19.
De regering gaat tevens mee in de overweging om de noodzakelijke wetgeving fasegewijs
voor te bereiden, omdat een integrale herziening van de Wpg niet kan worden afgewacht.
Voorts voldoet de regering met de eerste tranche wijziging Wpg aan de motie Tielen.
In paragraaf 1 van deze toelichting is hierop ingegaan.
Verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsleemten
Ten tweede wordt aandacht gevraagd voor de gebruikte terminologie die ziet op de overdracht
van de bevoegdheden tussen burgemeester en voorzitter van de veiligheidsregio. In
de consultatieversie van het wetsvoorstel werd gesproken over de uitgangssituatie
waarbij de bevoegdheidsoverdracht van de burgemeester naar de voorzitter van de veiligheidsregio
verliep wanneer de infectieziekte behorend tot groep A1 een «meer dan plaatselijk
effect had». Terecht wordt gewezen op het verloop van een dergelijke infectieziekte
waarbij per definitie sprake zal zijn van «meer dan plaatselijke effecten». Bovendien
wordt er op gewezen dat een omgekeerde werking – namelijk dat de wet aangeeft dat
de voorzitter van de veiligheidsregio eerst aan zet is tijdens de acute fase en de
burgemeester pas in positie komt als gebleken is dat de acute en slagvaardige afdoening
op het niveau van de burgemeester kan en moet liggen – logischer is. De Veiligheidsregio
Rotterdam-Rijnmond heeft dit in haar aanvullende consultatiereactie eveneens benadrukt.
In lijn met de reacties zal er gebruikgemaakt worden van een faseringsmodel waarin
de acute fase en beheerfase van elkaar worden onderscheiden. De voorzitter van de
veiligheidsregio is in de acute fase, de fase die het begin van een uitbraak van een
infectieziekte behorend tot groep A1 kenmerkt, leidend en bevoegd. In dat kader wordt
in de memorie van toelichting uitgelegd waarom de voorzitter van de veiligheidsregio
en niet de burgemeester deze rol toebedeeld krijgt, waarmee aan het verzoek van de
partijen om hier meer duidelijkheid over te geven wordt voldaan. Volledigheidshalve
wordt hier verwezen naar paragraaf 6.2.
Ook wordt gehoor gegeven aan de wens om nader te verduidelijken op welke wijze de
voorzitter van de veiligheidsregio verantwoording dient af te leggen zodat het tekort
aan democratische legitimiteit zo beperkt mogelijk kan worden gehouden (zie paragraaf 6.3).
Een meer algemene afweging over de verantwoording van de voorzitter van de veiligheidsregio’s
zal worden gemaakt in het kader van de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht.
Verder is in het wetsvoorstel opgenomen dat de aan de voorzitter van de veiligheidsregio
op grond van hoofdstuk V, paragraaf 8 toegekende bevoegdheden in de beheerfase uitsluitend
aan de burgemeester toekomen indien de uitoefening van die bevoegdheden naar verwachting
slechts gevolgen van plaatselijke betekenis heeft (zie paragraaf 6.2). Met deze aanpak
wordt recht gedaan aan het uitgangspunt dat wat lokaal kan, lokaal moet. De bevoegdheidsverschuiving
vindt plaats door een besluit van de Ministers van VWS, BZK en JenV, en na overleg
met de voorzitters van de veiligheidsregio’s.
Fundamentele discussie over bevoegdheidsverdeling
Voorts wordt gevraagd om voldoende onderscheid tussen de verantwoordelijkheden en
bevoegdheden om maatregelen te treffen door de burgemeester, voorzitter van de veiligheidsregio
en in het verlengde daarvan door het college van B&W, de gemeenteraad en het bestuur
van de GGD tijdens de verschillende fasen. In de memorie van toelichting is de paragraaf
die ziet op de verhouding tot andere gemeentelijke beleidsterreinen en het lokaal
bestuur geactualiseerd (zie paragraaf 6.4). Deze paragraaf geldt voor zowel de acute
fase als de beheerfase en voor de beide bevoegde organen op dat moment. Dit geldt
ook voor de onderlinge afstemming in breder perspectief. Ook de rol van de GGD wordt
in de memorie van toelichting nader omschreven. Meer specifiek in het geval van het
verlenen van ontheffingen van landelijke regels in bijzondere gevallen. Zoals opgenomen
in artikel 58e laat de voorzitter van de veiligheidsregio of de burgemeester zich
bij het verlenen van een ontheffing adviseren door de GGD.
Algemeen verbindende voorschriften/algemene keten in de Wpg
Het volgende aandachtspunt betreft het verzoek om onderscheid te maken tussen zuiver
medische functionele ketenmaatregelen en medische/niet-medische maatregelen in de
algemene keten met maatschappelijke of economische effecten. Het verzoek komt voort
uit het algemene uitgangspunt dat maatregelen (algemeen verbindende voorschriften)
in het kader van de bestrijding van een epidemie met (grote) maatschappelijke of economische
effecten volgens de reactie stelselmatig gezien niet thuishoren in de functionele
keten maar in de algemene keten. De partijen benadrukken dat de Minister van VWS hier
niet (alleen) over kan gaan en dat er een belangrijke rol voor de Minister van JenV
ligt. Dit kan wat de reagerende partijen betreft eventueel gezamenlijk of in afstemming
met de Minister van VWS. De regering merkt op dat voor de maatregelen geldt dat deze
niet alleen betrekking hebben op openbare orde en veiligheid (of op veiligheidsregio’s
of erediensten, beleidsthema’s waarvoor de Minister van JenV verantwoordelijk is),
maar ook op beleidsterreinen van andere ministeries. De Afdeling merkte die brede
gevolgen en ministeriële betrokkenheid bij de Twm ook op.73 Dat liet en laat zich borgen door het gevoelen van de ministerraad te verlangen voordat
een regeling wordt vastgesteld. Daarin komt de opvatting van alle betrokken Ministers
naar voren. Als het in een concreet geval werkelijk een specifiek terrein van een
bewindspersoon betreft, dient een regeling voorts in overeenstemming met die Minister
of Staatssecretaris te worden vastgesteld. Er is wat de regering betreft geen reden
om de Minister van JenV daarnaast een bijzondere positie toe te kennen of om die Minister
algemeen verbindende voorschriften vast te laten stellen als die de in de reactie
genoemde gevolgen kunnen hebben. De betrokken partijen begrijpen verder niet waarom
er een rol voor de Minister van BZK is weggelegd bij het inwerkingstellen van de voorgestelde
paragraaf 8 van hoofdstuk V Wpg. Er wordt op gewezen dat de Minister van BZK geen
bijzondere rol heeft bij het inwerkingstellen van die paragraaf (door het aanwijzen
van een infectieziekte als behorende tot groep A1). De Minister van BZK is wel betrokken
bij het vaststellen van de ministeriële regeling waarbij maatregelen worden getroffen.
Deze rol heeft te maken met de mogelijke grondrechtelijke gevolgen die samenhangen
met een dergelijk besluit.
Democratische legitimatie
In de consultatiereactie wordt ook een aantal specifieke aandachtspunten genoemd.
Allereerst wordt gewezen op de wijze van het afleggen van verantwoording door de voorzitter
van de veiligheidsregio aan de betrokken gemeenteraden zodat het tekort aan democratische
legitimiteit zo beperkt mogelijk kan worden gehouden. Dit punt is reeds hierboven
besproken waarbij wordt verwezen naar paragraaf 6.3.4 van de memorie van toelichting
waarin dit vraagstuk nader wordt verduidelijkt.
Handhaving van maatregelen
Een ander aandachtspunt ziet op de onderlinge verhouding tussen de voorzitter van
de veiligheidsregio en de burgemeester wanneer het gaat om de handhaving van maatregelen
en de betrokkenheid van de boa’s. Het wetsvoorstel legt de opsporing van strafbare
feiten ingevolge artikel 142, eerste lid, van het Sv, neer bij de boa’s. Op grond
van de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar kunnen een aantal andere groepen boa’s worden toegevoegd aan deze groep. Deze groepen
werken in een gemeente onder aansturing van de burgemeester of een andere organisatie
(bijvoorbeeld Staatsbosbeheer of de provincie). De betrokken partijen vragen aandacht
voor het vraagstuk of deze groepen in de acute fase onder het bevel komen te staan
van de voorzitter van de veiligheidsregio of dat dit bij de burgemeester blijft. Verzocht
wordt om verduidelijkt te zien dat de voorzitter van de veiligheidsregio in de acute
fase blijft steunen op de burgemeester voor de inzet van de boa’s. De regering wijst
er op dat artikel 142, eerste lid, Sv bepaalt welke personen als boa met de opsporing
van strafbare feiten zijn belast. Dit zijn onder meer degenen aan wie de Minister
van JenV of het College van Procureurs-Generaal een akte van opsporingsbevoegdheid
hebben verleend en de meerderjarige personen behorend tot door de Minister aangewezen
categorieën of eenheden. Artikel 142, tweede lid, Sv bepaalt dat de opsporingsbevoegdheid
van de hiervoor genoemde personen strekt tot de in de akte van opsporingsbevoegdheid
of aanwijzing aangeduide strafbare feiten. De akte of aanwijzing kan daartoe verwijzen
naar een bij regeling van de Minister van JenV vastgesteld domein. De Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar betreft de in artikel 142, tweede lid, Sv bedoelde regeling. Hierin zijn strafbare
feiten gecategoriseerd in zes domeinen: Openbare ruimte (domein I), Milieu, welzijn
en infrastructuur (domein II), Onderwijs (domein III), Openbaar vervoer (domein IV),
Werk, inkomen en zorg (domein V) en Generieke opsporing (domein VI). De inzet van
boa’s is dus zeer divers en zij vallen onder verschillende werkgevers. Per domein
is er een set aan bevoegdheden en taken waarvoor de boa kan worden ingezet. In de
Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar is voor elk domein een domeinlijst opgenomen, waarin de strafbare feiten staan waarop
een boa mag handhaven. Dit zijn maximale opsporingspakketten. Beslissingen over de
inzet en de invulling van de taken van de boa liggen bij de werkgever van de boa.
In de acute fase zijn de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden met betrekking
tot hoofdstuk V, paragraaf 8 Wpg belegd bij de voorzitter van de veiligheidsregio.
Op grond van artikel 39 Wvr roept de voorzitter van de veiligheidsregio een regionaal
beleidsteam bijeen, dat bestaat uit de burgemeesters van de gemeenten die betrokken
zijn bij de ramp of crisis, alsmede uit de hoofdofficier van justitie. Tenzij de vereiste
spoed zich daartegen verzet, neemt de voorzitter van de veiligheidsregio geen besluiten
dan nadat hij/zij het regionaal beleidsteam hierover heeft geraadpleegd. Daarbij kunnen
afspraken worden gemaakt over toezicht en handhaving en de inzet van de boa’s.
Lacune in artikel 39 Wvr
De betrokken partijen vragen ook aandacht voor het herstel van een volgens hen bestaande
lacune in artikel 39 Wvr en artikel 125 van de Gemeentewet en de aansluiting van de
Wvr en de Wpg op elkaar in het algemeen. Daarbij benadrukken zij dat de Wvr in tijden
van crises altijd leidend is, ongeacht het soort crisis. De regering vindt niet dat
er sprake is van een lacune in artikel 39 Wvr. Redelijke wetstoepassing brengt naar
haar opvatting op zichzelf met zich dat de bevoegdheid van artikel 125 van de Gemeentewet
mee overgaat van burgemeester naar de voorzitter van de veiligheidsregio, indien artikel 39
Wvr van toepassing is.74 Overigens zijn de bevoegdheden van artikel 125 van de Gemeentewet, namelijk het opleggen
van een last onder bestuursdwang en van een last onder dwangsom, opgenomen in het
voorgestelde artikel 58z. Bij de bestrijding van een infectieziekte behorend tot groep A1
of A2 is sprake van een (dreigende) ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis,
en daarmee is met betrekking tot de bestrijding van die infectieziekte artikel 39
Wvr van toepassing. In dit wetsvoorstel is geregeld hoe de Wpg en artikel 39 Wvr verder
op elkaar aansluiten.
Verkiezingen
In de consultatiereactie wordt specifiek verzocht om de bevoegdheid om kiezers te
vragen het stemlokaal te verlaten, elders te beleggen dan bij de voorzitter, en daarbij
een handhavingskader te maken dat kan worden betrokken bij de afweging om deze bevoegdheid
in te zetten. De stembureauleden en de voorzitter moeten volgens de consultatiereactie,
ook vanwege de uitzonderlijke situatie van een epidemie die impact maakt op de samenleving,
niet worden opgezadeld met fundamentele discussies hierover op een drukke verkiezingsdag.
Het past volgens de partijen niet bij hun positie om kiezers in dergelijke bijzondere
omstandigheden niet hun stem uit te laten brengen, oordelen de partijen. De reactie
hierop is in gezamenlijkheid met de reacties van de Kiesraad en de NVVB verwerkt.
Om die reden wordt verwezen naar paragraaf 11.3.3.
Financiële gevolgen
Voorts wordt aandacht gevraagd voor de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. Er
is begrip voor het feit dat de financiële gevolgen niet op voorhand zijn aan te geven,
noch waar die gevolgen landen en wie de kosten draagt. Wel wordt verzocht om een wettelijke
spelregel die stelt dat directe financiële consequenties van een maatregel in beginsel
niet voor rekening van een ander bestuursorgaan kunnen komen en wordt verzocht om
hierover nader in overleg te gaan. Zoals in paragraaf 8 van deze toelichting is beschreven
worden de financiële effecten van het wetsvoorstel bepaald door de inhoud van de uitvoeringsregelingen
die op grond van dit wetsvoorstel kunnen worden vastgesteld. Gelet op de onvoorspelbaarheid
van een infectieziekte behorend tot groep A1 is, zoals partijen erkennen, niet op
voorhand aan te geven of en zo ja wanneer dergelijke uitvoeringsregelingen moet worden
genomen, wat de omvang is van de te nemen maatregelen, wat de financiële kosten zijn
en hoe die gedragen moeten worden. De regering begrijpt echter ook de wens om de financiële
gevolgen in een zo vroeg mogelijk stadium te bespreken. Daarom zal de regering vanaf
het moment dat een infectieziekte op grond van artikel 20 is aangemerkt als behorend
bij groep A1, in overleg treden met betrokken partijen over de wijze waarop financiële
kosten van partijen worden gedekt indien er op grond van paragraaf 8 van het wetsvoorstel
collectieve maatregelen worden vastgesteld.
Uitvoerbaarheid en maatschappelijke effecten van de maatregelen
Omwille van de uitvoerbaarheid van maatregelen wordt verzocht om gezamenlijk een goede
uitvoeringstoets op de dan voorgestelde maatregelen te laten doen met gemeenten, veiligheidsregio’s,
het VB en allicht de GGD-en en het RIVM. De regering wijst erop dat er ten tijde van
de Twm bij de totstandkoming van de regelingen een handhavings- en uitvoeringstoets
plaatsvond en onderschrijft het belang hiervan. Vanuit de gedragsunit van het RIVM
en via een uitvoeringstoets kunnen onder meer handhavers vanuit de Nationale Politie,
de veiligheidsregio’s en de VNG betrokken worden. Gemeenten en de GGD-en zouden op
eenzelfde wijze betrokken kunnen worden.
De partijen vragen ook aandacht voor de besluitvorming rondom de maatregelen. De regering
erkent dat de impact van de maatregelen die zijn genomen in het kader van de bestrijding
van de covid-19-epidemie enorm was. Ook begrijpt zij de behoefte van gemeenten om
daar in de toekomst – waar mogelijk – afspraken over te kunnen maken met alle lokale
partijen. In paragraaf 4.5 van de memorie van toelichting wordt nader gesproken over
de grondslagen voor verplichtende collectieve maatregelen om een (dreigende) epidemie
van A1-infectieziekten te bestrijden. Volledigheidshalve wordt hier opgemerkt dat
het proces rondom de besluitvorming, de te volgen procedure bij maatregelen op basis
van een ministeriële regeling, de parlementaire betrokkenheid en het creëren van de
mogelijkheid om differentiatie en lokaal en regionaal maatwerk toe te kunnen passen,
hier worden toegelicht. De regering schept hiermee een duidelijk beeld over het verloop
van de besluitvorming en de totstandkoming van maatregelen in het algemeen.
Materiële gedragsregels
De betrokken partijen vragen tevens om argumentatie waarom bepaalde grondslagen – die
wel in noodverordeningen en de Twm zijn gebruikt – niet in deze wet zijn overgenomen.
Onder verwijzing naar paragraaf 4.5 kan hierover het volgende worden gezegd. Het wetsvoorstel
bevat verschillende grondslagen om verplichtende collectieve maatregelen te treffen
om een (dreigende) epidemie van infectieziekten behorend tot de groep A1 te kunnen
bestrijden. Deze grondslagen zijn gebaseerd op de grondslagen die waren opgenomen
in de voorgenomen zesde verlenging van de Twm. Het kan ook zinvol zijn om andere grondslagen
op te nemen voor infectieziekten met andere kenmerken dan covid-19 dan momenteel voorgesteld
worden. In een vervolgtranche kan worden bezien of dergelijke grondslagen toegevoegd
moeten worden.
De partijen merken tot slot op dat zij hechten aan de inrichting van een adequaat,
wettelijk instrumentarium waarmee een ogenblikkelijk en slagvaardig optreden op ten
minste regionaal niveau kan worden bereikt. De regering onderschrijft dat belang en
streeft dit door middel van dit wetsvoorstel na.
11.3.2 Openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
De openbare lichamen Bonaire en Saba onderstrepen in hun reactie op de consultatie
het belang van de mogelijkheid tot het toepassen van maatwerk en verzoeken dit op
een aantal onderdelen van de wijziging van de Wpg verder toe te passen dan reeds is
opgenomen. Bonaire wijst hierbij op een aanbeveling van de Raad voor het Openbaar
Bestuur omtrent meer ruimte voor een decentrale aanpak van de covid-crisis en verzoekt
om expliciet in de memorie van toelichting op te nemen dat het lokale bestuur de mogelijkheid
heeft om maatregelen op te nemen in noodregelgeving buiten de Wpg. Het gaat dan om
maatregelen die noodzakelijk zijn voor het bestrijden van infectieziekten, maar dusdanig
specifiek zijn voor het bijzondere karakter van Bonaire dat deze niet onder de Wpg
zijn opgenomen. Het openbaar lichaam geeft aan dat het op dit moment lijkt dat de
Wpg deze bevoegdheid afhankelijk maakt van een bevel van de Minister van VWS (artikel 58d
Wpg).
Dit is correct en in lijn met de algemene bepalingen in de Wpg met betrekking tot
infectieziektebestrijding. In artikel 7 van de Wpg is bepaald dat de Minister leiding
geeft aan de bestrijding en de voorzitter van de veiligheidsregio kan opdragen hoe
de bestrijding ter hand te nemen, waaronder begrepen het opdragen tot het toepassen
van maatregelen. Gelet op het bijzondere karakter van de bestrijding van een (dreigende)
epidemie van infectieziekten behorend tot groep A1 in Caribisch Nederland, is het
wenselijk dat het mogelijk is om indien nodig voor korte tijd met een noodverordening
te werken. Voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is dit daarom
verder ingevuld in het voorgestelde artikel 58d, tweede en derde lid, waarin is opgenomen
dat de Minister de gezaghebber opdracht kan geven om algemeen verbindende voorschriften
vast te stellen.
Daarnaast verzoekt het openbaar lichaam Bonaire om in de gewijzigde Wpg of de memorie
van toelichting te specificeren dat er ook binnen de Wpg de nodige maatwerkmogelijkheden
zijn. De huidige memorie van toelichting geeft aan dat er twee soorten maatwerk zijn
voor Caribisch Nederland: de individuele ontheffing en de mogelijkheid om de differentiëren
naar geografische plaats (paragraaf 4.4). Het openbaar lichaam geeft aan dat de ervaring
met covid-19 heeft geleerd dat differentiatie naar activiteit, binnen of buiten en
tijdstippen absoluut noodzakelijk zijn om te komen tot proportionele en effectieve
maatregelen. Dit onderschrijft de regering en de mogelijkheid om te differentiëren
is daarom ook opgenomen in de Wpg. Op grond van het voorgestelde artikel 58e, eerste
lid, Wpg kan in de ministeriële regelingen onderscheid worden gemaakt binnen en tussen
gemeenten en met betrekking tot de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
personen, op basis van leeftijd; activiteiten en openbare, publieke en besloten plaatsen,
of gedeelten daarvan, indien dit op basis van de beschikbare informatie mogelijk en
wenselijk is. Hiermee kan gebruik gemaakt worden van de mogelijkheid om een op Bonaire
toegespitste regeling op te stellen. Op deze manier worden geen onnodige maatregelen
getroffen op de eilanden en in het Europese deel van Nederland en gaan de maatregelen
ter plaatse niet verder dan nodig is. Daarnaast biedt de mogelijkheid van ontheffingen
in meer specifieke situaties inderdaad ook ruimte voor lokaal maatwerk.
Ook verzoekt het openbaar lichaam Bonaire om toezichtsbevoegdheden op te nemen in
de Wpg of via de Wpg de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing
te verklaren. Dit laatste gebeurt ook al ten aanzien van de handhavingsbevoegdheden
in de nieuwe artikelen 68ka en 68kb, waar dus bij aangesloten zou kunnen worden. Dit
voorstel wordt nader verkend en indien nodig opgenomen in het wetsvoorstel. Ten slotte
wijst het openbaar lichaam Bonaire op de korte consultatieperiode. De regering is
zich ervan bewust dat afgeweken is van de gebruikelijke termijn en is de bestuurscolleges
zeer erkentelijk voor het reageren binnen dit korte tijdsbestek.
Het openbaar lichaam Saba verzoekt om in de Wpg daar waar burgemeester staat de gezaghebber
toe te voegen. In verband met de leesbaarheid van de Wpg wordt deze aanbeveling niet
overgenomen. In de memorie van toelichting staat onder paragraaf 6.5 reeds opgenomen:
«De bevoegdheden die in Europees Nederland zijn toebedeeld aan de burgemeester en
voorzitters van de veiligheidsregio’s worden in Caribisch Nederland uitgeoefend door
de gezaghebber». Daarnaast verzoekt het openbaar lichaam Saba om een overlegconstructie
met de gezaghebber in te bouwen onder art. 58p, derde lid, onder c. Dit betreft de
termijn waarbinnen een test moet zijn uitgevoerd ten opzichte van het moment van inreizen.
Een overlegconstructie is hier echter niet mogelijk, aangezien dit geen bestuurlijke
keuze is. Deze termijn wordt vastgesteld op basis van epidemiologische gegevens en
OMT-adviezen.
Het openbaar lichaam Sint Eustatius heeft aangegeven zich te kunnen vinden in de voorgestelde
wijziging van de Wpg.
11.3.3 De Kiesraad, Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken e.a.
In deze paragraaf wordt ook ingegaan op de consultatiereactie van de VNG, NGB en het
Veiligheidsberaad voor zover zij zijn ingegaan op de verkiezingen. In de adviezen
van de Kiesraad, de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (hierna: NVVB), de VNG,
het NGB en het Veiligheidsberaad wordt ingegaan op de handhaving van de hygiëne- en
beschermingsvoorschriften, in het bijzonder op de keuze om de handhavende taak bij
het stembureau te beleggen. Daarnaast wordt ingegaan op de mogelijkheid om de kiezer
in een uiterste geval de toegang tot het stemlokaal te ontzeggen dan wel te vragen
het stemlokaal te verlaten en de vraag hoe dit zich verhoudt tot de mogelijkheid die
het wetsvoorstel biedt voor differentiatie van maatregelen in leeftijd en regionaal
maatwerk. In de toelichting bij artikel III worden deze adviezen geadresseerd en is
de toelichting aangevuld. Op basis van de naar voren gebrachte argumenten menen de
Kiesraad en de VNG, het NGB en het Veiligheidsberaad dat een weigering van een kiezer
om de verplichte maatregelen na te leven op een minder ingrijpende manier behandeld
zou moeten worden en adviseren zij het wetsvoorstel daarop aan te passen. Daarnaast
adviseren zij dat deze afweging niet bij de voorzitter van het stembureau dient te
worden gelegd. De regering volgt dit advies niet, aangezien zij meent dat de regeling
die zij voorstaat nodig is om het veilige verloop van een verkiezing mogelijk te maken
en in de uitvoering proportioneel is. Zie voor een nadere onderbouwing van dit standpunt
de aangevulde toelichting onder artikel III. De NVVB uit in dit kader de zorg dat
het weigeren van kiezers kan leiden tot (hoog-)oplopende discussies en adviseert om
in de voorbereiding van stembureauvoorzitters expliciet aandacht te geven aan de omgang
met dergelijke situaties en hier een handhavingskader voor op te stellen. Zoals ook
aangegeven in de toelichting onder artikel III kan de regering zich goed vinden in
deze suggestie en neemt deze ter harte.
Verder vraagt de Kiesraad om in het wetsvoorstel een uitzondering op te nemen op de
veilige afstandsnorm voor degene die de kiezer bijstand verleent in het stemlokaal
(vgl. de uitzondering voor zorgverleners en mantelzorgers). De regering is het eens
met de Kiesraad dat hiervoor een voorziening dient te worden getroffen, maar niet
in het wetsvoorstel zelf. In het wetsvoorstel zijn generieke uitzonderingen op de
veilige afstandsnorm opgenomen, die niet aan een specifieke plaats gebonden zijn.
Dat is de hulp aan de kiezer in het stemhokje wel. Op basis van het voorgestelde artikel 58f,
derde lid, onderdeel e zal in de lagere regelgeving wel de uitzondering worden opgenomen
voor de persoon die de kiezer bijstand verleent in het stemlokaal.
De Kiesraad ziet dat er in het wetsvoorstel een grondslag is gecreëerd voor het sluiten
dan wel onder voorwaarde openstellen van publieke plaatsen die niet voor iedereen
toegankelijk zijn, en dat daarop een uitzondering is opgenomen voor verkiezingslocaties.
De Kiesraad stelt dat op prijs, maar leest het wetsvoorstel op die manier dat ervan
wordt uitgegaan dat een ruimte eerst als stemlokaal wordt aangewezen en daarna wordt
aangewezen als een beperkt opengestelde publieke plaats. De Kiesraad vraagt er aandacht
voor dat vaker voor zal komen dat een plaats eerst wordt aangewezen als een beperkt
opengestelde plaats en vervolgens als stemlokaal. Zij vraagt om te verduidelijken
of dit ook in het wetsvoorstel is ondervangen. In reactie hierop kan de regering bevestigen
dat de uitzondering in artikel 58h, derde lid, ook geldt indien een plaats eerst als
beperkt opengestelde plaats is aangewezen en vervolgens als verkiezingslocatie. De
volgorde van aanwijzen is dus niet bepalend voor de vraag of de uitzondering geldt.
Onder de Twm was dit op dezelfde wijze geregeld.
Voorts gaat de Kiesraad in op eventuele verdere maatregelen die de pandemische paraatheid
bij verkiezingen versterken. De Kiesraad raadt aan om in de Kieswet nu enkel maatregelen
op te nemen die op zichzelf geen nadere afweging vragen van de rechten en belangen
van kiezers en die de voortgang van de stemming tot doel hebben. Hierbij denkt de
Kiesraad aan een aantal maatregelen die nu ook in de Twm waren opgenomen, zoals het
mogelijk maken voor kiezers om hun identiteitsbewijs te tonen in plaats van te overhandigen
aan het stembureau. De Kiesraad adviseert om verdergaande maatregelen, zoals vervroegd
stemmen of een langere periode voor het afleggen van ondersteuningsverklaringen, niet
nu al op te nemen. Naar het oordeel van de Kiesraad kan hierover een passende afweging
plaatsvinden op het moment dat een gezondheidscrisis zich aandient. De Minister van
BZK heeft in een Kamerbrief van 30 mei jl. kenbaar gemaakt te werken aan een regeling
in de Kieswet die voorziet in een permanente grondslag voor een aantal organisatorische
voorzieningen tijdens verkiezingen in tijden van epidemie.75 De regering zal de in het advies van de Kiesraad opgebrachte punten betrekken bij
de uitwerking van het voorstel tot wijziging van de Kieswet. Het conceptwetsvoorstel
zal ook ter consultatie aan de Kiesraad worden aangeboden.
Tot slot vinden de Kiesraad en de NVVB de plaatsing van artikel Z11c ongelukkig in
het licht van de chronologische opbouw van de Kieswet. Deze keuze is door de regering
echter bewust gemaakt, omdat het betreffende artikel enkel nodig is gedurende pandemische
omstandigheden. Wel zal in het bovengenoemde wetsvoorstel – tot aanpassing van de
Kieswet in verband met enkele organisatorische voorzieningen – worden geregeld dat
deze bepaling wordt ingebed in de nieuwe paragraaf met daarin regels voor het houden
van een verkiezing in tijden van epidemie. Hiermee is beoogd alle epidemie gerelateerde
regels te bundelen in één paragraaf in de Kieswet.
De VNG, het NGB en het Veiligheidsberaad verzoeken om zoveel als mogelijk tijdig duidelijkheid
te verschaffen over welke maatregelen er zullen gelden tijdens een verkiezingsperiode.
De regering begrijpt dit verzoek en onderkent dat grote wijzigingen vlak voor een
verkiezing een grote uitvoeringslast meebrengen. Indien mogelijk geeft zij daarom
graag gehoor aan dit verzoek. Echter, het is door een grillig verloop van infectieziekten
waarschijnlijk niet altijd mogelijk om tijdig duidelijkheid te geven. In dergelijke
situaties is het belangrijk dat er overleg tussen het Ministerie van BZK en gemeenten
blijft plaatsvinden, zoals ook bij de verkiezingen tussen november 2020 en maart 2022
is gebeurd.
11.4 Rechtspraak en Openbaar ministerie
11.4.1 Raad voor de rechtspraak
Het ontwerpvoorstel geeft de Raad geen aanleiding tot het maken van opmerkingen. Over
de Twm heeft de Raad op 10 juni 2020 advies uitgebracht.76 Over de wijziging van de Wpg vanwege de invoering van aanvullende maatregelen in
het internationaal personenverkeer heeft de Raad eveneens advies uitgebracht.77
In het ontwerpvoorstel komen geen nieuwe onderwerpen aan bod die de rechtspleging
raken en die in de eerdere advisering over de corona-wetgeving niet al zijn aangekaart
door de Raad. Zo is voor het handhavingsinstrumentarium aangesloten bij de Twm, namelijk
strafrechtelijke handhaving, bestuursrechtelijk (bestuursdwang, last onder dwangsom,
bestuurlijke boete) en waar het gaat om quarantaine, is net als in de Twm voorzien
in een verzoekschriftenprocedure bij de civiele rechter. De Raad volstaat daarom met
het verwijzen naar de eerder uitgebrachte adviezen. De reacties van de Raad in de
eerder uitgebrachte adviezen hebben bij de toenmalige wetsvoorstellen geleid tot tal
van verbeteringen, verduidelijkingen en aanvullingen die ook in dit wetsvoorstel en
de memorie van toelichting zijn meegenomen.
Met betrekking tot de regeldrukparagraaf geeft de Raad aan dat het ontwerpvoorstel
kaderwetgeving betreft, op grond waarvan concrete maatregelen telkens bij ministeriële
regeling zullen worden genomen. Dit betekent dat de werklasteffecten voor de rechtspraak
afhankelijk zijn van de te nemen maatregelen, en op dit moment niet in kaart kunnen
worden gebracht. De Raad verzoekt eventuele ministeriële regelingen, mochten deze
opgesteld gaan worden, aan de Raad voor advies voor te leggen.
De financiële effecten van het wetsvoorstel worden bepaald door de inhoud van de uitvoeringsregelingen
die op grond van dit wetsvoorstel wordt vastgesteld en zijn dan ook niet op voorhand
aan te geven, aldus de Raad. De financiële effecten zullen daarom zo mogelijk aangegeven
worden bij de desbetreffende uitvoeringsregelingen, waarbij waar nodig advies zal
worden gevraagd.
11.4.2 Openbaar Ministerie
Het bestuur van het OM – het college van procureurs-generaal (in deze paragraaf: College) –
wijst de regering op een aantal inhoudelijke en redactionele aandachtspunten. Op grond
van artikel 58e, eerste lid, is het mogelijk om te differentiëren indien dit noodzakelijk
en proportioneel is. Het College wijst de regering erop dat verschillen in regelgeving
tussen verschillende regio’s in de praktijk strafrechtelijk niet is te handhaven.
Om die reden adviseert zij de regering om verschillen in regelgeving tussen regio’s
te voorkomen en de strafrechtelijke handhaafbaarheid van een ministeriële regeling
nadrukkelijk te betrekken bij het ontwerpen daarvan.
Zoals eerder is aangegeven in paragraaf 4.4 is de mogelijkheid tot differentiatie
opgenomen, zodat er gedifferentieerd kan worden in de maatregelen voor Europees Nederland
en Caribisch Nederland. De feiten en omstandigheden kunnen in Caribisch Nederland
dusdanig van Europees Nederland verschillen dat het noodzakelijk is om andere maatregelen
te treffen dan voor Europees Nederland. Ook kan het in bepaalde regio’s noodzakelijk
zijn om meer of andere maatregelen te treffen dan in andere regio’s, bijvoorbeeld
omdat in die regio het virus rondgaat. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gaan om een grensregio
of een regio met een attractie waar veel mensen op afkomen. In het belang van eenduidige
handhaving is ook de regering van mening dat zo veel als mogelijk voorkomen moet worden
dat in een deel van Europees Nederland andere maatregelen gelden dan in andere delen
van Europees Nederland. Infectieziekten kunnen echter een grillig verloop hebben waardoor
differentiatie tussen gebieden in Europees Nederland niet zijn uit te sluiten, zoals
bovengenoemde voorbeelden ook laten zien. Indien een onderscheid in maatregelen tussen
gebieden in Europees Nederland geboden zijn zal nadrukkelijk aandacht worden besteed
aan de strafrechtelijke handhaafbaarheid.
De tweede inhoudelijke opmerking van het College ziet op het systeem van ontheffingen
van artikel 58e, tweede lid. Zij begrijpt dit artikel zo dat dit artikel is gericht
op concreet bepaalde individuele gevallen zoals individuele exploitanten of specifieke
bijeenkomsten en evenementen. Hierbij merkt zij op dat het langs dit artikel geen
generieke regels gesteld zouden moeten worden die zich in het algemeen richten tot
burgers om zo verschillen in regelgeving tussen regio’s te voorkomen. Daarnaast geeft
zij aan dat een ontheffing slechts in zeer uitzonderlijke situaties aan de orde moeten
zijn en zich telkens moeten beperken tot een individueel concreet geval. Het College
geeft de regering mee dat vooral een ontheffing van de in artikel 58g genoemde hygiënemaatregelen
en persoonlijke beschermingsmiddelen een ontheffing is dat een generiek effect kan
hebben. Verder adviseren zij de regering het mogelijk te maken dat de driehoek wordt
geraadpleegd voorafgaand aan het verlenen van een ontheffing, zodat rekening kan worden
gehouden met de handhaafbaarheid.
De regering heeft begrip voor de aandachtspunten die door het College naar voren zijn
gebracht en licht deze punten graag nader toe. Bij ontheffingen kan gedacht worden
aan bijzondere situaties rondom uitvaarten of het uitreiken van koninklijke onderscheidingen,
waarbij bijzondere omstandigheden spelen. Als een verzoek tot ontheffing is gedaan,
is de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio op grond van de Awb
verplicht om alle relevante feiten en omstandigheden te onderzoeken en in zijn besluitvorming
te betrekken. Op basis van dit onderzoek kan de burgemeester dan wel de voorzitter
van de veiligheidsregio eveneens beoordelen of het noodzakelijk is om de driehoek
te betrekken bij het verlenen van de ontheffing. Hierbij merkt de regering wel op
dat in de acute fase van de crisis er in beginsel terughoudend moet worden omgegaan
met deze bevoegdheid. In de beheerfase is er wellicht meer reden tot het overgaan
van ontheffingen.
De redactionele opmerkingen van het College zijn verwerkt in het wetsvoorstel. De
vraag van het College met betrekking tot artikel 68bis beantwoord de regering als
volgt. De uitzondering is in de Wpg opgenomen, omdat dit een specifiek geval betreft.
Om deze reden is er voor gekozen om dit in de Wpg te regelen. Ten tijde van de Twm
is gekozen voor deze wetssystematiek. Deze systematiek wordt met dit voorstel voortgezet.
11.5 Gezondheidszorg
11.5.1 GGD GHOR en GGD Haaglanden
De GGD-GHOR geeft aan dat de begripsbepalingen van artikel 58a, resultaat en testuitslag,
ervan uit gaat dat het bij een A1-ziekte altijd om een virus gaat, terwijl dat niet
het geval is. Vervanging door ziekteverwekker zou beter zijn. De regering erkent dit
aspect en heeft de begripsbepaling conform aangepast.
De GGD-GHOR geeft aan de verantwoordelijkheid bij A1-ziekten tussen burgemeester en
voorzitter veiligheidsregio niet te steunen. De GGD-GHOR vraagt ook aandacht voor
onderscheid tussen maatregelen die medische functionele ketenmaatregelen bevatten
en maatregelen die de algemene keten met maatschappelijke of economische effecten
aangaan en de afstemming daarover met voorzitter veiligheidsregio, burgemeester, gemeentewet
en JenV. Hierop is reeds ingegaan bij de consultatiereactie van de NGB, VB, Veiligheidsregio
Rotterdam-Rijnmond en de VNG onder het kopje «Algemeen verbindende voorschriften/algemene
keten in de Wpg» (paragraaf 11.3.1).
De GGD-GHOR vraagt aandacht voor de grondslagen voor gegevensverwerking, en adviseert
te bekijken in hoeverre de meldplicht in het kader van de Wpg kan worden uitgebreid
met testuitslagen en gegevens over vaccinatie. De regering geeft aan dat het koppelen
van gegevens breder onderwerp van beleid is waarop zij in een later stadium terug
zal komen.
De GGD-GHOR geeft aan dat het verhelderend kan zijn om onderscheid te maken tussen
de verschillende vormen van quarantaine. De regering geeft aan dat de begrippen isolatie
en quarantaine ingewikkeld zijn. De regering kiest er daarom voor deze niet nader
in de Wet te duiden, maar via publiekscommunicatie nader uit te leggen.
De GGD Haaglanden geeft aan dat in de wet zou moeten worden opgenomen dat er in de
gemeente speciale plekken aangewezen worden voor quarantaine/isolatie van bijzondere
groepen. De regering is van mening dat dit niet past bij deze eerste tranche wijziging
van de wet. Voor gedwongen quarantaine zijn landelijk instituten aangewezen, en het
is, naar de mening van de regering, niet noodzakelijk om regionale plekken voor de
door GGD Haaglanden genoemde groepen, in deze wet te regelen.
De GGD Haaglanden geeft tevens aan dat de mogelijkheid om binnen te treden bij bedrijven
in de wet opgenomen zou moeten worden. De regering geeft aan dat voor de volgtranche
wordt overwogen of aanvullende collectieve maatregelen gewenst zijn. De GGD Haagladen
geeft daarnaast aan dat het koppelen van gegevens een belangrijk onderwerp is. De
regering geeft aan dat het koppelen van gegevens breder onderwerp van beleid is waarop
zij in een later stadium terug zal komen. De GGD Haaglanden heeft tot slot opmerkingen
over de definitie van reiziger. De regering geeft aan dat het voor deze bepaling gaat
om reizigers uit door de Minister van VWS aangewezen gebieden in het buitenland of,
indien door Onze Minister aangewezen, in Bonaire, Sint Eustatius of Saba. Dergelijke
hoogrisicogebieden worden aangewezen op basis van bepaalde criteria (zoals mate van
testen, sequencen en voorkomen van VOC).
11.5.2 Nederlandse Vereniging Infectieziektebestrijding
De Nederlandse Vereniging Infectieziektebestrijding (hierna: NIVB) geeft aan dat het
logischer zou zijn om de term thuisquarantaine algemener te formuleren, omdat de term
breder is gebruikt tijdens de covid crisis. Suggesties van de NVIB zijn «gedwongen
afzondering in de eigen woning of specifiek aan de persoon toegewezen verblijfplaats».
En het verplichtende karakter voor reizigers in de artikelen 58r en 58x te omschrijven
als «verplichte thuisquarantaine». In het wetsvoorstel is geregeld dat de thuisquarantaine
onder bepaalde voorwaarden geldt voor inreizigers. Het begrip is verduidelijkt en
in het wetsvoorstel wordt, ter onderscheid met de quarantaine bedoeld in artikel 35
Wpg, gesproken over thuisquarantaine. De regering merkt voor de volledigheid op dat
het begrip thuisquarantaine in het wetsvoorstel is opgenomen om onderscheid te maken
met het begrip quarantaine. Het is niet beoogd de geregelde thuisquarantaineplicht
breder in te zetten dan voor inreizigers.
De mogelijke impact van artikel 58l is vergelijkbaar met de maatregelen zoals beschreven
in de artikelen 31, 35, 38, 47, 53, 54 of 55. Daarom is het naar het oordeel van de
NVIB aangewezen dat er ten aanzien van dit artikel 58l eveneens een advies van de
gemeentelijke gezondheidsdienst wordt verlangd, conform art. 18 jo art. 17 Wpg. De
strekking van artikel 58l is volgens de regering niet vergelijkbaar met de door het
NVIB genoemde artikelen. De bevelsbevoegdheid zoals voorgesteld in artikel 58l gaat
om de onmiddellijke beëindiging van een feitelijke situatie indien er ernstige vrees
is voor de onmiddellijke verspreiding van een infectieziekte behorend tot groep A1.
Dit is nader toegelicht in de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel. Er dient
op dat moment onmiddellijk te worden opgetreden. De door de NVIB genoemde artikelen
zien op het opleggen van individuele maatregelen (isolatie- en quarantaineplicht,
individueel verbod op het uitoefenen van werkzaamheden), en maatregelen die zien op
het geven van een opdracht aan de exploitant van een burger(lucht)haven of vervoersexploitant waarbij niet zodanig onmiddellijk hoeft te worden
opgetreden dat een advies van de GGD niet afgewacht kan worden.
11.5.3 Landelijk overleg Infectieziektenbestrijding
Het Landelijk overleg Infectieziektenbestrijding (hierna: LOI) wijst op de noodzaak
van duidelijke criteria voor classificatie van infectieziekten tot A1-infectieziekte.
Daarnaast merkt het LOI op dat gezien de snelheid waarmee epidemieën zich voltrekken
en de noodzaak daar eveneens snel op te acteren, een extra besluitvorming over de
vraag of er wel of niet sprake is van uitsluitend plaatselijke effecten bij een A1infectieziekte,
naar het idee van het LOI, onnodig vertragend kan werken in de bestrijding. Op deze
aspecten wordt ingegaan in paragrafen 4.2, 6.2.3 en 11.3.
Het LOI adviseert in artikel 58a het woord virus te vervangen door ziekteverwekker,
aangezien niet alleen virussen maar ook andere ziekteverwekkers in staat zijn een
A1-infectieziekte met pandemisch potentieel te veroorzaken. Dit sluit aan bij opmerkingen
die ook de GGD-GHOR en het RIVM maken. De regering erkent dit aspect en heeft het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting hiermee in lijn gebracht.
Het LOI is van mening dat de term thuisquarantaine breder wordt gebruikt dan slechts
conform artikelen 58r en 58x. In de afgelopen periode van de covid-19 crisis hebben
immers vele burgers van de GGD een advies ontvangen om in thuisquarantaine te gaan.
De regering herkent wat de LOI aangeeft, maar merkt in dit kader op dat het advies
om in thuisquarantaine te gaan geen wettelijke maatregel, waardoor de smalle begripsbepaling
wel op zijn plek is.
Het LOI is, net als de NIVB, van mening dat aan het bevel dat de burgemeester op basis
van artikel 58l een advies van de gemeentelijke gezondheidsdienst vooraf dient te
gaan op grond van het feit dat de grondslag van het bevel gevormd wordt door een ernstige vrees voor de onmiddellijke verspreiding van een infectieziekte, waarbij de beoordeling van deze grondslag bij uitsluiting behoort tot de deskundigheid
van de arts gespecialiseerd in infectieziektebestrijding. De strekking van artikel 58l
is volgens de regering niet vergelijkbaar met de door het NVIB genoemde artikelen.
De bevelsbevoegdheid zoals voorgesteld in artikel 58l gaat om de onmiddellijke beëindiging
van een feitelijke situatie indien er ernstige vrees is voor de onmiddellijke verspreiding
van een infectieziekte behorend tot groep A1. Dit is nader toegelicht in de artikelsgewijze
toelichting bij dit artikel.
11.5.4 Nederlandse Vereniging voor Medische Microbiologie
De Nederlandse Vereniging voor Medische Microbiologie (hierna: NVMM) heeft opmerkingen
die zien op onderhavig wetsvoorstel en enkele opmerkingen die buiten de scope van
dit wetsvoorstel vallen maar mogelijk terugkomen in volgende tranches van de wijziging
van de Wpg. Eerst wordt in gegaan op de opmerkingen die zien op onderhavig wetsvoorstel.
De NVMM heeft voorgesteld om een begripsomschrijving van «isolatie» in de Wpg op te
nemen. Daarvan is afgezien in dit wetsvoorstel. Voor zover het gaat om de maatregel
van isolatie geldt dat uit het onderhavige wetsvoorstel alleen voortvloeit dat de
verwijzing naar groep A in artikel 31, eerste lid, Wpg wordt vervangen door een verwijzing
naar groep A1 en A2. Na inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel kan de maatregel
van isolatie dus worden opgelegd aan een persoon die lijdt aan infectieziekte behorend
tot één van deze groepen. Daarmee is het belangrijkste verschil gegeven met de maatregel
van quarantaine, welke maatregel kan worden opgelegd als er een vermoeden op besmetting
bestaat. Voor zover er in de praktijk onduidelijkheden over de maatregel van isolatie
bestaan, zal worden bezien hoe die onduidelijkheden het beste kunnen worden weggenomen.
Mocht aanpassing van de Wpg in dat verband wenselijk zijn, dan zal dit worden meegenomen
in een later traject.
Daarnaast vraagt de NVMM zich af of de punten genoemd in de VWS brief aan van 23 november
2020 over het doorgeven van gegevens meldplicht A-ziekte aan GGD meegenomen. De genoemde
punten uit de brief zijn meegenomen in het wetsvoorstel Wijziging Wet Publieke Gezondheid
vanwege invoering vergunning- en meldplicht. Ten aanzien van de meldplicht geeft het
NVMM aan dat het emailadres of telefoonnummer van burgers vaak niet bekend zijn bij
het laboratorium. In het wetsvoorstel is opgenomen om ook het telefoonnummer en e-mailadres
van de betrokken persoon op te nemen als gegevens die een arts bij een melding aan
de GGD dient te verstrekken op te nemen. Daarbij geldt dat een arts uiteraard geen
telefoonnummer of e-mailadres kan verstrekken indien de betrokken persoon hier niet
over beschikt.
In artikel 58k Wpg is bepaald dat geen beperkingen worden gesteld aan een aantal vormen
van toegang, waaronder de toegang tot een familielid of naaste die naar verwachting
van een behandelend arts zou komen te overlijden. Voor de NVMM is het onduidelijk
of familieleden in deze gevallen een recht van toegang hebben om bij hun naaste te
zijn, en merkt hierbij op dit tot gevaarlijke situaties kan leiden. De regering vindt
het van belang dat de belangen van cliënten en familieleden zo veel als mogelijk worden
gerespecteerd, zeker als het gevallen betreft waarin afscheid wordt genomen van een
client die op sterven ligt. Bij toegang van familieleden is het van belang de dan
geldende veiligheidsmaatregelen, zoals het dragen van beschermingsmiddelen, in acht
worden genomen.
Naar aanleiding van de passage over maatregelen in verband met inreizen vraagt de
NVMM zich af of thuisquarantaine van toepassing is voor contacten van personen met
een bewezen groep A meldingsplichtige infectieziekte. Uit het wetsvoorstel volgt dat
de thuisquarantaine alleen geldt voor reizigers uit door de Minister van VWS aangewezen
gebieden in het buitenland, Bonaire, Sint Eustatius of Saba. Andere personen vallen
niet onder de thuisquarantaineplicht. Contacten van personen met een bewezen groep A1
infectieziekte vallen over het algemeen derhalve niet onder deze thuisquarantaine.
Volgens de NVMM is toelichting nodig over «de wijze waarop de testuitslag wordt getoond»
en «op basis van een resultaat» genoemd onder paragraaf 8.4, verwijzend naar de artikelen 58p,
derde lid, onder c en 58r, derde lid, onder c, van het wetsvoorstel. In artikel 58p
is opgenomen dat bij ministeriële regeling nadere eisen gesteld kunnen worden aan
een test. In de artikelsgewijze toelichting wordt hier niet op ingegaan, aangezien
de uitwerking zo nodig volgt via een ministeriële regeling. Voor de volledigheid wordt
opgemerkt dat de term «resultaat» in artikel 58e, is geschrapt, aangezien de grondslagen
voor regels over inreizen reeds specifieke grondslagen bevatten.
Ook merkt de NVMM in haar reactie op dat het niet voldoende duidelijk is wat de bewaartermijnen
zijn voor de positieve testuitslagen in het geval van betrokkenheid van een GGD. De
GGD valt onder de Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst (WGBO), waardoor
er voor uitslagen van de door de GGD afgenomen testen een bewaartermijn van 20 jaar
geldt. Omdat covid-19 aangemerkt is als een A-ziekte geldt er een meldingsplicht.
Gegevens die op basis van deze meldingsplicht binnen komen kennen, volgens artikel 29
van de Wpg, een bewaartermijn van ten hoogste 5 jaar. Een andere termijn kan niet
gehanteerd worden (tenzij de patiënt om vernietiging van de gegevens verzoekt). Ook
voor testuitslagen gegenereerd door met GGD samenwerkende laboratoria geldt er een
bewaartermijn van 20 jaar of 5 jaar. Het laboratorium heeft deze gegevens namelijk
of via de GGD ontvangen of deze gegevens zijn op basis van de meldpingslicht binnen
gekomen.
De NVMM geeft aan graag betrokken te zijn bij besluitvorming en organisatie van de
bestrijding van infectieziekten. De NVMM pleit voor een betere positionering van de
medisch microbiologische laboratoria over de (zorg)sectoren heen. De regering waardeert
dit aanbod.
In de beleidsagenda pandemische paraatheid die 14 april jl. naar de Kamers is verstuurd,
is aangegeven dat er wordt gekeken naar de paraatheid van het microbiologische landschap
en specifiek de laboratoria Nederland, inclusief het inrichten van een opschalingsstructuur
voor de diagnostiek.
In haar reactie heeft de NVMM nog op enkele thema’s en knelpunten bij de uitvoering
van de algemene infectieziektebestrijding gewezen. Hiervoor geldt dat deze buiten
het traject van het onderhavige wetsvoorstel nader zullen worden bezien. Mocht aanpassing
van de Wpg in dat verband wenselijk zijn, dan zal dit worden meegenomen in een later
traject.
Deze onderwerpen betreffen:
– het ontbreken van een wettelijk kader bij het doorgeven van lijsten van contacten
aan de GGD in het kader van het bron- en contactonderzoek
– de oprichting van de LFI en het borgen en financiering van de testcapaciteit van Dienst
Testen. In de tweede tranche van de Wpg wordt de sturing verankerd die benodigd is
om de LFI effectief te laten opereren. De taken en de taken en verantwoordelijkheden
worden geïntegreerd in het LFI.
– het voorzien van een meldplicht van een persoon die overlijdt aan een groep A meldingsplichtige
infectieziekte.
Tot slot benoemt de NVMM nog een aantal thema’s die buiten de scope van de eerste
en volgende tranches vallen. De NVMM heeft de wens om deel uit te maken dan wel betrokken
te worden bij de samenstelling van het OMT. Het is aan het OMT zelf om te besluiten
over haar samenstelling. Ook benadrukt de NVMM in haar reactie de behoefte van netwerkpartners
van NVMM om ten aanzien van software leveranciers eisen te stellen aan uitwisselbaarheid
van eenheid en taal. Het maken van afspraken over eenheid van taal is bevorderlijk
voor het voor elektronische gegevensuitwisseling. De regering merkt op dat het in
beginsel aan de beroepsgroep zelf is om eisen te stellen aan de softwareleveranciers.
Daarnaast maakt het NVMM een opmerking over de wettelijke meldingsplicht voor een
vermoeden van besmetting die van toepassing is voor artsen en hoofden van laboratoria
voor infectieziekten in groep A1 en A2. NVMM vraagt zich af of artikel 24, eerste
lid, de meest effectieve wijze is om aanpassing van een meldingsplicht door te voeren.
De regering is van mening dat door middel van artikel 21, vierde lid, gecombineerd
met de LCI richtlijnen voldoende effectieve aanpassing van de meldplicht mogelijk
is.
11.6 Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Nederlands Voedsel- en Warenautoriteit, Inspectie
Leefomgeving en Transport en Nederlandse Arbeidsinspectie
11.6.1 Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd
De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ) onderschrijft in haar reactie
op het wetsvoorstel dat er aansluiting zal moeten worden gevonden bij de reguliere
toezichtstaken. Zij onderschrijft dat er voorafgaand aan het vaststellen van de te
treffen maatregelen een uitvoeringstoets dient plaats te vinden. De IGJ adviseert
de regering om in de praktijk uit te werken hoe toezichthouders in tijden van een
epidemie zouden kunnen samenwerken vanuit hun rol en taakstelling en hoe in de praktijk
tot een goede werkwijze kan worden gekomen om toezicht te houden op de maatregelen
die nodig zijn om een epidemie in te perken. Een (ad hoc in te stellen) adviserend
orgaan van betrokken partijen kan hiervoor een middel zijn. De regering onderschrijft
de suggestie om in de praktijk uit te werken hoe toezichthouders in tijden van een
(dreigende) epidemie zouden kunnen samenwerken en zal met de meest betrokken toezichthouders
in overleg gaan om dit voorstel verder uit te werken.
De IGJ onderschrijft ook het voorstel dat het aanwijzen van de toezichthouder in overeenstemming
met de betrokken Ministers zal gaan. Zij plaatst een kanttekening bij artikel 58n.
Als op basis van dit artikel een maatregel wordt getroffen, kan het voor zorgverleners
en zorgaanbieders, maar ook voor de IGJ zelf, onduidelijk zijn wanneer er sprake is
van een situatie waarbij het belang van de volksgezondheid niet opweegt tegen de belangen
van de cliënten en patiënten bij de toegang of wanneer er sprake is van uitzonderlijke
omstandigheden. Om deze reden adviseert zij om bij het vaststellen van de maatregel
aandacht te besteden aan de invulling van deze belangenafweging en de uitzonderlijke
omstandigheden. De regering deelt deze opvatting. Indien op grond van dit artikel
maatregelen getroffen worden zal er, evenals bij alle andere maatregelen die getroffen
worden op basis van de andere artikelen, een brede belangenafweging plaatsvinden waaraan
een brede advisering vanuit zowel epidemiologische perspectief, alsook bredere maatschappelijke
en sociaaleconomische overwegingen aan ten grondslag liggen.
11.6.2 Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) geeft in haar reactie aan
dat zij begrip heeft voor het feit dat op dit moment geen concrete toezichthouders
aangewezen kunnen worden. Ook geeft zij, net als de IGJ, aan er waarde aan te hechten
dat de toezichthoudende taken die op grond van de Wpg worden opgelegd, blijven aansluiten
bij de bestaande toezichthoudende taken. Ook de NVWA geeft de regering een aantal
aandachtspunten mee m.b.t. het wetsvoorstel welke zijn verwerkt in de desbetreffende
paragrafen van dit voorstel.
11.6.3 Inspectie Leefomgeving en Transport
De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) heeft in de reactie op het wetsvoorstel
aangegeven er vanuit te gaan dat ILT-inspecteurs, mits zij zijn aangewezen door de
Minister van VWS en gelet op de formulering van het voorgenomen artikel 64a, alleen
toezicht zullen houden op de naleving en niet belast worden met de handhaving. De
ILT maakt met betrekking tot aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer namelijk
deel uit van een keten van toezicht.
Het klopt dat het voorgenomen artikel 64a voorziet in een grondslag om toezichthouders
aan te wijzen. Indien de ILT wordt aangewezen als toezichthouder zal rekening worden
gehouden met de al bestaande taken van de ILT en zal daar zoveel als mogelijk bij
worden aangesloten. De handhaving van de maatregelen rondom (bedrijfsmatig) personenvervoer
is een bevoegdheid van de Minister van VWS. In voorkomende gevallen kan deze bevoegdheid
op grond van artikel 10:3 van de Awb worden gemandateerd aan anderen. Een eventueel
besluit om mandaat te verlenen aan de ILT kan op grond van artikel 10:4 Awb enkel
met instemming van de ILT.
De ILT staat ook stil bij het belang van een uitvoeringstoets op het moment dat bij
ministeriële regeling maatregelen getroffen zullen worden. Op het moment dat bij ministeriële
regeling maatregelen getroffen zullen worden zal, zoals eerder aangegeven in paragraaf 8.2,
conform aanwijzing 9 van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties een uitvoeringstoets
worden gevraagd.
Daarnaast heeft de ILT aangegeven dat het voor hen van belang is om de begrippen «bedrijfsmatig
personenvervoer» en «aanbieden» zodanig toe te lichten zodat het duidelijk is dat
dit gericht is tegen iedere aanbieder van bedrijfsmatig personenvervoer. Het begrip
aanbieden strekt verder dan het aanbieden van personenvervoer door de vervoerder zoals
genormeerd in de Wet personenvervoer 2000. Hier is uitvoering aangegeven door de door
ILT voorgestelde definities en toelichting te verwerken in het wetsvoorstel.
11.6.4 Nederlandse Arbeidsinspectie
De NLA geeft in haar reactie aan dat het inefficiënt en ineffectief is om hen als
toezichthouder aan te wijzen voor de Wpg. De NLA geeft aan dat het veel beter is om
binnen de bestaande wetgeving op zoek te gaan naar oplossingen. De NLA verwijst hierbij
naar haar, in de afgelopen jaren, opgebouwde ervaring met de toezichtsaanpak binnen
de arbosystematiek. De NLA verzoekt om in de toelichting toe te voegen dat de NLA
niet als toezichthouder wordt aangewezen en heeft hiervoor ook een tekstvoorstel gedaan.
De NLA heeft onder de covid-19-epidemie toezicht gehouden op de noodzakelijke maatregelen
via de mogelijkheden op grond van de Arbeidsomstandighedenwet. Hierbij heeft de NLA
toezicht gehouden op arbeidsplaatsen. Handhaving vond plaats op grond van artikel 3
van de Arbowet, artikel 3.2a van het Arbobesluit (vervallen) en de bevoegdheid om
het werk stil te kunnen leggen. Voor dat laatste bevatte de Twm een wijziging van
artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet waardoor de NLA de stillegging van werk
kon bevelen op het moment dat de geldende noodzakelijke maatregelen in ernstige mate
niet werden getroffen. Deze wijziging is met het vervallen van de Twm ook komen te
vervallen.
Bij een infectieziekte behorend tot groep A1 als bedoeld in artikel 1 van de Wpg,
of een directe dreiging daarvan, is het – onder ander om maatschappelijke ontwrichting
tegen te gaan – van belang dat er op efficiënte, en zo veel als mogelijk, eenduidige
wijze wordt gehandhaafd. De regering begrijpt daarbij de wens van de NLA om zoveel
mogelijk vanuit het bestaande instrumentarium toezichthoudende taken te vervullen
en ondersteunt deze ook. Om deze taak zo goed mogelijk te kunnen vervullen is in dit
wetsvoorstel opnieuw de bevoegdheid opgenomen in de Arbeidsomstandighedenwet dat de
NLA de stillegging van werk kan bevelen op plaatsen op het moment dat de dan geldende
noodzakelijke maatregelen in ernstige mate niet worden getroffen. Dit betekent dat
de NLA niet wordt aangewezen als toezichthouder op grond van de Wpg. De toelichting
is hierop aangepast.
De NLA staat in haar reactie ook stil bij het persoonlijk beschermingsmiddel en geeft
aan dat haar voorkeur uit gaat naar een ander begrip. Persoonlijk beschermingsmiddel
impliceert dat het de drager beschermt terwijl de context van dit middel in de Wpg
een hele andere is namelijk het tegen gaan van de verspreiding van virussen en andere
ziektekiemen. Het begrip «persoonlijk beschermingsmiddel» is zowel in de Arboregelgeving
als in de zorgketen een ingeburgerde term. Het heeft daarom niet de voorkeur van de
regering om in de Wpg voor het begrip »persoonlijk beschermingsmiddel» een ander woord
te gebruiken. Gelet op het feit dat het gaat om een ingeburgerde term wordt enige
bestaande verwarring niet opgelost met het introduceren van een nieuw begrip. Wel
is naar aanleiding van dit advies in het wetsvoorstel het begrip «persoonlijk beschermingsmiddel»
nader gedefinieerd. In de definitie is verduidelijkt wat hieronder wordt verstaan
in de Wpg: de eigen of een andere persoon zoveel mogelijk te beschermen tegen ziekteverwekkers.
Verder is de artikelsgewijze toelichting op artikel 58g aangevuld, zodat duidelijk
is dat de verplichtingen uit Arboregelgeving (tot het dragen of vasthouden van persoonlijke
beschermingsmiddelen) onverminderd van toepassing zijn.
Tenslotte heeft de NLA geconstateerd dat de systematiek m.b.t. de zorgplicht in besloten
plaatsen verschilt met de systematiek zoals deze wordt gebruikt in de Arbowetgeving.
Het is voor hen dan ook onduidelijk welk aanvullend doel deze zorgplicht heeft en
hoe de Arbowetgeving zich hiertoe verhoudt. Op grond van de Wpg kunnen bij ministeriële
regeling verplichtende collectieve maatregelen worden genomen. Dit kan enkel op het
moment dat de collectieve maatregelen proportioneel en noodzakelijk zijn. In dat kader
wordt in de dan op te stellen ministeriële regeling, op dat moment bezien welke uitzonderingen
er mogelijk zijn op de collectieve maatregelen. In dat kader zal er op dat moment
afstemming plaatsvinden over de verhouding met Arbowetgeving.
11.7 Overig
11.7.1 VNO-NCW en MKB-Nederland
VNO-NCW en MKB-Nederland juichen toe dat er een structurele grondslag wordt gecreëerd
voor verplichtende collectieve maatregelen voor de infectieziektebestrijding van A-ziekten
(waaronder covid-19). Wel pleiten deze partijen er voor om in dit wetsvoorstel te
voorzien in een mogelijkheid om een CTB voor te schrijven voor bepaalde locaties om
de verspreiding van een virus te remmen.
De regering deelt de visie dat de inzet van het CTB van toegevoegde waarde kan zijn,
waarbij wordt opgemerkt dat dit mede afhankelijk is van de eigenschappen van een virus.
Het CTB wordt onder voorwaarden genoemd in bepaalde sectorplannen. Daarbij wordt door
de sectoren aangegeven dat inzet van dit bewijs kan voorkomen dat andere maatregelen
noodzakelijk zijn. De regering heeft ervoor gekozen om een wettelijke basis voor eventuele
inzet van een CTB, niet op te nemen in dit wetsvoorstel. Deze inzet vergt nog nader
onderzoek om te bezien in welke situatie een vorm van een CTB effectief is en een
nadere dialoog om te bepalen of er voldoende draagvlak is in de samenleving voor deze
maatregel.
11.7.2 Interkerkelijk Contact Overheidszaken
Het Interkerkelijk Contact Overheidszaken (hierna: CIO) heeft in een reactie op het
wetsvoorstel een aantal punten aangegeven.
CIO stelt voor de verduidelijking die werd gegeven in de Trm (Staatscourant 2020, nr. 62031) op het punt van veilige afstand op te nemen. Naar aanleiding hiervan is de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 58f op dit punt aangevuld.
CIO bepleit dat tevens moet worden bepaald dat «geestelijk bedienaren» toegang hebben
tot de tot hun geloofsgemeenschap behorende persoon die in de zorglocatie verblijft.
In de afgelopen periode heeft het ontbreken van een dergelijke bepaling tot onduidelijkheden
geleid die schrijnende situaties tot gevolg hadden. De regering act het van belang
dat geestelijke bedienaren hun handelingen in het kader van het belijden van een godsdienst
of levensovertuiging kunnen blijven uitoefenen, ook als het ziet op personen die in
zorglocaties verblijven. Mede naar aanleiding van de reactie van CIO is artikel 58n,
vijfde lid, op dit punt aangepast. In aansluiting bij de artikelsgewijze toelichting
op artikel 58f, is in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 58n aangegeven wat
onder geestelijk bedienaar wordt begrepen.
Daarnaast heeft het CIO een opmerking gemaakt over de zorgplicht voor besloten plaatsen
(artikel 58k) en de bijbehorende protocollen.
CIO refereert hierbij aan de protocollen die in dit verband door de aan CIO deelnemende
kerkgenootschappen zijn opgesteld en aan de plaatselijke kerkbesturen ter beschikking
zijn gesteld. Deze zullen ook in een onverhoopt toekomstige situatie opnieuw kunnen
worden ingezet. De regeling waaraan het CIO refereert, was inderdaad opgenomen in
de regeling ter uitvoering van de Twm. Die regeling kon tot stand worden gebracht
dankzij de inzet van de gezamenlijke religieuze organisaties, die sinds de uitbraak
van het virus hun verantwoordelijkheid hebben genomen voor het treffen van (aanvullende)
maatregelen om de verspreiding van dat virus tegen te gaan. In dit verband wijst de
regering ook op de communiqués die door religieuze organisaties zijn uitgebracht in
diverse fasen van de epidemie. Bij de totstandkoming van uitvoeringsregeling zal het
CIO uiteraard waar nodig en waar redelijkerwijs mogelijk worden betrokken.
Daarnaast merkt het CIO op dat zij het op prijs stelt het om te zijner tijd in de
gelegenheid te worden gesteld op het concept voor deze ministeriële regeling te kunnen
reageren. Bij het opstellen van de ministeriële regeling zal waar nodig en waar redelijkerwijs
mogelijk afstemming worden gezocht met stakeholders.
11.7.3 Artsenfederatie KNMG
Artsenfederatie KNMG vraagt zich af wie precies worden bedoeld met «de aanwezige personen die niet bij de zorg, jeugdhulp of maatschappelijke ondersteuning
betrokken zijn of die geen mantelzorger zijn.» In artikel 58a Wpg (nieuw) noch in de toelichting op het wetsvoorstel wordt een eenduidige
uitleg gegeven over wie worden verstaan onder «niet bij de zorg betrokken aanwezige
personen». Zo wordt in de artikelsgewijze toelichting ook gesproken over «bezoekers»
en het beperken van «bezoek». KNMG vraagt zich af of het bijvoorbeeld alleen gaat
om bezoekers aan een cliënt in een verpleeghuis of ook om een vertegenwoordiger die
een (minderjarige) cliënt vergezelt naar een afspraak bij de huisarts. KNMG roept
op om duidelijkheid te scheppen, ofwel in de begripsbepaling en/of artikel 58n Wpg
(nieuw) dan wel in de toelichting op het desbetreffende artikel.
In de memorie van toelichting staat «onder bezoekers wordt verstaan personen die niet bij de zorg, jeugdhulp of maatschappelijke
ondersteuning betrokken zijn of die geen mantelzorger zijn.» Hiermee wordt bedoeld alle mensen die niet tot de benoemde categorieën behoren. Artikel 58n
bevat een zorgplicht voor zorgaanbieders, waar ook de huisarts onder valt. Hieruit
vloeit voort dat een zorgaanbieder er zorg voor draagt dat bezoekers zich aan de bij
of krachtens artikel 58f tot en met 58i Wpg gestelde regels kunnen houden. Met deze
zorgplicht worden zorgaanbieders in de gelegenheid gesteld dit zelf nader in te vullen.
Zij hebben namelijk vaak eigen protocollen ontwikkeld waarmee zij aan de zorgplicht
kunnen voldoen. Het kabinet ziet geen aanleiding om de toelichting op dit punt aan
te passen.
11.7.4 Seniorencoalitie
De seniorencoalitie geeft aan dat het wetsvoorstel voorziet in een adequaat wettelijk
instrumentarium om ten behoeve van de volksgezondheid collectieve maatregelen te kunnen
treffen bij een infectieziekte behorend tot groep A1. De seniorencoalitie vraagt aandacht
voor terughoudendheid bij het beperken van de toegang tot zorglocaties. Als er besluiten
worden genomen die kwetsbare ouderen raken, moeten de ouderen en hun naasten nadrukkelijk
worden betrokken en elke gezamenlijke oplossing wordt verkend om de contactlijnen
op te houden.
Verder vraagt de seniorencoalitie in het algemeen nog aandacht voor goede informatievoorziening
die toegepast is op doelgroepen van ouderen en de beschikbaarheid van voldoende persoonlijke
beschermingsmiddelen, ook voor mantelzorgers. De seniorencoalitie vraagt ook blijvende
aandacht voor het risico van eenzaamheid onder ouderen als gevolg van maatregelen
ter bestrijding van een epidemie.
De regering is zich ervan bewust dat het beperken van de toegang tot zorglocaties
grote impact heeft op bewoners, patiënten of cliënten en hun naasten.
In de memorie van toelichting is dan ook opgenomen:
«Vanwege die impact en het belang van het huisrecht moet terughoudendheid worden betracht
bij het beperken van de toegang tot zorglocaties. Dergelijke maatregelen dienen noodzakelijk
en proportioneel te zijn, waarbij rekening wordt gehouden met de mogelijk ingrijpende
gevolgen voor de bewoners van zorglocaties en hun naasten.»
In artikel 58n Wpg is over beperkingen in de toegang tot zorglocaties opgenomen dat
het belang van de volksgezondheid en de belangen van de cliënten en patiënten bij
die toegang worden afgewogen. In de ministeriële regeling kan onderscheid worden gemaakt
tussen zorglocaties of categorieën daarvan.
Volgens het kabinet borgt deze omschrijving voldoende dat terughoudend wordt omgegaan
met beperking van de toegang tot zorglocaties en dat de belangen van bewoners en naasten
voldoende worden meegewogen. Het kabinet onderschrijft de mening van de ouderencoalitie
dat gezamenlijke oplossingen verkend moeten worden om de contactlijnen zoveel mogelijk
open te houden.
11.8 Internet consultatie
11.8.1 Inleiding
Op de internetconsultatie zijn 107 reacties gekomen. Deze reacties zijn opgedeeld
in vier categorieën. De categorieën zijn:
1. grondrechten en noodzakelijkheid van wetgeving;
2. algemene zorgen;
3. categorie A-ziekte en sterftepercentage; en
4. pandemisch potentieel, controle- en testmaatschappij en Twm.
In de volgende paragrafen komen deze categorieën aan bod.
11.8.2 Grondrechten en noodzakelijkheid van wetgeving
Uit de internetconsultatie zijn zorgen betreffende grondrechten naar voren gekomen
die burgers hebben ten aanzien van dit wetsvoorstel. Bovenal uitten vele respondenten
hun onvrede over het feit dat het wetsvoorstel bevoegdheden bevat tot het nemen van
maatregelen die grondrechten beperken. Deze onvrede begrijpt de regering goed. Sinds
het uitbreken van de covid-19-epidemie nu ruim twee jaar geleden heeft de regering
verschillende zeer pijnlijke maatregelen moeten nemen, vele van uitzonderlijke aard.
Het is ook naar mening van de regering van groot belang dat deze maatregelen uitzonderlijk
blijven en niet genormaliseerd worden. Ook de Afdeling wijst daarop in haar advies.
Tegelijkertijd heeft de covid-19 epidemie ons allen met de neus op de feiten gedrukt.
In de moderne wereld is internationaal reizen en handelen zo makkelijk en gebruikelijk
geworden dat nieuwe infectieziektes zich razendsnel over de gehele wereld kunnen verspreiden.
De regering kan niet anders dan deze realiteit onder ogen zien. Het virus is, met
name na mutatie tot de omikronvariant, gelukkig minder dodelijk gebleken dan oorspronkelijk
werd gevreesd. Desondanks zijn de gevolgen onmiskenbaar groot. Duizenden Nederlanders
zijn aan het virus overleden, de druk op de zorg nam ongekende proporties aan waarbij
zorgprofessionals bovendien hun eigen gezondheid riskeerden. Nog altijd zijn er vele
Nederlanders die als gevolg van long covid hun leven onherkenbaar hebben zien veranderen,
voor sommigen nu al ruim twee jaar lang. Ook dit schaadt grondrechten. Onder andere
het recht op leven, recht op gezondheidszorg en de persoonlijke levenssfeer komen
onder grote druk te staan wanneer een gevaarlijke infectieziekte om zich heen grijpt.
Het is in zo een situatie een taak van de overheid om te proberen alle grondrechten
zo goed mogelijk te balanceren. Dit kan betekenen dat de overheid maatregelen moet
nemen die grondrechten beperken, om zo de impact van de infectieziekte zelf te matigen.
De beste bescherming van grondrechten in een maatschappij ontwrichtende epidemie is
niet een overheid die toekijkt en niets doet.
Diverse respondenten beklaagden zich ook over een vermeende disbalans de afgelopen
jaren tussen de bescherming van de volksgezondheid en het onderhouden van andere aspecten
van de maatschappij. Alleenstaanden die vereenzaamden, kwetsbaren die hun dierbaren
moesten missen op hun sterfbed, ondernemers die hun levenswerk zagen instorten en
kinderen die op steeds grotere leerachterstand kwamen te staan, zijn slechts enkele
voorbeelden. De regering deelt deze zorg en erkent dat hoewel bij bestrijding van
een epidemie de volksgezondheid grote prioriteit heeft, dit niet de énige prioriteit
moet zijn. Deze erkenning uit zich onder andere in de oprichting van het maatschappelijk
impact team (MIT). Dit is een onafhankelijk team dat parallel en gelijkwaardig aan
het OMT de regering adviseert over de aanpak van de corona-epidemie en mogelijk ook
andere epidemieën met brede sociaalmaatschappelijke en economische gevolgen. Waar
het OMT op medische gronden adviseert over de gezondheidssituatie, is de rol van het
MIT juist om ervoor te waken dat andere maatschappelijke aspecten niet ondersneeuwen.
De regering hoopt dat de oprichting van het MIT zal leiden tot een nog meer gebalanceerde
aanpak van epidemieën.
De laatste grote zorg die respondenten naar voren brengen, is de proportionaliteit
tussen de heftigheid van de maatregelen en de ernst van de infectieziekte. De respondenten
zien in het wetsvoorstel een risico dat de overheid zeer ingrijpende maatregelen kan
nemen terwijl de infectieziekte die daarmee bestreden wordt niet de ernst heeft om
die maatregelen te rechtvaardigen. Zo vragen zij zich af aan welke objectieve maatstaven
wordt getoetst of een infectieziekte thuis hoort in categorie A1.
Om te gelden als A1-ziekte moet een infectieziekte tenminste aan de volgende eisen
voldoen (zie ook paragraaf 4.2):
1. het betreft een infectieziekte waartegen in de bevolking geen of weinig immuniteit
aanwezig is,
2. de infectieziekte infecteert mensen en veroorzaakt zware klachten (bij een deel van
de besmettingen); en
3. de infectieziekte verspreidt gemakkelijk onder de bevolking (bijvoorbeeld verspreiding
via de lucht, besmettelijk voordat er verschijnselen zijn).
Lang niet elke infectieziekte komt dus in aanmerking voor categorisering in de groep A1.
Verkoudheid voldoet bijvoorbeeld duidelijk aan eis 3, maar niet aan eis 1 en 2. Apenpokken
voldoet juist aan eis 1, maar weer niet aan eis 2 en 3. Alleen die infectieziektes
die dusdanig gevaarlijk zijn dat zij de maatschappij ernstig kunnen ontwrichten, kunnen
dus onder categorie A1 en het toepassingsbereik van dit wetsvoorstel vallen, indien
het belang van de volksgezondheid dat vordert.
11.8.3 Algemene zorgen
In de internetconsultatie zijn ten algemene veel zorgen geuit. Deze zorgen zijn zeer
divers. In het algemeen valt in de reacties op dat het voorliggende wetsvoorstel veelvuldig
wordt gekoppeld aan de bestrijding van de coronacrisis, terwijl dit wetsvoorstel ook
de grondslagen treft voor de bestrijding van andere, toekomstige epidemieën. Meer
specifiek wordt er in de reacties twijfel geuit over de effectiviteit van de maatregelen
die de afgelopen twee jaar getroffen zijn ter bestrijding van de coronacrisis, en
wordt er in verschillende reacties opgeroepen om dit wetsvoorstel dan ook geen doorgang
te laten vinden. In andere reacties wordt deze weerstand verbreed en wordt er aangegeven
dat er in het geheel geen vertrouwen meer is in door de regering voorgestelde wetgeving.
Het kabinet is inzenders van de reacties erkentelijk voor hun bijdragen. Zij ziet
de internetconsultatie als een waardevol onderdeel van de maatschappelijke dialoog
en een manier om het gesprek tussen overheid en burgers verder te brengen en te verrijken
met verschillende meningen en opvattingen. Concreet leert het kabinet van de verschillende
reacties dat zij moet blijven luisteren naar de gevoelens en het sentiment onder de
bevolking en tegelijkertijd helder uit dient te blijven leggen waarom onderhavig wetsvoorstel
noodzakelijk is ter bestrijding van toekomstige epidemieën.
11.8.4 Categorie A-ziekte en sterftepercentage
Bij de internetconsultatie waren een aantal reacties die zich richten op de wijze
van indeling van de infectieziekten in de groep A1 en groep A2. Er zijn zorgen geuit
over het classificeren van covid-19 als een A1infectieziekte, gelet op het – in de
ogen van de respondenten – lage sterftepercentage. Ook is aangehaald dat de voorgestelde
indeling te ruim is gelet op het feit dat er collectieve maatregelen c.q. grondrechten
kunnen worden ingeperkt op basis van de classificatie als A1infectieziekte. Tot slot
werd het belang van parlementaire betrokkenheid benadrukt bij de besluitvorming of
een bepaalde infectieziekte nog steeds als een A1infectieziekte kan worden beschouwd.
Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven hebben de infectieziekten die vallen
onder de groep A1 een dusdanige omvang dat het maatschappelijke leven er door kan
worden ontwricht en dat voor de bestrijding daarvan collectieve maatregelen noodzakelijk
kunnen zijn. De Minister van VWS zal zich laten adviseren door experts voor de inschaling
van infectieziekten in onder meer de groep A1. Het RIVM of OMT zal bij het advies
meewegen of er sprake is van een infectieziekte met pandemisch potentieel (zie paragraaf 4.2)
Het sterftepercentage van een infectieziekte is op zichzelf geen reden om een infectieziekte
in een bepaalde categorie op te nemen. Het is wel een aspect waar naar wordt gekeken
door OMT en RIVM bij het bepalen van de ernst van een infectieziekte. De regering
ziet geen aanleiding om het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. Daarnaast wordt
met dit wetsvoorstel een gelaagd systeem van regelgeving en uitvoering voorgesteld,
waarbij bij het nemen van collectieve maatregelen de regering de proportionaliteit
en noodzakelijkheid zal beoordelen.
11.8.5 Pandemisch potentieel, controle- en testmaatschappij en Twm
Ook in deze categorie hebben burgers hun zorgen geuit met betrekking tot de legitimering
en het gebruik van de bevoegdheidsgrondslagen zoals deze met deze wet zijn voorgesteld.
Hierop wil de regering hen meegeven dat in het wetsvoorstel waarborgen zijn ingebouwd.
De betrokkenheid van zowel de Eerste Kamer als de Tweede Kamer en de bescherming van
grondrechten zijn wettelijk verankerd. Bij aanwijzing van een infectieziekte als behorend
tot A1 worden de bevoegdheidsgrondslagen geactiveerd, waaronder die van hoofdstuk V,
paragraaf 8. Dat geschiedt bij ministeriële regeling, gevolgd door een wetsvoorstel
waardoor de democratische legitimering is gewaarborgd. Het activeren van de bevoegdheden
kan alleen als het belang van de volksgezondheid dit vordert (artikel 20 Wpg). Als
het belang van de volksgezondheid deze indeling in groep A1 niet langer vordert, moet
afschaling plaatsvinden. Ook daarbij is betrokkenheid van het parlement gewaarborgd.
Daarna moet ook voor het toepassen van maatregelen een ministeriële regeling worden
vastgesteld. In deze regeling dient de proportionaliteit en noodzaak, waaronder de
effectiviteit, te worden beoordeeld en gemotiveerd. Ook bij het vaststellen van de
ministeriële regeling is de democratische legitimiteit gewaarborgd. Dit betekent dat
in meerdere momenten van het proces de democratische legitimering is gewaarborgd.
12. Ondertekening
Dit wetsvoorstel wordt medeondertekend door de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, gelet op het feit dat er bevoegdheden in dit wetsvoorstel zijn
opgenomen waarmee in bijzondere omstandigheden collectieve maatregelen genomen kunnen
worden die raken aan de grondrechten in de gehele samenleving. Daarnaast heeft de
medeondertekening te maken met de rol van het lokale bestuur, en met name de burgemeester,
bij de bestrijding van infectieziekten behorend tot groep A1 en de regeling die wordt
getroffen voor zover het betrekking heeft op de verkiezingen.
II. Artikelsgewijze toelichting
Artikel I. Wijziging Wet publieke gezondheid
Onderdelen A, D en G
In artikel 1 van de Wet publieke gezondheid (Wpg) wordt de huidige groep A opgesplitst
in een groep A1 en een groep A2. De huidige groep A wordt onder A2 gebracht. Dit betreft
enkel een vervanging van de groepsaanduiding, waarbij op groep A2 geen nieuwe regels
van toepassing worden. Er is derhalve geen sprake van een inhoudelijke wijziging,
maar een technische wijziging die ook wordt doorgevoerd in andere artikelen waarin
groep A genoemd staat.
In groep A1 kunnen, indien het belang van de volksgezondheid dit vordert, de infectieziekten
worden ondergebracht die als pandemisch potentieel worden aangemerkt. Dit zijn infectieziekten
die een dusdanige omvang hebben dat het maatschappelijk leven erdoor wordt ontwricht.
In paragraaf 4.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is dit nader
toegelicht. Ten tijde van het opstellen van dit wetsvoorstel is er geen infectieziekte
die behoort tot de groep A1.
Zoals hierboven reeds aangegeven bestaat groep A2 uit de infectieziekten die ten tijde
van het opstellen van dit wetsvoorstel zijn aangemerkt als groep A.
Hierbij geldt dat uitsluitend voor infectieziekten die in groep A1 zijn geplaatst,
de bevoegdheden van Hoofdstuk V, paragraaf 8 van toepassing kunnen zijn (zie artikel 58b).
Indien een infectieziekte in groep A1 wordt geplaatst, geschiedt dat volgens de procedure
van artikel 20 (zie toelichting op onderdeel E). Na inwerkingtreding van de in artikel 20
genoemde wet waarbij de incorporatie wordt geregeld, wordt de aanduiding van de infectieziekte
toegevoegd in onderdeel db, waarbij de daar thans opgenomen zin zal komen te vervallen.
Onderdeel B
Dit onderdeel voorziet ten eerste in technische aanpassingen van artikel 6 Wpg, in
verband met de wijziging van categorie A in A1 en A2.
Daarnaast voorziet dit onderdeel in de toedeling van bevoegdheden aan de burgemeester
en de voorzitter van de veiligheidsregio voor zover het gaat om de bestrijding van
een epidemie van een infectieziekte behorend tot de groep A1 of een directe dreiging
daarvan. Voorzien wordt in een regeling waarbij bevoegdheden die zijn opgenomen in
hoofdstuk V, paragraaf 8, afhankelijk van de fase van de bestrijding van de (dreigende)
epidemie, toekomen aan ofwel de voorzitter van de veiligheidsregio ofwel de burgemeester.
Het gaat hierbij om aanwijzings- en bevelsbevoegdheden en bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden
en in bijzondere gevallen om het verlenen van ontheffingen in bijzondere situaties.
De betreffende artikelleden worden hieronder nader toegelicht.
Artikel 6, vierde lid (nieuw)
Het uitgangspunt blijft dat de voorzitter van de veiligheidsregio de zorg heeft voor
de bestrijding van infectieziekten behorend tot de groep A. Dit betreft onder meer
de coördinatie maar ook het bij uitsluiting uitoefenen van de in de Wpg genoemde bevoegdheden,
zoals het toepassen van individuele maatregelen. Door de hierboven genoemde technische
aanpassing wordt geregeld dat dit na inwerkingtreding van onderhavig voorstel geldt
voor zowel A1-infectieziekten als A2-infectieziekten. Daaraan wordt toegevoegd dat,
als het gaat om de bestrijding van A1-infectieziekten, de voorzitter van de veiligheidsregio
voorts bij uitsluiting bevoegd is toepassing te geven aan de artikelen 58e, tweede
tot en met vijfde lid, 58j, tweede tot en met vierde lid, 58k, tweede tot en met vierde
lid, 58l, 58m, 58s, tweede lid, 58v, tweede en derde lid, 58z, derde en vierde lid,
en 58za, eerste lid, welke zijn opgenomen in hoofdstuk V, paragraaf 8, dat met het
onderhavige wetsvoorstel aan de Wpg wordt toegevoegd.
Zoals reeds in hoofdstuk 6 van het algemeen deel is toegelicht, gaat het hier in de
praktijk om een fase van de crisis, waarin er nog veel onbekend is over de ziekte;
de effecten van de ziekte zijn moeilijk in te schatten; er is (nog) weinig kennis
voorhanden en er bestaat onduidelijkheid over de benodigde aanpak om de ziekte te
bestrijden en de maatschappelijke impact hiervan. Het is in deze fase noodzakelijk
dat de uitvoering van taken en bevoegdheden, met het oog op de slagvaardigheid, zo
gecoördineerd mogelijk op regionaal niveau plaatsvindt. Uniformiteit in handelen en
een snelle informatie-uitwisseling zijn van essentieel belang. De voorzitter van de
veiligheidsregio is in deze acute fase het aangewezen bevoegde orgaan voor de toepassing
van de in het vierde lid genoemde bevoegdheden. Daarmee liggen alle bevoegdheden bij
één orgaan, wat bijdraagt aan effectief optreden in deze fase.
Artikel 6, vijfde lid (nieuw)
Als de uitoefening van die bevoegdheden, bedoeld in paragraaf 8, naar verwachting
slechts gevolgen van plaatselijke betekenis heeft, komen die bevoegdheden bij uitsluiting
toe aan de burgemeester. Hiervoor is eerst een besluit nodig van de Minister van VWS,
dat genomen wordt in overeenstemming met de Minister van JenV en de Minister van BZK,
na overleg met de voorzitters. Zolang dit besluit niet wordt gewijzigd (zie zevende
lid), is de burgemeester bij uitsluiting bevoegd. Hierbij wordt opgemerkt dat de regeling
van artikel 6, vierde lid, er ook in deze fase nog steeds in voorziet dat de zorg
voor de bestrijding van infectieziekten bij de voorzitter van de veiligheidsregio
ligt; in dit verband is van belang de coördinerende taak die de voorzitter heeft in
de crisisbestrijding.
Zoals in hoofdstuk 6 is toegelicht gaat het hier in de praktijk om een fase in de
crisis waarin er meer duidelijkheid is over de A1-infectieziekte, waardoor er in deze
fase meer ruimte is voor een lokale aanpak en een terugkeer naar de normale bestuurlijke
verhoudingen, en waarin de burgemeester het aangewezen orgaan is voor de lokale toepassing
van bevoegdheden. In dat geval wordt namelijk verwacht dat de uitoefening van die
bevoegdheden naar verwachting slechts gevolgen van plaatselijke betekenis zal hebben.
In deze situatie geldt voorts, in afwijking van artikel 39, eerste lid, Wvr, dat voor
de bestrijding van de (dreigende) epidemie, ten behoeve van deze bestrijding, de burgemeester
bevoegd is toepassing te geven aan de bepalingen die in dat artikel zijn genoemd.
Uitgezonderd hiervan zijn de artikelen 5 en 7 van de Wvr en artikel 176 van de Gemeentewet.
Aangezien de epidemie nog steeds een (dreigende) crisis van meer dan plaatselijke
betekenis betreft, zouden deze bevoegdheden, zonder deze voorziening, op grond van
artikel 39 Wvr belegd blijven bij de voorzitter van de veiligheidsregio. Dat zou met
zich brengen dat de burgemeester onvoldoende mogelijkheden zou hebben om de bevoegdheden
van hoofdstuk V, paragraaf 8 uit te oefenen. Deze bepaling voorziet er daarom in dat
in die situatie ten behoeve van het bepaalde in hoofdstuk V, paragraaf 8, de burgemeester
bij uitsluiting bevoegd is toepassing te geven aan de meeste artikelen die zijn genoemd
in artikel 39, eerste lid, Wvr. Het gaat in dat artikellid om de toepassing van bevoegdheden
uit de Wvr, de Gemeentewet, de Wet openbare manifestaties, en om het gezag over de
politie en de Koninklijke marechaussee op grond van de Politiewet 2012. Twee bevoegdheden
gaan niet over naar de burgemeester. Het gaat ten eerste om de toepassing van artikel 7
Wvr, wat betekent dat de voorzitter van de veiligheidsregio zorg blijft dragen voor
informatievoorziening over de oorsprong, de omvang en de gevolgen van de epidemie.
Dit sluit aan bij artikel 6, vierde lid, Wpg, op grond waarvan de voorzitter van de
veiligheidsregio zorg draagt voor de bestrijding van een (dreigende) epidemie en zijn
coördinerende taken die ook na inwerkingtreding van het wetsvoorstel blijven bestaan.
In de tweede plaats is de bevoegdheid tot het vaststellen van noodverordeningen uitgezonderd
(artikel 176 van de Gemeentewet). Voor het overige geldt artikel 39 Wvr onverkort
voor de voorzitter van de veiligheidsregio, wat betekent dat het regionaal beleidsteam
blijft functioneren (artikel 39, tweede tot en met het zesde lid, Wvr).
Artikel 6, zesde en zevende lid
Deze bepalingen voorzien in procedurele regels. De Minister van VWS bepaalt in overeenstemming
met de Ministers van JenV en BZK en na overleg met de voorzitter van de betrokken
veiligheidsregio, of naar verwachting sprake is van gevolgen van slechts plaatselijke
betekenis als bedoeld in het vijfde lid. Hij kan dat besluit wijzigen, volgens dezelfde
procedurele regels, als die omstandigheid zich niet langer voordoet. Als het besluit
wordt gewijzigd, komen de bevoegdheden, bedoeld in paragraaf 8, ingevolge het vierde
lid weer toe aan de voorzitter van de veiligheidsregio. Dat geldt ook voor de Wvr-bevoegdheden:
in het vijfde lid is geëxpliciteerd dat ook de bevoegdheden, bedoeld in artikel 39,
eerste lid, Wvr, toekomen aan de burgemeester totdat de Minister zijn besluit heeft
gewijzigd. Als dat besluit wordt gewijzigd, komen de Wvr-bevoegdheden derhalve weer
toe aan de voorzitter van de veiligheidsregio.
Onderdeel C
In artikel 6ba, eerste lid, is bepaald dat regels ter uitvoering van de DCC-verordening
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gesteld kunnen worden. Deze regels
zijn vastgesteld in het Tijdelijk besluit DCC. In het tweede lid van artikel 6ba is
bepaald dat het aanwijzen van personen of organisaties in het kader van de uitvoering
van de verordening alleen krachtens amvb kan geschieden. Tot op heden is het daarom
enkel mogelijk om personen of organisaties die taken uitvoeren die voortvloeien uit
de DCC-verordening in het Tijdelijk besluit DCC aan te wijzen. De wijze waarop deze
taken worden uitgevoerd, worden tevens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
vastgesteld. Dit betekent onder meer dat, indien bijvoorbeeld een GGD moet worden
aangewezen om een bij of krachtens het besluit omschreven taak uit te voeren, iedere
keer het Tijdelijk besluit DCC moet worden gewijzigd.
Het is vaak gewenst dat GGD’en zo snel als mogelijk kunnen starten met het uitvoeren
van taken, omdat het voor burgers gewenst is dat zij bij zo veel mogelijk GGD’en terecht
kunnen. Derhalve wordt op dit moment een GGD eerst aangewezen via een spoedregeling
en wordt vervolgens het Tijdelijk besluit DCC gewijzigd (conform artikel 6ba, vierde
lid). Dit is een tijdrovend proces. Door de voorgestelde wijziging van artikel 6ba,
tweede lid, van de Wpg, wordt het mogelijk gemaakt om personen en organisaties bij
of krachtens het Tijdelijk besluit DCC aan te wijzen voor het uitvoeren van taken
die voortvloeien uit de DCC-verordening.
Onderdeel E
De huidige groep A is via de wijziging opgenomen in onderdeel A, aangepast naar groep A2,
waarin alle huidige als «A» aangewezen infectieziekten worden geplaatst. Dit artikel
bevat in verband daarmee enkele technische wijzigingen in artikel 20, eerste en tweede
lid, waarbij verwijzingen naar A hiermee in lijn worden gebracht. Daarnaast is in
het tweede lid, dat de opschaling van infectieziekten regelt, de opschalingsmogelijkheid
van A2 naar A1 toegevoegd.
Voorts is in artikel 20, aangezien met dit wetsvoorstel specifieke regels voor A1-infectieziekten
worden toegevoegd, een aantal verduidelijkingen aangebracht. Dit wordt hieronder toegelicht.
Ingevolge de incorporatieregeling, bedoeld in artikel 20, eerste en tweede lid, kan
aanwijzing van een infectieziekte of een opschaling naar een andere categorie plaatsvinden
via een ministeriële regeling, waarna een incorporatiewetsvoorstel volgt. In het derde
lid is reeds geregeld dat in de regeling waarbij de infectieziekte wordt aangewezen,
wordt bepaald welke bepalingen van de Wpg op die infectieziekte van toepassing zijn.
Aan dit lid wordt een zin toegevoegd waarin expliciet wordt bepaald dat na inwerkingtreding
van de incorporatieregeling, de toepassing van deze wet conform die regeling plaatsvindt.
Uit het vierde lid volgt reeds dat die regeling van toepassing is na inwerkingtreding,
evenwel wordt het wenselijk geacht dit rechtsgevolg expliciet te maken.
In het vierde lid is thans bepaald dat binnen acht weken na totstandkoming van de
regeling een wetsvoorstel ter incorporatie van de regeling wordt gezonden aan de Tweede
Kamer. Het rechtsgevolg van intrekking of verwerping van het wetsvoorstel is reeds
expliciet geregeld in dit artikellid: de regeling wordt onverwijld ingetrokken. Na
intrekking vindt de regeling dus geen toepassing meer. Via wijziging van dit artikellid
wordt voorts expliciet gemaakt wat het rechtsgevolg is van het niet tijdig indienen
van het wetsvoorstel: indien niet binnen de termijn van acht weken een voorstel van
wet wordt ingediend, wordt de regeling eveneens onverwijld ingetrokken. Voor de volledigheid
wordt voorts toegevoegd dat als het voorstel tot wet wordt verheven, de regeling van
rechtswege vervalt op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet. Ten slotte wordt
bepaald dat dit artikellid alleen betrekking heeft op de andere in het eerste of tweede
lid genoemde infectieziektes dan A1. Voor A1-infectieziekten voorziet het vijfde lid
in een vergelijkbare regeling, met dien verstande dat daarin is bepaald dat het wetsvoorstel
ter incorporatie van de regeling onverwijld na de totstandkoming van de regeling volgt.
Deze aanpassing is in lijn met het advies van de Afdeling van 24 augustus 2022 en
hangt samen met het feit dat voor A1-infectieziekten, naast de bestaande Wpg-bevoegdheden,
ook bevoegdheden van paragraaf 8, van hoofdstuk V kunnen worden geactiveerd. Voor
de overige groepen infectieziekten wijzigt de systematiek op dit punt niet en blijft
zodoende gelden dat het voorstel van wet ter incorporatie volgt binnen acht weken
(vierde lid).
Onderdeel F
Na artikel 20 worden twee nieuwe artikelen ingevoegd.
Artikel 20a
Artikel 20, derde lid, voorziet in de mogelijkheid van differentiatie van bevoegdheden
bij de aanwijzing van een A1-infectieziekte. Aangezien het een A1-infectieziekte betreft,
kunnen op grond van het derde lid, ook bevoegdheden van paragraaf 8, van hoofdstuk V,
in werking worden gesteld. Het nieuw ingevoegde artikel 20a voorziet in de mogelijkheid
om ook na de aanwijzing als A1-infectieziekte, aanvullend bevoegdheden van paragraaf 8,
van hoofdstuk V, Wpg, in werking te stellen. Dit kan immers nodig zijn als bij aanwijzing
als A1-infectieziekte, in werking gestelde bevoegdheden voor collectieve maatregelen,
ongenoegzaam zijn gebleken (eerste lid). Het voorgestelde artikel 20a voorziet andersom
ook in de afschaling van bevoegdheden voor collectieve maatregelen (tweede lid). Deze
bepaling voorziet in lijn met artikel 20 in dezelfde gepaste parlementaire betrokkenheid,
waarbij sprake is van beslissende zeggenschap van beide Kamers, via een wetsprocedure
(incorporatiewet) die volgt op een ministeriële regeling (derde en vierde lid).
Artikel 20b
Het nieuwe artikel 20b regelt ten eerste de plicht om de aanwijzing van een A1-infectieziekte
af te schalen zodra dat kan. Ten tweede wordt de procedure hiervoor bepaald, waarbij
in lijn met artikel 20 en 20a is voorzien in dezelfde gepaste parlementaire betrokkenheid,
waarbij sprake is van beslissende zeggenschap van beide Kamers, via een wetsprocedure
(incorporatiewet) die volgt op een ministeriële regeling (derde en vierde lid). Voor
afschaling naar groep C geldt de procedure van artikel 19.
Zodra het belang van de volksgezondheid niet langer vereist dat een infectieziekte
in A1 is geplaatst, moet deze worden afgeschaald. Dat kan betekenen dat de infectieziekte
niet meer als A1 wordt aangemerkt en dus de incorporatie ongedaan moet worden gemaakt.
Het kan ook betekenen dat de incorporatie moet worden gewijzigd, dat is het geval
als het belang van de volksgezondheid inschaling in een andere groep vordert. Afschaling
naar groep A2, B1 of B2 vindt, net als bij artikel 20, plaats in overeenstemming met
het gevoelen van de ministerraad, bij regeling van de Minister van VWS en gevolgd
door een incorporatiewet. De regeling vindt toepassing na inwerkingtreding daarvan
(tweede lid). Na het tot stand komen van een regeling wordt, in lijn met artikel 20,
vijfde lid, en artikel 20a, onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer gezonden
ter incorporatie (derde lid). Intrekking dan wel verwerping van het incorporatiewetsvoorstel
door een van beide Kamers leidt ertoe dat de Minister van VWS de regeling onverwijld
intrekt. De regeling vindt dan geen toepassing meer. Wordt het voorstel tot wet verheven,
dan vervalt de regeling van rechtswege op het tijdstip van inwerkingtreding van de
wet.
Onderdeel H
Voorgesteld wordt de nieuwe bepalingen betreffende collectieve maatregelen op te nemen
in een afzonderlijke paragraaf 8, in hoofdstuk V van de Wpg, dat bijzondere bepalingen
bevat voor de infectieziektebestrijding.
§ 8.1. Algemene bepalingen
Artikel 58a. Begripsbepalingen
In dit artikel zijn de begrippen opgenomen die voor de toepassing van de voorgestelde
paragraaf 8 van belang zijn. Bij het opstellen van de definities is een aantal definities
uit de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 overgenomen en is zoveel mogelijk aangesloten
bij bestaande wettelijke begrippen uit andere relevante wetgeving. Waar nodig zullen
de begrippen verder geconcretiseerd worden bij ministeriële regeling. Hieronder worden
enkele begrippen nader toegelicht.
Besloten plaatsen: Plaatsen die niet voor publiek openstaan, zijn besloten plaatsen. Hieronder vallen
onder andere kantoorgebouwen, voor het publiek gesloten gedeelten van gerechtsgebouwen,
loodsen, onderwijsinstellingen, behandelruimten in zorginstellingen en gebouwen die
alleen voor leden van een vereniging openstaan.
Ook gebouwen en plaatsen waar het belijden van godsdienst of levensovertuiging plaatsvindt,
zoals beschermd in artikel 6 van de Grondwet, worden uitsluitend voor de toepassing
van deze paragraaf aangemerkt als een besloten plaats. In artikel 6, tweede lid, van
de Grondwet zijn «gebouwen» en «besloten plaatsen» gescheiden categorieën, terwijl
voor de toepassing van de voorgestelde paragraaf 8 het begrip «besloten plaats» tevens
besloten gebouwen omvat. Het is niet de bedoeling het in de Grondwet bedoelde begrip
«besloten plaats» van een wettelijke definitie te voorzien. Met het aanduiden van
gebouwen met een feitelijk besloten karakter als besloten plaats, wordt beoogd deze
te onderscheiden van gebouwen die voor het publiek openstaan en uit te zonderen van
de toepassing van de artikelen 58h en 58j. Op deze besloten plaatsen zijn de artikelen 58k
en 58l van toepassing.
Woningen zijn eveneens besloten plaatsen, met een bijzondere grondwettelijke bescherming.
Voor zover in deze paragraaf een woning specifiek wordt benoemd, wordt hier aangesloten
bij de artikelen 10 en 12 van de Grondwet en artikel 8 EVRM. Woning geldt hier als
een feitelijk begrip; bepalend voor de bescherming is het feitelijk gebruik als woning.
Het gaat dan om de ruimte die – ook voor een gedeelte – als woning in gebruik is.78 Als een woning kan worden aangemerkt een ruimte die tot exclusief verblijf voor een
persoon of een beperkt aantal in een gemeenschappelijke huishouding levende personen
ingericht en bestemd is.79 Naast het woonhuis vallen bijvoorbeeld ook een woonwagen en -schip, een caravan en
een kamer van een huurder onder het begrip woning. De aanwezigheid van voldoende en
bestendige relaties met een bepaalde plaats,80 waar men op regelmatige wijze leeft,81 zijn eveneens aanwijzingen voor het aannemen van feitelijke bewoning. Het gaat om
de eigenlijke woning, maar ook het gebied dat mede de essentie van het woongenot bepaalt,
zoals de tuin en de garage. Met het oog hierop is duidelijkheidshalve in het tweede
lid via een uitbreidende definitie van het begrip «woning» bewerkstelligd dat daaronder
mede valt «een daarbij behorend erf».
Evenement: Voor deze definitie is aangeknoopt bij het algemeen geldende criterium uit artikel 2:24,
eerste lid, van de model-algemene plaatselijke verordening (APV) van de VNG. Anders
dan in die bepaling, waarmee met name wordt beoogd af te bakenen wanneer op grond
van een APV een vergunning of melding nodig is, is er in verband met de bestrijding
van de epidemie geen reden om op voorhand al evenementen uit te zonderen van de definitie.
Voor zover het voor publiek toegankelijke verrichtingen van vermaak zijn, vallen dus
ook onder het evenementenbegrip van artikel 58a (in de model-APV-bepaling uitgezonderde)
bioscoop- en theatervoorstellingen, markten, kansspelen, geboden dansgelegenheid,
vertoningen, speelgelegenheden en sportwedstrijden. In de ministeriële regeling op
grond van artikel 58i worden de evenementen waarvoor voorwaarden of een verbod gelden
nader aangeduid.
Mantelzorger: Dit is een natuurlijke persoon die rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen
bestaande sociale relatie zorg of hulp verleent zonder dat dit beroeps- of bedrijfsmatig
geschiedt. Het kan gaan om het verlenen van hulp bij dagelijkse activiteiten of verzorging,
maar ook om meer verpleegkundige handelingen zoals het toedienen van een insuline-injectie
aan een diabetespatiënt. Een sociale relatie kan onder meer betreffen een familielid
of vriend. Voor de omschrijving van het begrip mantelzorger is gebruikgemaakt van
de begrippen mantelzorg of mantelzorger zoals omschreven in de Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo) 2015 en de Wet langdurige zorg (Wlz).
Openbare plaats: Aangesloten is bij de aanduiding van openbare plaats in de zin van artikel 1, eerste
lid, van de Wet openbare manifestaties en dat is een plaats die krachtens bestemming
of vast gebruik openstaat voor het publiek. Het gaat hier om plaatsen waar in beginsel
eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf
op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn.82 Dit sluit overigens niet uit, dat bepaalde activiteiten op de desbetreffende plaats
verboden kunnen zijn. Bestemming wil zeggen dat de rechthebbende – overheid dan wel
particulier – aan de plaats een openbaar karakter geeft, bijvoorbeeld door middel
van een besluit of inrichting van de plaats. Vast gebruik ziet erop dat de plaats
gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze een openbare bestemming en de rechthebbende
deze feitelijke toestand gedoogt. De openbare weg is te beschouwen als een openbare
plaats.83 Daarnaast zijn ook openbare plantsoenen en parken, waterwegen, recreatieplassen,
overdekte passages van winkelcentra en zonder toegangsbewijs toegankelijke aankomst-
en vertrekhallen van luchthavens en treinstations te beschouwen als openbare plaatsen,
omdat zij een met de openbare weg vergelijkbare functie vervullen. Natuurgebieden
zijn in beginsel openbare plaatsen, tenzij in de voorwaarden die de overheid heeft
verbonden aan het beheer volgt dat een gebied niet openbaar is, en in de zin van dit
wetsvoorstel onder het begrip publieke plaats valt. Dat de plaats «openstaat» betekent
voorts, dat geen beletselen in de vorm van een meldingsplicht, de eis van een voorafgaand
verlof of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats.
Op grond hiervan kunnen bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants,
musea, ziekenhuizen, winkels en kerken niet als openbare plaatsen worden aangemerkt.
Ook het deel van een station en de perrons dat zich achter gesloten toegangspoortjes
bevindt, geldt niet als openbare plaats als dit slechts toegankelijk is voor publiek
na het inchecken met een OV-chipkaart of passagepas.84
Persoon met een handicap: Voor de definitie wordt verwezen naar het Verdrag inzake de rechten van personen
met een handicap (Trb. 2007, 169, en 2014, 113) en de nadere toelichting in paragraaf 7.10. Met personen met een handicap worden
in ieder geval bedoeld mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking of
met een psychogeriatrische aandoening als bedoeld in de Wet zorg en dwang psychogeriatrische
en verstandelijk gehandicapte cliënten.
Publieke plaats: In de definitie wordt aangesloten bij de uitleg van «een voor het publiek openstaand
gebouw en daarbij behorend erf» als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet
en artikel 176, eerste lid, WolBES. Voor het publiek openstaand betekent dat deze
plaatsen voor eenieder zonder aanzien des persoons openstaan. Hier kunnen wel beletselen
gelden voor toegang en verblijf. Het kan bijvoorbeeld gaan om een entreeprijs, minimumleeftijd
of verzoek om identificatie. Bij een bijzondere bestemming of gebruiksvoorwaarden
is het publiek gebruik van de ruimte doelgebonden. Te denken valt aan musea, bibliotheken,
de voor het publiek openstaande ruimten en zittingszalen in gerechtsgebouwen ten behoeve
van openbare zittingen, winkels, cafés, restaurants en de bijbehorende terrassen,85bioscopen, theaters, dierentuinen, attractieparken en andere dagattracties, en bepaalde
recreatiegebieden. Onderwijsinstellingen en bijbehorende erven vallen niet onder de
noemer voor het publiek openstaande gebouwen en zijn dus besloten plaatsen. Een school
en schoolplein zijn naar hun bestemming niet voor eenieder toegankelijk.86 Als de gestelde voorwaarden tot gevolg hebben dat alleen nog specifieke personen
toegang hebben, dan is geen sprake van een publieke plaats. De feitelijke omstandigheden
van het geval zijn bepalend. Formele criteria, zoals de benaming, de aanduiding op
de gevel of een lidmaatschap zijn niet uitsluitend bepalend voor de vaststelling van
het publieke of besloten karakter. Bepalend is hoe de betreffende plaats in werkelijkheid
overwegend wordt geëxploiteerd.87 Hierbij gaat het dus niet om een kortdurende wijziging van bijvoorbeeld enkele dagen
of weken. Onder andere kan worden gekeken naar de exploitatie voorafgaande aan de
inwerkingtreding van de ministeriële regeling. In aanvulling op de voor het publiek
openstaande gebouwen, kunnen ook ruimten in gebouwen (lokalen), voertuigen en vaartuigen
voor het publiek openstaan, zoals ook treinstellen, taxivervoer, zowel gecontracteerd
als op straat aangeboden, en veerboten. Voor de toepassing van deze paragraaf zijn
die onder hetzelfde toepassingsbereik geplaatst.
Thuisquarantaine: Het gaat hier om de quarantaineplicht die met dit wetsvoorstel wordt geregeld voor
reizigers die vanwege verblijf in een aangewezen gebied na inreis in Nederland in
quarantaine moeten. Zij mogen de quarantaine ondergaan op het eigen woonadres of een
andere verblijfplaats naar keuze.
Zorgverlener: Dit betreft een breed begrip. Hieronder vallen personen die beroepsmatig zorg in
de zin van de Wet langdurige zorg of Zorgverzekeringswet leveren, alsmede jeugdhulpverleners
en beroepskrachten die maatschappelijke ondersteuning leveren.
Artikel 58b. Doel
In dit artikel wordt aangegeven wat het doel is van paragraaf 8 en de toepassing van
de voorgestelde bevoegdheden: de bestrijding van een epidemie van infectieziekten
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan. Dat betekent dat er in elk
geval sprake moet zijn van een infectieziekte die, gelet op het bepaalde in artikel 20
en artikel 20a, is aangewezen als behorend tot de groep A1. Bevoegdheden van paragraaf 8,
hoofdstuk V Wpg, kunnen alleen worden toegepast voor zover deze in werking zijn gesteld,
volgens de daarop van toepassing zijnde procedure (artikel 20 en 20a), hetgeen in
deze bepaling is geëxpliciteerd. Daarnaast is bepaald dat bij de toepassing van de
bevoegdheden die met dit wetsvoorstel worden voorgesteld de noodzakelijkheid en proportionaliteit
moeten worden beoordeeld. Dit afwegingskader voor de uitoefening van de voorgestelde
tijdelijke bevoegdheden is uitdrukkelijk wettelijk verankerd in artikel 58b. Aangesloten
wordt bij de noodzakelijkheidstoets zoals die in de jurisprudentie over het EVRM en
andere internationale mensenrechtenverdragen is ontwikkeld. Die toetsing kent de volgende
aspecten: elke beperkende maatregel moet geschikt zijn om het doel te bereiken en
er dient geen minder vergaande maatregel mogelijk te zijn waarmee hetzelfde doel bereikt
kan worden (ook aangeduid als subsidiariteit). Daarnaast moet het met de maatregel
gediende belang in verhouding zijn met de beperking en voor een of meer belanghebbenden
onevenredig nadelige gevolgen (ook aangeduid als proportionaliteit). In artikel 3:4,
tweede lid, Awb is eveneens het evenredigheidsbeginsel geregeld. Op grond van die
bepaling vindt toetsing van besluiten van bestuursorganen aan het evenredigheidsbeginsel
plaats. Als het echter gaat om algemeen verbindende voorschriften, zoals de algemeen
geldende maatregelen die bij ministeriële regelingen worden vastgesteld, is artikel 3:4,
tweede lid, Awb slechts van toepassing voor zover de aard van bevoegdheden zich daar
niet tegen verzet (artikel 3:1, eerste lid, Awb). Artikel 58b biedt in aanvulling
hierop een expliciete en rechtstreekse toets van de evenredigheid van dergelijke algemene
maatregelen in ministeriële regelingen.
Het afwegingskader van artikel 58b is dus in de eerste plaats relevant voor het vaststellen
van algemene regels bij ministeriële regeling. Steeds zal beoordeeld moeten worden
of een maatregel noodzakelijk is voor de bestrijding van de epidemie en of deze evenredig
is aan de bestrijding als doel. Als de noodzaak van een maatregel gezien de wetenschappelijke
inzichten of de actuele stand van een ziekteverwekker is vervallen, vergt het noodzakelijkheidsvereiste
eveneens dat de ministeriële regeling aangepast of ingetrokken wordt.
Artikel 58b is daarnaast van toepassing bij de bevoegdheidsuitoefening in concrete
gevallen, zoals bij de uitoefening van de meer concrete bevoegdheden die betrekking
hebben op ontheffingen, aanwijzingen, bevelen, toezicht en handhaving. Dan hangt de
afweging sterk af van de concrete omstandigheden van het geval. Hier zal veelal een
afweging moeten worden gemaakt tussen individuele belangen en de belangen die zijn
gediend met de bestrijding van de ziekte behorend tot groep A1, waarbij tevens van
belang is in hoeverre voor de minst vergaande geschikte maatregel is gekozen. Bij
verschillende toepasselijke instrumenten kan alleen worden overgegaan tot een beperkende
maatregel als minder vergaande maatregelen niet volstaan voor de bestrijding van de
ziekte behorend tot groep A1 als doel.
Met de veranderingen ten opzichte van artikel 58b, tweede lid, Twm is geen materiële
wijziging beoogd in de wijze waarop de belangenafweging plaatsvindt, maar vooral een
verduidelijking.
Artikel 58c. Procedurevoorschriften ministeriële regelingen
Zoals in hoofdstuk 4 en 5 van het algemeen deel uiteen is gezet, kent de wet in verband
met de noodzaak om slagvaardig en met maatwerk maatregelen te kunnen treffen (of om
op of af te schalen) een stelsel van delegatie van regelgevende bevoegdheid. Gelet
op het departementsoverstijgende belang van deze ministeriële regelingen is betrokkenheid
van de ministerraad gewenst. Dit is uitdrukkelijk vastgelegd in het eerste lid, door
het voorschrift dat de ministeriële regelingen moeten worden vastgesteld «in overeenstemming
met het gevoelen van de ministerraad». Daarbij kan de Minister-President – voor wat
betreft covid-19 en voor zover covid-19 als A1-infectieziekte wordt aangewezen – zo
nodig gebruikmaken van de voorziening die sinds 27 maart 2020 in artikel 26a van het
reglement van orde voor de ministerraad is vastgelegd.
Uit het oogpunt van democratische legitimatie is parlementaire betrokkenheid bij de
vast te stellen uitvoeringsregelingen van groot belang. Daarom is voor de ministeriële
regelingen voorzien in een voorhangprocedure, op grond waarvan deze dus in het ontwerpstadium
aan het parlement moeten worden voorgelegd (tweede lid). Gelet op de noodzaak om snel
te kunnen op- of afschalen, kan daarbij echter niet de reguliere voorhangtermijn van
vier weken worden toegepast. Om die reden is een korte voorhangtermijn van één week
opgenomen. Deze termijn stelt het parlement in staat om over de voorgenomen maatregelen
met de regering van gedachten te wisselen.Indien er een dringende omstandigheid is
waarin direct handelen vereist is, of wanneer het treffen van maatregelen niet langer
noodzakelijk of proportioneel is, kan in plaats van een voorhangprocedure een nahangprocedure
worden gevolgd (derde lid). De ministeriële regeling kan in dat geval direct na de
vaststelling en bekendmaking in werking treden. De regeling wordt binnen twee dagen
na vaststelling naar beide kamers der Staten-Generaal gezonden.
Met deze voor- en nahangprocedure wordt gewaarborgd dat beide Kamers, met gebruik
van het reguliere instrumentarium, controle kunnen uitoefenen op de toepassing van
de bevoegdheden. Hiervoor beschikken beide Kamers over het reguliere instrumentarium
(schriftelijke vragen, debat, moties). De Tweede Kamer kan tijdens de voorhangprocedure
of – in het geval van een spoedprocedure – tijdens de nahangprocedure voorts besluiten
niet in te stemmen met de betreffende regeling. In dat geval kan de betreffende regeling
niet worden vastgesteld (indien het een voorgehangen regeling betreft) of vervalt
de nagehangen regeling van rechtswege. De Tweede Kamer heeft daarmee zeggenschap over
de maatregelen (eerste en derde lid).
Uit het Reglement van Orde van de Tweede Kamer volgt dat een besluit bij meerderheid
wordt genomen (artikel 8.28). Dit wetsvoorstel treedt daar niet in. Wel is in het
vierde lid bepaald dat een besluit om over blokkering van een voor- of nagehangen
regeling te stemmen, kan worden genomen op voorstel van ten minste een derde van de
leden van de Tweede Kamer. Dit betekent dat als een minderheid (een derde) een voorstel
doet voor een stemming, deze stemming moet plaatsvinden.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat als de Tweede Kamer besluit een regeling
te blokkeren, opnieuw een (gewijzigde) regeling in procedure kan worden gebracht,
indien dit – gelet op onder meer de epidemiologische situatie – noodzakelijk is en
proportioneel.
Uit artikel 58b volgt reeds dat wanneer de noodzaak van het treffen van een maatregel
verdwijnt of blijkt dat continuering niet langer proportioneel is, een maatregel dient
te worden gewijzigd of ingetrokken. Het vijfde lid expliciteert dat deze afschaling
plaatsvindt zodra dit kan. Dit dient met spoed plaats te vinden. Hiermee wordt andermaal
het belang van tijdelijkheid van maatregelen en het belang van noodzakelijkheid en
proportionaliteit in de wet verankerd. Gelet op de vereiste spoed brengt dit met zich
dat de in het derde lid genoemde nahangprocedure kan worden gevolgd.
Artikel 58d Noodbevoegdheid
Dit artikel voorziet in de mogelijkheid om met toepassing van de noodbevoegdheid maatregelen
te nemen, in de in dat artikel gegeven omstandigheden. Zoals reeds is toegelicht in
het algemeen deel van deze memorie van toelichting (paragraaf 3.4), acht de regering
het geven van aanwijzingen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, Wpg, om op basis
van artikel 39, eerste lid, Wvr, noodverordeningen vast te stellen met collectieve
maatregelen ter bestrijding van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten, uit
het oogpunt van democratische legitimatie voor de langere termijn minder geschikt
dan een wet die is vastgesteld door de regering en het parlement. Tegen die achtergrond
voorziet dit wetsvoorstel in een structureel wettelijk kader voor beperkende maatregelen.
De in dit artikel opgenomen noodbevoegdheden zijn dan ook gebaseerd op het uitgangspunt
dat collectieve maatregelen voor A1-infectieziekten worden genomen op basis van de
bevoegdhedenstructuur van hoofdstuk V, paragraaf 8. Tegelijkertijd merkt de regering
uitdrukkelijk op dat dit wetsvoorstel – als een Eerste tranche van de Wpg-herziening
in verband met de pandemische paraatheid – niet voorziet in een uitputtende regeling
van bevoegdheidsgrondslagen voor de bestrijding van een (dreigende) epidemie van A1-infectieziekten.
Zoals reeds in paragraaf 3.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
is aangegeven, kan paragraaf 8 in latere tranches zo nodig worden aangevuld. In dit
artikel worden twee situaties onderscheiden, waarop hieronder wordt ingegaan.
In situaties waarin sprake is van een dringende omstandigheid waarin direct moet worden
gehandeld en waarin paragraaf 8 niet in de benodigde bevoegdheidsgrondslagen voorziet
(en derhalve ontoereikend is voor de bestrijding van een epidemie van een infectieziekte
behorend tot groep A1 of een directe dreiging daarvan), kunnen onder voorwaarden op
grond van het eerste en tweede lid, met betrokkenheid van beide Kamers der Staten-Generaal,
wel met spoed de nodige verplichtende collectieve maatregelen worden genomen zonder
dat de Minister van VWS een beroep hoeft te doen op de in artikel 7, eerste lid, Wpg,
gegeven mogelijkheid om de voorzitters van de veiligheidsregio’s opdracht te geven
tot het vaststellen van noodverordeningen. Deze noodbevoegdheid brengt daarmee tevens
tot uitdrukking dat de regering in zo’n situatie de voorkeur geeft aan het gebruik
van nationale wetgeving boven het gebruik van noodverordeningen. De formulering «dringende
omstandigheden» sluit aan bij artikel 58c, derde lid, en brengt de dringende noodzaak
om te handelen tot uitdrukking. De formulering dat een geldende of vast te stellen
ministeriële regeling niet toereikend is, brengt tot uitdrukking dat paragraaf 8 van
hoofdstuk V Wpg, niet voorziet in de benodigde specifieke bevoegdheidsgrondslag.
Benadrukt wordt dat ook voor de toepassing van deze bepaling moet worden voldaan aan
de vereisten van noodzaak en proportionaliteit, bedoeld in artikel 58b, hetgeen reeds
uit dat artikel volgt. Gelet op de aard van deze noodbevoegdheid zal met de toepassing
daarvan zeer terughoudend moeten worden omgegaan. Daarbij zullen de in paragraaf 8
opgenomen bevoegdheden, voor zover thans voorzienbaar, het uitgangspunt vormen en
zal een nieuwe bevoegdheid, als dat mogelijk is gelet op onder meer gelet op de epidemiologische
situatie, via de gangbare procedure – voorstel van wet waarin paragraaf 8 aangevuld –
moeten plaatsvinden.
De betrokkenheid van beide Kamers der Staten-Generaal is bij de inzet van de noodbevoegdheid
stevig gewaarborgd, doordat hierop twee procedures van toepassing zijn. Ten eerste
geldt, zoals ook voor de spoedprocedure, bedoeld in artikel van 58c, derde lid, dat
de ministeriële regeling volgens de procedure van dat artikel tot stand wordt gebracht.
Dat betekent dat de regeling in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad
tot stand wordt gebracht en moet worden nagehangen bij beide Kamers. Aan beide Kamers
komt in het kader van deze nahang het gebruikelijke instrumentarium toe, zoals het
indienen van moties, en ingevolge artikel 58c, komt aan de Tweede Kamer voorts het
in dat artikellid geregelde blokkeringsrecht toe. De regeling vervalt als deze wordt
geblokkeerd door de Tweede Kamer.
Voorts moet een regeling als hier bedoeld onverwijld worden gevolgd door een wetsvoorstel,
waarmee alsnog wordt voorzien in aanvulling van paragraaf 8 met de ontbrekende bevoegdheidsgrondslag(en).
Via dat spoedwetstraject is de Afdeling in de gelegenheid advies uit te brengen over
dat voorstel en hebben beide Kamers zeggenschap over aanvulling van de Wpg met de
voorgestelde bevoegdheidsgrondslagen.
Indien dat wetsvoorstel vervolgens wordt ingetrokken of verworpen, dan wordt de ministeriële
regeling ingetrokken. Dit dient onverwijld te geschieden. Indien het voorstel tot
wet wordt verheven, vervalt de regeling van rechtswege. Omdat de intrekkingsregeling
rechtstreeks volgt uit de voorafgaande procedure met parlementaire betrokkenheid en
snel gestalte moet krijgen, wordt zij in afwijking van artikel 58c vastgesteld door
alleen de Ministers van VWS en BZK, zonder betrokkenheid van de ministerraad en zonder
nahang.
Daarnaast wordt in dit artikel een noodbevoegdheid voor Bonaire, Sint Eustatius en
Saba opgenomen (derde en vierde lid). Deze noodbevoegdheid ziet anders dan het eerste
en tweede lid, op de situatie waarin paragraaf 8 wel voorziet in de nodige specifieke
bevoegdheidsgrondslagen, maar een ministeriële regeling – ondanks de mogelijkheid
van artikel 58c, derde lid – niet snel genoeg tot stand kan komen. Deze bepaling heeft
uitsluitend betrekking op Caribisch Nederland.
Ter bestrijding van een (dreigende) A1-infectieziekte kunnen in zowel Caribisch Nederland
als in Europees Nederland verschillende maatregelen getroffen worden. De aanpak in
Caribisch Nederland vergt, vanwege de kleinschalige eilandsetting, een andere aanpak
dan die in Europees Nederland. Gezien de kleinschalige eilandsetting, het gebrek aan
uitwijkmogelijkheden en de beperkte uitwijkopties voor curatieve zorg, kan het nodig
zijn om op zeer korte termijn maatregelen te treffen. Gelet op dit bijzondere karakter
van de bestrijding van een ziekte behorend tot groep A1 aldaar, is het wenselijk dat
het mogelijk is om indien nodig met een noodverordening te werken indien de spoed
dat vereist. Het betreft hier een situatie waarin een regeling ook met toepassing
van artikel 58c, derde lid, naar verwachting niet snel genoeg tot stand zal komen
als nodig is. Artikel 132a van de Grondwet geeft ook uitdrukkelijk de mogelijkheid
om voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba andere specifieke maatregelen
te treffen met het oog op de bijzondere omstandigheden waardoor deze openbare lichamen
zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland. Binnen twee weken
na de opdracht tot het vaststellen van een noodverordening, moet een ministeriële
regeling worden vastgesteld tot regeling van de in de noodverordening genoemde onderwerpen.
Daarop is de procedure van artikel 58c van toepassing.
Artikel 58e. Differentiatie en lokaal maatwerk
Dit artikel betreft de mogelijkheid om bij de uitwerking en uitvoering van paragraaf 8
maatwerk te leveren. Het eerste lid stelt buiten twijfel dat in de ministeriële regelingen
op basis van deze paragraaf onderscheid kan worden gemaakt binnen en tussen gemeenten
en met betrekking tot de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (onderdeel
a), tussen personen op basis van leeftijd (onderdeel b), tussen activiteiten (onderdeel
c) en tussen openbare, publieke en besloten plaatsen, of gedeelten daarvan (onderdeel
d).
Wat betreft de verhouding tussen deze algemene bepaling en de specifieke bevoegdheidsgrondslagen,
opgenomen in paragraaf 8.2 en 8.3 en de algemene noodbevoegdheid, bedoeld in artikel 58d,
wordt het volgende opgemerkt. De in artikel 58e, eerste lid, genoemde differentiatiemogelijkheden
kunnen, gelet op de aard van dit artikel (een algemene bepaling), toepassing vinden
bij het nemen van maatregelen op grond van paragraaf 8, hoofdstuk V, Wpg. Dit neemt
niet weg dat voorts andere vormen van differentiatie mogelijk zijn, voor zover een
specifieke bevoegdheidsgrondslag, opgenomen in paragraaf 8.2 of 8.3 van het wetsvoorstel,
daarvoor ruimte biedt. Dat kan ook betreffen onderscheid tussen personen, anders dan
direct onderscheid op grond van persoonskenmerken zoals leeftijd. Zo kan bij inreizen
een testbewijs, vaccinatiebewijs of herstelbewijs nodig zijn (zie de artikelen 58p
en 58q) en kan in publieke plaatsen, bijvoorbeeld de horeca, differentiatie mogelijk
zijn tussen werknemers en bezoekers (artikel 58h). Om onduidelijkheden te voorkomen
over de mogelijkheid van andere vormen van differentiatie, zoals hier genoemd, is
in artikel 58e, aanhef, geëxpliciteerd dat dit artikel toegepast kan worden onverminderd
de in paragraaf 8.2 en 8.3 opgenomen specifieke bevoegdheidsgrondslagen. Mede naar
aanleiding van het advies van de Afdeling van 24 augustus 2022, is voorts verduidelijkt
dat ook artikel 58d een grondslag kan bieden voor differentiatie, in de in dat artikel
gegeven omstandigheden, vooruitlopend op een wetsvoorstel als bedoeld in dat artikel.
Dit geldt ook, zo bevestigt het advies van de Afdeling, als het gaat om direct onderscheid
op grond van persoonskenmerken.
Het tweede lid maakt maatwerk mogelijk via een ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester
dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio. De burgemeester of de voorzitter van
de veiligheidsregio kan ontheffing verlenen van de geldende voorschriften ten aanzien
van de openstelling van publieke plaatsen (artikel 58h) en organisatie van evenementen
(artikel 58i). In Caribisch Nederland komt deze bevoegdheid toe aan de gezaghebber
(in samenhang met artikel 68a). Die bevoegdheid ziet op het verlenen van ontheffing
in bijzondere omstandigheden, waarbij de burgemeester in ieder geval de criteria genoemd
in het vierde lid betrekt. Betrokken worden onder meer de aard van de plaats, de activiteit
en de gevolgen voor de naleving van de norm. Het gaat erom dat de burgemeester of
de voorzitter van de veiligheidsregio afweegt of een ontheffing zich naar zijn oordeel
verzet tegen het belang van de bestrijding van de epidemie van de betreffende A-infectieziekte.
In dat geval verleent hij de ontheffing niet. Hierbij worden eveneens andere relevante
aspecten, zoals sociale en economische belangen, meegewogen. Alvorens een beslissing
te nemen, dient de burgemeester de GGD om advies te vragen (derde lid).
§ 8.2 Maatregelen
Voor alle hieronder genoemde maatregelen geldt dat daartoe alleen bij ministeriële
regeling kan worden besloten voor situaties waarin dat noodzakelijk en proportioneel
is voor de bestrijding van de A1-ziekte of het voorkomen van de verspreiding daarvan
(artikel 58b).
Artikel 58f. Veilige afstand
In het eerste lid is de norm vervat dat eenieder zich buiten de woning met een veilige
afstand ophoudt tot anderen. Ophouden betekent in dit verband dat men gedurende enige
tijd bij elkaar verkeert terwijl er feitelijk gelegenheid is om afstand van elkaar
te nemen. Daarmee vallen het louter passeren en het per abuis in nabijheid van elkaar
geraken waarna onmiddellijk weer afstand wordt genomen, buiten de wettelijke verbodsnorm.
Een voorbeeld is de situatie waarin een persoon bij het passeren van anderen niet
ten minste de veilige afstand houdt of de situatie waarin iemand een hulpbehoevend
persoon helpt met in- of uitstappen. Deze norm geldt in beginsel op alle plaatsen
buiten woningen.
De veilige afstand wordt ingevolge het tweede lid vastgesteld bij ministeriële regeling.
In het derde lid zijn uitzonderingen vastgesteld op de veilige afstandsnorm. In de
eerste plaats geldt een uitzondering voor personen die op hetzelfde adres woonachtig
zijn (onderdeel a). Het gaat om een brede uitzondering; niet vereist is dat die personen
een gezin of huishouding vormen. Onder de uitzondering vallen bijvoorbeeld personen
die op één woonadres in de basisregistratie personen staan ingeschreven, zoals ook
bij studentenhuizen het geval is, maar ook andere situaties waarin sprake is van het
feitelijk woonverblijf van de betrokken personen op hetzelfde adres. Te denken valt
aan pleegkinderen die tijdelijk in een gezin worden opgenomen en in gevallen van co-ouderschap,
samengestelde gezinnen en meerouder- en regenbooggezinnen waarbij een kind voor een
deel van de tijd bij een of meer ouders woont, studenten die een deel van de tijd
bij hun ouders wonen en senioren die door een van de volwassen kinderen tijdelijk
in huis zijn genomen. In het geval van minderjarige kinderen geldt overigens ook de
uitzondering in onderdeel d van het derde lid.
Afhankelijk van de specifieke situatie kan ook op het terrein van de zorg, jeugdhulp
of maatschappelijke ondersteuning sprake zijn van het woonachtig zijn op twee adressen,
bijvoorbeeld in een instelling waar iemand hoofdzakelijk verblijft en bij de mantelzorger
waar iemand regelmatig verblijft. Personen die gezamenlijk kortdurend verblijven in
een shortstay, vakantiewoning of andere toeristische verblijfplaats worden niet geacht
samen «woonachtig» te zijn op datzelfde adres. Dat is bijvoorbeeld het geval bij arbeidsmigranten
die in wisselende samenstelling zonder inschrijving in de basisregistratie personen
verblijven in dit type tijdelijke verblijfplaatsen.
Een tweede wettelijke uitzondering geldt voor opsporingsambtenaren, toezichthouders,
beveiligingsmedewerkers, zorgverleners, mantelzorgers of geestelijk bedienaren en
personen die werkzaam zijn bij een justitiële inrichting, bij de politie, de brandweer
of de krijgsmacht, dan wel eerste hulp bieden in een noodsituatie (onderdeel b). Ook
de personen jegens wie zij hun taken of de eerste hulp uitvoeren, zijn uitgezonderd
van de veilige afstandsnorm (onderdeel c). De zinsnede «voor zover deze zijn taak
of het bieden van eerste hulp niet op gepaste wijze kan uitoefenen met inachtneming
van de veilige afstand» in onderdeel b brengt tot uitdrukking dat voor deze gevallen
de veilige afstand het uitgangspunt blijft. Een politieambtenaar kan bijvoorbeeld
anderhalve meter afstand houden tot iemand die aangifte komt doen, net als een penitentiair
inrichtingswerker die een intakegesprek voert in een penitentiaire inrichting, een
huisarts die een gesprek voert en de brandweer die op school voorlichting geeft. Bij
een aanhouding, visitatie, medisch onderzoek en beknelling is dit echter niet het
geval. Logischerwijs is ook de persoon uitgezonderd jegens wie de taken worden uitgevoerd,
zoals de aangehouden verdachte, gevisiteerde gedetineerde, onderzochte patiënt en
beknelde automobilist. Voor de formulering van onderdeel b is deels aangesloten bij
artikel 3, eerste lid, van de Regeling optische en geluidssignalen 2009. Het begrip
opsporingsambtenaar is gedefinieerd in het voorgestelde artikel 58a. Daarin wordt
onder andere verwezen naar de artikelen 141 en 142 Sv, waaruit blijkt dat hier ook
alle buitengewone opsporingsambtenaren onder worden begrepen (artikel 142, eerste
lid, Sv).
Ook voor geestelijke bedienaren geldt een wettelijke uitzondering, opdat zo veel mogelijk
recht kan worden gedaan aan religieuze en levensbeschouwelijke situaties. In het kader
van het (in gemeenschap) uitoefenen van een godsdienst of levensovertuiging worden
handelingen verricht waarbij naar hun aard de veilige afstand niet kan worden gehouden,
zoals doopplechtigheden of inzegeningen. Daarom zijn geestelijke bedienaren ook in
onderdeel b opgenomen. De personen jegens wie zij de handelingen uitoefenen zijn eveneens
uitgezonderd op grond van onderdeel c. Het begrip «geestelijke bedienaar» is ontleend
aan artikel 1, eerste lid, onder e, van de Wet inburgering. Het gaat daarbij onder
meer om de persoon die een geestelijk, godsdienstig of levensbeschouwelijk ambt bekleedt
of arbeid verricht als geestelijk voorganger, dan wel ten behoeve van een kerkgenootschap
of een ander genootschap op geestelijke of levensbeschouwelijke grondslag werkzaamheden
van overwegend godsdienstige, geestelijke of levensbeschouwelijke aard verricht.
De vierde uitzonderingsgrond (onderdeel d) betreft de begeleiding van kinderen tot
en met 12 jaar en personen met een beperking, voor zover zij buiten de woning niet
de veilige afstand kunnen bewaren tot hun begeleider. Als het gaat om begeleiding
van een persoon met een beperking kan onder meer gedacht worden aan een persoon met
een fysieke beperking die begeleiding nodig heeft bij verplaatsing met een rolstoel,
een persoon met een visuele of auditieve beperking die begeleiding nodig heeft bij
sport of fysieke ondersteuning nodig heeft bij communicatie, of een persoon die vanwege
een verstandelijke beperking of psychische aandoening fysiek contact of nabijheid
behoeft tijdens begeleiding, zoals iemand met een angststoornis of personen met het
geestesvermogen van een zeer jong kind.
Onderdeel e biedt de grondslag om bij ministeriële regeling aanvullende uitzonderingen
te bepalen voor personen die of situaties waarbij de veilige afstandsnorm niet in
acht kan worden genomen.
Artikel 58g. Hygiënemaatregelen en persoonlijke beschermingsmiddelen
Deze bepaling biedt een grondslag voor het regelen van hygiënemaatregelen of een verplichting
tot het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen. Wat hieronder wordt verstaan,
wordt verduidelijkt in de begripsbepaling (artikel 58a, eerste lid). Artikel 1.1 van
het Arbeidsomstandighedenbesluit kent eveneens een definitie voor «persoonlijke beschermingsmiddelen»
voor werknemers, maar bij persoonlijke beschermingsmiddelen als bedoeld in artikel 58j
wordt een bredere reikwijdte beoogd. Bij het volgen van de arbeidshygienische strategie
en daarmee eventuele verplichtingen tot het beschikbaar stellen en dragen (of vasthouden)
van persoonlijke beschermingsmiddelen, in de zin van artikel 1.1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit,
blijft onverminderd dit artikel van toepassing. Voorbeelden van persoonlijke beschermingsmiddelen,
in de zin van artikel 58a eerste lid, zijn (niet-medische) mondkapjes (die zowel mond
als neus bedekken), spatbrillen, handschoenen of kleding die bescherming biedt tegen
overdracht van een ziekteverwekker, zowel voor de drager als voor anderen. Voorts
is het zo dat hygiënemaatregelen anders dan persoonlijke beschermingsmiddelen (die
bestemd zijn om te worden gedragen of vastgehouden) zien op de inrichting van ruimten,
in die ruimten te gebruiken voorwerpen of materialen, of het treffen van voorzieningen
ten behoeve van de reinheid teneinde besmetting met of overdracht van een ziekteverwekker
zoveel mogelijk te voorkomen. Een voorbeeld daarvan zijn kuchschermen die bijvoorbeeld
gebruikt kunnen worden bij kassa’s als afscheiding tussen de medewerker en de klant.
De verplichting tot het dragen van persoonlijke beschermingsmiddelen kan raken aan
de persoonlijke levenssfeer. Het is afhankelijk van de uitwerking in de ministeriële
regeling of daadwerkelijk sprake is van een beperking van dit recht, of dat die verplichting
alleen enige hinder met zich brengt. Voor zover sprake is van een beperking, voorziet
deze bepaling in de door artikel 10, eerste lid, Grondwet vereiste grondslag. Artikel 58g
voorziet uitdrukkelijk niet in een grondslag voor het dragen of het gebruik van persoonlijke
beschermingsmiddelen in woningen.
Artikel 58h. Openstelling van publieke plaatsen
Deze bepaling biedt een grondslag voor het aanwijzen van categorieën of specifiek
te benoemen publieke plaatsen die in het belang van de bestrijding van de (verspreiding
van) de A1-ziekte niet geopend mogen worden voor het publiek. Daarnaast kunnen voorwaarden
worden gesteld aan openstelling, zoals toelating na reservering, toelating na een
controlegesprek om in te schatten of er gezondheidsrisico’s zijn, verplichte placering,
gebruik van zitplaatsen, aanbrengen van markeringen, instellen van looproutes of gescheiden
bezoekersstromen. Ook kan voor openstelling een maximumaantal bezoekers worden vastgesteld.
Dat kan een absoluut aantal personen betreffen of een aantal personen dat gerelateerd
is aan de beschikbare ruimte. Zoals in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 58a
is toegelicht zijn publieke plaatsen onder andere restaurants, cafés, theaters, bioscopen,
musea en dierentuinen, alsmede voor het publiek openstaande voer- en vaartuigen. Het
artikel kan worden benut om de maatregelen ten aanzien van plaatsen waar publiek samenkomt
op en af te schalen. De norm zal zich richten tot de persoon die de plaats openhoudt,
dus niet tot het publiek. In bijzondere omstandigheden kan de burgemeester een ontheffing
verlenen van het verbod, met daaraan verbonden voorschriften en beperkingen (artikel 58e,
tweede tot en met vierde lid).
Artikel 58i. Evenementen
Deze bepaling biedt een grondslag voor het aanwijzen van categorieën of specifiek
te noemen evenementen die in het belang van de bestrijding van de (verspreiding van)
de A1-ziekte verboden zijn. Voor zover evenementen zijn toegestaan, kunnen ook bij
ministeriële regeling voorwaarden worden gesteld. Voor voorbeelden van zulke voorwaarden
wordt verwezen naar de toelichting op artikel 58h. Bij ministeriële regeling kan ook
een maximumaantal deelnemers (bezoekers) worden vastgesteld. Dat aantal kan een absoluut
aantal personen betreffen of een aantal personen dat gerelateerd is aan de beschikbare
ruimte. Zoals in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 58a is toegelicht, zijn
in de eerste plaats publieke verrichtingen van vermaak te beschouwen als evenement.
Voor de toepassing van dit artikel worden ook herdenkingsplechtigheden, braderieën,
optochten op de weg, voorstellingen, feesten, wedstrijden en beurzen gelijkgesteld
aan een evenement. Evenement heeft daarmee een ruim bereik en in een eventuele ministeriële
regeling op basis van artikel 58i kan, al naar gelang de situatie het toelaat, maatwerk
worden geleverd. De norm zal zich richten tot de organisator, dus niet tot het publiek.
In bijzondere omstandigheden kan van de burgemeester een ontheffing verlenen van het
verbod, met daaraan verbonden voorschriften en beperkingen (artikel 58e, tweede tot
en met vierde lid).
Artikel 58j. Zorgplicht publieke plaatsen
Personen die zich begeven in voor publiek openstaande gebouwen, voertuigen en vaartuigen,
moeten zich kunnen houden aan de veilige afstandsnorm en andere bij of krachtens deze
paragraaf gestelde maatregelen die voor hen gelden. Het voorgestelde artikel 58j legt
hiervoor een zorgplicht bij degene die bevoegd is om ten aanzien van die publieke
plaatsen voorzieningen te treffen. Het opstellen en naleven van protocollen door brancheorganisaties,
besturen en andere betrokkenen kan een belangrijke bijdrage leveren aan de feitelijke
invulling van deze zorgplicht.
Wie er bevoegd is tot het treffen van voorzieningen of tot het openstellen van een
plaats voor publiek, zal afhangen van de omstandigheden van de concrete situatie,
zoals dat, ter vergelijking, ook het geval is bij de zorgplicht die in artikel 1a,
eerste en derde lid, van de Woningwet staat (een zorgplicht voor «de eigenaar (...)
of degene die uit anderen hoofde bevoegd is»). Bij een sportkantine met een eigenaar,
een huurder en sleutelhouders zal het er bijvoorbeeld van afhangen of fysieke maatregelen
nodig zijn om ervoor te zorgen dat aanwezigen de veilige afstandsnorm in acht kunnen
nemen, waarvoor in de regel een eigenaar of huurder aan zet is en niet degenen die
de deur openmaken. Als het gaat om het in acht nemen van hygiënemaatregelen, zoals
het ontsmetten van handen, zal doorgaans niet de eigenaar bevoegd zijn tot het treffen
van voorzieningen, maar bijvoorbeeld de uitbater of degene die toegang verleent tot
de kantine.
Op grond van het tweede lid kan de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio
een schriftelijke aanwijzing geven indien hij van oordeel is dat de op een publieke
aanwezige personen het bepaalde bij of krachtens de artikelen 58f tot en met 58i niet
in acht kunnen nemen. De burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio
dient dit vanzelfsprekend te motiveren en een termijn te bieden waarbinnen degene
die daartoe bevoegd is alsnog zelf maatregelen kan nemen (derde lid). De aanwijzing
is geen sanctie, maar een concretisering van de zorgplicht. De aanwijzing is erop
gericht dat de bezoekers de betreffende regels kunnen naleven en is niet gericht op
sluiting van de plaats. In het geval van een spoedeisende situatie kan een onmiddellijk
bevel worden gegeven, en als dat mondeling geschiedt, wordt het bevel daarna zo spoedig
mogelijk op schrift gesteld (vierde lid). Bevelen kunnen ook worden gericht aan de
aanwezige personen, en bijvoorbeeld inhouden dat zij zich dienen te verwijderen. De
bevoegdheid om bevelen te geven kan worden gemandateerd, bijvoorbeeld aan betrokken
toezichthouders in de zin van artikel 5:11 Awb.
Artikel 58k. Zorgplicht besloten plaatsen
Voor besloten plaatsen, met uitzondering van woningen en daarbij behorende erven,
geldt eveneens een zorgplicht voor degene die bevoegd is op die plaats voorzieningen
te treffen of die zeggenschap heeft over toelating van personen tot die plaats. De
zorgplicht geldt ook voor gebouwen en besloten plaatsen in de zin van artikel 6, tweede
lid, van de Grondwet (zoals kerkgebouwen, moskeeën en synagogen). Ook op besloten
plaatsen kan invulling worden gegeven aan de zorgplicht door middel van protocollen,
op eenzelfde wijze als is toegelicht bij artikel 58j. In het tweede tot en met vierde
lid is de aanwijzings- en bevelsbevoegdheid geregeld op gelijke wijze als in artikel 58j.
De Minister van VWS is bevoegd tot het geven van de aanwijzingen en bevelen voor zover
het gaat om ruimten waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. Voor andere besloten
plaatsen, niet zijnde woningen, is de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio
daartoe bevoegd. De toepassing van de aanwijzings- en bevelsbevoegdheid geschiedt
op dezelfde wijze als bij artikel 58j is toegelicht. De Minister van VWS kan de bevoegdheden
mandateren, bijvoorbeeld aan toezichthouders in de zin van artikel 5:11 Awb. Voor
het feitelijke toezicht op de besloten plaatsen wordt zoveel mogelijk aansluiting
gezocht bij toezichthouders die vanuit hun reguliere taken al feitelijk ter plaatse
komen. De aanwijzingsbevoegdheid en bevelsbevoegdheid kan voor Caribisch Nederland
bijvoorbeeld worden gemandateerd aan de gezaghebber of andere lokale toezichthouders
als het toezicht aansluit op hun reguliere sectorspecifieke taakuitoefening.
Het vijfde lid biedt de mogelijkheid om bepaalde besloten plaatsen bij ministeriële
regeling uit te zonderen van de aanwijzings- en bevelsbevoegdheden. Deze mogelijkheid
zal in het bijzonder kunnen worden toegepast ten aanzien van plaatsen waar samenkomsten
plaatsvinden ten behoeve van het belijden van godsdienst of levensovertuiging als
bedoeld in artikel 6 van de Grondwet, welke plaatsen van oudsher in wetgeving bescherming
genieten. In dit verband wordt gewezen op de in artikel 12, aanhef en onder b, van
de Algemene wet op het binnentreden opgenomen waarborg dat in ruimten bestemd voor
godsdienstoefeningen of bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard gedurende
de godsdienstoefening of bezinningssamenkomst niet kan worden binnengetreden buiten
het geval van ontdekking op heterdaad. Voor een nadere toelichting wordt verwezen
naar paragraaf 4.7 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Overigens
kunnen ook andere besloten plaatsen bij ministeriële regeling worden uitgezonderd,
indien het gelet op het bijzondere karakter van de desbetreffende besloten plaats
niet wenselijk is om een aanwijzingsbevoegdheid in te zetten. Het vijfde lid is dan
ook niet beperkt tot bepaalde besloten plaatsen.
Artikel 58l. Bevelen ter zake van besloten plaatsen
Dit artikel is bedoeld voor onmiddellijk optreden op besloten plaatsen door de burgemeester
dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio, met uitzondering van woningen. De burgemeester
dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio kan alle bevelen geven die nodig zijn
voor de beëindiging van gedragingen of activiteiten en de aanwezige personen bevelen
zich onmiddellijk te verwijderen. Deze bevoegdheid is een aanvulling op de bevelsbevoegdheden
in hoofdstuk X van de Gemeentewet en laat de toepassing van die bevoegdheden onverlet.
Net als bij de reguliere bevelsbevoegdheden is niet de overtreding bepalend voor het
geven van een bevel, maar de feitelijke situatie en het gevaar dat ervan uitgaat.
Het bevel is gericht op de beëindiging van de situatie en is op zichzelf geen sanctie.
Het bevel dient onmiddellijk te worden opgevolgd; opzettelijke overtreding is strafbaar
op grond van artikel 184 Sr. Ook hier geldt dat de bevoegdheid om bevelen te geven
kan worden gemandateerd, bijvoorbeeld aan betrokken toezichthouders in de zin van
artikel 5:11 Awb.
Artikel 58m. Bevelen ter zake voor openbare plaatsen
De hier opgenomen bevelsbevoegdheid is bedoeld voor de handhaving van de openbare
orde. Het bevel is alleen bruikbaar als er sprake is van een verstoring van de openbare
orde en drukte betekent op zichzelf nog geen verstoring van de openbare orde. In het
geval van zodanige drukte dat sprake is van een verstoring van de openbare orde of
noodsituatie, staat de bevelsbevoegdheid van de burgemeester dan wel de voorzitter
van de veiligheidsregio onverkort ter beschikking. Het bevel dient onmiddellijk te
worden opgevolgd. Opzettelijke overtreding is strafbaar op grond van artikel 184 Sr.
De bevoegdheid om bevelen te geven kan in beginsel worden gemandateerd, bijvoorbeeld
aan betrokken toezichthouders in de zin van artikel 5:11 Awb.
Artikel 58n. Zorgaanbieders en zorglocaties
Het eerste lid van dit artikel regelt een zorgplicht voor zorgaanbieders, waaronder
worden verstaan zorgaanbieders als bedoeld in de Wet kwaliteit, klachten en geschillen
zorg (Wkkgz) of in de Wet zorginstellingen BES, jeugdhulpaanbieders als bedoeld in
de Jeugdwet en aanbieders als bedoeld in de Wmo 2015 (zie artikel 58a). De zorgplicht
heeft betrekking op de bij of krachtens artikel 58f tot en met 58i gestelde regels:
een zorgaanbieder dient er zoveel mogelijk voor te zorgen dat bezoekers die aanwezig
zijn in het pand van de zorgaanbieder, de bij of krachtens artikel 58f tot en met
58i gestelde regels redelijkerwijs in acht kunnen nemen. Dit betreft andere personen
dan de aanwezige bij de zorg, jeugdhulp of maatschappelijke ondersteuning betrokken
personen of mantelzorgers.
Zorgaanbieders moeten op grond van de Wkkgz goede zorg leveren. In de Jeugdwet is
het leveren van verantwoorde hulp voor jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen
de norm (artikel 4.1.1). Via professionele standaarden of kwaliteitsstandaarden, waaronder
infectie-preventierichtlijnen, wordt invulling gegeven aan deze begrippen. In het
kader van het verlenen van goede zorg en verantwoorde hulp dienen instellingen hun
bewoners zoveel mogelijk te beschermen tegen een mogelijke besmetting met een ziekteverwekker.
Sinds het uitbreken van covid-19 zijn er al meerdere adviezen en handreikingen opgesteld
door het veld die handvatten bieden voor de zorgaanbieders en zorgverleners om uitvoering
te geven aan de RIVM-adviezen. Deze adviezen en handreikingen gelden als richtinggevend
voor de goede zorgverlening. Hierbij moet naast veiligheid altijd ook aandacht blijven
voor kwaliteit van leven. De IGJ neemt deze adviezen en handreikingen ook mee in haar
toezicht. Doel van infectiepreventie is het zoveel mogelijk voorkomen van verspreiding
van infectieziekten binnen een zorglocatie. Het gaat hierbij primair om de verspreiding
naar andere patiënten en cliënten, maar er is ook expliciet aandacht voor de overdracht
binnen en buiten de zorglocatie naar bijvoorbeeld medebewoners, patiënten, cliënten,
familie, zorgverleners of jeugdhulpverleners. Door het beperken van bezoek worden
potentiële infecties zoveel mogelijk tegengehouden. Bij het treffen van maatregelen
dient de zorgaanbieder een proportionaliteitsafweging te maken. De richtlijnen zoals
hierboven vermeld, zijn daarbij richtinggevend.
Zorgaanbieders zijn bij het treffen van maatregelen afhankelijk van de vrijwillige
medewerking van de patiënt of cliënt en diens familie en naasten. De maatregelen kunnen
niet zo ver gaan dat het bewoners bijvoorbeeld niet wordt toegestaan een zorginstelling
te verlaten. Dit kan alleen als bewoners hieraan meewerken. Desondanks kunnen zorginstellingen
maatregelen treffen waar iemand het niet mee eens. Voor de rechtsbescherming wordt
verwezen naar de toelichting hierna onder Positie cliënt en rechtsbescherming.
Goede zorg
De zorgplicht zoals opgenomen in het eerste lid is een invulling van de norm van «goede
zorg» als bedoeld in artikel 2, tweede lid, Wkkgz en «verantwoorde hulp» als bedoeld
in de Jeugdwet. De norm van goede zorg brengt mee dat zorg moet worden verleend zoals
een bekwaam hulpverlener dat doet. Een zorgaanbieder zal zich overeenkomstig de algemeen
aanvaarde norm moeten inzetten. Om te expliciteren dat een zorgaanbieder zich ook
aan de maatregelen ter beperking van het risico op verspreiding van een ziekteverwekker
dient te houden, regelt dit wetsvoorstel een zorgplicht voor de zorgaanbieders. Vanzelfsprekend
kunnen veel zorgverleners geen afstand houden van patiënten of cliënten als zij zorg
verlenen. Dat geldt eveneens voor personen die met de patiënt of cliënt voor de zorgaanbieder
werken en voor mantelzorgers. Mantelzorgers leveren samen met de zorgaanbieder de
zorg die iemand nodig heeft. Mantelzorgers zijn belangrijk voor de kwaliteit van leven
van de betrokken cliënt of patiënt. De zorgplicht is er daarom op gericht dat niet
bij de zorg, jeugdhulp of maatschappelijke ondersteuning betrokken personen en anderen
dan mantelzorgers (bezoekers) redelijkerwijs moeten kunnen voldoen aan de maatregelen.
De zorgaanbieder heeft een zorgplicht om er zoveel mogelijk voor te zorgen dat niet
bij de zorg betrokken personen zich aan de veilige afstandsnorm houden. De invulling
van deze zorgplicht zal goeddeels met zelfregulering gaan. De hierboven genoemde adviezen
en handreikingen die door het veld worden opgesteld, bieden hierbij een belangrijk
houvast om de zorgplicht te vervullen. Deze adviezen, handreikingen en richtlijnen
gelden als richtinggevend voor de goede zorgverlening.
Informatievoorziening
Het is van belang dat cliënten en hun vertegenwoordigers zich bewust zijn van hun
rechten en de plichten van de zorgaanbieder. Goede informatievoorziening over de inhoud
van die rechten is hierbij essentieel. Een belangrijke rol is hierbij weggelegd voor
patiënten- en cliëntenorganisaties, zoals het Landelijk Overleg Cliëntenraden, Landelijk
steunpunt medezeggenschap (LSR) of de ouderenorganisaties. Zij kunnen cliënten en
hun vertegenwoordigers voorlichten over de plichten van de zorgaanbieders en de rechten
van de cliënten en hoe zij hiervan gebruik kunnen maken. Ook zal de overheid voornoemde
organisaties waar nodig behulpzaam zijn bij de informatievoorziening.
Wzd, Wvggz en Jeugdwet
Bij het treffen van maatregelen zijn, zoals hierboven weergegeven, zorgaanbieders
afhankelijk van de vrijwillige medewerking van de patiënt of cliënt en diens familie
en naasten. Een deel van de zorgaanbieders verleent zorg aan cliënten als bedoeld
in de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten
(Wzd) of aan patiënten als bedoeld in de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg
(Wvggz). Dit zijn personen die in verband met een psychogeriatrische aandoening of
een verstandelijke handicap zijn aangewezen op onvrijwillige zorg als bedoeld in de
Wzd, of personen die in verband met een psychische stoornis zijn aangewezen op verplichte
zorg als bedoeld in de Wvggz. Een zorgaanbieder kan op grond van deze wetgeving als
uiterste middel onvrijwillige of verplichte zorg verlenen, zoals het beperken van
het recht op het ontvangen van bezoek. Dit kan alleen indien het gedrag van een cliënt
of betrokkene als gevolg van zijn psychogeriatrische aandoening, verstandelijke handicap
of psychische stoornis leidt tot ernstig nadeel voor zichzelf of anderen. De onvrijwillige
of verplichte zorg moet noodzakelijk, geschikt en evenredig zijn om het ernstige nadeel
te voorkomen of af te wenden, waarbij er geen minder ingrijpende mogelijkheden zijn
om dat doel te bereiken. De zorgaanbieder dient zich bij zijn overwegingen om onvrijwillige
of verplichte zorg te verlenen te houden aan de procedures van de Wzd, respectievelijk
de Wvggz. Indien de zorgaanbieder maatregelen treft op grond van de Wzd en Wvggz,
bieden die wetten de daarbij passende rechtsbescherming.
Op grond van de Jeugdwet kan de kinderrechter een machtiging verlenen voor gesloten
jeugdhulp. Deze machtiging kan worden verstrekt indien dit noodzakelijk is in verband
met ernstige opgroei- of opvoedingsproblemen of om te voorkomen dat de jeugdige zich
aan deze jeugdhulp onttrekt of daaraan door anderen wordt onttrokken. Op grond van
artikel 6.3.3 van de Jeugdwet kan in de gesloten jeugdhulp bezoek worden beperkt als
dat noodzakelijk is om de met de jeugdhulp beoogde doelen te bereiken. Die mogelijkheden
blijven bestaan.
Artikel 58n, tweede lid, bevat de bevoegdheid van de zorgaanbieder om, indien dit
noodzakelijk is om verspreiding van het ziekteverwekker van een infectieziekte behorend
tot groep A1 naar dan wel vanuit de zorglocatie tegen te gaan, beperkingen of andere
voorwaarden te stellen dan die onder de zorgplicht van het eerste lid vallen. Die
bevoegdheid geldt alleen als de maatregelen die onder de zorgplicht vallen, onvoldoende
zijn om de verspreiding tegen te gaan.
Het derde lid maakt het mogelijk dat de Minister van VWS een schriftelijke aanwijzing
met concrete maatregelen of, in spoedeisende gevallen, een bevel geeft indien de zorgplicht
niet wordt nageleefd. Een aanwijzing kan bijvoorbeeld inhouden dat de zorgaanbieder
specifieke maatregelen dient te treffen om ervoor te zorgen dat aanwezige bezoekers
de veilige afstandsnorm in acht kunnen nemen.
Artikel 58n, vierde lid, bevat de bevoegdheid om bij ministeriële regeling beperkingen
of andere voorwaarden op te leggen ten aanzien van het ontvangen van bezoek door zorglocaties
om de verspreiding van een ziekteverwekker tegen te gaan. Een dergelijke regeling
kan alleen aan de orde zijn als de maatregelen die zorgaanbieders zelf treffen onvoldoende
zijn gebleken om de verspreiding van de ziekteverwekker tegen te gaan. Het kan gaan
om verpleeghuizen, maar ook om ziekenhuizen, revalidatiecentra en woonvormen. De ministeriële
regeling kan op grond van het vierde lid ook voorwaarden verbinden aan toegestaan
bezoek. Zo is denkbaar dat bezoek in het geheel niet wordt toegestaan, of alleen in
bepaalde categorieën zorglocaties wordt beperkt. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken
aan regels voor alleen «instellingen voor de ouderenzorg», «jeugdzorg» of «ziekenhuizen».
Met het oog op de vereisten van noodzakelijkheid en proportionaliteit bepaalt het
vierde lid dat daarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen zorglocaties of categorieën
zorglocaties.
Proportionaliteitsafweging
Een beperking op het toelaten van bezoek in een ministeriële regeling dient noodzakelijk
en proportioneel te zijn om de verspreiding van de ziekteverwekker tegen te gaan en
de volksgezondheid te beschermen (artikel 58b). Het proportionaliteitsvereiste brengt
mee dat daarbij rekening wordt gehouden met de consequenties van de beperkingen voor
de cliënten en patiënten. Met het oog daarop bepaalt het wetsvoorstel dat de toegang
niet wordt beperkt indien het belang van de volksgezondheid niet opweegt tegen de
belangen van de cliënten en patiënten bij die toegang (artikel 58n, vierde lid). Met
name bij zorglocaties waar mensen langdurig verblijven, is onderling contact met naasten
van groot belang. In het verlengde van deze afweging zal het niet snel denkbaar zijn
dat er een ministeriële regeling wordt opgesteld die voor het gehele land zal gelden.
Maatwerk ligt, gezien het proportionaliteitsvereiste, meer voor de hand. De proportionaliteitsafweging
zorgt er immers voor dat per geval, regio, type zorginstelling moet worden bekeken
of besmetting met een infectieziekte behorend tot groep A1 een reëel risico is, dat
niet anders voorkomen kan worden dan door bijvoorbeeld een bezoekregeling op te stellen.
Het proportionaliteitsvereiste noopt ook tot terughoudendheid bij het nemen van maatregelen
ten aanzien van die gedeelten van zorginstellingen waarin bewoners verblijven, zoals
eigen kamers of appartementen in een verpleeghuis. Aldus wordt het huisrecht van bewoners
zoveel mogelijk gewaarborgd. Zie daarover ook paragraaf 7.4.2 van het algemeen deel.
Duidelijk mag zijn dat het nodig is om in het woongedeelte zorg te verlenen en zo
nodig beschermende maatregelen te nemen. Bij het treffen van maatregelen is uitgangspunt
dat eerst bezien wordt of kan worden volstaan met maatregelen buiten woongedeelten,
is dat niet mogelijk dan zullen ook maatregelen binnen woongedeelten kunnen worden
getroffen. In een ministeriële regeling op grond van artikel 58n, vierde lid, kan
onderscheid worden gemaakt tussen verschillende (categorieën van) niet bij de zorg
betrokken personen. Wanneer de ministeriële regeling een beperking oplegt, dient de
zorglocatie zich aan die regeling te houden en conform de regeling bezoek niet toe
te staan.
Met de mogelijkheid op grond van het vierde lid, wordt niet beoogd de maatregelen
op grond van de Wzd en Wvggz, die uitsluitend als ultimum remedium worden ingezet
en die per patiënt of cliënt verschillend kunnen zijn, te beperken of op te rekken.
Op grond van de Wzd en Wvggz kunnen individuele maatregelen worden genomen, waarmee
mensen in hun vrijheid worden beperkt. De maatregelen kunnen alleen worden getroffen
indien het gedrag van een cliënt of betrokkene als gevolg van zijn psychogeriatrische
aandoening, verstandelijke handicap of psychische stoornis leidt tot ernstig nadeel
voor zichzelf of anderen. De maatregelen zijn individueel van aard. Ook eventuele
maatregelen die op grond van artikel 31 Wpg (isolatie) en artikel 35 Wpg (quarantaine)
kunnen worden genomen, zijn individueel van aard. Vanwege het individuele karakter
van de maatregelen, ligt een individuele rechtsbescherming bij deze maatregelen voor
de hand. De beperkingen die worden opgelegd bij een ministeriële regeling op grond
van artikel 58n, vierde lid, kunnen eenzelfde soort uitwerking hebben als de beperkende
maatregelen van de zorgaanbieder op grond van de Wzd en Wvggz. De maatregelen op grond
van artikel 58n, vierde lid, zijn collectief van aard. Deze maatregelen kunnen tot
gevolg hebben dat (een deel van) een zorginstelling niet toegankelijk is voor bezoek.
De maatregelen moeten wel noodzakelijk en evenredig zijn om verspreiding van de ziekteverwekker
binnen een instelling te voorkomen (artikel 58b). Bij de totstandkoming daarvan gelden
waarborgen waaraan moet worden voldaan. Ook bij deze maatregelen is informatievoorziening
nodig. Ook rechtsbescherming is mogelijk indien instellingen bij ministeriële regeling
ruimte hebben gekregen om nadere invulling aan de in de ministeriële regeling gestelde
regels te geven (zie hierna onder Positie cliënt en rechtsbescherming).
Eventuele maatregelen op grond van de Wvggz, Wzd of Jeugdwet kunnen nog door een zorgaanbieder
worden getroffen, maar zullen aanvullend op een collectieve regeling in beginsel niet
noodzakelijk zijn om bezoek te beperken.
Het vijfde lid noemt enkele vormen van toegang waarop beperkingen of andere voorwaarden
als bedoeld in het tweede en vierde lid geen betrekking kunnen hebben. Dit betekent
bijvoorbeeld dat een client in ieder geval bezoek kan krijgen van ten minste één familielid
of naaste, behoudens in geval van uitzonderlijke omstandigheden. Dat neemt niet weg
dat op grond van een proportionele afweging geconcludeerd kan worden dat meer toegang
mogelijk is, dan alleen de aspecten die in dit lid genoemd worden. Ingevolge onderdeel
b zal bezoek door een familielid of naaste in de periode waarin de behandelend arts
verwacht dat de patiënt of cliënt op betrekkelijk korte termijn zal overlijden, niet
kunnen worden beperkt. Het gaat hier om de inschatting van de verantwoordelijke arts
die verwacht dat de cliënt op korte termijn komt te overlijden. Doorgaans zal dit
binnen enkele weken zijn. Bezoek in de fase waarin te verwachten valt dat iemand komt
te overlijden wordt van groot belang geacht. Bezoek draagt bij aan de kwaliteit van
leven van met name mensen die langdurig in een zorglocatie verblijven. Op het moment
dat duidelijk wordt dat een cliënt op betrekkelijk korte termijn komt te overlijden,
is het voor zowel de cliënt zelf als zijn naasten van grote waarde om tijd met elkaar
te kunnen doorbrengen. Afscheid kunnen nemen draagt bij aan het verwerken van het
verlies van een dierbare. Een beperking van bezoek past hier niet bij. Maatwerk is
daarom mogelijk: als de situatie het toelaat, kan bezoek ook door meer dan één familielid
of naaste plaatsvinden. Omdat er zich in een crisissituatie uitzonderlijke omstandigheden
kunnen voordoen, geldt deze bepaling niet in alle gevallen. Zo kan gedacht worden
aan situaties van gecohorteerde verpleging afgezonderd van de overige ruimten in een
locatie. Voor de goede orde wordt hier beklemtoond dat uit het eerste, tweede en vierde
lid volgt dat «bij de zorg betrokken personen» en «mantelzorgers» altijd toegang tot
de zorglocatie moeten hebben.
Het begrip «familielid of naaste» is ontleend aan artikel 4:1, vijfde lid, Wvggz.
Volgens onderdeel c kunnen geen maatregelen worden opgelegd waardoor het horen op
grond van de Wzd van cliënten of het horen op grond van de Wvggz van betrokkenen niet
kan plaatsvinden. Dat geldt voor de procedures van de machtiging tot opname en verblijf
en de machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling, respectievelijk de zorgmachtiging
en (de machtiging tot voortzetting van) een crisismaatregel. Met dit onderdeel wordt
zeker gesteld dat aan alle personen wier aanwezigheid noodzakelijk wordt geacht bij
deze procedure toegang wordt verleend, waaronder de vertegenwoordiger en de advocaat.
Ook kunnen op grond van onderdeel d geen regels worden gesteld die de toegang van
advocaten, cliëntenvertrouwenspersonen of patiëntenvertrouwenspersonen tot de zorglocatie
beperken. Op grond van de artikelen 4b, 57 en 58 Wzd en de artikelen 1:7, 11:1 en
11:2 Wvggz hebben cliënten en betrokkenen recht op advies en bijstand door hun advocaat
en deze vertrouwenspersonen. Daarom dienen voornoemde personen toegang te kunnen krijgen
tot de cliënt of patiënt. De regering acht het eveneens van belang dat geestelijke
bedienaren hun handelingen in het kader van het belijden van een godsdienst of levensovertuiging
kunnen blijven uitoefenen, ook als het ziet op personen die in zorglocaties verblijven.
Hiertoe is in onderdeel e bepaald dat geestelijk bedienaren toegang hebben tot de
tot hun geloofsgemeenschap behorende persoon die in de zorglocatie verblijft. Voor
een toelichting op het begrip »geestelijk bedienaar» wordt verwezen naar de toelichting
op artikel 58f.
Het toezicht is op grond van artikel 64 Wpg belegd bij de ambtenaren van de IGJ. De
zorgplicht en de regels op grond van het vierde lid zullen gericht zijn tot zorgaanbieders.
Mochten bezoekers zich niet houden aan de gedragsregels op grond van paragraaf 8,
dan wordt van de zorgaanbieder verwacht dat zij bezoekers daarop aanspreekt en zo
nodig optreedt. Mochten bezoekers daaraan geen gehoor geven, dan kan de zorgaanbieder
in het uiterste geval de politie inschakelen om onwillige bezoekers te verwijderen.
De Minister van VWS heeft op grond van artikel 58n, derde lid, de bevoegdheid om de
zorgaanbieder een schriftelijke aanwijzing te geven indien hij van oordeel is dat
de niet bij de zorg betrokken personen de regels onvoldoende in acht kunnen nemen.
Voor de formulering van dat lid is aangesloten bij artikel 58k, tweede tot en met
vierde lid. In een spoedeisende situatie kan een bevel worden gegeven. Indien het
bevel mondeling wordt gegeven, wordt het zo spoedig mogelijk op schrift gesteld en
bekendgemaakt. De Minister van VWS kan deze bevoegdheden mandateren aan de ambtenaren
van de IGJ. De zorgaanbieder is verplicht binnen de daarbij gestelde termijn aan de
aanwijzing onderscheidenlijk onmiddellijk aan het bevel te voldoen.
Gelet op de definitie van zorglocaties zijn deze locaties besloten plaatsen. Aangezien
dit artikel een specifieke zorgplicht en bevels- en aanwijzingsbevoegdheid bevat met
betrekking tot zorgaanbieders en zorginstellingen, zijn de in artikel 58k opgenomen
zorgplicht en de in artikel 58l opgenomen bevels- en aanwijzingsbevoegdheid ten aanzien
van besloten plaatsen niet van toepassing verklaard (zesde lid). Voor publieke plaatsen
die zich bevinden in gebouwen waar eveneens zorglocaties zijn gevestigd geldt voor
de publieke plaats de zorgplicht van artikel 58j. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een
publiek toegankelijk restaurant in een ziekenhuis.
Positie cliënt en rechtsbescherming
Positie cliënt
Op grond van het eerste lid kan een zorgaanbieder maatregelen nemen om bezoek binnen
een zorginstelling te beperken. Richtlijnen die vanuit het veld worden opgesteld,
gelden hierbij als richtinggevend om hier invulling aan te geven. Bij het nemen van
maatregelen is van belang dat de maatregelen die zorgaanbieders nemen persoonsgericht
zijn en afgestemd te zijn op de reële behoefte van de cliënt. Ook moeten de rechten
van de cliënt en patiënt in acht worden genomen en moet de cliënt met respect worden
behandeld. Zorgaanbieders dienen bij het bieden van goede zorg zowel rekening te houden
met de veiligheid van cliënten als met de persoonsgerichtheid van de maatregelen en
met de rechten van cliënten. Cliënten dienen bij de maatregelen betrokken te worden.
Op grond van de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen 2018 (Wmcz 2018) dienen
instellingen waar cliënten langdurig kunnen verblijven op grond van de Wmcz 2018 hun
cliënten in de gelegenheid te stellen inspraak uit te oefenen in aangelegenheden die
direct van invloed zijn op hun dagelijks leven.
Daarnaast is in de Wmcz 2018 geregeld dat cliëntenraden instemmingsrecht hebben op
onder meer het algemeen beleid inzake veiligheid, kwaliteit, hygiëne, ontspanningsmogelijkheden
en recreatie. Hieronder valt ook een beleid van de zorgaanbieder inhoudende een eventuele
beperking in het recht op het ontvangen van bezoek. Indien de instelling voor het
voorgenomen besluit geen instemming van de cliëntenraad heeft verkregen, kan de zorginstelling
de commissie van vertrouwenslieden om toestemming vragen om het besluit te nemen.
De commissie geeft slechts toestemming indien: a. de beslissing van de cliëntenraad
om geen instemming te geven onredelijk is, of b. het voorgenomen besluit van de instelling
gevergd wordt om zwaarwegende redenen.
Het beleid van de zorgaanbieder dat vastgesteld is zonder de instemming van de cliëntenraad
of de toestemming van de commissie van vertrouwenslieden is nietig indien de cliëntenraad
tegenover de instelling schriftelijk een beroep op de nietigheid heeft gedaan.
Naast een verplichting tot het hebben van een cliëntenraad, hebben steeds meer zorgaanbieders
een verpleegkundige en/of verzorgende adviesraad (VAR/VVAR) of een multidisciplinaire
professionele adviesraad (PAR). Bij vergaande maatregelen ligt het voor de hand deze
organisaties te betrekken.
Rechtsbescherming
Ondanks de zoveel mogelijk persoonsgerichte en proportionele maatregelen door de zorgaanbieder,
waarbij in voorkomend geval ook cliëntenraden vooraf zijn betrokken, kan het voorkomen
dat de zorgaanbieder maatregelen neemt waarmee een individuele cliënt of diens vertegenwoordiger
het niet eens zijn. Zo kan een instelling bijvoorbeeld (met instemming van de cliëntenraad)
bepalen dat op een bepaalde afdeling beperkt bezoek is toegelaten. Indien iemand het
daar niet mee eens is, kan een patiënt, cliënt of zijn vertegenwoordiger gebruikmaken
van de mogelijkheden die de Wkkgz biedt. De Wkkgz kent daarbij een getrapt systeem,
uitgaande van het belang van het op een laagdrempelige manier oplossen van gerezen
problemen.
Klachtbehandeling
Op grond van de Wkkgz dient iedere zorgaanbieder een regeling te treffen voor een
effectieve en laagdrempelige opvang en afhandeling van hem betreffende klachten. Een
dergelijke klachtenregeling dient te zijn vastgesteld in overeenstemming met een representatieve
cliëntenorganisatie. Over een gedraging jegens een cliënt in het kader van de zorgverlening
kan schriftelijk een klacht worden ingediend door de cliënt, een nabestaande van de
overleden cliënt dan wel een vertegenwoordiger. Een cliënt kan hierbij kosteloos worden
bijgestaan door een klachtenfunctionaris, die kan helpen bij het formuleren van de
klacht. Een klacht dient door de zorgaanbieder zorgvuldig te worden onderzocht. Hierbij
staat een goede dialoog met de cliënt voorop. De klachtenprocedure is erop gericht
om in een zo vroeg mogelijk stadium tot een bevredigende oplossing te komen voor zowel
zorgaanbieder als de cliënt/patiënt.
Geschilleninstantie
Indien de cliënt en de zorgaanbieder er op basis van een interne klachtenafhandeling
niet uitkomen, kan de cliënt zijn klacht aan een geschilleninstantie voorleggen. Ingevolge
de Wkkgz is iedere zorgaanbieder verplicht aangesloten bij een geschilleninstantie.
De geschilleninstantie heeft tot taak geschillen over gedragingen van een zorgaanbieder
jegens een cliënt in het kader van de zorgverlening te beslechten. De geschilleninstantie
geeft een bindend advies ten aanzien van een geschil. Daarnaast is de geschilleninstantie
bevoegd om een schadevergoeding tot € 25.000,- toe te kennen. De civiele rechter kan
de uitspraak van de geschilleninstantie marginaal toetsen.
Civiele rechter
Daarnaast kan een cliënt of zijn vertegenwoordiger in algemene zin een geschil met
de zorgaanbieder voorleggen aan de civiele rechter. Dit kan bijvoorbeeld als de cliënt
meent dat een maatregel van een zorgaanbieder een onrechtmatige uitwerking heeft.
Ook kan een cliënt naar de burgerlijke rechter indien hij het bijvoorbeeld niet eens
met het oordeel van de geschilleninstantie.
Meldpunt
Naast de mogelijkheden op grond van de Wkkgz, bestaat er de mogelijkheid om bij het
Landelijk Meldpunt Zorg (LMZ) een klacht in te dienen over de kwaliteit van zorg.
Het LMZ informeert de indiener over de mogelijkheden om die klacht op te lossen.
Toezicht
De IGJ gebruikt klachten die bij het LMZ binnenkomen bij haar toezicht op de zorg.
Bij veel of ernstige signalen over een zorgaanbieder – bijvoorbeeld als signalen wijzen
op een situatie die voor de veiligheid van cliënten of de zorg een ernstige bedreiging
betekent of kan betekenen – kan de IGJ besluiten een onderzoek te doen (artikel 25
Wkkgz).
Artikel 58o. Bedrijfsmatig personenvervoer
Artikel 58o bevat een grondslag om specifieke maatregelen te treffen met betrekking
tot het bedrijfsmatig personenvervoer. Dit begrip is breed en kan bijvoorbeeld betrekking
hebben op het in de Wet personenvervoer 2000 bedoelde openbaar vervoer zoals personenvervoer
per trein, metro, tram en bus. Maar ook andere vormen van personenvervoer vallen onder
dit begrip, zoals besloten busvervoer, personenvervoer per taxi, leerlingenvervoer,
vervoer van gehandicapten, het regionale zogenoemde collectieve vraagafhankelijk vervoer
(de regiotaxi) en bepaalde vormen van vervoer van personen over water en in de lucht.
De maatregelen moeten in geval van een uitbraak van een ziekteverwekker gericht kunnen
worden tegen iedere aanbieder van de bij ministeriële regeling nadere vast te stellen
categorieën van bedrijfsmatig personenvervoer. Dit kan in het belang van de volksgezondheid
dan ook gericht zijn tegen aanbieders die in normale omstandigheden gerangschikt kunnen
worden onder de vrijstellingen van het begrip vervoerder als bedoeld in artikel 1
van de Wet personenvervoer 2000.
Artikel 58p. Inreisverplichtingen bedrijfsmatig en niet-bedrijfsmatig personenvervoer
Op grond van dit artikel kunnen in een ministeriële regeling verplichtingen opgenomen
worden die gelden voor het inreizen uit door de Minister aangewezen gebieden. Dit
kunnen bijvoorbeeld gebieden zijn met een zeer hoge incidentie van de ziekteverwekker
of gebieden waar zorgwekkende varianten van de ziekteverwekker rondgaan. De verplichtingen
zien op de plicht voor de vervoerder om te controleren of de reiziger beschikt over
een testbewijs en de plicht voor de reiziger om te beschikken over een testbewijs
en dit testbewijs te tonen aan de vervoerder of toezichthouder. Tevens kunnen eisen
aan de test gesteld worden.
Artikel 58q Uitzondering op de inreisverplichtingen
Op grond van dit artikel kunnen bepaalde categorieën personen uitgezonderd worden
van de inreisverplichtingen. In de ministeriële regeling kan bijvoorbeeld bepaald
worden dat een reiziger die beschikt over een vaccinatiebewijs of herstelbewijs wordt
vrijgesteld van de plicht om over een testbewijs te beschikken en dit bewijs te tonen.
Artikel 58r. Thuisquarantaineplicht Europees Nederland
Artikel 58r voorziet voor Europees Nederland in de mogelijkheid van een plicht tot
thuisquarantaine voor inkomende reizigers uit aangewezen gebieden in het buitenland
of uit Bonaire, Sint Eustatius of Saba. Het doel daarvan is om zoveel als mogelijk
te voorkomen dat het aantal besmettingen in Nederland (verder) stijgt door de import
en verspreiding van een ziekteverwekker als gevolg van inkomende reizigers uit het
buitenland. De thuisquarantaineplicht geldt voor reizigers die voorafgaand aan inreis
in Europees Nederland in een aangewezen gebied hebben verbleven. Dit kunnen bijvoorbeeld
gebieden zijn met een zeer hoge incidentie van de ziekteverwekker en/of gebieden waar
zorgwekkende varianten van de ziekteverwekker rondgaan. Ook kan het hierbij gaan om
landen waar onbekend is wat de epidemiologische situatie is vanwege onvoldoende testdata
of sequencing data. De Minister van VWS wijst deze gebieden aan. De thuisquarantaineplicht
kan in de eigen woning of een andere verblijfplaats naar keuze worden ondergaan. De
duur zal bij ministeriële regeling worden bepaald. Deze is echter korter als een nader
bepaald aantal dagen na inreis een test wordt afgenomen en uit de uitslag daarvan
blijkt dat de betrokkene niet (meer) is geïnfecteerd met de ziekteverwekker. Gedurende
de periode van thuisquarantaine dient de betrokkene bereikbaar te zijn voor een toezichthouder.
De medewerkingsplicht die op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb op de
betrokkene rust, veronderstelt reeds de bereikbaarheid voor de toezichthouder.
De met dit artikel geregelde thuisquarantaineplicht laat de mogelijkheid van toepassing
van artikel 35 Wpg onverlet. In beginsel blijft toepassing van artikel 35 dus mogelijk,
ook ten aanzien van een inkomende reiziger, mits op basis van een individuele beoordeling
is vastgesteld dat aan de specifieke eisen van dat artikel wordt voldaan.
Artikel 58s. Uitzonderingen thuisquarantaineplicht
Op grond van artikel 58s kunnen in een ministeriële regeling onder bepaalde voorwaarden
uitzonderingen op de thuisquarantaineplicht opgenomen worden. Het kan hier bijvoorbeeld
gaan om de voorwaarde dat reizigers een vaccinatiebewijs of bewijs van herstel kunnen
tonen. Op grond van artikel 58e, tweede lid, kan bij ministeriële regeling bepaald
worden dat de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio in bijzondere
omstandigheden een ontheffing kan verlenen van de thuisquarantaineplicht, met daaraan
verbonden voorschriften en beperkingen.
Artikel 58t. Verzoekschriftenprocedure
Artikel 58t voorziet erin dat een reiziger op wie voormelde plicht tot thuisquarantaine
van toepassing is, zich rechtstreeks tot de rechter kan wenden om binnen afzienbare
tijd een oordeel te verkrijgen. Voor deze procedure is aansluiting gezocht bij het
systeem van rechtsbescherming zoals dat geldt bij oplegging van een quarantainemaatregel
op grond van artikel 35 van de Wpg. Indien een betrokkene een rechterlijk oordeel
wenst te verkrijgen over de toepasselijkheid van de quarantaineplicht in zijn individuele
geval, kan hij daartoe een verzoekschrift indienen bij de burgerlijke rechter. Het
verzoekschrift dient te worden ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank
die is gelegen binnen het arrondissement van het woonadres van de betrokkene of het
opgegeven adres van de verblijfplaats. Voor de feitelijke wijze van indiening wordt
aangesloten bij de algemene regeling voor de indiening van verzoekschriften bij de
burgerlijke rechter. Voor de indiening van het verzoekschrift is geen griffierecht
verschuldigd. Gelet op het belang van betrokkene om in een laagdrempelige spoedprocedure
een rechterlijk oordeel over de quarantaineplicht te verkrijgen, geldt geen verplichting
voor betrokkenen om zich bij te laten staan door een advocaat. Daartoe wordt artikel 46
van de Wpg van overeenkomstige toepassing verklaard.
Na het indienen van het verzoekschrift dient de betrokkene zo spoedig mogelijk door
de rechter te worden gehoord. Het horen vindt plaats door middel van een tweezijdig
elektronisch communicatiemiddel. Deze wijze van horen is hier dwingend voorgeschreven
en dus niet optioneel. De reden daarvoor is dat het niet wenselijk is dat de betrokkene
ten behoeve van een fysieke zitting de thuisquarantaine zou moeten doorbreken, nu
hij juist in quarantaine moet verblijven om het risico op verspreiding van een ziekteverwekker
te voorkomen. Vanwege de korte doorlooptijd van de procedure, is het mogelijk dat
van het horen wordt afgezien indien de verzoeker niet bereikbaar is op het door de
rechter vastgestelde tijdstip van horen. Gelet op het belang van het horen van de
verzoeker dient hiermee terughoudend te worden omgegaan.
Bij de behandeling van het verzoekschrift is de rechter bevoegd om belanghebbenden
op te roepen en zich te laten voorlichten door deskundigen. Daartoe wordt artikel 41,
derde lid, van de Wpg van toepassing verklaard.
Met het oog op de spoed waarmee de rechterlijke toetsing van de quarantaineplicht
dient plaats te vinden, dient de rechter zo snel mogelijk, maar uiterlijk binnen drie
dagen na indiening van het verzoekschrift op het verzoek te beslissen. Deze beslistermijn
is gelijk aan de termijn die op grond van artikel 41, vijfde lid, van de Wpg geldt
voor de rechterlijke beslissing op een vordering van de officier van justitie tot
voortzetting van een op grond van artikel 35 Wpg opgelegde quarantainemaatregel.
Indien de rechter het verzoekschrift gegrond acht, heft de rechter de quarantaineplicht
op. De betrokkene is dan niet langer verplicht in thuisquarantaine te verblijven.
Tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter staan geen hoger beroep en cassatie
open. Hierin is aansluiting gezocht bij de systematiek van de quarantainemaatregel
van artikel 35 van de Wpg, waarbij eveneens geen hoger beroep en cassatie openstaan
(artikel 41, zesde lid, Wpg).
Artikel 58u. Thuisquarantaineverklaring
Artikel 58u regelt de thuisquarantaineverklaring. Reizigers die vanuit een door de
Minister aangewezen gebied in het buitenland Nederland inreizen moeten – digitaal
of op papier – voor inreis een verklaring invullen («thuisquarantaineverklaring»)
en daarbij bepaalde gegevens verstrekken. In deze verklaring geven zij aan dat zij
na inreis in thuisquarantaine gaan of daartoe niet verplicht zijn omdat zij tot een
van de uitzonderingscategorieën behoren. Ingeval van het laatste kan de reiziger verplicht
zijn om dat te staven met bepaalde bescheiden. Deze zullen bij ministeriële regeling
worden bepaald. Als een reiziger bij inreis wordt gecontroleerd en niet beschikt over
een thuisquarantaineverklaring, levert dat een strafrechtelijke overtreding op die
onder meer met een geldboete kan worden bestraft.
Artikel 58v. Gegevensverwerking
Artikel 58v voorziet in de nodige grondslagen voor de gegevensverwerking ten behoeve
van de monitoring, het toezicht op en de handhaving van de naleving van de thuisquarantaineplicht.
Eerst zal via monitoring worden nagegaan of reizigers zich aan de thuisquarantaineplicht
houden. Daarbij staat stimulering, voorlichting en ondersteuning voorop. Indien op
grond van bevindingen in het kader van de monitoring nader onderzoek door een toezichthouder
naar de naleving van de thuisquarantaineplicht door een betrokkene wenselijk wordt
geacht, of indien geen telefonisch contact kan worden verkregen met een betrokkene,
kan een melding worden gedaan aan de gemeente of veiligheidsregio. In dat geval kan
controle door een toezichthouder plaatsvinden en kan ingeval van een geconstateerde
overtreding een bestuurlijke boete (en eventueel een last onder dwangsom) worden opgelegd.
In het kader van de monitoring, het toezicht en de handhaving kan gegevensverwerking
plaatsvinden tussen (het belteam van) de Minister van VWS dat de monitoring verzorgt,
de burgemeesters dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio die een handhavende
taak hebben en de toezichthouders. De door reizigers verstrekte gegevens die naar
(het belteam van) de Minister van VWS worden doorgeleid, zullen niet langer worden
bewaard dan voor de duur van de thuisquarantaine.
Artikel 58w. Aanvullende gegevensverstrekking en -verwerking thuisquarantaineverklaring
Artikel 58w voorziet in de mogelijkheid aanvullende regels te stellen over de gegevensverstrekking
en -verwerking ingeval van een thuisquarantaineverklaring. Het gaat hier om gegevensverstrekking
en -verwerking waarbij de reiziger, de vervoerder in de lucht- of scheepvaart, de
burgemeester en eventueel een toezichthouder betrokken zijn. Het eerste en tweede
lid hebben betrekking op de papieren thuisquarantaineverklaring.
Het derde lid is van belang voor de digitale gegevensverwerking, omdat op basis hiervan
in de ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de beveiliging
van persoonsgegevens tegen verlies en onrechtmatige verwerking. Deze regels kunnen
ook gaan over de eventuele doorgifte van persoonsgegevens van en naar Caribisch Nederland,
zodat hiervoor passende waarborgen vastgesteld kunnen worden.
Artikel 58x. Thuisquarantaineplicht Caribisch Nederland
Artikel 58x voorziet in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling te bepalen dat
ook bij reizen tussen Bonaire, Sint Eustatius of Saba of naar een van deze eilanden
vanuit Europees Nederland of een door de Minister aangewezen gebied in het buitenland
een thuisquarantaineplicht geldt. Uitgangspunt is dat, indien daartoe wordt besloten,
dezelfde regeling geldt als bij de thuisquarantaineplicht voor Europees Nederland,
maar bij ministeriële regeling kan anders worden bepaald. Bovendien geldt het bepaalde
in het derde lid van artikel 58t in aanvulling op de eisen aan een verzoekschrift
zoals opgenomen in artikel 429d, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
BES.
Een eventuele thuisquarantaineplicht laat de toepassing van artikel 35 van de Wpg
onverlet. Daarnaast voorziet artikel 58e, tweede lid, in de mogelijkheid om bij ministeriële
regeling te bepalen dat de gezaghebber met het oog op bijzondere omstandigheden in
een individueel geval ontheffing van de thuisquarantaineplicht kan verlenen.
Artikel 58y. Verantwoording en informatievoorziening
Het eerste lid bevat een maandelijkse rapportageplicht van de Minister van VWS aan
de Tweede en Eerste Kamer over de krachtens hoofdstuk Va geldende maatregelen. Dit
houdt in dat deze plicht geldt zolang er maatregelen van kracht zijn. Op deze wijze
wordt de parlementaire controle op de vastgestelde ministeriële regelingen verder
versterkt.
Het tweede lid regelt een verplichting voor de burgemeester tot het verstrekken van
structurele informatie. Dit kan geen persoonsgegevens betreffen. Het gaat bij de toepassing
van deze bepaling uitdrukkelijk niet om het houden van toezicht, maar om het voorzien
in een informatiebehoefte om effectief uitvoering te kunnen geven aan de in hoofdstuk V,
paragraaf 8, geregelde bevoegdheden. De informatie wordt verzameld door de voorzitter
van de veiligheidsregio. Ingevolge artikel 68a, onder d, Wpg rust voor Caribisch Nederland
een gelijke verplichting op de gezaghebber. Artikel 58t, tweede lid, is hier vanzelfsprekend
van minder praktische betekenis, aangezien de gezaghebber ingevolge artikel 68a, onder
d, Wpg tevens de rol vervult van voorzitter van de veiligheidsregio. De burgemeester
is reeds op grond van artikel 180, eerste lid, van de Gemeentewet aan de raad verantwoording
verschuldigd over de uitoefening van de bevoegdheden die hem als eenhoofdig orgaan
toekomen. Anders dan in de Twm worden hiervoor geen specifieke regels voorzien. Het
derde lid regelt dat in het geval de voorzitter van de veiligheidsregio toepassing
geeft aan een burgemeestersbevoegdheid uit hoofdstuk V, paragraaf 8, de voorzitter
van de veiligheidsregio daarover verantwoording aflegt aan de betreffende gemeenteraad.
Artikel 58z. Last onder bestuursdwang en last onder dwangsom
Ter wille van de effectiviteit van de te nemen maatregelen is van belang dat deze
ook kunnen worden gehandhaafd via een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom
(zogenoemde herstelsancties). Overeenkomstig de systematiek van de Wpg worden bevoegdheden
tot oplegging van een last onder bestuursdwang of dwangsom opgenomen in paragraaf 8
zelf (nieuw artikel 58z) en dus niet in hoofdstuk VII (handhaving). Voor het overgrote
deel van de maatregelen wordt voorzien in een bevoegdheid om overtreding daarvan te
herstellen of te beëindigen via een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom.
Waar een bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang is toegekend,
omvat deze ingevolge artikel 5:32 Awb mede de bevoegdheid om in plaats daarvan een
last onder dwangsom op te leggen. Deze bevoegdheid behoeft dus niet nog eens afzonderlijk
te worden toegekend. Waar het gaat om de handhaving van de veilige afstandsnorm, ligt
een last onder bestuursdwang minder voor de hand, zodat daar in beginsel alleen is
voorzien in de bevoegdheid tot oplegging van een last onder dwangsom.88
Waar het openbare en publieke plaatsen betreft, ligt het in de rede om de bevoegdheid
tot oplegging van een last onder bestuursdwang of dwangsom toe te kennen aan de burgemeester
dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio. Bij besloten plaatsen is de bevoegdheid
toegekend aan de Minister van VWS, behalve in die gevallen waar het gaat om handhaving
van regels die de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio uitvoert.
Om complicaties van samenloop te vermijden, geldt voor de handhaving van elke maatregel
dat steeds slechts één bestuursorgaan, namelijk de Minister ofwel de burgemeester,
dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio, of gezaghebber, bevoegd is tot het
opleggen van een herstelsanctie.
De bevoegdheden die in Europees Nederland zijn toebedeeld aan de burgemeester dan
wel de voorzitter van de veiligheidsregio worden in Caribisch Nederland uitgeoefend
door de gezaghebber. In alle gevallen geldt dat de bevoegdheden tot oplegging van
een last onder bestuursdwang of dwangsom feitelijk zullen moeten worden uitgeoefend
door ambtenaren aan wie door de Minister dan wel de burgemeester, dan wel de voorzitter
van de veiligheidsregio, of gezaghebber daartoe mandaat is verleend.
Artikel 58za. Bestuurlijke boete
Ingeval van niet-naleving van de plicht tot thuisquarantaine kan de burgemeester van
de gemeente dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio waar de betrokkene zijn
woon- of verblijfplaats heeft, een bestuurlijke boete (en eventueel een last onder
dwangsom op grond van artikel 58z, vierde lid) opleggen.
De bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie die de onvoorwaardelijke verplichting
inhoudt tot betaling van een geldsom (artikel 5:41, eerste lid, Awb). Algemene regels
over de toepassing van dit instrument zijn neergelegd in titel 5.4 van de Awb. Vanwege
het punitieve karakter gelden bij de toepassing van het instrument de bijzondere waarborgen
die voor burgers ingeval van een «criminal charge» voortvloeien uit (onder meer) artikel 6
van het EVRM. De bestuurlijke boete kan worden opgelegd zodra is geconstateerd dat
een reiziger de op hem rustende quarantaineplicht niet naleeft. Dit instrument biedt
derhalve de mogelijkheid om in dat geval direct tot sanctionering («lik-op-stuk»)
over te gaan.
In het tweede lid is bepaald dat de bestuurlijke boete op een bedrag van € 339 wordt
vastgesteld. Een boete van € 340 of minder geldt namelijk als een «lichte» boete waarvoor
op grond van artikel 5:53 van de Awb ook een lichte procedure geldt. De bevoegde toezichthouders
kunnen van de overtreding een boeterapport opmaken op grond van artikel 5:48 van de
Awb en de betrokkene horen op grond van artikel 4:8 van de Awb, maar zijn hiertoe
niet verplicht. Hierdoor kan het instrument van de bestuurlijke boete snel worden
ingezet bij een geconstateerde overtreding van de quarantaineplicht en dit verhoogt
de effectiviteit van de handhaving.
Onderdeel I
Artikel 64a. Grondslag voor aanwijzing andere toezichthouders dan IGJ en NVWA
In artikel 64 Wpg zijn de ambtenaren van de IGJ en de NVWA reeds belast met het toezicht
op de naleving van de Wpg en de daarop berustende regels. Dit nalevingstoezicht omvat
dus ook de tijdelijke bepalingen die met dit wetsvoorstel in de Wpg worden opgenomen.
In een aantal gevallen zijn op specifieke (veelal publieke en besloten) plaatsen met
het oog op het toezicht op de naleving van sectorale wetgeving veelal ambtenaren van
andere toezichtsinstanties actief. Het ligt uit praktisch oogpunt het meest voor de
hand dat deze ambtenaren aldaar tevens toezicht houden op de naleving van de regels
uit dit wetsvoorstel. Met het oog daarop wordt in artikel 64a geregeld dat de Minister
van VWS voor het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de paragraaf 8
van hoofdstuk V of onderdelen daarvan, ambtenaren van andere toezichtsinstanties kan
aanwijzen. Indien de aanwijzing ambtenaren betreft die ressorteren onder een ander
ministerie dan dat van de Minister van VWS, wordt het besluit genomen in overeenstemming
met de Minister die het mede aangaat. De krachtens artikel 64a aangewezen toezichthoudende
ambtenaren hebben op grond van artikel 5:15 Awb de bevoegdheid om elke plaats te betreden,
met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.
Indien de aanwijzing ambtenaren betreft die belast worden met het toezicht op de naleving
in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zijn de toezichtsbevoegdheden
uit titel 5.2 van de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit is hier opgenomen,
omdat de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is in Caribisch Nederland.
Onderdeel J
Artikel 65a. Grondslag voor aanwijzing buitengewone opsporingsambtenaren
Dit artikel biedt een aanvullende mogelijkheid om buitengewone opsporingsambtenaren
aan te wijzen. Voor de formulering is gebruikgemaakt van de standaardformulering uit
aanwijzing 5.38, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Op grond daarvan
worden de aangewezen ambtenaren standaard belast met de opsporing van enkele strafbare
feiten die jegens hen kunnen worden begaan. Ook voor de op grond van het voorgestelde
artikel 65a aan te wijzen buitengewone opsporingsambtenaren gelden de op grond van
artikel 142, vierde lid, Sv vastgestelde regels in het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar.
Voor de handhaving van dit wetsvoorstel is er geen aanleiding om af te wijken van
de daarin en elders vastgelegde kennis-, bekwaamheids- en deskundigheidseisen.
Onderdeel K
Artikel 68bis. Strafbaarstellingen en strafsancties regels hoofdstuk V, paragraaf 8
Het wetsvoorstel gaat uit van strafrechtelijke sanctionering. Dit artikel bevat daartoe
alle strafbaarstellingen en strafsancties van de daarvoor in aanmerking komende bepalingen
uit het voorgestelde hoofdstuk V, paragraaf 8.
Onderdeel L
Artikel 68ka. Last onder dwangsom BES
Hoofdstuk VIIa Wpg bevat enkele bijzondere bepalingen voor de toepassing van de Wpg
in Caribisch Nederland. De artikelen 68i tot en met 68k in dat hoofdstuk bevatten
diverse regels voor de toepassing van bestuursdwang. Die regels zijn noodzakelijk
omdat de Awb niet van toepassing is in Caribisch Nederland. Het voorgestelde artikel 68ka
voegt een regeling toe voor het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is wenselijk
omdat het voorgestelde artikel 58z ook het opleggen van een last onder dwangsom mogelijk
maakt (door de Minister van VWS of door de gezaghebber) en omdat erin moet worden
voorzien dat in plaats van een last onder bestuursdwang een last onder dwangsom kan
worden opgelegd. Eenvoudigheidshalve worden daartoe in artikel 68ka de daarvoor in
aanmerking komende regels uit de Awb van toepassing verklaard. Dit betreft de volgende
onderwerpen:
– geen oplegging van een last onder dwangsom voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond
bestaat (artikel 5:5 Awb);
– geen cumulatie herstelsanctie mogelijk (artikel 5:6 Awb);
– preventieve toepassing last onder dwangsom (artikel 5:7 Awb);
– meerdaadse samenloop (artikel 5:8 Awb);
– verplichte elementen van de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom
(artikel 5:9 Awb);
– regel dat de verbeurde dwangsom toekomst aan het bestuursorgaan dat de last onder
dwangsom heeft opgelegd (artikel 5:10 Awb);
– definitie van last onder dwangsom (artikel 5:31d Awb);
– regeling dat in plaats van een last onder bestuursdwang een last onder dwangsom kan
worden opgelegd (artikel 5:32 Awb);
– inhoud van een last onder dwangsom (artikel 5:32a Awb);
– modaliteiten en hoogte van een last onder dwangsom (artikel 5:32b Awb);
– betaaltermijn van zes weken (artikel 5:33 Awb);
– opschorting, opheffing en vermindering van een dwangsom (artikel 5:34 Awb);
– invorderingsbeschikking (artikel 5:37 Awb);
– verval van de invorderingsbeschikking (artikel 5:38 Awb).
Voor de invordering geldt een verjaringstermijn van één jaar (dezelfde termijn als
in artikel 5:35 Awb). Verder gelden voor de invordering dezelfde regels als in artikel 68k
Wpg zijn vastgelegd voor de invordering van de kosten van bestuursdwang.
Artikel 68kb. Bestuurlijke boete BES
Het voorgestelde artikel 68kb voegt een regeling toe voor het opleggen van een bestuurlijke
boete. Voor dit artikel is aangesloten bij artikel 58za, waarin de bestuurlijke boete
voor Europees Nederland geregeld is.
Artikel II
Artikel I van de Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen (hierna: Twc) is als gevolg
van het vervallen van paragraaf 3a van de Wet publieke gezondheid (hierna: Wpg) met
ingang van 20 mei 2022 vervallen.
In het huidige artikel II, eerste lid, van de Twc is opgenomen dat de bewaartermijn
voor medische dossiers met uitsluitend een testuitslag wordt verkort naar 1 jaar voor
een positieve testuitslag en 4 weken voor een negatieve testuitslag, ten opzichte
van de termijn die thans in het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en het Burgerlijk
Wetboek BES (hierna: BW BES) is voorgeschreven. De regels in het BW houden onder meer
in dat er een medisch dossier aangelegd en twintig jaar bewaard dient te worden (artikel 7:454,
derde lid, BW; in artikel 7:454, derde lid, BW BES is deze termijn op tien jaar gesteld).
Met het vervallen van artikel I van de Twc als onderdeel van paragraaf 3a van hoofdstuk Va
van de Wpg met ingang van 20 mei 2022, vervalt de verkorte bewaartermijn van het huidige
artikel II met ingang van 20 mei 2023. Het huidige artikel III, tweede lid, van de
Twc, bepaalt immers dat artikel II van de Twc pas vervalt een jaar na het tijdstip
waarop paragraaf 3a van hoofdstuk Va van de Wet publieke gezondheid vervalt. Ook vanaf
20 mei 2023 bestaat echter de noodzaak niet om bewaartermijnen van tien tot twintig
jaar te hanteren voor bedrijven die primair op SARS-CoV-2 testen voor de inzet van
(Europese) toegangs- of testbewijzen. Artikel III, tweede lid, Twc, wordt daarom gewijzigd
(zie verder bij «inwerkingtreding»). Ter toelichting hierop, wordt eerst het volgende
opgemerkt.
Testen voor (Europese) toegangsbewijzen worden door testaanbieders niet gebruikt voor
verdere hulpverlening (zoals advies in het kader van bron- en contactonderzoek of
het voorschrijven van medicatie). Het doel van het afnemen van een test bij een dergelijke
testaanbieder is om slechts gedurende een periode van enkele weken een indicatie te
geven over de besmettelijkheid en kan daarmee van belang zijn voor de inzet van testbewijzen.
Een bewaartermijn van 20 jaar voor deze testuitslagen is in dat perspectief daarom
disproportioneel lang, zeker als er op grote schaal getest wordt voor testbewijzen
en er daarmee op grote schaal bijzondere persoonsgegevens worden gegenereerd. Aangezien
zowel positieve als negatieve testuitslagen, mede afhankelijk van het type test, wel
relevant zouden kunnen zijn voor de verdere hulpverlening, is een minimale bewaartermijn
voor het bewaren van dergelijke gegevens wel noodzakelijk. Met onderhavige wijziging
wordt daarom een minimale bewaartermijn van zes maanden en een maximale bewaartermijn
van een jaar voorgeschreven.
Voor een bewaartermijn van minimaal zes maanden en ten hoogte een jaar van zowel positieve
als negatieve testuitslagen is gekozen om enerzijds te voorkomen dat medische gegevens
onnodig lang bewaard blijven, en anderzijds kwaliteitstoetsing en een zorgvuldige
klachtenafhandeling mogelijk blijft. De Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd
(hierna: IGJ) heeft aangegeven dat een bewaartermijn van vier weken in de praktijk
te kort is voor het effectief uitvoeren van toezicht. Meldingen worden regelmatig
door de IGJ niet binnen vier weken ontvangen en kunnen daarnaast niet ook nog binnen
die termijn worden onderzocht en worden afgerond. Dit is zeker aan de orde als het
onderzoek wordt ingesteld op basis van meerdere signalen of trends, wat vaak het geval
is. Daarnaast zijn zorgaanbieders op grond van de Wet kwaliteit klachten en geschillen
zorg verplicht om een goede klachtenregeling in te richten. De praktijk heeft uitgewezen
dat een bewaartermijn van vier weken te kort is voor het volledig afhandelen van een
klachtenprocedure. De gegevens die nodig zijn voor het volledig kunnen doorlopen van
een klachtenprocedure moeten daarom langer bewaard worden dan slechts vier weken.
Gelet hierop heeft de IGJ, mede op basis van meldingen van testaanbieders, het verzoek
gedaan een bewaartermijn van minimaal zes maanden te hanteren. Deze termijn is noodzakelijk
om effectief toezicht te kunnen inregelen, alsmede een gedegen klachtenprocedure te
kunnen doorlopen. Dit geldt zowel ten aanzien van positieve als negatieve testuitslagen.
Bovendien worden in de praktijk testuitslagen door het ontbreken van een minimale
bewaartermijn in de Twc soms al binnen vier weken verwijderd. Op dat moment is het,
zoals hierboven beschreven, niet mogelijk om toezicht te houden en een klachtenprocedure
te doorlopen. Om deze reden is het van belang dat de zesmaandentermijn, een minimum
bewaartermijn vormt ten aanzien van alle testuitslagen. Naast de minimale bewaartermijn
van zes maanden is slotte nog het volgende van belang. De testaanbieders hebben bij
de IGJ aangegeven dat verschillende bewaartermijnen voor positieve en negatieve testuitslagen
tot disproportionele extra administratieve lasten en kosten leiden, terwijl het bij
beide typen testuitslagen om gelijkluidende aspecten gaat voor wat betreft het toezicht
en het inregelen van de noodzakelijke klachtenprocedure. Daarom worden in dit wetsvoorstel
die bewaartermijnen gelijkgetrokken, waardoor zowel positieve als negatieve testuitslagen
minimaal zes maanden en maximaal één jaar mogen worden bewaard. De beide typen testuitslagen
mogen dan op hetzelfde moment worden verwijderd, hetgeen goed te hanteren is voor
het veld. Hiermee wordt voorkomen dat persoonsgegevens onnodig lang bewaard worden,
maar blijft het mogelijk om retrospectief te inspecteren en om een zorgvuldige klachtenafhandeling
te garanderen. Overigens staat het de betrokken persoon vrij om te verzoeken dat zijn
of haar persoonsgegevens binnen de hier gestelde termijnen worden verwijderd op grond
van artikel 7:455, eerste lid, BW.
Inwerkingtreding
Het is van belang om ervoor te zorgen dat de in artikel II, eerste lid, onder a en
b, van de Twc genoemde termijnen dominant zijn vanaf het moment van invoering. Daarom
is in artikel II, eerste lid, onder b, van de Twc (nieuw), opgenomen dat de hulpverlener
de betreffende gegevens vernietigt indien de termijn bedoeld in onderdeel a – te weten
de minimale bewaartermijn van zes maanden en de maximale bewaartermijn van een jaar –
is verstreken op het moment van inwerkingtreding van artikel II van de Twc (nieuw).
Voorts is het van belang dat de huidige in artikel III Twc genoemde vervaltermijn
van artikel II, met ingang van de inwerkingtreding van artikel II (nieuw), wordt verlengd.
Daarom zal zodra artikel II van de Twc (nieuw) in werking treedt, het tweede lid van
artikel III, van de Twc worden gewijzigd. Het huidige tweede lid regelt dat artikel II
van de Twc komt te vervallen één jaar na het tijdstip waarop paragraaf 3a van hoofdstuk Va
van de Wet publieke gezondheid is vervallen. Dit zou betekenen dat artikel II Twc
zou komen te vervallen met ingang van 20 mei 2023. Ook na deze datum zijn echter de
bewaartermijnen van artikel II Twc (nieuw) relevant. Door de inhoud van het huidige
tweede lid aan te passen zoals hierboven is toegelicht wordt geborgd dat de bewaartermijnen
van artikel II Twc (nieuw) ook na 20 mei 2023 nog gelden.
Tijdelijk karakter Twc
De Twc is opgesteld als tijdelijke wet en dat karakter wordt ook behouden. Dit komt
tot uitdrukking in artikel III, tweede lid, Twc. Door de wijzigingen in het tweede
lid zal de Twc met ingang van 1 juli 2023, dan wel op een bij koninklijk besluit te
bepalen eerder of later tijdstip komen te vervallen. Bij deze vervaldatum is aangesloten
bij de vervaldatum van de Verordening (EU) 2021/953 van het Europees Parlement en
de Raad van 14 juni 2021 betreffende een kader voor de afgifte, verificatie en aanvaarding
van interoperabele COVID-19-vaccinatie-, test-, en herstelcertificaten (digitaal EU-COVID-certificaat,
PbEU 2021, L211/1).
Uitzondering GGD’en
De termijnen, bedoeld in artikel II, eerste lid, onder a en b, van de Twc (nieuw),
gelden niet voor de GGD’en. Dit is in het tweede lid van artikel II van de Twc (nieuw)
geëxpliciteerd en heeft tot gevolg dat de bewaartermijnen van de Wet op de Geneeskundige
Behandelingsovereenkomst van toepassing zijn. Hierin is voorzien in een bewaartermijn
van 20 jaar, of zoveel langer als noodzakelijk voor de goede hulpverlening aan de
patiënt (artikel 7:454 BW), tenzij de patiënt de vernietiging van de gegevens verzoekt
(artikel 7:455 BW). Reden hiervan is het volgende.
De GGD’en testen primair ten behoeve van de infectieziektebestrijding, en niet voor
het genereren van testbewijzen. Uitzondering hierop zijn de confirmatietesten ten
behoeve van (Europese) herstelbewijzen. In de praktijk is het echter niet mogelijk
om een onderscheid te maken tussen testen die ten behoeve van de infectieziektebestrijding
zijn, en testen die louter gericht zijn op het verkrijgen van een herstelbewijs. Voor
de infectieziektebestrijding, analyses over de stand van de epidemie, wetenschappelijk
onderzoek naar bijvoorbeeld de effectiviteit van de vaccins en het produceren van
statistieken, is het bovendien noodzakelijk dat de GGD’en data kunnen delen met samenwerkende
partijen, zoals het RIVM en het Ministerie van VWS. Bij kortere bewaartermijnen is
het risico dat deze (retrospectieve) analyses minder volledig uitgevoerd kunnen worden.
Bovendien bevatten medische dossiers bij de GGD’en in de meeste gevallen meer informatie
dan bij andere testaanbieders, omdat ook vaccinatiedata zijn toegevoegd. De aangepaste
bewaartermijnen vastgelegd in de Twc waren eerder ook specifiek gericht op de bedrijven
die voor het verkrijgen van testbewijzen in het leven waren geroepen.
Artikel III
Gedurende de periode van 4 november 2020 tot 1 juli 2022 kon de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op grond van de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19
(Twv) maatregelen nemen in het kader van de organisatie van veilige en toegankelijke
verkiezingen in tijden van epidemie. De Twv is vervallen op 1 juli 2022. Met onderhavige
aanpassing van de Wet publieke gezondheid blijft het wel mogelijk om indien noodzakelijk
hygiëne- en persoonlijke beschermingsmaatregelen te stellen, die dan ook kunnen gelden
in het stemlokaal.89 Dat de Twv is komen te vervallen neemt immers niet weg dat er ten tijde van een epidemie
nog steeds behoefte kan zijn aan en noodzaak tot maatregelen ten behoeve van een veilig
verloop van de verkiezingen. Onderhavige wet voorziet in een permanente grondslag
voor het voorschrijven van hygiëne- en persoonlijke beschermingsmaatregelen op onder
andere publieke plaatsen en het stellen van een veilige afstandsnorm in tijden van
een epidemie in generieke zin. Verkiezingslocaties – stemlokalen, maar bijvoorbeeld
ook tellocaties of de locatie waar het centraal stembureau de zitting voor de uitslagvaststelling
houdt – vallen onder publieke plaatsen, waardoor deze grondslag ook strekt tot het
treffen van maatregelen op deze locaties. Daarbij zal in de toepassing van de maatregelen
in het stemlokaal rekening dienen te worden gehouden met de bijzondere aard van het
verkiezingsproces. Zo zijn stemlokalen voor eenieder toegankelijk en moeten personen
kunnen waarnemen bij de stemming en/of stemopneming.
Om de verkiezingen goed te laten verlopen in pandemische omstandigheden heeft de regering
tevens het voornemen om in de Kieswet enkele organisatorische voorzieningen te treffen
die dan kunnen gelden. Daarbij gaat het om voorzieningen zoals het op een andere locatie
kunnen tellen van de stemmen indien de veilige afstandsnorm niet kan worden gehouden,
of, zoals ook de Kiesraad in zijn advies voorstelt dat het identiteitsbewijs kan worden
getoond in plaats van fysiek overhandigd.
Voor wat het toezicht op de naleving en de handhaving van de maatregelen betreft,
geldt op grond van deze wet op verkiezingslocaties een afwijkend regime. Gelet op
de bijzondere aard van het verkiezingsproces is de handhaving van de orde in het stemlokaal
belegd bij de voorzitter van het stembureau (artikel J 37 van de Kieswet). Hij kan
daartoe de bijstand van de burgemeester verzoeken. Het principiële uitgangspunt in
de Kieswet is dan ook dat de handhaving van de orde, mede in relatie tot de toegang
tot het verkiezingsproces, is belegd bij het stembureau zelf, en niet in eerste instantie
bij de lokale autoriteiten of een beheerder van het gebouw waar het stemlokaal is
gevestigd. De leden van het stembureau vervullen hun taken immers onafhankelijk van
de lokale autoriteiten.90
Ook vindt de regering het van belang dat op de locatie waar het stemlokaal is gevestigd
voor de deelnemers aan het verkiezingsproces geen andere regels worden gehandhaafd
dan die gelden in het stemlokaal. Voor verkiezingen worden in deze wet daarom uitzonderingen
opgenomen ten aanzien van de handhavingsbevoegdheden van lokale autoriteiten en de
zorgplicht van beheerders. Dit geldt voor de locatie zelf, bijvoorbeeld het stemlokaal,
maar ook voor de ruimten waar iemand doorheen moet lopen om bij het stemlokaal te
komen. Dus stel dat een stemlokaal is gevestigd in een zaal in een theater, dan dienen
de handhavingsregels die gelden in het stemlokaal, ook van toepassing te zijn in de
lobby waar de kiezer doorheen loopt om het stemlokaal te kunnen bereiken. In de lobby
kan dan wel worden opgetreden ten aanzien van gewone bezoekers van het theater.
Waar toezicht en handhaving van eventuele maatregelen in generieke zin plaatsvindt
op grond van deze wet, zal de naleving van eventuele hygiëne- en persoonlijke beschermingsmaatregelen
en de veilige afstandsnorm dus worden belegd bij de leden van het stembureau (vgl.
artikel J 37 van de Kieswet), dan wel de leden van het briefstembureau, gemeentelijk
stembureau, hoofdstembureau, nationaal briefstembureau of centraal stembureau. Met
dit wetsvoorstel worden de bepalingen die zien op toezicht op de naleving en de handhaving
van de maatregelen die op grond van de Wet publieke gezondheid plaatsvinden op verkiezingslocaties,
opgenomen in de Kieswet.
Dat is in lijn met de huidige systematiek van de Kieswet, waarin de handhaving van
de orde in het stemlokaal, zoals hiervoor is opgemerkt, is belegd bij de voorzitter
van het stembureau (artikel J 37 van de Kieswet). De voorzitter kan daartoe de bijstand
van de burgemeester verzoeken en heeft de bevoegdheid om de zitting te schorsen indien
zich naar zijn oordeel omstandigheden voordoen die een behoorlijke voortgang van de
zitting onmogelijk maken (artikel J 38 van de Kieswet).
In de Kieswet wordt voorts geregeld dat in het uiterste geval de voorzitter een kiezer
de toegang tot het stemlokaal kan ontzeggen of een kiezer kan vragen het stemlokaal
te verlaten. Concreet wordt in de Kieswet geregeld dat – indien er maatregelen worden
getroffen op grond van de betreffende bepaling in de Wpg – elk van de stembureauleden
de bevoegdheid krijgt om de aanwijzingen te geven die nodig zijn om te verzekeren
dat kiezers of andere aanwezigen zich aan de maatregelen houden. Aangenomen mag worden
dat de kiezer gevolg zal geven aan deze aanwijzing. Zou echter de kiezer willens en
wetens, ook na een herhaald verzoek, weigeren om de geldende regels te volgen, dan
kan de voorzitter van het stembureau de kiezer de aanwijzing geven dat hij of zij
het stemlokaal niet mag betreden dan wel het stemlokaal moet verlaten.91 Dit geldt voor alle locaties waar krachtens de Kieswet openbare zittingen worden
gehouden in verband met de uitvoering van een verkiezing, dus de locaties waar de
zittingen plaatsvinden van het briefstembureau, het gemeentelijk stembureau, het hoofdstembureau,
het nationaal briefstembureau en het centraal stembureau.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Nederlands Genootschap van burgemeesters
(NGB) en het Veiligheidsberaad verzoeken in hun advies over het wetsvoorstel om de
bevoegdheid om kiezers te vragen het stemlokaal te verlaten, elders te beleggen dan
bij de voorzitter, en daarbij een handhavingskader te maken dat kan worden betrokken
bij de afweging om deze bevoegdheid in te zetten. De stembureauleden en de voorzitter
moeten, ook vanwege de uitzonderlijke situatie van een epidemie die impact maakt op
de samenleving, niet worden opgezadeld met fundamentele discussies hierover op de
drukke verkiezingsdag. Het past niet bij hun positie om kiezers in dergelijke bijzondere
omstandigheden niet hun stem uit te laten brengen, oordelen de VNG, het NGB en het
Veiligheidsberaad.
De regering heeft begrip voor de genoemde bezwaren, maar acht het, zoals hierboven
is beargumenteerd, principieel onjuist om de bevoegdheid tot het handhaven van hygiëne-
en persoonlijke beschermingsmaatregelen in het stemlokaal in eerste instantie te beleggen
bij lokale autoriteiten of derden in plaats van bij de voorzitter van het stembureau,
die zijn taken op grond van de Kieswet immers vervult in onafhankelijkheid van de
lokale autoriteiten. De regering kan zich wel goed vinden in het advies om een handhavingskader
op te stellen, dat kan worden betrokken bij de afweging om deze bevoegdheid in te
zetten.
Overigens was de handhavingsbevoegdheid van de hygiëne- en beschermingsmaatregelen
in het stemlokaal onder de Twv ook belegd bij de leden van het stembureau, dan wel
de leden van het briefstembureau, het gemeentelijk stembureau, het hoofdstembureau,
het nationaal briefstembureau of het centraal stembureau. In de praktijk is niet gebleken
dat deze werkwijze niet goed uitvoerbaar was; ook zijn er waar nodig op voorhand afspraken
gemaakt over op welke momenten bijstand gewenst was en hoe die door de lokale autoriteiten
zou worden vormgegeven (bijv. door aanwezigheid van een boa of ander crowdmanagement
op drukke locaties). Ook kan hieraan net als bij de verkiezingen onder de Twv in de
instructie van stembureauvoorzitters bijzondere aandacht worden geschonken.
De Kiesraad is er geen voorstander van om zonder nadere uitwerking van de hygiënevoorschriften
wel al in het wetsvoorstel op te nemen dat de verplichting hieraan te voldoen kan
worden gehandhaafd door de kiezer de toegang tot het stemlokaal te ontzeggen of deze
te vragen het stemlokaal te verlaten. Ten eerste ziet de Kiesraad het weigeren van
een kiezer als een verregaande consequentie, omdat een kiezer in zijn belang geschaad
wordt. Een inperking op deze rechten vindt de Kiesraad slechts dan gerechtvaardigd
wanneer dat nodig is voor de bescherming van de publieke gezondheid en de gezondheidsmaatregel
proportioneel is. Omdat de precieze maatregelen in een dergelijke situatie nog niet
bekend zijn, kan dat volgens de Kiesraad nog niet worden beoordeeld. De regering volgt
de Kiesraad hierin niet. Weliswaar ziet zij het weigeren van een kiezer of het vragen
het stemlokaal te verlaten als een zeer zware consequentie die enkel in het uiterste
geval dient te worden gebruikt. Het uitgangspunt moet immers zijn dat iedere kiezer
zo veel mogelijk in persoon zijn stem kan uitbrengen. Toch vindt zij het juist ook
om die reden belangrijk dat alle kiezers zich aan de maatregelen houden. Het negeren
van maatregelen door kiezers kan namelijk een onveilig gevoel bij andere kiezers en
bovendien een risico voor hun gezondheid opleveren. Dit kan erin resulteren dat deze
groep kiezers niet naar het stemlokaal durft te komen, en dus de mogelijkheid verliest
om zijn stem in persoon uit te brengen. Dat vindt de regering onwenselijk. Kiezers
moeten er namelijk op kunnen vertrouwen dat in het stemlokaal op een veilige manier
een stem kan worden uitgebracht. Overigens leidt het ontzeggen van de toegang tot
het stemlokaal er niet toe dat het stemrecht wordt afgenomen, aangezien een kiezer
altijd nog de mogelijkheid heeft om bij volmacht te stemmen. Wel wenst de regering
nogmaals te benadrukken dat tot het toepassen van deze maatregel niet lichtvaardig
dient te worden overgegaan. Wanneer er bijvoorbeeld een mondkapjesplicht van toepassing
is op publieke plaatsen – en dus ook in stemlokalen – zal een kiezer die geen mondkapje
draagt, niet reeds om die reden kunnen worden gevraagd het stemlokaal te verlaten.
Voor personen die vanwege een ziekte of beperking geen mondkapje kunnen dragen, is
onder de Twm steeds een uitzondering geweest op de mondkapjesplicht (d.m.v. de «Eigen
verklaring uitzondering mondkapjesplicht»). De ultieme consequentie dat een kiezer
het stemlokaal moet verlaten, is er alleen voor diegene die willens en wetens, en
ook na herhaalde verzoeken, weigert om zich te houden aan de maatregelen, en langs
die weg ook een risico is voor de gezondheid van andere in het stemlokaal aanwezige
personen. Er dient steeds een afweging te worden gemaakt tussen het kunnen handhaven
van gezondheidsmaatregelen die het ook voor de vele kwetsbare kiezers mogelijk maken
om veilig te kunnen stemmen, en tegelijkertijd het proportioneel inzetten van de handhavingsbevoegdheden.
Een handhavingskader kan daar hulp bij bieden, bijvoorbeeld door aan te geven welke
wijze van handhaving proportioneel is bij een eventuele overtreding van de maatregelen.
Een tweede argument van de Kiesraad tegen een zodanige handhaving ziet op het feit
dat het voorliggende wetsvoorstel het mogelijk maakt dat in de uitwerking van de maatregelen
ruimte is voor regionaal maatwerk en differentiatie in leeftijd. De Kiesraad wijst
erop dat dit in combinatie met de mogelijkheid om een kiezer te weigeren zou kunnen
leiden tot een bepalend onderscheid dat ten koste gaat van de mogelijkheid voor kiezers
om op dezelfde wijze aan de verkiezing te kunnen deelnemen, waar zij ook wonen of
hoe oud zij ook zijn. Ook de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) wijst
in haar advies op de onwenselijkheid dat door differentiatie een deel van de kiezers
niet kan stemmen. De regering onderstreept de stellingname van de Kiesraad en de NVVB
dat het onwenselijk is als aan een deel van de kiezers meer beperkende maatregelen
worden opgelegd dan aan andere kiezers die deelnemen aan dezelfde verkiezing. Eventuele
differentiatie tussen maatregelen tijdens verkiezingen in verschillende delen van
het land zal tot een minimum moeten worden beperkt. Maar in tijden van een epidemie
kan het onvermijdelijk zijn dat er in een bepaald deel van het land (extra) maatregelen
worden voorgeschreven. Het kan dan voorkomen dat een kiezer in een bepaalde provincie
wél een mondkapje zal moeten dragen, en in een andere provincie niet. De regering
acht dit mogelijke onderscheid niet zo zwaarwegend dat daarmee de toegankelijkheid
van de verkiezing voor bepaalde groepen kiezers onevenredig in het gedrang komt. Overigens
vindt de precieze uitwerking van de maatregelen, en dus ook eventuele differentiatie,
pas plaats in de ministeriële regeling. Uiteraard zal daarbij het perspectief van
verkiezingen worden meegewogen en zal waar nodig en mogelijk in de regeling worden
voorzien in passende regels of uitzonderingen voor verkiezingen, zodat deze onverkort
maar wel op veilige wijze doorgang kunnen vinden. Als voorbeeld wijst de regering
erop dat ten tijde van de verkiezingen die plaatsvonden onder de Twm er in de maatregelen
die op dat moment golden steeds uitzonderingen zijn opgenomen ten behoeve van de doorgang
van de verkiezingen, zoals in de regels over de sluiting van publieke plaatsen, placeringsplicht
en groepsvorming.
Tot slot voert de Kiesraad tegen de voorgestelde handhavingsbevoegdheid het argument
aan dat de praktijk de afgelopen jaren uitwees dat er ook andere maatregelen in het
stemlokaal werden getroffen, waardoor een weigering door een kiezer niet meteen een
gezondheidsrisico voor anderen oplevert. Hierbij doelt de Kiesraad blijkens zijn advies
op maatregelen zoals het reinigen van contactoppervlakten, het dragen van een mondkapje
door de leden van het stembureau, en het luchten van de ruimte en het plaatsen van
kuchschermen. De Kiesraad wijst in dit verband tevens op het voorgestelde artikel 58j
van de Wet publieke gezondheid, waarin de zorgplicht voor beheerders van een pand
is geregeld. De regering deelt niet de redenering van de Kiesraad dat in alle gevallen
het gezondheidsrisico voor kiezers en stembureauleden ook op andere manieren kan worden
weggenomen. Welke maatregelen er gedurende een epidemie nodig worden geacht, is een
afweging die alleen op dat specifieke moment en na adviezen van experts gemaakt kan
worden. Ervan uitgaande dat maatregelen enkel gelden als daar noodzaak toe is, kan
er niet bij voorbaat vanuit worden gedaan dat het negeren daarvan ondervangen kan
worden door bijvoorbeeld extra schoonmaakmaatregelen. Het uitgangspunt is daarom dat
de maatregelen die in de samenleving op een bepaald moment gelden, in beginsel onverkort
van toepassing zijn op verkiezingslocaties. Een specifiek handhavingskader kan daar
echter hulp bij bieden, bijvoorbeeld door aan te geven welke wijze van handhaving
proportioneel is bij een eventuele overtreding van de maatregelen.
Ten aanzien van artikel 58j merkt de regering nog op dat het vijfde lid van dit artikel
een uitzondering bevat voor verkiezingslocaties, juist omdat het niet wenselijk wordt
geacht als de beheerder van een pand handhavend kan optreden (vgl. de uitzondering
voor handhavend optreden door lokale autoriteiten).
Artikel IV Wijziging Wet kinderopvang
Door de uitzonderlijke situatie die kan ontstaan als gevolg van de bestrijding van
een (dreigende) epidemie van een A1-infectieziekte als bedoeld in artikel 1 van de
Wet publieke gezondheid, kan het voor houders van kindercentra en voorzieningen voor
gastouderopvang moeilijk zijn om te voldoen aan de kwaliteitseisen van de Wet kinderopvang.
In het bijzonder gaat het dan om kwaliteitseisen die samenhangen met de inzet van
voldoende gekwalificeerd personeel, zoals de beroepskracht-kind-ratio en het vastegezichtencriterium.
Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van extra personeelsuitval door ziekte(verschijnselen)
of als gevolg van door de rijksoverheid uitgevaardigde richtlijnen verband houdende
met de bestrijding van die specifieke epidemie of dreiging daarvan, waardoor naleving
van bepaalde kwaliteitseisen die voor kinderopvangorganisaties gelden krachtens de
Wet kinderopvang in redelijkheid niet kan worden gevergd, als tegelijkertijd wordt
gevergd dat die locaties geopend blijven.
Er kan tijdens (de dreiging van) een epidemie van een A1-infectieziekte, immers een
grote maatschappelijke behoefte bestaan aan voldoende beschikbaarheid van kinderopvang,
omdat ouders daarmee in staat worden gesteld om te blijven werken. Dit is van wezenlijk
belang voor het in bedrijf houden van de Nederlandse maatschappij. Het voorgestelde
artikel 1.57e van de Wet kinderopvang voorziet daarom in de mogelijkheid om tijdelijk
vrijstelling te verlenen van de kwaliteitseisen voor reguliere voorzieningen voor
kinderopvang en gastouderbureaus. Hiermee wordt een mogelijkheid gecreëerd om de continuïteit
van de kinderopvang te waarborgen. Dit sluit aan bij de doelstelling om de kinderopvang,
ook in ernstige fases van een epidemie, zoveel mogelijk open te houden.
De Minister van SZW kan bij ministeriële regeling een tijdelijke vrijstelling verlenen
voor houders, in geval van bijzondere omstandigheden die verband houden met een ziekte
behorend tot groep A1. De vrijstelling kan worden verleend voor alle soorten kinderopvangvoorzieningen
of een gedeelte daarvan, en ten aanzien van een of meerdere artikelen van hoofdstuk 1,
afdeling 3, paragraaf 2, van de Wet kinderopvang. Daarmee wordt bewerkstelligd dat
een houder die vanwege een buitengewone belastende situatie tijdelijk niet kan voldoen
aan deze eisen, geen overtreding begaat. Aan de vrijstelling kunnen voorschriften
en beperkingen worden verbonden, waarbij gedacht kan worden aan vervangende eisen
die redelijkerwijs wel getroffen kunnen worden, afhankelijk van de situatie.
Een vrijstelling geldt in principe voor de duur van ten hoogste drie maanden. Indien
blijkt dat naleving van de kwaliteitseisen waarvan vrijstelling is verleend ook daarna
redelijkerwijs niet gevergd kan worden, kan de vrijstelling telkens voor ten hoogste
drie maanden bij ministeriële regeling worden verlengd, op grond van het voorgestelde
tweede lid. Daarmee is dit middel nagenoeg identiek aan de voorloper ervan, dat via
de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 was ingevoegd in de Wet kinderopvang en betrekking
had op de versoepeling van kwaliteitseisen in verband met bestrijding van de corona
epidemie, en dat tegelijk met die wet is vervallen.
Op grond van artikel 1.61, eerste lid, van de Wet kinderopvang, houden burgemeester
en wethouders toezicht op de naleving van onder meer de bij of krachtens de artikelen 1.49
tot en met 1.59 van die wet gestelde regels. Dit omvat ook het tijdelijke artikel 1.57e.
Als toepassing wordt gegeven aan artikel 1.57e dient bij toezicht en handhaving dus
rekening te worden gehouden met de tijdelijk versoepelde kwaliteitseisen.
Artikelen V en VI
Van een werkgever wordt op basis van artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet verwacht
dat hij zorgt voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers, en een beleid voert
gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden. Hoewel met betrekking tot eigenschappen
en gedragingen van een ziekteverwekker die een infectieziekte veroorzaakt, behorend
tot groep A1 als bedoeld in artikel 1 van de Wpg veelal het nodige onbekend is, is
wel duidelijk dat deze infectieziekten een grote impact hebben op mensen, en dus ook
op werknemers, en de maatschappij. Werkgevers moeten zich dan ook houden aan van overheidswege
ter zake gestelde noodzakelijke maatregelen houden zoals deze bijvoorbeeld blijken
uit het bepaalde bij of krachtens de Wpg en de stand van de wetenschap en professionele
dienstverlening, en moeten zo nodig naar aanleiding van de risico-inventarisatie-
en evaluatie en het plan van aanpak op de arbeidsplaats afgestemde maatregelen treffen
om het risico op besmetting met of overdracht van deze infectieziekten te vermijden.
Die afgestemde maatregelen kunnen ook zijn opgenomen in door de Arbeidsinspectie getoetste
arbocatalogi, die zijn opgenomen in de Beleidsregel arbocatalogi 2019.
Uit het voorgaande vloeit voort dat gelet op de reikwijdte van artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet
de op grond van die wet aangewezen toezichthouders (ambtenaren van de Arbeidsinspectie)
op de arbeidsplaats op basis van de Arbeidsomstandighedenwet tevens toezicht zullen
houden op de normen die ten grondslag liggen aan het bepaalde bij of krachtens deWpg.
Artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet bevat de algemene bevoegdheid voor de toezichthouder
(met name de Arbeidsinspectie) om werkzaamheden stil te leggen indien er ernstig gevaar
is voor personen. In veel gevallen zal die algemene bevoegdheid toereikend zijn voor
de Arbeidsinspectie om adequaat te kunnen optreden en handhaven. Echter, met betrekking
tot de eigenschappen en gedragingen van de ziekteverwekker die infectieziekten veroorzaakt
behorend tot groep A1 is nog het nodige onbekend. Hierdoor is soms moeilijk vast te
stellen of er op dat moment sprake is van ernstig gevaar. Dientengevolge wordt hier
de algemene bevoegdheid verruimd. Het grote belang voor werknemers en de maatschappij
om de kans op besmetting met of overdracht van infectieziekten behorend tot groep A1
te vermijden, rechtvaardigt deze verruiming. Door middel van het voorgestelde zevende
lid van artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet wordt het mogelijk dat personen
niet mogen verblijven in door de toezichthouder aangewezen plaatsen of dat door de
toezichthouder aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen aanvangen,
indien de werkgever bij of krachtens wettelijk voorschrift voorgeschreven noodzakelijke
maatregelen dan wel andere maatregelen die de kans op besmetting met of overdracht
van infectieziekten behorend tot groep A1 gezien de stand van de wetenschap en professionele
dienstverlening kunnen beperken, in ernstige mate niet treft. Het gaat dan om situaties
waarin de kans op besmetting met of overdracht van infectieziekten behorend tot groep A1
voor werknemers onaanvaardbaar hoog wordt, doordat bijvoorbeeld zieke werknemers toch
aanwezig zijn of moeten zijn op de werkvloer, of situaties waarin werknemers dicht
bij elkaar (moeten) werken of wezenlijke hygiënische en beschermende maatregelen ontbreken,
omdat de werkgever ernstig tekortschiet bij het nemen van maatregelen. Het doel van
de stillegging is het door de werkgever onmiddellijk beëindigen van de risicovolle
situatie en het herstellen van de juiste bescherming.
De stand van de wetenschap zoals bedoeld in de artikelen V en VI wordt gevormd door
hetgeen door deskundigen in brede kring toepasbaar wordt geacht in de praktijk. In
casu gaat het daarbij om standpunten van beroepsverenigingen van Arboprofessionals,
zoals arbeidshygiënisten, of normen uit de Wet publieke gezondheid die specifiek zijn
opgenomen in verband met infectieziekten behorend tot groep A1 en ook om eisen die
voortvloeien uit de richtlijnen van het RIVM. Alleen als genoemde regels in ernstige
mate worden overtreden, zal de Arbeidsinspectie gebruikmaken van de stilleggingsmogelijkheid.
Hier kan ook sprake zijn van voortschrijdende ontwikkelingen. De Arbeidsinspectie
kan in eerste instantie van oordeel zijn dat de situatie een waarschuwing rechtvaardigt,
waarbij de werkgever alsnog de gelegenheid krijgt de vereiste maatregelen te treffen.
Laat hij dat na, dan ontstaat een situatie dat toepassing van de stilleggingsbevoegdheid
onvermijdelijk wordt.
Met betrekking tot de Arbeidsveiligheidswet BES wordt voorgesteld eveneens een aanvullende
bepaling op te nemen die in Caribisch Nederland gericht is op het staken van de arbeid.
Artikel VII
De strafbaarstelling van het niet naleven van een bevel om het werk stil te leggen
is ten aanzien van de Arbeidsomstandighedenwet (het bestaande artikel 28, zesde lid)
geregeld in artikel 1, onder 1°, van de Wet op de economische delicten. Het betreft
een misdrijf voor zover een overtreding opzettelijk is begaan, in andere gevallen
is het een overtreding. Voorgesteld wordt de strafbaarstelling van het nieuwe zevende
lid op soortgelijke wijze te regelen in de Wet op de economische delicten. Het niet
naleven van een soortgelijk bevel op grond van de Arbeidsveiligheidswet BES is ook
ten aanzien van de nieuwe verplichting strafbaar gesteld via artikel 5, tweede lid,
van genoemde wet.
Artikel VIII
Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid
is het, kort gezegd, mogelijk voor- en nahangprocedures voor gedelegeerde regelgeving
over te slaan, als deze regelgeving wegens covid-19 meteen moet worden vastgesteld.
Ten tijde van de Twm was bepaald dat dit niet geldt voor de totstandbrenging van covid-19-regelingen
(artikel 58c, vijfde lid, Wpg (oud)). Hiervoor gold namelijk een eigen procedure met
een spoedmogelijkheid bij dringende omstandigheden (Kamerstukken II 2020/21, 35 526, nr. 48). Die regeling wordt overgenomen: alleen de procedurevoorschriften van het voorgestelde
artikel 58c Wpg gelden. Voor het geval artikel 1, eerste lid, van de Tijdelijke wet
COVID-19 Justitie en Veiligheid niet al zal zijn vervallen, wordt hiertoe het bestaande
derde lid van dat artikel in twee onderdelen gesplitst. Het bestaande lid wordt zonder
wijziging onderdeel a. In onderdeel b wordt de buitenwerkingstelling geregeld van
artikel 1, eerste lid, van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid voor
een krachtens paragraaf 8 van hoofdstuk V van de Wet publieke gezondheid vast te stellen
ministeriële regeling.
Artikel IX Inwerkingtreding
Het is de bedoeling dat alle bepalingen van dit wetsvoorstel op hetzelfde tijdstip
in werking treden. Omdat thans nog niet vaststaat of alle noodzakelijke uitvoeringsregelgeving
en -maatregelen op hetzelfde tijdstip in werking kunnen treden, is voorzien in de
mogelijkheid van gedifferentieerde inwerkingtreding.
Voorts is het de bedoeling dat het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk in werking treedt,
zodat bij een eventuele nieuwe uitbraak van een ziekteverwekker snel maatregelen getroffen
kunnen worden. De exacte datum van inwerkingtreding is uiteraard afhankelijk van het
verloop van de parlementaire behandeling.
Vanwege de vereiste spoed wordt bij de vaststelling van de datum van inwerkingtreding
afgeweken van de zogeheten vaste verandermomenten. Om die reden zal in elk geval ook
worden afgeweken van de minimuminvoeringstermijn van drie maanden.92
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, E.J. Kuipers
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E.J. Kuipers, minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.