Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I Algemeen deel

1. Inleiding

Het voorliggende wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Huisvestingswet 2014 ter
verbetering van de werking, uitvoerbaarheid en toekomstbestendigheid van die wet.
Om dit te bereiken worden de regels aangaande woonruimteverdeling, woonruimtevoorraadbeheer
en de sturing en het toezicht op het lokale huisvestingsbeleid aangevuld en aangepast.
Daarnaast worden een aantal technische wijzigingen doorgevoerd en wordt verduidelijkt
hoe de Huisvestingswet 2014 zich in de praktijk verhoudt tot andere aanverwante wet-
en regelgeving. De voorgestelde wijzigingen komen voort uit de door onderzoeksbureau
RIGO uitgevoerde evaluatie van de Huisvestingswet 20141 en de signalen en (knel)punten die de laatste jaren op basis van de praktijkervaringen
van gemeenten, provincies en belangenorganisaties aan het licht zijn gekomen.

Deze toelichting is als volgt opgebouwd:

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 
 
 
 

I

Algemeen deel

1

 

1.

Inleiding

1

 

2.

Aanleiding

2

 

3.

Inhoud van het wetsvoorstel

4

 
 

3.1

Woonruimteverdeling

5

 
 

3.2

Woonruimtevoorraadbeheer

13

 
 

3.3

Sturing en toezicht op het huisvestingsbeleid

16

 
 
 

3.3.4

Grotere rol provincie bij totstandkoming huisvestingsverordening

17

 
 

3.4

Technische wijzigingen

20

 
 

3.5

Verduidelijking samenhang met andere wet- en regelgeving

22

 

4.

Verhouding tot het hoger recht

22

 
 

4.4

Vrij verkeer van kapitaal

35

 

5.

Uitvoering, toezicht en handhaving

36

 

6.

Gevolgen voor burgers en bedrijven

37

 

7.

Advies en consultatie

37

 

8.

Inwerkingtreding en evaluatie

43

II

Artikelsgewijze deel

44

2. Aanleiding

Op grond van artikel 52, eerste lid van de Huisvestingswet 2014 is deze wet geëvalueerd
met het oog op de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk. Deze
evaluatie is uitgevoerd door onderzoeksbureau RIGO, waarbij betrokkenheid is geweest
van gemeenten, provincies, het Rijk, woningcorporaties, particuliere verhuurders en
consumentenorganisaties. Het evaluatierapport is in november 2020 naar de Tweede Kamer
gezonden, waarbij in de begeleidende brief2 door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een wijziging van
de Huisvestingswet 2014 is aangekondigd.

Uit de evaluatie blijkt dat de Huisvestingswet 2014 voorziet in een grote behoefte
van gemeenten om regels te kunnen stellen over woonruimteverdeling en woonruimtevoorraadbeheer.
Daarbij is waardering voor het feit dat de wet het mogelijk maakt dat de huisvestingsverordening
– die gemeenten op basis van de Huisvestingswet 2014 kunnen instellen en waarmee zij
regels kan introduceren over de woonruimteverdeling en het woonruimtevoorraadbeheer –
zoveel mogelijk aansluit bij de lokale omstandigheden. Uit de cijfers blijkt dan ook
dat ongeveer de helft van de gemeenten (179 van de 352) gebruik maakt van een huisvestingsverordening.
Zoals uit deze figuur3, die de geografische spreiding van huisvestingsverordeningen in Nederland en het
gebruikte instrumentarium op grond van de Huisvestingswet 2014 per verordening weergeeft,
zijn dit vooral gemeenten in het westen en het midden van het land. Als meer gedetailleerd
gekeken wordt naar de specifieke regels die deze verordeningen stellen, blijkt dat
137 gemeenten in hun huisvestingsverordening regels hebben opgenomen ten aanzien van
woonruimteverdeling om de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste
aan woonruimte te bestrijden. Gemeenten kunnen, ook zonder dat hierbij sprake hoeft
te zijn van schaarste, een urgentieregeling in hun huisvestingsverordening opnemen
om op deze manier voorrang te geven aan groepen woningzoekenden die dringend een woning
nodig hebben. In totaal maken 166 gemeenten gebruik van deze mogelijkheid. Tot slot
maken in totaal 77 gemeenten gebruik van de mogelijkheid om regels te stellen inzake
woonruimtevoorraadbeheer. Op basis van de evaluatie kan in zijn algemeenheid geconcludeerd
worden dat doelstellingen van de Huisvestingswet 2014, namelijk het kunnen sturen
op woonruimteverdeling en woonruimtevoorraadbeheer – worden bereikt en de regeling
gehandhaafd dient te blijven. De regering acht grote stelselwijzigingen binnen deze
wet dan ook niet nodig noch wenselijk.

Dit laat echter onverlet dat er wel zaken zijn die binnen het stelsel van de Huisvestingswet
2014 beter kunnen en aanpassing behoeven. Zo signaleert de evaluatie bijvoorbeeld
dat (I) de kwaliteit van de onderbouwing van schaarste door gemeenten wisselend is,
(II) er behoefte blijkt te zijn aan meer duidelijkheid over wanneer de instrumenten
uit de wet op grond van leefbaarheid ingezet mogen worden, (III) de hoge mate van
democratische legitimiteit enerzijds gewenst is, maar dat dit anderzijds ook tot minder
flexibiliteit leidt voor gemeenten en (IV) door minder bestuurlijk toezicht de provincies
het zicht op de lokale huisvestingsverordeningen verloren hebben. Ook vanuit de uitvoeringspraktijk
zijn verschillende punten aangedragen waarop verbetering en/of verduidelijking gewenst
is.

De evaluatie en dit daaruit volgende wetsvoorstel kan niet losgezien worden van de
ontwikkelingen op het gebied van de volkshuisvesting en de problemen daaromtrent in
den brede. In de Nationale Woon- en Bouwagenda (hierna: NWBA) worden een aantal problemen
geconstateerd op het gebied van huisvesting.4 Eén daarvan is het grote tekort aan woningen in Nederland. In 2021 is dat tekort
geraamd op 279.000 woningen, 3,5% van de woningvoorraad. Bovendien wordt geconstateerd
dat dit tekort eerst nog zal groeien tot 317.000 in 2024. Een ander probleem dat wordt
geconstateerd in de NWBA is dat de vraag naar betaalbare woningen niet goed aansluit
op de behoefte aan betaalbare woningen.5 Bovendien zijn de huurprijzen sterk gestegen in de periode 2017–2021. Dit zorgt voor
hoge woonlasten. Daarnaast concludeert de NWBA dat veel mensen geen passende woning
hebben, waaronder ouderen en personen uit aandachtsgroepen. Tot slot wordt geconcludeerd
dat de leefbaarheid van verschillende wijken de afgelopen jaren steeds meer onder
druk is komen te staan. De verschillen tussen steden en zelfs binnen steden hierin
zijn groot.

Verschillende oorzaken zijn voor deze problemen aan te wijzen, zoals ook in de NWBA
wordt geconcludeerd. De demografische ontwikkelingen spelen een rol, evenals het gebrek
aan regie en het terugtreden van de landelijke overheid op de volkshuisvesting. De
financiële omstandigheden spelen eveneens een rol, net als het gebrek aan capaciteit
in de bouw en de te lange bouwtijd. De verschillende programma’s bevatten een aankondiging
van maatregelen die de problemen rondom de volkshuisvesting moeten oplossen. Het programma
woningbouw zet via verschillende actielijnen in op meer woningen.6 Zo worden maatregelen voorgesteld die moeten zorgen voor versnelde woningbouw, meer
woningbouw en voor de bouw van flexibele woningen. Een belangrijk onderdeel van de
inzet op woningbouw zijn de bestuurlijke afspraken die het kabinet maakt met de provincies
over te bouwen aantallen. Ook met de corporatiesector zijn landelijke prestatieafspraken
gemaakt die moeten zorgen voor meer betaalbare woningen. Verder omvat het programma
betaalbaarheid een mix aan maatregelen die de betaalbaarheid van woningen moeten borgen.7 Zo is de regulering van de middenhuur aangekondigd, die de prijsstijgingen in de
middenhuur moet inperken en zullen de jaarlijkse huurprijsstijgingen beperkt worden.
Ook zijn er verschillende maatregelen genomen dan wel aangekondigd die het opkopen
van woningen door beleggers tegen moeten gaan. Zo kunnen gemeenten sinds 1 januari
2022 de opkoopbescherming gebruiken en wordt de overdrachtsbelasting voor beleggers
verhoogd.

Het probleem van schaarse betaalbare woningen én een juiste woonruimteverdeling is
niet zomaar opgelost. Bovendien zijn de hierboven maatregelen grotendeels nog in uitwerking.
Het is daarom juist van belang dat gemeenten hun instrumentarium op het gebied van
woonruimteverdeling optimaal kunnen benutten om zodoende te zorgen voor een rechtvaardige
en evenwichtige verdeling van de schaarse woningvoorraad, zodat de juiste woningzoekenden
in de juiste woningen terechtkomen. Gemeenten kunnen zo op basis van de schaarste
en lokale situatie bepalen welke groepen voorrang moeten krijgen. De voorgestelde
wijzigingen van de Huisvestingswet 2014 volgen uit de evaluatie en zijn wijzigingen
waar gemeenten behoefte aan hebben om goed vorm te geven aan hun beleid inzake woonruimteverdeling.

Voor de totstandkoming van dit voorstel is uitgebreid overleg gevoerd met gemeenten,
provincies, belangenorganisaties (Aedes, VastgoedBelang, IVBN, VNG, IPO en de Woonbond).
Hoewel dit uiteraard niet betekent dat elk van deze organisaties zich volledig schaart
achter elk van de gemaakte beleidskeuzes, zoals ook blijkt uit de consultatie van
dit wetsvoorstel (zie hoofdstuk 7), heeft dit wel geleid tot voorliggend voorstel
dat in zijn geheel op zeer breed draagvlak kan rekenen en zal gaan bijdragen aan de
werkbaarheid van de wet in de praktijk.

3. Inhoud van het wetsvoorstel

Naar aanleiding van de evaluatie en op basis van signalen uit de praktijk is besloten
tot de voorliggende wijziging van de Huisvestingswet 2014. Dit heeft geleid tot wijzigingen
en verduidelijkingen op een vijftal thema’s, te weten:

1. Woonruimteverdeling

2. Woonruimtevoorraadbeheer

3. Sturing en toezicht op het huisvestingsbeleid

4. Technische wijzigingen

5. Samenhang met andere wet- en regelgeving.

De volgende hoofdstukken lichten de wijzigingen toe.

3.1 Woonruimteverdeling

Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening regels stellen met betrekking tot
woonruimteverdeling voor zover dit nodig is voor het bestrijden van onevenwichtige
en onrechtvaardige effecten van schaarste. Binnen deze systematiek worden wijzigingen
voorgesteld die raken aan het verlenen van voorrang op basis van lokale binding, het
verlenen van voorrang aan beroepsgroepen, de mogelijkheid voor het opnemen van een
huisvestingsvergunning voor sociale koopwoningen, het delegeren van de uitvoering
van urgentieregelingen en enkele verduidelijkingen.

3.1.1 Loslaten maximum percentage voor het verlenen van voorrang op basis van lokale
binding

Het uitgangspunt van de Huisvestingswet 2014 is de vrijheid van vestiging. Iedereen
die rechtmatig in Nederland verblijft, heeft het recht om zich vrijelijk te verplaatsen
en te vestigen. De instrumenten die de Huisvestingswet 2014 biedt op het gebied van
woonruimteverdeling kunnen deze vrijheid beperken. Deze fundamentele rechten kunnen
alleen worden beperkt indien dat noodzakelijk is voor het algemeen belang in een democratische
samenleving. Dat belang is gelegen in het tegengaan van de onevenwichtige en onrechtvaardige
effecten van schaarste aan woonruimte. Daarom regelt de wet onder welke voorwaarden
gemeenten deze instrumenten mogen inzetten. Zo kan bij toewijzing van huurwoningen
waarvoor een huisvestingsvergunning geldt in beperkte mate voorrang worden gegeven
aan woningzoekenden met maatschappelijke of economische binding aan de gemeente (lokale
voorrang). In de Huisvestingswet 2014 is opgenomen dat gemeenten bij het verlenen
van huisvestingsvergunningen bij maximaal 50% van een categorie woningen die is aangewezen
in de huisvestingsverordening voorrang kunnen geven aan woningzoekenden met economische
(bijvoorbeeld vanwege werk) of maatschappelijke binding (bijvoorbeeld vanwege ingezetenschap)
aan de woningmarktregio. Binnen dit percentage mag bij maximaal de helft (hetgeen
in totaal dus neerkomt op een maximum van 25%) voorrang worden gegeven aan woningzoekenden
met een binding aan een tot de gemeente behorende kern (bijvoorbeeld omdat zij er
al lang wonen). Dit wordt ook wel de lokale binding genoemd.

Uit de evaluatie van de Huisvestingswet 2014 blijkt dat sinds de invoering van de
Huisvestingswet 2014 steeds meer gemeenten gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid
om voorrang te geven aan woningzoekenden met regionale en lokale binding. Het percentage
(van alle gemeenten die verdelingsregels stellen) is gestegen van 55% in 2016 naar
74% in 20208. Graag zouden zij de mogelijkheid zien om een hoger percentage (dan de huidige 25%)
van de beschikbare woningen toe te wijzen aan woningzoekenden met lokale binding.
Zo krijgen woningzoekenden die een lokale binding met de gemeente hebben meer kansen
op de woningmarkt. Dat hier behoefte aan is blijkt ook uit cijfers uit WoON2018, die
indiceren dat circa 67% van de woningzoekenden uit gemeenten die een huisvestingsverordening
hebben per se of het liefst binnen de eigen woonplaats verhuizen. Daarentegen wil
18% per se of het liefst naar een andere gemeente en tot slot is het voor 15% onduidelijk.
Deze wens van gemeenten en woningzoekenden moet evenwel afgewogen worden tegen het
recht op vrijheid van vestiging. Het evaluatierapport van RIGO beaamt dit en beveelt
in dit kader ook aan om de wettelijke mogelijkheden voor woningzoekenden met lokale
of regionale binding te heroverwegen.

Op basis van deze afweging wordt voorgesteld om het totale percentage op basis waarvan
voorrang verleend kan worden aan woningzoekenden met economische of maatschappelijke
binding aan de woningmarktregio ongewijzigd te laten op 50% van het totaal. Een wijziging
van dit percentage wordt geacht een te grote inbreuk te maken op de vrijheid van vestiging.
Binnen dit percentage wordt voorgesteld om de maximering van lokale bindingseisen
los te laten, waardoor gemeenten in staat gesteld worden om de ruimte van maximaal
50% op grond van de lokale behoeften zelf te verdelen tussen groepen met economische,
maatschappelijke en lokale binding. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

Huisvestingswet 2014 (huidige regeling)

 

Voorstel ter wijziging (nieuwe regeling)

Percentage voorrang aan woningzoekenden met economische of maatschappelijke binding
aan de woningmarktregio

Maximaal 50% van het totaal

Percentage voorrang aan woningzoekenden met economische, maatschappelijke of lokale
binding aan de woningmarktregio

Maximaal 50% van het totaal, gemeenten mogen zelf onderverdeling maken

Percentage voorrang aan woningzoekenden met lokale binding

Maximaal 50% van het bovenstaande percentage (25% van het totaal)

Dit voorstel komt voort uit de wens van gemeenten om woningzoekenden met lokale binding
makkelijker voorrang te kunnen geven. Op deze wijze kan meer en beter maatwerk geleverd
worden en is het mogelijk lokaal te bevorderen dat starters en ouderen hun wooncarrière
kunnen voortzetten in de eigen gemeente. Onverlet blijft dat de gemeenteraad het percentage
voor lokale binding in de huisvestingsverordening moet onderbouwen. Door woningcorporaties
en provincies is bij de evaluatie van de wet aangegeven dat het verhogen van het percentage
voor lokale binding mogelijk ten koste zou gaan van de vrijheid van vestiging. Echter,
het maximale percentage voor toewijzing met voorrang wijzigt niet, waardoor de vrijheid
van vestiging op stelsel- of regioniveau niet méér wordt beperkt. Het is een sterke
wens van gemeenten om vanuit de lokale behoefte en problematiek voorrang te kunnen
geven aan lokale woningzoekenden om de sociale cohesie te bevorderen. De regering
kiest ervoor om aan die wens tegemoet te komen.

Om de regionale en provinciale afstemming te waarborgen moet het college van burgemeester
en wethouders conform artikel 6, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014 de huisvestingsverordening
– en dus ook de gekozen verdeling – afstemmen met de overige gemeenten in de woningmarktregio.
Tot slot moet na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ook een advies gevraagd
worden aan gedeputeerde staten (zie ook paragraaf 3.3.4).

Effecten voor andere woningenzoekenden

Hoewel deze maatregel meer kansen biedt aan woningzoekenden met maatschappelijke en
economische binding aan de gemeente op het vinden van een passende woonruimte ontstaat
door deze maatregel in die gemeente mogelijk minder kans voor woningzoekenden die
wel binding hebben met de regio, maar niet met de desbetreffende gemeente of het betreffende
deel van een gemeente. Echter het maximale percentage van vergunningen waarbij voorrang
mag gegeven worden aan woningzoekenden met maatschappelijke en economische binding
blijft 50%. Hierdoor wordt de mogelijkheid van woningzoekenden zonder sociale en economische
binding om zich te vestigen in de regio niet minder. Echter ook in deze situatie wordt
hun vrijheid van vestiging in die bepaalde gemeente niet onmogelijk gemaakt, aangezien
het aantal huisvestingsvergunningen waarbij voorrang gegeven wordt aan woningzoekenden
met economische en maatschappelijke binding aan de gemeenten op basis van dit wetsvoorstel
nog steeds gelimiteerd blijft. De uiteindelijke noodzaak, proportionaliteit en geschiktheid
van het inzetten van dit instrument op lokaal niveau moet vastgesteld worden door
de gemeenteraad in de huisvestingsverordening.

3.1.2 Voorrang aan vitale beroepsgroepen

Uit gesprekken met gemeenten met schaarste aan categorieën van goedkope en middeldure
woonruimte blijkt dat zij het noodzakelijk vinden om woningzoekenden met een beroep
dat van vitaal belang is voor de plaatselijke samenleving, zoals woningzoekenden die
werkzaam zijn bij politie, brandweer of andere hulpdiensten of die werkzaam zijn in
het onderwijs of de zorg, met voorrang te huisvesten. Door de schaarste aan woonruimte
kunnen deze beroepsgroepen onvoldoende passende woonruimte vinden in de gemeente.
Dit heeft tot gevolg dat ze elders op zoek gaan naar werk en er een tekort ontstaat
in bepaalde gemeenten aan deze beroepsgroepen. Het is noodzakelijk en in het algemeen
belang om dit effect te voorkomen.

Op grond van artikel 14 van de Huisvestingswet 2014 is het mogelijk om voorrang te
verlenen aan personen die maatschappelijk of economisch gebonden zijn aan de gemeente
of regio. Van economische binding is sprake als de woningzoekende voor de voorziening
in het bestaan aangewezen is op het duurzaam verrichten van arbeid binnen of vanuit
het gebied waarop de bindingseis betrekking heeft. Het moet daarbij gaan om een substantieel
deel van zijn inkomensverwerving. Verder moet het niet alleen gaan om het duurzaam
karakter van de arbeid, maar ook om een duurzame relatie tussen de arbeid en het betrokken
gebied. Op grond van de huidige wet kunnen bedoelde beroepsgroepen op grond van maatschappelijke
of economische gebondenheid aan de gemeente of regio voorrang krijgen bij het verkrijgen
van een woning. Daarbij kan echter geen onderscheid gemaakt worden tussen de beroepsgroepen,
waardoor beroepsgroepen met een vitaal belang voor de lokale samenleving in «dezelfde
vijver vissen» als alle andere beroepsgroepen met maatschappelijke of economische
binding.

Om beroepsgroepen met een vitaal belang voor de (lokale en regionale) samenleving
voorrang te kunnen geven bij het verlenen van een huisvestingsvergunning wordt artikel 14
zodanig gewijzigd, dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening kan bepalen dat
er bij maatschappelijke en economische binding voorrang kan worden gegeven aan woningzoekenden
die een vitaal beroep uitoefenen in de gemeente. Dit beschermt de vrijheid van vestiging
van personen met een vitaal beroep. Zonder deze maatregelen zouden zij namelijk wellicht
minder kans maken op vestiging in de gemeente waar zij hun vitale beroep uitoefenen.
Zoals hierboven omschreven kan bij een vitaal beroep gedacht worden aan bijvoorbeeld
woningzoekenden die werkzaam zijn bij politie, brandweer of andere hulpdiensten of
die werkzaam zijn in het onderwijs of de zorg. Echter het is aan de gemeente om zelf
te bepalen wat zij onder vitaal beroep verstaat, mits zij dat in de huisvestingsverordening
onderbouwt en daarbij aantoont waarom die beroepen vitaal zijn voor de gemeente en
dat er binnen de gemeente schaarste is aan deze beroepen. Daarmee kan aan woningzoekenden
die voor de voorziening in het bestaan zijn aangewezen op het verrichten van duurzame
arbeid binnen of vanuit het gebied waarop de bindingseis betrekking heeft voorrang
worden gegeven bij het verkrijgen van een woning.

Door deze maatregel ontstaat mogelijk minder ruimte voor personen die ook economische
binding hebben, maar geen vitaal beroep vervullen. Dit acht de regering gerechtvaardigd,
omdat het voor het functioneren van de lokale samenleving van (groot) belang is dat
er voldoende personen beschikbaar zijn om vitale beroepen te kunnen vervullen. De
beschikbaarheid van voldoende personen voor deze vitale beroepsgroepen in de gemeente
is essentieel voor het goed functioneren van de lokale samenleving. De uiteindelijke
noodzaak, proportionaliteit en geschiktheid van het inzetten van dit instrument op
lokaal niveau moet vastgesteld worden door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening.
Verder moet de gemeenteraad in de huisvestingsverordening de vitale beroepsgroepen
duidelijk omschrijven alsmede onderbouwen dat het in het kader van een rechtvaardige
en evenwichtige verdeling van de schaarste aan woonruimte in de gemeente noodzakelijk
is deze vitale beroepsgroepen voorrang te geven bij het verlenen van een huisvestingsvergunning.
Op deze wijze kan de gemeenteraad het tekort aan personen in bepaalde vitale beroepsgroepen
tegengaan. In het geval een tekort daadwerkelijk is opgelost – hetgeen zou moeten
blijken uit monitoring door de gemeente – volgt dat het niet langer wenselijk is om
nog voorrang te verlenen aan deze beroepsgroep. Ten slotte krijgt de gemeenteraad
ook de mogelijkheid om een maximum te stellen per aangewezen categorie van woonruimten
waarbij voorrang gegeven wordt aan personen met een vitaal beroep. Dit maximum kan
verschillen per beroepsgroep. Om de regionale en provinciale afstemming te waarborgen
moet het college van burgemeester en wethouders conform artikel 6, tweede lid, van
de Huisvestingswet 2014, de huisvestingsverordening – en dus de daarin opgenomen voorrangsregeling –
afstemmen met de overige gemeenten in de woningmarktregio. Tot slot moet ook een advies
gevraagd worden aan gedeputeerde staten (zie ook paragraaf 3.3.4).

3.1.3 Mogelijkheid huisvestingsvergunning voor sociale koopwoningen

Als gevolg van het grote woningtekort en de schaarste aan woningen in den brede, hebben
veel doelgroepen, zoals starters en mensen met een middeninkomen, behoefte aan een
betaalbare (nieuwbouw) koopwoning. Deze schaarste leidt tot een verdelingsvraagstuk
wat op de vrije koopwoningmarkt wordt beslecht door een biedprocedure waarbij de hoogste
bieder wint en aspirant-kopers met een midden- of meer bescheiden inkomen buiten de
boot vallen. Vooral mensen met een lager inkomen, zoals starters of eenverdieners
in loondienst hebben het daardoor moeilijk op de koopwoningmarkt. Hoewel gemeenten
reeds de mogelijkheid hebben om via een doelgroepenverordening te regelen dat woningen
in de categorie sociale koop worden gebouwd (op grond van de Wet ruimtelijke ordening),
kunnen zij niet regelen dat deze woningen ook daadwerkelijk bewoond gaan worden door
mensen die tot de doelgroep behoren en daardoor in aanmerking komen voor een huisvestingsvergunning
(op grond van de Huisvestingswet 20149). In de vorige Huisvestingswet was dit nog wel mogelijk.

De huidige situatie is onwenselijk vanuit het perspectief van de betaalbaarheid en
beschikbaarheid van het wonen voor mensen met een laag en middeninkomen. Het wetsvoorstel
regelt daarom dat gemeenten een huisvestingsvergunning verplicht kunnen stellen voor
het in gebruik geven of nemen van sociale koopwoningen, zodat deze woningen alleen
in gebruik gegeven of genomen mogen worden door iemand die een huisvestingsvergunning
krijgt. Voor een goede uitvoering is het van belang dat het wetsvoorstel duidelijkheid
verschaft over wat onder sociale koop wordt verstaan. In dit kader is ervoor gekozen
om sociale koop te definiëren als een koopwoning met een sociaal karakter, wat inhoudt
dat deze voldoet aan een aantal voorwaarden. Ten eerste dat de kostprijs van een woning
(waaronder ook begrepen standplaatsen) niet hoger is dan de geldende NHG-grens van
het betreffende kalenderjaar (€ 355.000 op 1 januari 202210). Opgemerkt zij dat iedere koopwoning onder deze grens onder deze definitie valt,
waarbij het niet uitmaakt of de betreffende woning ooit volgens het bestemmings- of
omgevingsplan als sociale koop is gebouwd. De tweede voorwaarde is dat de woning kan
worden bewoond door mensen met een aantoonbare behoefte aan een betaalbare koopwoning.
Om binnen deze en de bredere kaders van de Huisvestingswet 2014 lokaal maatwerk toe
te staan, krijgen gemeenten de ruimte om nadere voorwaarden te stellen aan de doelgroep
die in aanmerking komt om in een sociale koopwoning te wonen.

In de praktijk zal de maatregel waarbij een huisvestingsvergunning voor sociale koopwoningen
moet worden aangevraagd als volgt werken. In beginsel blijft het mogelijk voor een
verkoper om een woning te verkopen aan eenieder. Dit geldt ook voor kopers: het staat
hen vrij om iedere woning te kopen die zij willen. Echter zal het voor kopers die
een aangewezen woning willen kopen waarvoor zij een huisvestingsvergunning nodig hebben
om er ook daadwerkelijk in te mogen wonen niet interessant zijn een dergelijke woning
te kopen indien zij niet voor een dergelijke huisvestingsvergunning in aanmerking
komen (bijvoorbeeld omdat zij niet tot de groep starters of middeninkomens behoren).
In theorie zou dit kunnen leiden tot het effect dat kopers een prijs overeen willen
komen die boven de NHG-grens ligt, of dat verkopers er bij het aanbieden al voor kiezen
een woning te koop te zetten voor een prijs net boven de NHG-grens. De regering verwacht
niet dat dit tot een extra prijsopdrijvend effect leidt. In de eerste plaats wordt
de verkoopprijs van een woning voornamelijk bepaald door de taxatiewaarde omdat de
maximale hoogte van de hypotheek afhankelijk is van de taxatiewaarde van de woning.
Daarnaast is het voor de koper aantrekkelijker om gebruik te kunnen maken van de NHG
omdat die meer zekerheid en een lagere rente biedt.

De maatregel zou ook een licht prijsdalend effect kunnen hebben op bepaalde woningen.
Immers minder woningzoekenden komen in aanmerking voor een vergunning. De woningzoekenden
die niet meer in aanmerking komen voor de woning zullen geen bod uitbrengen. Minder
potentiële kopers leidt tot minder (hoge) biedingen. Ook hiervan mag verwacht worden
dat dit om een beperkt effect gaat. Immers zijn er zoveel woningzoekenden dat men
nog steeds tegen elkaar zal opbieden.

Zodra een gemeente sociale koopwoningen heeft aangewezen in de huisvestingsverordening
gelden hiervoor de kaders uit de Huisvestingswet 2014, zoals de maximale percentages
voor economische, maatschappelijke en lokale binding uit artikel 14. Ten overvloede
wordt opgemerkt dat uit de wet dwingend volgt dat deze percentages alleen binnen een
categorie ingezet kunnen worden en niet uitwisselbaar zijn tussen categorieën. Het
is, kortom, niet toegestaan om (resterende) ruimte uit de ene categorie (bijvoorbeeld
sociale koop) in te zetten voor het verlenen van huisvestingsvergunningen in een andere
categorie (bijvoorbeeld bepaalde huurwoningen).

Sociale koop in verhouding tot de opkoopbescherming

De voorgestelde wijziging betreffende het mogelijk maken van het instellen van een
huisvestingsvergunning voor sociale koopwoningen raakt aan de al eerder mogelijk gemaakte
vergunningsplicht voor het mogen verhuren van een woning (ook wel de opkoopbescherming
genoemd, geregeld in artikel 41 van de Huisvestingswet 2014). De opkoopbescherming
regelt dat bepaalde in de huisvestingsverordening aangewezen woningen niet zonder
vergunning verhuurd mogen worden. In beginsel houdt dit een verbod op verhuur in.
Dat betekent dus dat de eigenaar zelf in de woning moet wonen.

Het onderliggende voorstel maakt het mogelijk om voor het in gebruik geven of nemen
van een sociale koopwoning een vergunningplicht te introduceren. Dat betekent dat
op basis van die verplichting dus een woning wel gekocht kan worden door iedereen
die dat wil, maar dat alleen een persoon die een huisvestingsvergunning krijgt de
woning mag bewonen. Het idee is dat een woning meestal zal worden gekocht door een
persoon die in aanmerking komt voor een huisvestingsvergunning.

In beginsel zal op basis van deze maatregel een eigenaar die geen huisvestingsvergunning
krijgt de woning alsnog kunnen verhuren aan iemand die wel voor zo een huisvestingsvergunning
in aanmerking komt. Vanuit het oogpunt van schaarste is dit geen probleem omdat er
dan toch iemand inkomt die voldoet aan de lokaal gemotiveerde en gestelde eisen in
de huisvestingsverordening.

Indien een gemeente straks op basis van dit wetsvoorstel van beide maatregelen gebruik
maakt en deze laat zien op dezelfde (categorie) woningen, is dat niet meer het geval.
De koper van een woning mag deze dan niet verhuren (tenzij sprake is van één van de
uitzonderingsgronden voor de opkoopbescherming) en moet deze dus zelf bewonen én moet
in aanmerking komen voor de huisvestingsvergunning die voor bewoning ook nodig is.
Gemeenten kunnen met deze maatregelen samen heel precies sturen op zowel het gebruik
van de woning door de eigenaar als ervoor zorgen dat de eigenaar tot de gewenste doelgroep
behoort.

Privaatrechtelijke gevolgen

Het instellen van een vergunningsplicht voor sociale koop is een maatregel in het
bestuursrecht en heeft geen invloed op de privaatrechtelijke koopovereenkomst. Het
ontbreken van een huisvestingsvergunning doet niet af aan de rechtsgeldigheid van
de koopovereenkomst en vormt ook geen grond voor ongeldige levering van de woning.
Dit betekent dat het van belang is voor kopers om na te gaan of er een huisvestingsvergunning
nodig is voor het in gebruik nemen of geven van die woning. Het mag van kopers verwacht
worden dat zij op basis van de onderzoeksplicht die zij op basis van het Burgerlijk
Wetboek hebben nagaan of een huisvestingsvergunningsplicht geldt voor deze woning.
Bovendien mag ook van verkopers en makelaars verwacht worden dat zij de koper van
een eventuele vergunningsplicht op de hoogte stellen vanuit hun mededelingsplicht
op grond van het Burgerlijk Wetboek. Daarnaast moet de gemeente de maatregelen die
zij in haar huisvestingsverordening opneemt, duidelijk communiceren.

Toezicht

Voor het toezicht op de naleving van de vergunningsplicht bij sociale koop is het
college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk, net als bij de vergunningsplicht
voor huurwoningen.

Uitzonderingspositie voor de Waddeneilanden

De Huisvestingswet 2014 kent op het gebied van woonruimteverdeling een uitzonderingspositie
voor de Waddeneilanden, te weten de gemeenten Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling,
Texel en Vlieland. Hierdoor is het voor deze gemeenten mogelijk om ook voor koopwoningen
te regelen dat deze alleen in gebruik gegeven of genomen mogen worden door iemand
die een huisvestingsvergunning krijgt. Hierbij zijn zij niet wettelijk gebonden aan
een maximale koopprijsgrens. Als deze gemeenten, als gevolg van dit wetsvoorstel,
gebonden zouden worden aan de NHG-grens zou dit de facto een inperking betekenen van
de mogelijkheden die zij nu reeds hebben. Om dit te voorkomen voorziet dit wetsvoorstel
in een uitzonderingspositie voor deze gemeenten, die regelt dat zij niet gebonden
zijn aan een maximale kostenprijsgrens. Deze uitzonderingspositie is gerechtvaardigd
omdat de Waddeneilanden, vanwege hun insulaire karakter, te maken hebben met een bijzondere
woningmarkt. Deze kenmerkt zich allereerst door schaarste aan goedkope en middeldure
huur- en koopwoningen. Hoewel dit voor een groot deel van de Nederlandse gemeenten
geldt, zijn er voor de Waddeneilanden slechts geringe uitbreidingsmogelijkheden van
de woningvoorraad ten gevolge van diverse kaders als het Wereld Erfgoed, Natura 2000-gebieden
en het Natuurnetwerk Nederland. De Waddeneilanden zijn dan ook op grond van de provinciale
verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) aangewezen
als gebied waar sprake is van geringe uitbreidingsmogelijkheden. De schaarste aan
woonruimte leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten, met name voor de
groep mensen die werkt op een van de eilanden en hier vervolgens, redelijkerwijs,
ook moet wonen.11 Hierdoor is het voor ondernemers en werknemers in de toeristische sector, zorg, techniek,
transport, detailhandel, horeca, dienstverlening en (nieuwe) ambachten, onderwijs,
(semi) overheid etc. moeilijk om te starten of zich te vestigen op een van de Waddeneilanden.

3.1.4 Delegatie van uitvoering van urgentieregelingen

De Huisvestingswet 2014 maakt het voor gemeenten mogelijk om te sturen op de woonruimteverdeling,
onder meer door met een vergunningstelsel te werken waarbij woningzoekenden worden
aangewezen die voor het verkrijgen van een huisvestingsvergunning in aanmerking komen
en door het aanwijzen van urgentie categorieën. Daartoe dienen gemeenten in een huisvestingsverordening
regels op te nemen over onder meer het verdelen van woonruimte en, indien er sprake
is van urgentiecategorieën, de bepalingen hieromtrent nader in de verordening te omschrijven.
Het is aan gemeenten of ze gebruik willen maken van een huisvestingsverordening en
zij kunnen deze alleen opstellen als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden
van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Indien
een gemeente alleen gebruik maakt van een urgentieregeling, kan dat ook indien er
geen sprake is van schaarste. Bij een huisvestingsverordening en een urgentieregeling
stuurt de gemeente zelf op de woonruimteverdeling. Dit kan zowel zien op huurwoningen
als – na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel – op sociale koopwoningen.

Gemeenten kunnen alleen sturen op woonruimteverdeling via een huisvestingsverordening,
die door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Dit zorgt ervoor dat de democratische
legitimiteit van de regels die in de huisvestingsverordening opgenomen worden gewaarborgd
is. De Huisvestingswet 2014 is op dit punt een uitputtende regeling, zoals ook blijkt
uit de terminologie die gebruikt is in artikel 4, eerste lid. Het is niet mogelijk
voor gemeenten om op andere wijze (bijvoorbeeld in de vorm van convenanten of woonvisies)
directe of indirecte regels rondom woonruimteverdeling op te stellen. In de praktijk
blijkt echter12 dat sommige gemeenten deze regels toch onjuist toepassen door met woningcorporaties
en urgentiecommissies afspraken te maken over het verdelen van woonruimte en deze
in een woonvisie of convenant neer te leggen. Hoewel prestatieafspraken, woonvisies
en convenanten tussen gemeenten en woningcorporaties wel gemaakt mogen worden, mogen
zij geen regels betreffende woonruimteverdeling bevatten. Die afspraken kunnen wel
gaan over werkafspraken en te halen doelstellingen, zoals aantallen te bouwen woningen
en renovaties en dergelijke. Afspraken maken tussen gemeenten en corporaties over
aantallen te bouwen woningen voor verschillende doelgroepen wordt niet als woonruimteverdeling
gezien. Bij het specifiek toedelen van woonruimte aan woningzoekenden is daarentegen
wel sprake van woonruimteverdeling. Indien er geen huisvestingsverordening is, mag
de corporatie zelf (in plaats van de gemeente) een transparant woningtoewijzingsbeleid
voeren waarbij aandacht is voor urgent woningzoekenden (conform de Woningwet). Een
speciale groep woningzoekenden zijn vergunninghouders die als gevolg van de taakstelling,
genoemd in artikel 28 van deze wet, naar rato van inwonertal vanuit COA-centra over
alle gemeenten in Nederland worden gehuisvest. Omdat hier sprake is van een halfjaarlijkse
wettelijk verplichte taakstelling, is overleg tussen gemeenten, met en zonder huisvestingsverordening,
en corporaties over huisvesting van deze doelgroep wel noodzakelijk.

Naar het oordeel van de regering behoeft de wet op dit punt geen aanpassing, omdat
artikel 4, eerste lid, al duidelijk stelt dat de gemeente uitsluitend per verordening
regels kan stellen over woonruimteverdeling. Wel is deze verduidelijking in de toelichting
noodzakelijk geacht, om in de praktijk te voorkomen dat de regels uit de Huisvestingswet
2014 onjuist worden toegepast.

Indien een gemeente in de huisvestingsverordening urgentiebepalingen opneemt, dan
dienen daarin ook de kaders te worden vastgelegd over de wijze waarop woningzoekenden
kunnen verzoeken om indeling in een urgentiecategorie. Tegen een beslissing omtrent
de indeling in een urgentiecategorie moeten woningzoekenden bezwaar maken en beroep
kunnen instellen. Het college van burgemeester en wethouders kan van haar bevoegdheid
om woningzoekenden in urgentiecategorieën in te delen mandaat verlenen. Mandaat kan
bijvoorbeeld worden verleend aan een corporatie of aan een in te stellen urgentiecommissie.
Een urgentieregeling met een urgentiecommissie zorgt voor eenduidigheid. Dit draagt
bij aan een effectievere huisvesting van urgente groepen. Als er mandaat is verleend
is er nog steeds sprake van een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat.

Uit de evaluatie van de Huisvestingswet 2014 en uit het onderzoek dat onderzoekbureau
Companen in 2022 heeft uitgevoerd is gebleken dat er gemeenten zonder verordening
zijn die toch met corporaties afspraken maken (in bijvoorbeeld convenanten) over woonruimteverdeling.
In dergelijke gevallen is door woningzoekenden geen bezwaar mogelijk. Omdat die situatie
onwenselijk is biedt deze toelichting op dit punt een verduidelijking.

Zowel regels over huurwoningen als sociale koopwoningen

Gemeenten kunnen met deze wijziging inzake woonruimteverdeling zowel regels stellen
voor huurwoningen, als voor sociale koopwoningen, zoals dat momenteel al het geval
is ten aanzien van de Waddeneilanden vanwege hun specifieke woningmarkt ten gevolge
van het insulaire karakter. Aangezien de Huisvestingswet 2014 een uitputtende regeling
is ten aanzien van de verdeling van woonruimte is het evenmin toegestaan dat een gemeente
via de privaatrechtelijke weg aanvullende maatregelen neemt die de werking van dit
wetsvoorstel doorkruisen. Het is dus niet mogelijk voor een gemeente om buiten de
huisvestingsverordening andere of aanvullende afspraken te maken over de verdeling
van sociale koopwoningen die onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen. Enkel
op basis van de criteria in deze wet kunnen gemeenten sturen bij de woonruimteverdeling.

3.1.5 Verduidelijking personen met urgentie én lokale binding en de verhouding met
de percentages

Overeenkomstig artikel 12 van de Huisvestingswet 2014 kan de gemeenteraad in de huisvestingsverordening
urgentiecategorieën aanwijzen waaraan bij het verlenen van huisvestingsvergunningen
voorrang kan worden gegeven. Op basis van artikel 14 van de Huisvestingswet 2014 hebben
gemeenten de mogelijkheid om bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang
te geven aan woningzoekenden die economisch of maatschappelijk gebonden zijn aan de
regio of aan de gemeente. Dit is aan maximale percentages gebonden. Het doel van deze
maximale percentages is gelegen in het uitgangspunt van de Huisvestingswet 2014, namelijk
het borgen van de vrijheid van vestiging. Dit is internationaalrechtelijk vastgelegd
in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van
de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, en dit grondrecht kan slechts
bij wet beperkt worden indien dat noodzakelijk is voor het algemeen belang in een
democratische samenleving.

Beide bepalingen omtrent voorrang voor bepaalde groepen woningzoekenden kunnen naast
elkaar worden gehanteerd. Indien een gemeente in de verordening heeft bepaald dat
een urgente groep ook maatschappelijk of economische binding moet hebben of indien
binnen de groep personen die urgentie krijgen extra voorrang gegeven wordt aan woningzoekenden
die maatschappelijke of economische binding hebben, tellen die ook mee voor de percentages,
bedoeld in artikel 14. Het is in verband met de vrijheid van vestiging niet toegestaan
om deze percentages te omzeilen, hetgeen feitelijk gebeurt indien de bindingseisen
als voorwaarde worden meegenomen bij de urgentie categorieën of aan personen die urgentie
krijgen met binding extra voorrang wordt verleend terwijl dit niet wordt meegerekend
binnen de geldende percentages. In het uiterste geval zou dat zelfs kunnen leiden
tot bindingseisen van 100%, hetgeen om eerdergenoemde redenen onwenselijk is. Dit
wetsvoorstel bevat een verduidelijking op dit punt.

3.2 Woonruimtevoorraadbeheer

Gemeenten kunnen op dit moment in hun huisverordening regels stellen met betrekking
tot woonruimtevoorraadbeheer voor zover dit nodig is voor het bestrijden van onevenwichtige
en onrechtvaardige effecten van schaarste. Uit de evaluatie van de Huisvestingswet
2014 en de gesprekken met betrokken partijen blijkt dat op dit thema twee punten naar
voren komen die geadresseerd zouden moeten worden. Het betreft hier ten eerste de
constatering dat de belangrijkste reden voor gemeenten om te willen sturen op het
gebied van woonruimtevoorraadbeheer niet het voorkomen van schaarste is maar het bestrijden
van leefbaarheidsproblemen als gevolg van een (te) grote druk op de openbare ruimte.
Ten tweede ervaren gemeenten onduidelijkheden over welk instrument zij het beste kunnen
gebruiken in het geval van woonruimtevoorraadbeheer en de verhouding tot de Wet ruimtelijke
ordening. Via het bestemmingsplan kan immers ook vastgelegd worden dat het omzetten
van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte (ook wel verkamering genoemd) niet mag
of bepaald gebruik niet is toestaan.

3.2.1 Sturen op grond van behoud van leefbaarheid bij woonruimtevoorraadbeheer

De huidige Huisvestingswet 2014 maakt het enkel mogelijk om bij verordening regels
te stellen over woonruimtevoorraadbeheer indien dit noodzakelijk en geschikt is voor
het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
Als dit het geval is mag bij de uiteindelijke vergunningverlening wel rekening worden
gehouden met het effect op de leefbaarheid.

Uit het evaluatieonderzoek van RIGO blijkt echter dat de belangrijkste reden voor
gemeenten om te willen sturen op het gebied van woonruimtevoorraadbeheer niet het
voorkomen van schaarste is maar juist het bestrijden van leefbaarheidsproblemen13 in de openbare ruimte. Dit geldt met name voor regels op het gebied van omzetting,
woningvorming en splitsing. Een van de redenen hiervoor is dat gemeenten in bepaalde
buurten, veelal buurten waar de leefbaarheid reeds onder druk staat, willen voorkomen
dat eigenaren hun woningen verkameren of bouwkundig splitsen in kleinere woningen,
omdat dit zou kunnen leiden tot een (te) grote druk op de openbare ruimte (parkeerplekken,
afvalcontainers) en klachten van bewoners (geluidsoverlast, vervuiling). Om voor deze
woningen toch gebruik te kunnen maken van het instrumentarium uit de Huisvestingswet
2014, zoeken sommige gemeenten de randen van de wet op: woningen worden als schaars
bestempeld, terwijl de motivering daarvoor niet voldoende is. Daarbij nemen zij het
risico dat een eigenaar de regels met succes aanvecht bij de rechter, indien onvoldoende
onderbouwd kan worden dat er schaarste is aan dergelijke woningen. Voor het behoud
van de leefbaarheid in de openbare ruimte is het daarom wenselijk dat gemeenten instrumenten
krijgen die het ook kan inzetten in bepaalde buurten indien woonruimtevoorraadbeheer
niet noodzakelijk is vanuit het oogpunt van schaarste.

Met de komst van de Wet toeristische verhuur14 is die eis van schaarste aan woonruimte voor de inzet van de instrumenten inzake
toeristische verhuur verbreed. Daarmee is het ook mogelijk gemaakt om regels inzake
de toeristische verhuur van woningen te stellen als dat noodzakelijk is voor het behoud
van de leefbaarheid van de omgeving. In aanvulling hierop maakt dit wetsvoorstel het
mogelijk om ook op grond van het behoud van de leefbaarheid regels te introduceren
inzake woonruimtevoorraadbeheer in den brede. Hiermee krijgen gemeenten een extra
instrument in handen om ongewenste verkamering en de daarmee gepaard gaande overlast
en grote druk op de openbare ruimte te voorkomen. Het wordt expliciet opgemerkt dat
het begrip «leefbaarheid» in deze context enkel ziet op de effecten van woonruimtevoorraadbeheer
op de leefbaarheid van de openbare ruimte. Hierbij valt te denken aan zaken als een
tekort aan parkeerplekken, te veel afvalcontainers, geluidsoverlast en vervuiling.
Het is niet mogelijk om op grond van de bevolkingssamenstelling of sociale kenmerken
regels te stellen inzake woonruimtevoorraadbeheer.

3.2.2 Samenhang en samenloop met de Wet ruimtelijke ordening

De redenen om te willen sturen in de woningvoorraad zijn gelegen in het tegengaan
van schaarste aan bepaalde categorieën van woonruimte, het behoud van de leefbaarheid
in de publieke ruimte en het beschermen van de rechten van anderen. Het gaat daarmee
om het behoud en de beschikbaarheid van bepaalde typen woonruimte in buurten en wijken
gerelateerd aan de invloed van wijzigingen in de voorraad op de fysieke leefomgeving
en daarmee ook de leefbaarheid van de omgeving voor zittende bewoners. De genoemde
problematiek van bijvoorbeeld de parkeerdruk of (geluids)overlast vallen in principe
onder het bereik van de ruimtelijke ordening, bouwregelgeving en straks de Omgevingswet
waarin die regels op zullen gaan. Via die route kan dan ook in bestemmingsplannen
worden geregeld welke woningen ergens worden gebouwd en in beheerverordeningen kan
ook worden geregeld hoe de ordening behouden dient te blijven (indien er geen grote
ruimtelijke ontwikkelingen te verwachten zijn of wenselijk zijn). De redenering dat
er bij voorraadbeheer geen sprake hoeft te zijn van schaarste komt in die zin overeen
met het ruimtelijke ordeningsrecht, aangezien daar geen sprake hoeft te zijn van schaarste
om regels te kunnen opnemen in een beheerverordening.

Nu dit wetsvoorstel het ook in de Huisvestingswet 2014 mogelijk maakt om regels te
stellen over woonruimtevoorraadbeheer op grond van behoud van de leefbaarheid maakt
dit de overlap met het omgevingsrecht groter. Door het toevoegen van de mogelijkheid
voor gemeenten om dit instrumentarium ook in te kunnen zetten in het kader van het
behoud van de leefbaarheid in de omgeving, hetgeen gezocht moet worden in voldoende
parkeerplekken, beperken van (geluids)overlast en dergelijke, komen de doelen (groten)deels
overeen met het beperken van de invloed die wijzigingen in het gebruik en de bebouwing
kan hebben op de fysieke leefomgeving. Voor een goede fysieke leefomgeving is ook
van belang dat er voldoende woningen zijn. De ruimtelijke programmering van nieuwe
woningen, maar ook het behoud van woningen kan geregeld worden in het omgevingsplan
door het toedelen van een goede mix van functies aan locaties en bijbehorende regels.

Gezien deze overlap ligt het voor de hand om de regels in de Huisvestingswet 2014
aangaande woonruimtevoorraadbeheer op een zeker moment over te hevelen naar de Omgevingswet.
Daar is bij deze wijziging echter nog niet voor gekozen, omdat gemeenten met de komst
van de Omgevingswet voor een grote implementatieopgave staan. Daarom is besloten om
op dit moment behoud van de leefbaarheid als grondslag voor woonruimtevoorraadbeheer
toe te voegen aan de Huisvestingswet 2014 en (nog) niet de regels over te hevelen
naar de Omgevingswet – dit zal bij de volgende evaluatie of aanpassing van de Huisvestingswet
2014 opnieuw gewogen worden. Hiermee wordt er evenwel meer ruimte gecreëerd de betreffende
regels op grond van de Huisvestingswet 2014 te introduceren en eventueel af te stemmen
op het gebruik van de huisvestingsvergunning, maar de mogelijkheid blijft om dergelijke
regels in het omgevingsplan op te nemen. Het wordt daarmee een keuze aan de gemeente
of ze het voorraadbeheer regelt via het omgevingsplan op basis van de Omgevingswet
(nu: Wro) door het juist toedelen van bestemmingen aan locaties of via de Huisvestingswet
2014. Doet de gemeente dit op grond van de Huisvestingswet 2014, dan gelden de kaders
van de Huisvestingswet 2014.

3.3 Sturing en toezicht op het huisvestingsbeleid

Het uitgangspunt van de Huisvestingswet 2014 is dat de verantwoordelijkheid voor het
huisvestingsbeleid berust bij de gemeente. Dit zal ook in dit wetsvoorstel het uitgangspunt
blijven. Wel wordt voorgesteld om binnen deze systematiek enkele verbeteringen door
te voeren die zien op de mogelijkheid voor de gemeenteraad om besluiten over uitvoeringsaspecten te delegeren naar het college van burgemeester en wethouders, een verduidelijking
van de mogelijkheid voor gemeenten om een hardheidsclausule in de huisvestingsverordening
op te nemen, voorwaarden voor gemeenten om gebruik te kunnen maken van de Huisvestingswet
2014 en een grotere rol voor de provinciale bestuurslaag.

3.3.1 Delegatie naar college van burgemeester en wethouders

Gemeenten kunnen alleen gebruikmaken van het instrumentarium uit de Huisvestingswet
2014 via een huisvestingsverordening, die door de gemeenteraad wordt vastgesteld.
Dit maakt onder meer dat de democratische legitimiteit van de regels die in de huisvestingsverordening
opgenomen worden gewaarborgd is. Uit de praktijk van de laatste jaren blijkt dat gemeenten
het soms als lastig en als bestuurlijke last ervaren dat iedere wijziging van de regels
een aanpassing van de huisvestingsverordening en een raadsbesluit vergt. Echter, gezien
de inhoudelijke zwaarte van de maatregelen die een gemeente op basis van de Huisvestingswet
2014 kan introduceren, bijvoorbeeld ten aanzien van de vrijheid van vestiging, weegt
de benodigde democratische legitimatie van deze maatregelen zwaarder dan de praktische
overwegingen van gemeenten om eenvoudiger de regels aan te kunnen passen. Om deze
reden wordt het niet mogelijk gemaakt om fundamentele punten van de Huisvestingswet
2014 – zoals het stellen van regels (al dan niet direct of indirect) omtrent de woonruimteverdeling
en het woonruimtevoorraadbeheer – te delegeren naar het college van burgemeester en
wethouders. Wel is overwogen dat het voor de uitvoerbaarheid van de wet en met het
oog op de bestuurlijke lasten wenselijk is dat het mogelijk is voor de gemeenteraad
om besluiten inzake uitvoeringsaspecten van deze wet te delegeren naar het college
van burgemeester en wethouders. In de praktijk gaat het hier bijvoorbeeld om de vaststelling
van een inwerkingtredingsdatum. Omdat het op grond van artikel 156 van de Gemeentewet
reeds mogelijk is voor de gemeenteraad om te besluiten dergelijke zaken te delegeren
aan het college van burgemeester en wethouders, wordt de Huisvestingswet 2014 op dit
punt niet gewijzigd.

3.3.2 De mogelijkheid van een hardheidsclausule in de huisvestingsverordening

In de praktijk kan het in uitzonderlijke gevallen voorkomen dat het niet in aanmerking
komen voor een huisvestingsvergunning, hetgeen volgens de letter van de huisvestingsverordening
van een gemeente gerechtvaardigd is, leidt tot een dusdanige situatie van onbillijk-
en/of hardheid dat het nodig is om af te kunnen wijken van de huisvestingsverordening.
Uit de evaluatie van de Huisvestingswet 2014 blijkt dat er in de praktijk onduidelijkheid
bestaat over de vraag of dit juridisch mogelijk is. In de Huisvestingswet 2014 wordt
geen hardheidsclausule opgenomen, omdat het niet wenselijk wordt geacht om het mogelijk
te maken om af te kunnen wijken van de artikelen in de Huisvestingswet 2014. Dat zou
er immers toe leiden dat de gemeente kan afwijken van bijvoorbeeld de voorrangsregels.
Wel kan de gemeenteraad op grond van de bestaande praktijk in de huisvestingsverordening
een bepaling opnemen dat het college van burgemeester en wethouders mag afwijken van
de regels in de huisvestingsverordening aangaande woonruimteverdeling, voor zover
toepassing van die regels gelet op het belang van het verdelen van schaarste van woonruimte
zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Hierdoor kan worden voorkomen
dat in schrijnende situaties geen huisvestingsvergunning kan worden afgegeven. Benadrukt
zij dat van deze bevoegdheid met terughoudendheid en slechts in uitzonderlijke gevallen
gebruik moet worden gemaakt. Voorts wordt nogmaals opgemerkt dat het in geen geval
mogelijk is om af te wijken van de bepalingen in de Huisvestingswet 2014.

3.3.3 Voorwaarden voor het gebruik van de Huisvestingswet 2014

Uit de evaluatie en de gesprekken met belanghebbenden blijkt dat vrijwel alle gesprekspartners
het gebruik van de Huisvestingswet 2014 een middel vinden dat gerechtvaardigd is om
in te zetten in het geval van schaarste. Hierbij is meermaals het belang geuit dat
vooraf goed wordt onderbouwd waarom dit noodzakelijk en proportioneel is in het licht
van de lokale situatie. Dit wordt per gemeente verschillend ingevuld, waarbij de kwaliteit
van de onderbouwing wisselend is en bovendien is de onderbouwing hierdoor voor veel
partijen moeilijk te doorgronden. Daarom hebben meerdere partijen de suggestie gedaan
om gemeenten vooraf enkele voorwaarden op te leggen waar zij aan moeten voldoen op
het moment dat zij een huisvestingsverordening willen gaan introduceren. Omdat gemeenten
meer mogelijkheden krijgen voor het gebruiken van de Huisvestingswet 2014 (zoals het
verplicht stellen van een huisvestingsvergunning voor het in gebruik geven of nemen
van sociale koopwoningen en het verlenen van voorrang aan beroepsgroepen) is het geëigend
om strengere voorwaarden te stellen aan het gebruik van de Huisvestingswet 2014. Daarom
introduceert deze wetswijziging de verplichting voor gemeenten om, zodra zij een nieuwe
huisvestingsverordening willen gaan introduceren of een bestaande huisvestingsverordening
gaan wijzigen vanwege overwegingen die enkel samenhangen met schaarste, in de woonvisie
(die vanuit Woningwet reeds verplicht is) de schaarste te onderbouwen, (inclusief
de maatregelen die de gemeenten neemt om deze schaarste tegen te gaan) en de inzet
van de gemeente op het gebied van de (regionale) woningbouwprogrammering. Indien de
gemeenteraad een nieuwe huisvestingsverordening wil gaan introduceren of een bestaande
huisvestingsverordening wil wijzigen vanwege overwegingen die mede samenhangen met
leefbaarheid, dient de gemeenteraad in de woonvisie te onderbouwen dat de inzet van
dit instrument bijdraagt aan het behoud van de leefbaarheid. Hierdoor wordt bereikt
dat de onderbouwing en beweegredenen van een gemeente inzichtelijker worden en beter
integraal gewogen kunnen worden (ook door derde partijen).

3.3.4 Grotere rol provincie bij totstandkoming huisvestingsverordening

Op basis van het interbestuurlijk toezicht dienen gedeputeerde staten van de provincies
toezicht te houden op de wijze waarop gemeenten gebruik maken van hun bevoegdheden
op basis van de Huisvestingswet 2014. Deze rol wordt door provincies in de praktijk
zeer verschillend uitgevoerd. Hoewel provincies actief toezien op de wijze waarop
gemeenten de taakstelling inzake de huisvesting van vergunninghouders uitvoeren is
er vaak minder aandacht voor hetgeen gemeenten in hun huisvestingsverordening regelen
omtrent woonruimteverdeling en woonruimtevoorraadbeheer. In de Huisvestingswet 2014
is reeds bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bij de voorbereiding
van de vaststelling of wijziging van de huisvestingsverordening deze afstemt met de
colleges van burgemeester en wethouders van de overige gemeenten die deel uitmaken
van de woningmarktregio15. Toch blijkt in de praktijk dat in bepaalde regio’s niet altijd een goede afstemming
plaatsvindt tussen het lokale huisvestingsbeleid en de regionale woningbouwprogrammering,
waardoor de optelsom van lokale inzet niet (altijd) leidt tot hetgeen dat nodig is
op regionaal niveau. Omdat, gezien ook de uitkomsten van de evaluatie, het stelsel
als zodanig (waarbij het huisvestingsbeleid primair bij de gemeente is belegd) goed
werkt wordt voorgesteld om op stelselniveau geen wijzigingen te introduceren. Hierbij
blijft het generieke toezicht het uitgangspunt en blijven gemeenten verantwoordelijk
voor het huisvestingsbeleid in hun gemeente. Wel krijgen gemeenten binnen het stelsel
de aanvullende wettelijke plicht om tijdens de totstandkoming van hun huisvestingsverordening
advies te vragen aan gedeputeerde staten. Het doel hiervan is tweeledig. Allereerst
moet hierdoor voor provincies weer meer inzicht ontstaan in de huisvestingsverordeningen
van gemeenten. Ten tweede kan de provincie vanuit haar regionale/provinciale blik
aanbevelingen doen met betrekking tot hoe de lokale huisvestingsverordening zich verhoudt
tot de regionale/provinciale opgaven op het gebied van de volkshuisvesting. Gedeputeerde
staten kunnen binnen zes weken hun advies geven over de voorgenomen wijziging of vaststelling
van de huisvestingsverordening. Hoewel dit voor de gemeenteraad geen dwingend advies
is, is de gemeenteraad wel verplicht een goede en gemotiveerde afweging te maken als
van dit advies wordt afgeweken.

3.4 Technische wijzigingen

Naast de inhoudelijke wijzigingen op het gebied van woonruimteverdeling, woonruimtevoorraadbeheer
en de sturing en het toezicht op het huisvestingsbeleid is in de praktijk gebleken
dat de Huisvestingswet 2014 op sommige punten technisch moet worden aangepast. De
volgende paragrafen lichten deze wijzigingen toe.

3.4.1 Verduidelijking zelfstandige toevoeging aan de voorraad

De omzettingsvergunning geeft een mogelijkheid om een zelfstandige woonruimte om te
zetten naar onzelfstandige woonruimtes, zoals kamers. Echter kent de omgekeerde route
geen beschrijving in de Huisvestingswet 2014 of haar geschiedenis. Daarom is het bij
omzetting in de praktijk voor woningeigenaren vaak onduidelijk hoe de woning weer
zelfstandig aan de woningvoorraad wordt toegevoegd. In gesprekken met gemeenten is
geopperd om in het geval een dergelijke situatie zich voordoet een algehele meldplicht
te introduceren in de Huisvestingswet 2014. Echter is overwogen dat het introduceren
van de mogelijkheid tot het verlenen van een tijdelijke vergunning voor onder meer
omzetting (zie paragraaf 3.4.1) dit probleem grotendeels oplost. Daarom is een algehele
wettelijke meldplicht niet opgenomen. Wel zij opgemerkt dat gemeenten dit desgewenst
wel kunnen opnemen in de voorwaarden die zij op grond van artikel 24 van de Huisvestingswet
2014 kunnen verbinden aan een omzettingsvergunning.

3.4.2 Toeristische verhuur

Op 1 januari 2021 is de Wet toeristische verhuur van woonruimte in werking getreden,
die een wijziging inhoudt van de Huisvestingswet 2014. Dit deel van de Huisvestingswet
2014 biedt mogelijkheden aan gemeenten om regels te stellen aan aanbieders van woonruimte
voor toeristische verhuur. Zo is het, op basis van de lokale situatie, mogelijk om
een eenmalige registratieplicht, een nachtencriterium met daarbij eventueel een meldplicht
per verhuring en een vergunningplicht in te voeren.

Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet
2014 in verband met de aanpak van ongewenste neveneffecten van toeristische verhuur
van woonruimte zijn amendementen aangenomen die directe verplichtingen introduceren
voor diensten van de informatiemaatschappij (digitale platforms) die een dienst verlenen
gericht op het publiceren van aanbiedingen voor toeristische verhuur: het amendement
Smeulders-Koerhuis16 ziet op een verbod om advertenties zonder registratienummer te tonen in gemeenten
waar een registratieplicht geldt (artikel 23a, derde lid) en het amendement Nijboer17 op een verplichting om de aanbieders van woonruimte te informeren over de lokaal
ingestelde wet- en regelgeving omtrent het legaal toeristisch verhuren van woonruimte
(artikel 23d). Beide artikelen zijn op 1 juli 2021 in werking getreden, nadat de betreffende
notificatieprocedures bij de Europese Commissie zijn doorlopen. Daarnaast zijn amendementen
aangenomen die het voor gemeenten mogelijk maken om aanwijzingen te geven aan digitale
platforms18: het amendement Beckerman-Koerhuis19 introduceert de definitie van een «digitaal platform» (artikel 1, eerste lid, onder a)
en maakt het mogelijk voor gemeenten om een digitaal platform een aanwijzing te geven
om de aanbieding voor toeristische verhuur van de aanbieder aan wie een verbod tot
het in gebruik geven van een woning voor toeristische verhuur is opgelegd te blokkeren
(artikel 33a, onder b) en het amendement Nijboer-Van Eijs20 geeft de gemeente de mogelijkheid om een digitaal platform de aanwijzing te geven
om de aanbieding voor toeristische verhuur van de aanbieder die het nachtencriterium
heeft overschreden voor de rest van het kalenderjaar niet te tonen (artikel 23e).

Bij de implementatie van deze regels voor digitale platforms is gebleken dat als gevolg
van deze amendementen enkele omissies en inconsistenties in de wet terecht zijn gekomen,
die in de praktijk tot onduidelijkheid zouden kunnen leiden. Deze omissies en inconsistenties
worden via dit voorstel weggenomen en zien concreet op de volgende drie onderwerpen.

Informatieverplichtingen voor digitale platforms

Op grond van artikel 23d zijn digitale platforms verplicht om aanbieders van toeristische
verhuur te informeren over de geldende (lokale) wet- en regelgeving voor het aanbieden
van woonruimte. Het gaat hier, volgens dit artikel, specifiek over de verboden, bedoeld
in artikel 23a, eerste lid en artikel 23b, eerste en tweede lid. Dit betreft de regels
over de registratieplicht, de meldplicht en het nachtencriterium. In de praktijk houdt
dit in dat deze verplichtingen niet zouden gelden voor de vergunningplicht, die is
vastgelegd in artikel 23c. In gemeenten waar een dergelijke plicht geldt, ontstaat
daardoor de situatie dat digitale platforms wel informatie moeten verstrekken over
de registratieplicht, de meldplicht en een nachtencriterium, maar niet over de vergunningsplicht.
Om deze reden wordt een verwijzing naar artikel 23c toegevoegd aan artikel 23d.

Overgangstermijn voor digitale platforms

Artikel 51, eerste lid, voorziet op het moment dat de gemeenteraad een registratieplicht
heeft ingesteld in een overgangstermijn van zes maanden. Die geldt, volgend uit dat
artikel, specifiek voor aanbieders die hun woonruimte al voor de inwerkingtreding
van de registratieplicht aanboden (bestaande aanbieders). Strikt genomen spreekt het
artikel niet over een overgangstermijn voor digitale platforms. Echter is het gezien
de wettelijke verplichtingen die voor hen volgen uit deze wet redelijk dat ook voor
hen de overgangstermijn van zes maanden geldt, aangezien zij immers hun systemen moeten
aanpassen aan de regelgeving die lokaal wordt ingesteld. Bij gemeenten die gebruik
maken van de Wet toeristische verhuur is gebleken dat het onduidelijk is of digitale
platforms zich ook op een overgangstermijn kunnen beroepen. Om deze onduidelijkheid
weg te nemen wordt artikel 51 op dit punt aangepast en verduidelijkt, zodat duidelijk
is dat digitale platforms een overgangstermijn van zes maanden hebben. Dit is met
name relevant in het geval dat een gemeente voor het eerst regels stelt aan de toeristische.

Handhaving richting digitale platforms met bestuurlijke boetes

Op dit moment kan op grond van artikel 23e van de Huisvestingswet 2014, een digitaal
platform beboet worden, indien het geen gevolg geeft aan een aanwijzing van de gemeente
om een advertentie die het nachtencriterium heeft overschreden te verwijderen. Het
is echter niet mogelijk om een digitaal platform te beboeten indien het geen gevolg
geeft aan een aanwijzing van de gemeente om een advertentie waarvoor een verhuurverbod
geldt te verwijderen. Deze omissie wordt weggenomen door het voor gemeenten ook mogelijk
te maken om voor overtreding van artikel 33a, onderdeel b, van de Huisvestingswet
2014 een bestuurlijke boete op te kunnen leggen aan een digitaal platform indien het
geen gevolg geeft aan een aanwijzing van de gemeente om een advertentie waarvoor een
verhuurverbod geldt, te verwijderen.

3.4.3 Experiment Crisis- en Herstelwet

Het experiment in de Crisis- en herstelwet van de Regionaal Actie Plan-regio (RAP),
die gevormd wordt door gemeenten van de voormalige Stadsregio Amsterdam21, moet worden betrokken in de huidige evaluatie van de Huisvestingswet 2014. Dit is
bepaald in artikel 6s (doelbinding woningmarktregio) van het Besluit uitvoering Crisis-
en Herstelwet. Het experiment betreft de mogelijkheid tot uitbreiding van de lokale
bindingseisen en het met voorrang huisvesten van beroepsgroepen. De huidige wijziging
van de Huisvestingswet 2014 loopt parallel aan het betreffende experiment, waardoor
het nog niet mogelijk is om de uitkomsten hiervan mee te nemen in de onderhavige wetswijziging.
Om deze reden zullen deze uitkomsten meegenomen worden bij de volgende evaluatie en
mogelijke wijziging van de Huisvestingswet 2014, die vijf jaar na inwerkingtreding
zal plaatsvinden.

3.5 Verduidelijking samenhang met andere wet- en regelgeving

De Huisvestingswet 2014 kent raakvlakken met andere wet- en regelgeving op het gebied
van de woningmarkt en de inrichting van de openbare ruimte. In de praktijk blijkt
dat de samenhang tussen en samenloop met deze wetten niet altijd even duidelijk is.
Dit leidt in sommige gevallen tot praktische problemen bij de vormgeving van het lokale
huisvestingsbeleid. Om dit te voorkomen geeft dit hoofdstuk een nadere toelichting
op de samenhang van de Huisvestingswet 2014 met andere wet- en regelgeving.

3.5.1 Huisvestingswet 2014 en de Woningwet

Zowel de Huisvestingswet 2014 als de Woningwet kennen bepalingen over het toewijzen
van woonruimte. De Huisvestingswet 2014 maakt het mogelijk voor gemeenten om op basis
van de lokale situatie op de woningmarkt te regelen dat specifiek aangewezen woningvoorraad
in de huursector alleen in gebruik gegeven of genomen mag worden door iemand die een
huisvestingsvergunning krijgt (en straks ook sociale koop). De Woningwet ziet specifiek
op de toewijzing van sociale huurwoningen door woningcorporaties gerelateerd aan het
inkomen van een huishouden. Als gevolg hiervan bestaan in de praktijk situaties waarbij
de beide wetten met elkaar interacteren:

– In de eerste situatie heeft de gemeente in een huisvestingsverordening regels gesteld
over de toewijzing van woonruimte. In dit geval geldt dat in de aangewezen woonruimten
– waaronder vaak de woonruimten in het bezit van woningcorporaties – alleen personen
gehuisvest mogen worden die van de gemeente een huisvestingsvergunning hebben verkregen
als bedoeld in de Huisvestingswet 2014. Bij de toewijzing van sociale huurwoningen
door woningcorporaties geldt specifiek dat zij zich ook aan de «80-10-10»-regel (staatssteunnorm)
en aan de passendheidsnormen uit de Woningwet moeten houden. Voor de invulling van
de 10% vrije toewijzingsruimte geldt voorts dat huishoudens die in het bezit zijn
van een huisvestingsvergunning voorrang krijgen. Indien er dan nog ruimte resteert,
mag de woningcorporatie zelf woningen in deze categorie toewijzen op een open, eerlijke
en transparante wijze.

– In de tweede situatie heeft de gemeente geen huisvestingsverordening of heeft de gemeente
in de huisvestingsverordening geen regels gesteld over de toewijzing van woonruimte.
In dit geval geldt dat woningcorporaties meer mogelijkheden hebben bij het toewijzen
van sociale woonruimte. Immers blijft de «80-10-10»-regel uit de Woningwet onverkort
van toepassing, maar zijn er geen regels vanuit de lokale huisvestingsverordening
waar een woningcorporatie rekening mee moet houden bij het toewijzen van woonruimte.
Bij het toewijzen van woonruimte dient de woningcorporatie wel een open, eerlijk en
transparant proces te hanteren.

3.5.2 Huisvestingswet 2014 en de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek

Zowel de Huisvestingswet 2014 als de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek
maken het mogelijk voor gemeenten om in bepaalde situaties regels te stellen inzake
woonruimteverdeling. Op basis van beide wetten kan het instellen van dergelijke regels
uitsluitend via een huisvestingsverordening. Op grond van de Huisvestingswet 2014
is dat alleen toegestaan in het geval van schaarste op de woningmarkt. Het is niet
toegestaan om in het kader van de woonruimteverdeling eisen te stellen aan woningzoekenden
met het oog op de bevordering van de leefbaarheid. Daarvoor kunnen gemeenten gebruik
maken van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek. Deze wet maakt
het voor gemeenten mogelijk om selectieve woningtoewijzing toe te passen in bepaalde
aangewezen wooncomplexen, straten en andere kwetsbare gebieden, waar de leefbaarheid
en veiligheid (ernstig) onder druk staat en andere maatregelen al zijn ingezet. Er
hoeft daarbij geen sprake te zijn van schaarste op de woningmarkt. De term die in
de wet wordt gebezigd is grootstedelijke problematiek, maar grootstedelijke problematiek
beperkt zich niet tot de grote steden. Ook in ruraal gebied en dorpen kan dus sprake
zijn van grootstedelijke problematiek. Het gaat veelal om een cumulatie van verschillende
problematiek op het gebied van wonen, werk, school, sociale problematiek etc.

Op grond van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek kunnen gemeenten
bij het toepassen van selectieve woningtoewijzing onder meer eisen stellen aan de
aard van het inkomen en voorrang verlenen op grond van bepaalde sociaaleconomische
kenmerken van woningzoekende huurders. Ook kan aan woningzoekenden bij een verleden
van overlastgevend of crimineel gedrag een huisvestingsvergunning worden geweigerd.
De gemeenteraad doet daarvoor een onderbouwde aanvraag bij de Minister voor Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening, waarbij «voldoende aannemelijk» moet worden gemaakt dat voldaan
is aan de toetsingscriteria die in de wet zijn vastgelegd: de inzet van de maatregelen
wordt bezien op noodzakelijkheid en geschiktheid voor het bestrijden van grootstedelijke
problematiek, en of voldaan wordt aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit.
Bij sociaaleconomische kenmerken kan het gaan om de samenstelling van het huishouden,
beroepen uit bepaalde sectoren, een bepaald opleidingsniveau (bv. minimaal startkwalificatie)
of het doen van vrijwilligerswerk. Gemeenten krijgen hierbij beleidsruimte waarbij
rekening gehouden kan worden met lokale omstandigheden en behoeften.

In paragraaf 3.1.1 is nader ingegaan op het maximum percentages dat geldt voor de
mogelijkheid van gemeenten om bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang
te geven aan woningzoekenden die economisch of maatschappelijk gebonden zijn aan de
regio of aan de gemeente. Wat betreft de toepassing van artikel 9 van de Wet bijzondere
maatregelen grootstedelijke problematiek, waarbij in aangewezen gebieden ook voorrang
kan worden verleend aan woningzoekenden uit bepaalde beroepsgroepen zoals hierboven
aangegeven, geldt er geen percentage. In dat verband kan worden opgemerkt dat uit
de landelijke evaluatie over de toepassing van selectieve woningtoewijzing blijkt
dat in de meeste gemeenten die artikel 9 toepassen bijna alle huurwoningen in de aangewezen
gebieden worden toegewezen aan voorrangsgroepen.22

3.5.3 Huisvestingswet 2014 en de doelgroepenverordening op grond van de Wet op de
ruimtelijke ordening

In een doelgroepenverordening kunnen gemeenten vastleggen dat bepaalde categorieën
nieuwbouwwoningen bedoeld zijn voor bewoning door bepaalde groepen woningzoekenden.
Het is echter niet mogelijk om in de doelgroepenverordening ook regels vast te leggen
over de daadwerkelijke toewijzing van deze woningen aan de specifieke doelgroepen.
Dit kan alleen op basis van de Huisvestingswet 2014, die het na de inwerkingtreding
van de onderhavige wijziging mogelijk maakt om ook sociale koopwoningen toe te wijzen
door middel van een vergunningstelsel. Onder de Omgevingswet wordt de doelgroepenverordening
niet als zodanig benoemd, maar de regels die nu in de doelgroepenverordening kunnen
worden opgenomen, zullen op basis van de Omgevingswet in het omgevingsplan kunnen
worden opgenomen.

4. Verhouding tot het hoger recht

De in dit wetsvoorstel voorgestelde instrumenten zijn volgens de regering een gerechtvaardigde
regulering van het eigendomsrecht, de vrijheid van verplaatsing en vestiging, het
vrij verkeer van diensten en het vrij verkeer van kapitaal. Daarnaast voldoet de beperking
van de vrijheid van verplaatsing en vestiging aan het recht op gelijke behandeling.

4.1 Eigendomsrecht

Het recht op ongestoord genot van de eigendom23 is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming
van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. Een inmenging in het eigendomsrecht
is gerechtvaardigd indien voldaan is aan drie voorwaarden:

– de maatregel moet bij wet voorzien zijn. Dat betekent dat de beperking voldoende toegankelijk,
precies en voorzienbaar in de toepassing moet zijn;

– de inmenging moet noodzakelijk zijn in het algemeen belang;

– er moet sprake zijn van een «fair balance» tussen het nagestreefde doel en de belangen
van de eigenaren.

Twee maatregelen uit dit wetsvoorstel kunnen leiden tot een (gerechtvaardigde) inmenging
op het eigendomsrecht, namelijk de mogelijkheid om een huisvestingsvergunning verplicht
te stellen voor het in gebruik geven of nemen van sociale koopwoningen en de mogelijkheid
om maatregelen inzake woonruimtevoorraadbeheer vast te stellen voor het behoud van
de leefbaarheid. De volgende paragrafen lichten aan de hand van bovenstaande criteria
toe waarom deze maatregelen een gerechtvaardigde beperking van het eigendomsrecht
zijn.

4.1.1. Bij wet voorzien

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geeft aan de eis «bij wet voorzien» een
materiële invulling. Het gaat erom dat de inmenging voldoende toegankelijk en voorzienbaar
(«accessible and foreseeable») is. Beide maatregelen voldoen aan dit vereiste, omdat de mogelijkheden om sociale
koop toe te wijzen en om voor het behoud van de leefbaarheid regels te stellen inzake
woonruimtevoorraadbeheer zijn neergelegd in dit wetsvoorstel. De wijze waarop de gemeente
gebruik kan maken van deze bevoegdheden zijn in het wetsvoorstel nader omschreven
en daarnaast dient de gemeenteraad de precieze uitwerking hiervan vast te stellen
in een gemeentelijke verordening. Hierdoor wordt enerzijds de rechtszekerheid gegarandeerd
en willekeur voorkomen en anderzijds zijn de maatregelen daarmee toegankelijk en voorzienbaar.
De in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen zijn ruim van tevoren aangekondigd
en bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal rekening worden gehouden met de
systematiek van de vaste verandermomenten. De maatregelen zijn daardoor voorzienbaar
en kenbaar,24 zodat woningzoekenden, huurders en kopers in staat zijn hun gedrag daarop aan te
passen.25 Hierdoor is bij beide maatregelen voldaan aan het criterium dat de regulering van
het eigendomsrecht bij wet moet zijn voorzien.

4.1.2. Noodzakelijkheid

De noodzakelijkheid van maatregelen wordt door het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens beoordeeld op de noodzaak van de maatregel in het algemeen belang, alsmede
de proportionaliteit en de subsidiariteit. Daarbij speelt ook de geschiktheid en de
effectiviteit van de maatregel om het doel ervan te bereiken een rol.

Sociale koop

Het mogelijk maken dat sociale koopwoningen alleen in gebruik gegeven of genomen mogen
worden door iemand die een huisvestingsvergunning krijgt is noodzakelijk in het belang
van het tegengaan van de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste
aan woonruimte voor bepaalde doelgroepen. Als gevolg van het grote woningtekort en
de schaarste aan woningen in den brede, hebben diverse doelgroepen behoefte aan betaalbare
(nieuwbouw)koopwoningen. Deze schaarste leidt tot een verdelingsvraagstuk wat op de
vrije koopwoningmarkt wordt beslecht door een biedprocedure waarbij de hoogste bieder
wint en aspirant-kopers met een midden- of meer bescheiden inkomen buiten de boot
vallen. Vooral mensen met een lager inkomen, zoals starters of eenverdieners in loondienst,
en middeninkomens ondervinden moeilijkheden op de koopwoningmarkt. Dit wetsvoorstel
regelt daarom dat de gemeente voor het in gebruik nemen of geven van sociale koopwoningen
een vergunningsplicht kan introduceren. Hierdoor zullen in de meeste omstandigheden
alleen degenen die in aanmerking komen voor zo een huisvestingsvergunning dit soort
woningen willen kopen. Daardoor krijgen starters en mensen met een laag en middeninkomen
meer kans om een koopwoning te bemachtigen. Op deze wijze draagt de maatregel bij
aan het verkleinen van de schaarste voor deze doelgroepen. In het geval dat de eigenaar
niet in aanmerking komt voor een huisvestingsvergunning, zal hij de woning uitsluitend
in gebruik kunnen geven aan een woningzoekende die hiervoor wel in aanmerking komt.
Zo is verzekerd dat de woning in ieder geval wordt bewoond door iemand die daar het
meeste recht op heeft in het kader van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling
van schaarse woonruimte. Daarmee is de maatregel in het algemene belang en acht de
regering het doel van de inmenging in het eigendomsrecht gerechtvaardigd.

De regering acht de maatregel ook proportioneel. Het staat eigenaren van woningen
immers nog steeds vrij hun woning te verkopen. En in beginsel kan ook iedereen een
woning kopen. Alleen moet de koper een huisvestingsvergunning verkrijgen om in de
woning te mogen wonen. Indien hij niet zelf in de woning mag wonen, kan hij die woning
altijd verhuren aan een woningzoekende die wel een huisvestingsvergunning ontvangt.
Op een woningmarkt met schaarste aan koopwoningen zal deze maatregel weinig belemmeringen
opleveren bij de verkoop van de woning omdat er ruim voldoende potentiële kopers zijn.
Zoals onder 3.1.3 is aangegeven is de verwachting dat de maatregel maar in beperkte
mate tot een verminderde verkoopprijs zou kunnen leiden. De regering acht de maatregel
de meest geschikte manier van ingrijpen omdat deze het in gebruik nemen en geven van
de koopwoning betreft en niet de mogelijkheden van het eigenaarschap direct aantast.
Daarnaast mag de maatregel uitsluitend worden ingesteld indien en voor zover dit in
die gemeente noodzakelijk is voor een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van
schaarse koopwoningen. Het vergroten van het aanbod van betaalbare koopwoningen zal
uiteindelijk op termijn bijdragen aan betere toegang tot sociale koopwoningen voor
lage en middeninkomens. Zoals in hoofdstuk 1 aangegeven, neemt de regering tal van
maatregelen om dat te bewerkstelligen.

In paragraaf 3.1.3 van deze toelichting is al genoemd dat na inwerkingtreding van
de maatregel waarmee gemeenten een vergunningsplicht voor sociale koopwoningen kunnen
instellen, voor woningen straks kan gelden dat zowel een vergunningsplicht voor sociale
koopwoningen geldt, als een vergunningsplicht om de woning te mogen verhuren (opkoopbescherming).
Het kan zijn dat hij voor de huisvestingsvergunning om hier te mogen wonen niet in
aanmerking komt, maar ook de woning niet mag verhuren. Dit heeft tot gevolg dat de
potentiële koper niets met de woning kan en deze enkel weer kan verkopen. Dit zou
gezien kunnen worden als een inbreuk op het eigendomsrecht. Echter, gezien de onderzoeksplicht
van de potentiële koper van een woning mag verwacht worden dat deze daarvan op de
hoogte is en daarom niet tot koop zal overgaan. Daarnaast geldt wat betreft de noodzaak
van deze stapeling van de maatregelen hetzelfde als bij het instellen van een vergunningsplicht
voor sociale koop: de maatregelen mogen alleen worden ingesteld indien dit noodzakelijk
is voor een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse koopwoningen. Bovendien
geldt dat de mogelijkheid voor gemeenten om een vergunningsplicht bij sociale koop
in te stellen als doel heeft ervoor te zorgen dat starters en mensen met een laag
en middeninkomen meer kans krijgen een koopwoning te bemachtigen. Zij worden immers
vaak door mensen met een grotere portemonnee overboden. Indien kopers, en dan met
name beleggers, de maatregel kunnen omzeilen door de woning na aankoop te gaan verhuren
draagt de maatregel waarbij een vergunningplicht voor sociale koop wordt geïntroduceerd
niet bij aan dat doel. De regering acht daarom ook een mogelijke lokale stapeling
van beide maatregelen gerechtvaardigd met het oog op het doel van een evenwichtige
en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte.

Woonruimtevoorraadbeheer op grond van behoud van leefbaarheid

Het kunnen stellen van regels inzake woonruimtevoorraadbeheer op grond van het behoud
van de leefbaarheid kan noodzakelijk zijn voor het behoud van de leefbaarheid. Gemeenten
willen voorkomen dat eigenaren hun woningen verkameren of bouwkundig splitsen in kleinere
woningen, om zodoende te kunnen waarborgen dat er niet een te grote druk op de openbare
ruimte komt (parkeerplekken, afvalcontainers) en het woongenot van bewoners niet wordt
gehinderd door overmatige overlast. Het behoud van de leefbaarheid door de druk die
bepaalde activiteiten veroorzaken op de leefomgeving en het voorkomen van ernstige
overlast waardoor het woongenot van bewoners wordt aangetast is een taak van de overheid.
Het algemeen belang bij het instellen van maatregelen inzake het behoud en de samenstelling
van de woningvoorraad is dus het verzekeren van het behoud van de leefbaarheid in
de woonomgeving.26 Indien de gemeenteraad in de huisvestingsverordening regels wil stellen inzake woonruimtevoorraadbeheer
vanwege het behoud van de leefbaarheid, zal de gemeenteraad in die huisvestingsverordening
moeten onderbouwen dat de inzet van deze maatregelen noodzakelijk en geschikt is voor
het behoud van leefbaarheid.

4.1.3. Fair balance

Sociale koop

In dit wetsvoorstel wordt het mogelijk voor gemeenten om een huisvestingsvergunning
verplicht te stellen voor het in gebruik geven of nemen van sociale koopwoningen.
Hiermee wordt beoogd om de schaarste aan sociale koopwoningen voor bijvoorbeeld starters
en middeninkomens, tegen te gaan. Bij het mogelijk maken voor gemeenten om te bepalen
dat sociale koopwoningen alleen in gebruik mogen worden gegeven of genomen door iemand
die een huisvestingsvergunning krijgt, is er sprake van een «fair balance» tussen
enerzijds het belang van het tegengaan van de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten
van schaarste aan woonruimte voor bijvoorbeeld starters en mensen met een middeninkomen
en anderzijds het belang van een eigenaar om zijn eigendom naar eigen goeddunken aan
een persoon te kunnen verkopen. In beginsel kan een eigenaar zijn/haar woningen zonder
beperkingen aan eenieder verkopen. De ingebruikname van een woning wordt wel door
de maatregel beïnvloed. Immers niet alle geïnteresseerde kopers komen wellicht in
aanmerking voor een vergunning. Dit zou de groep potentiële kopers kunnen verkleinen
en hierdoor een prijsdalend effect kunnen hebben. Gezien de huidige ontwikkelingen
in de huizenprijzen verwacht de regering echter geen prijsdalend effect. Op zijn hoogst
zal dit een minder grote prijsstijging met zich mee brengen. Deze inperking van het
eigendomsrecht is volgens de regering gerechtvaardigd vanwege de bescherming van de
belangen van de doelgroep om een betaalbare woonruimte te verwerven.

Woonruimtevoorraadbeheer op grond van behoud van de leefbaarheid

In dit wetsvoorstel wordt het mogelijk gemaakt dat gemeenten regels kunnen stellen
inzake woonruimtevoorraadbeheer als er sprake is van leefbaarheidsproblematiek. Zoals
hierboven reeds aangegeven moet de gemeenteraad in de huisvestingsverordening onderbouwen
dat een vergunning inzake woonruimtevoorraadbeheer daadwerkelijk nodig is voor het
behoud van de leefbaarheid. Daarnaast moet de gemeenteraad in de huisvestingsverordening
onderbouwen dat de inzet van deze maatregelen proportioneel is. Dit houdt in dat er
sprake moet zijn van een «fair balance» tussen enerzijds het algemeen belang van de
bescherming van het behoud van de leefbaarheid en anderzijds het belang van de pandeigenaar
om zijn eigendom naar eigen goeddunken te gebruiken en te verhuren. Het blijft voor
een eigenaar in de meeste gevallen namelijk mogelijk om in zijn/haar woning aan woonruimtevoorraadbeheer
te doen. Slechts in beperkte gevallen en alleen als dit op grond van het algemeen
belang – bij schaarste en/of behoud van de leefbaarheid – noodzakelijk is zal deze
mogelijkheid via een huisvestingsverordening gericht beperkt kunnen worden. Hierbij
heeft de eigenaar de mogelijkheid tot inspraak en bovendien bestaat ook de mogelijkheid
tot bezwaar en beroep.

4.2 Vrijheid van verplaatsing en vestiging

Het recht op vrijheid van vestiging is vastgelegd in artikel 2 van het Vierde Protocol
bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele
vrijheden en in artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en
Politieke Rechten (hierna: IVBPR). Een beperking van dit grondrecht kan gerechtvaardigd
zijn indien dit bij wet is geregeld, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in
een democratische samenleving en dit doel niet met een minder ingrijpende maatregel
kan worden bereikt (subsidiariteit). Daarnaast moet de maatregel ook proportioneel
zijn. Verder is in Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn27 het vrij verkeer van vestiging van dienstverrichters geregeld. Artikel 10 van de
Dienstenrichtlijn stelt aan vergunningstelsels de volgende eisen:

Vergunningstelsels moeten niet-discriminatoir zijn, gerechtvaardigd zijn om een dwingende
reden van algemeen belang, evenredig zijn met die reden van algemeen belang, duidelijk
en ondubbelzinnig zijn, objectief zijn, vooraf openbaar zijn bekendgemaakt en transparant
en toegankelijk zijn.

Twee maatregelen uit dit wetsvoorstel die mogelijk een inmenging in de vrijheid van
vestiging kunnen zijn, betreffen:

• het versoepelen van de toewijzing aan personen met lokale binding; en

• het verlenen van voorrang aan personen uit vitale beroepsgroepen.

Lokale binding

De vigerende Huisvestingswet 2014 geeft gemeenten de mogelijkheid om maximaal 50%
van de (huur)woningvoorraad met voorrang toe te wijzen aan woningzoekenden met economische,
maatschappelijke binding aan de regio. Daarbij is verder bepaald dat bij 50% van dit
percentage (hetgeen neerkomt op 25% van het totaal) voorrang kan worden gegeven aan
woningzoekenden met maatschappelijke of economische binding aan de gemeente of een
tot die gemeente behorende kern. Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk voor gemeenten
om bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voor maximaal 50% van de aangewezen
categorieën van woonruimten voorrang te geven aan woningzoekenden met maatschappelijke
of economische binding aan een gemeente. Dit kan mogelijk een indirect effect hebben
op de mogelijkheden van woningzoekenden die geen maatschappelijke of economische binding
hebben met de gemeente of een deel van de gemeente. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan situaties waarin 50% van de ruimte voor voorrang in een gemeente wordt
ingezet voor woningzoekenden met lokale binding. De woningzoekenden met enkel binding
aan de woningmarktregio zullen dan geen voorrang meer kunnen krijgen. Dat wil echter
niet zeggen dat zij geen woning kunnen krijgen. Alleen niet op basis van voorrang.
De gemeenteraad zal in zulke gevallen deze wijze van verdeling goed moeten onderbouwen
wil zij gerechtvaardigd zijn. Het maximale percentage van 50% blijft op stelselniveau
ongewijzigd. Daardoor ontstaat op het stelselniveau geen «nieuwe» of aanvullende inmenging
op het recht van vrijheid van vestiging. In die zin is er geen nieuwe directe extra
beperking van dit grondrecht.

Het mogen stellen van bindingseisen mag enkel indien dit geen ongerechtvaardigd onderscheid
tussen lokale woningzoekenden en andere burgers met zich meebrengt.28 Het is met het oog op de huidige schaarste en de lange wachttijden immers erg lastig
voor lokale of regionale woningzoekenden om nog een woning te krijgen in hun omgeving,
terwijl de wens om in de eigen omgeving te wonen sterk is (zoals al besproken in paragraaf 3.1.1).
Woonruimteverdeling en het verlenen van voorrang op basis van binding is noodzakelijk
en geschikt voor de verwezenlijking van dit doel: ervoor zorgen dat ook personen met
een laag- tot middeninkomen met binding aan de regio, gemeente of deel van de gemeente
aan woningen van een bepaalde prijscategorie kunnen komen. Een andere manier om hiervoor
te zorgen is door meer nieuwbouw te realiseren. Gezien de hoogte van de huidige tekorten
zal dit het probleem echter niet snel genoeg oplossen. Bovendien is de duur van plan
tot realisatie, zoals in de Nationale Woon- en Bouwagenda en het programma Woningbouw
wordt geconstateerd, erg lang.29 Verder is de maatregel proportioneel, omdat de regeling voor maximaal vier jaar geldig
is, waarna de gemeenteraad opnieuw de noodzaak ervan moet onderbouwen. Naast deze
procedurele waarborgen is ook opgenomen dat bij maximaal 50% van het te verlenen aantal
huisvestingsvergunning voorrang gegeven mag worden aan woningzoekenden met binding.
Op deze wijze blijven er altijd mogelijkheden voor woningzoekenden zonder maatschappelijke
of economische binding om zich te vestigen in de woningmarktregio, de gemeente of
een deel van de gemeente.

Vitale beroepsgroepen

De Huisvestingswet 2014 maakt het reeds mogelijk om voorrang te verlenen aan personen
met economische binding. Echter is het binnen deze groep met economische binding niet
mogelijk om een beroepsgroep voorrang te geven ten opzichte van een andere beroepsgroep.
Het gevolg hiervan is dat vitale beroepsgroepen door de schaarste aan woonruimte onvoldoende
passende woonruimte vinden in een gemeente. Dit leidt ertoe dat ze elders op zoek
gaan naar werk en er een tekort ontstaat in bepaalde gemeenten aan deze beroepsgroepen.
Om dit te voorkomen maakt dit wetsvoorstel het mogelijk om woningzoekenden met een
beroep dat van vitaal belang is voor de plaatselijke samenleving, zoals woningzoekenden
die werkzaam zijn bij politie, brandweer of andere hulpdiensten of die werkzaam zijn
in het onderwijs of de zorg, binnen de groep die economische binding heeft met voorrang
te huisvesten.

4.2.1. Bij wet voorzien

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geeft aan de eis «bij wet voorzien» een
materiële invulling. Het gaat er om dat de inmenging voldoende toegankelijk en voorzienbaar
(«accessible and foreseeable») is. De mogelijkheid om maximaal 50% van de woningvoorraad met voorrang toe te wijzen
aan personen met economische, maatschappelijke of lokale binding en de mogelijkheid
om voorrang te verlenen aan vitale beroepsgroepen binnen de groep personen met economische
binding is neergelegd in dit wetsvoorstel. De wijze waarop de gemeente gebruik kan
maken van deze bevoegdheden is in het wetsvoorstel nader omschreven en daarnaast dient
de gemeenteraad de precieze uitwerking hiervan vast te stellen in een gemeentelijke
verordening conform de vrij verkeersbepalingen zoals omschreven in de paragrafen 4.2
tot en met 4.4. Hierdoor wordt enerzijds de rechtszekerheid gegarandeerd en willekeur
voorkomen en anderzijds zijn de maatregelen daarmee toegankelijk en voorzienbaar.
De in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen zijn ruim van tevoren aangekondigd
en bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal rekening worden gehouden met de
systematiek van de vaste verandermomenten. De maatregelen zijn daardoor voorzienbaar
en kenbaar,30 zodat woningzoekenden, huurders en kopers in staat zijn hun gedrag daarop aan te
passen.31 Hierdoor is voor beide maatregelen voldaan aan het criterium dat de inperking van
de vrijheid van vestiging bij wet moet zijn voorzien.

Ook is voldaan aan de voorwaarden van de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn
voor vergunningstelsels. In Hoofdstuk 4, paragraaf 3, zijn de criteria voor verlening
van een huisvestingsvergunning uitgewerkt. Ook zijn de eisen voor het verlenen van
een vergunning niet discriminatoir en bevatten ze geen verboden eisen zoals bedoeld
in de artikelen 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn.

4.2.2. Noodzakelijkheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Lokale binding

Uit de evaluatie van de Huisvestingswet 2014 blijkt dat sinds de invoering van de
Huisvestingswet 2014 steeds meer gemeenten gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid
om voorrang te geven aan woningzoekenden met regionale en lokale binding. In 2016
was in 55% van de gemeenten die in de huisvestingsverordening woonruimteverdelingsregels
hadden opgenomen, ook een voorrangsregeling opgenomen voor woningzoekenden met economische
of maatschappelijke binding aan de regio of gemeente. In 2020 was dit percentage gestegen
naar 74%32. In de evaluatie hebben meerdere gemeenten aangegeven dat zij het noodzakelijk achten
om een hoger percentage (dan de huidige 25%) van de beschikbare woningen toe te kunnen
wijzen aan woningzoekenden met lokale binding. Deze behoefte aan het krijgen van voorrang
voor woningzoekenden met lokale binding blijkt ook uit de cijfers van WoON2018. Hieruit
blijkt immers dat ongeveer 67% van de woningzoekenden uit gemeenten die een huisvestingsverordening
hebben persé of het liefst binnen de eigen gemeente verhuizen.

Daarom wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om gemeenten de mogelijkheid te geven
om bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voor maximaal 50% van een of meer
in de verordening aangewezen categorieën woonruimte voorrang te geven aan woningzoekenden
met maatschappelijke of economische binding aan de woonmarktregio, de gemeente of
een deel van de gemeente. De gemeenteraad kan zelf bepalen of ze kiest voor binding
met de woningmarktregio, de gemeente of een deel van de gemeente. Op deze wijze kunnen
gemeenten maatwerk leveren op basis van de lokale en regionale behoeften.

Het voorrang geven aan woningzoekenden die een economische of maatschappelijke band
hebben met de gemeente kan gewenst zijn omdat het gaat om woningzoekenden die al hun
hele leven of een groot deel ervan in die gemeente hebben gewoond en er ook familiebanden
hebben. Deze mensen zijn vaak actief in het plaatselijke verenigingsleven en dragen
op die wijze bij aan de sociale cohesie en daarmee de leefbaarheid in de gemeente.
Dit kan gaan om starters maar evenzeer om ouderen die een aangepaste woning zoeken.
Hun sociale leven is geworteld in de plaatselijke gemeenschap. Dat aan dit soort woningzoekenden
voorrang wordt gegeven draagt bij aan de sociale cohesie binnen de gemeente. Het geven
van voorrang aan woningzoekenden met maatschappelijke of economische binding aan de
gemeente mag echter niet tot gevolg hebben dat er geen reële huisvestingsmogelijkheden
meer zijn voor woningzoekenden die geen maatschappelijke of economische binding hebben.
De gemeenteraad is verplicht te onderbouwen waarom de maatregel tot het verlenen van
voorrang aan woningzoekenden met maatschappelijke of economische binding in het licht
van de lokale situatie noodzakelijk is. Ook moet de gemeenteraad onderbouwen waarom
het noodzakelijk is dat voorrang wordt gegeven bij de in de verordening aan te wijzen
categorieën van woonruimten.

Aangezien de Huisvestingswet 2014 een uitputtende regeling biedt aan de gemeente inzake
woonruimteverdeling is er geen minder ingrijpend alternatief instrument om het doel
te bereiken (subsidiariteit). Om de proportionaliteit te waarborgen zijn er in deze
wet zowel een aantal formele als materiële beperkingen aan het inzetten van dit instrument
gesteld. Zo mag een regeling inzake woonruimteverdeling slechts worden vastgesteld
indien dat noodzakelijk is voor het tegengaan van de onrechtvaardige en onevenwichtige
effecten van schaarste aan woonruimte. Ook moet er voorafgaand aan het vaststellen
van de regeling overleg plaatsvinden met de overige gemeenten in de woningmarktregio
en moet de gemeente ook een advies vragen aan gedeputeerde staten (zie ook paragraaf 3.3.4).
Verder geldt de regeling voor maximaal vier jaar, waarna de gemeenteraad opnieuw de
noodzaak ervan moet onderbouwen. Naast deze procedurele waarborgen is ook opgenomen
dat bij maximaal 50% van het te verlenen aantal huisvestingsvergunningen voorrang
gegeven mag worden aan woningzoekenden met binding. Dat is het maximale percentage.
Op deze wijze blijven er altijd mogelijkheden voor woningzoekenden zonder maatschappelijke
of economische binding om zich te vestigen in de woningmarktregio, de gemeente of
een deel van de gemeente. In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad ook een
lager percentage vaststellen afhankelijk van de schaarste aan de aangewezen categorieën
van woonruimte. In ieder geval moet de gemeenteraad in de huisvestingverordening onderbouwen
waarom het gekozen percentage noodzakelijk en proportioneel is.

Om de regionale en provinciale afstemming te waarborgen moet het college van burgemeester
en wethouders conform artikel 6, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014 de huisvestingsverordening
– en dus ook de gekozen verdeling – afstemmen met de overige gemeenten in de woningmarktregio.
Tot slot moet na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ook een advies gevraagd
worden aan gedeputeerde staten.

Vitale beroepsgroepen

De mogelijkheid voor de gemeenteraad om binnen het kader van economische binding voorrang
te geven aan bepaalde beroepsgroepen, is noodzakelijk omdat door de schaarste aan
woonruimte woningzoekenden uit vitale beroepsgroepen onvoldoende mogelijkheden hebben
om passende woonruimte te vinden in een gemeente. Dit leidt ertoe dat ze elders op
zoek gaan naar werk en er in een gemeente een tekort kan ontstaan aan personen die
werkzaam zijn in deze vitale beroepsgroepen zoals de politie, brandweer, andere hulpdiensten,
het onderwijs of de zorg. Het is noodzakelijk en in het algemeen belang om dit te
voorkomen. Zonder deze maatregelen zouden zij namelijk wellicht effectief geen of
weinig kans maken op vestiging binnen de gemeente waar zij hun vitale beroep uitoefenen.
Voor het functioneren van de samenleving is het van groot belang dat ook op lokaal
niveau voldoende personeel beschikbaar is voor deze vitale beroepen.

Aangezien de Huisvestingswet 2014 een uitputtende regeling biedt aan de gemeente inzake
woonruimteverdeling is er geen ander minder ingrijpend instrument om het doel te bereiken
(subsidiariteit).

In verband met de proportionaliteit gelden dezelfde formele vereisten als beschreven
in de hieraan voorafgaande paragraaf over lokale binding. Aangezien de groep woningzoekenden
met een vitaal beroep, deel uitmaakt van het maximale percentage waarbij voorrang
kan worden gegeven op basis van maatschappelijke en economische binding aan de gemeente,
hebben personen die geen vitaal beroep hebben nog steeds de kans om zich te huisvesten
in de gemeente.

De gemeenteraad moet, indien zij deze maatregel opneemt in de huisvestingsverordening
de noodzaak, geschiktheid en proportionaliteit ervan aantonen op basis van de lokale
omstandigheden. De gemeenteraad moet bepaalde vitale beroepsgroepen aanwijzen en nader
definiëren. Daarnaast moet de gemeenteraad in de huisvestingsverordening onderbouwen
waarom het noodzakelijk is om aan woningzoekenden uit de aangewezen vitale beroepsgroepen
voorrang te verlenen. Eveneens moet de gemeenteraad onderbouwen waarom bepaalde categorieën
van woonruimte in de huisvestingsverordening worden aangewezen waarvoor de voorrang
voor vitale beroepsgroepen geldt.

4.2.3. Gelijkheidsbeginsel

Een beperking van een in het EVRM neergelegd grondrecht mag geen strijd opleveren
met het gelijkheidsbeginsel zoals onder meer is opgenomen in artikel 14 van het EVRM.
Dit artikel schrijft voor dat geen ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt mag worden.
Daaruit vloeit voort dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Hoewel de
bovengenoemde maatregelen onderscheid maken bij het verlenen van voorrang voor woonruimte,
betreft dit geen ongeoorloofd onderscheid.

4.3 Vrij verkeer van diensten

Het vrije verkeer van diensten is neergelegd in het Europese recht33 en wordt gereguleerd door de Dienstenrichtlijn.34 Een dienst die valt onder de Dienstenrichtlijn is gedefinieerd als elke economische
activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt.35 De volgende maatregelen uit dit wetsvoorstel kunnen leiden tot een (gerechtvaardigde)
beperking van het vrije verkeer van diensten, namelijk de mogelijkheid voor de gemeente
om:

• een huisvestingsvergunning verplicht te stellen voor het in gebruik geven of nemen
van sociale koopwoningen,

• de mogelijkheid dat aan personen met een vitale beroepsgroep voorrang kan worden verleend,
en

• voor het behoud van de leefbaarheid regels te kunnen stellen inzake woonruimtevoorraadbeheer.

De genoemde maatregelen zijn een vergunningstelsel als bedoeld in de Dienstenrichtlijn.36 Een vergunningstelsel kan alleen worden ingevoerd indien:

– dat noodzakelijk is omwille van het algemeen belang dat met deze beperking wordt gediend,
dit middel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en het niet verder gaat
dan wat nodig is om dat doel te bereiken;37

– het beoogde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt38 en het verbinden van voorwaarden aan de vergunning niet op willekeurige wijze kan
plaatsvinden39;

– de maatregel geen direct of indirect onderscheid maakt naar nationaliteit, en Nederlandse
natuurlijke en rechtspersonen en die uit andere lidstaten gelijk behandelt

– de maatregel duidelijk, ondubbelzinnig en objectief is, vooraf is bekendgemaakt en
transparant en toegankelijk is.

De volgende paragrafen lichten aan de hand van bovenstaande criteria toe waarom deze
maatregelen een gerechtvaardigde beperking van het vrij verkeer van diensten vormen.

4.3.1. Noodzakelijkheid

Sociale koop

Het kunnen verplicht stellen van een huisvestingsvergunning voor het in gebruik geven
of nemen van sociale koopwoningen is noodzakelijk in het belang van het tegengaan
van de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte voor
bepaalde doelgroepen. Als gevolg van het grote woningtekort en de schaarste aan woningen
in den brede, hebben diverse doelgroepen behoefte aan betaalbare (nieuwbouw)woningen.
Deze schaarste leidt tot een verdelingsvraagstuk wat op de vrije koopwoningmarkt wordt
beslecht door een biedprocedure waarbij de hoogste bieder wint en aspirant-kopers
met een midden- of meer bescheiden inkomen buiten de boot vallen. Vooral mensen met
een lager inkomen, zoals starters, éénverdieners, en middeninkomens ondervinden moeilijkheden
op de koopwoningmarkt. Dit wetsvoorstel regelt daarom dat de gemeente voor het in
gebruik geven en nemen van een sociale koopwoning een vergunning kan verlangen. Hieruit
volgt dat deze koopwoningen voornamelijk gekocht zullen worden door woningzoekenden
die in aanmerking komen voor zo een vergunning. Hierdoor zullen starters en mensen
met een laag en middeninkomen makkelijker een koopwoning kunnen verwerven. Op deze
wijze draagt de maatregel bij aan het verbeteren van de mogelijkheden van deze doelgroepen
tot het vinden van passende huisvesting. Daarmee is de maatregel in het algemene belang
namelijk de plicht van de overheid om te zorgen voor voldoende huisvesting, en acht
de regering de inbreuk op het vrije verkeer van diensten geëigend.

In paragraaf 3.1.3 en 4.1.2 van deze toelichting is al aandacht besteed aan het feit
dat gemeenten straks zowel een huisvestingsvergunning voor sociale koop als de opkoopbescherming
kunnen instellen. Hierdoor zal voor sommige sociale koopwoningen het resultaat zijn
dat een nieuwe eigenaar van de woning deze zowel niet zonder vergunning mag verhuren,
maar ook een huisvestingsvergunning moet aanvragen om daar te mogen wonen. Het kan
zijn dat hij voor die huisvestingsvergunning niet in aanmerking komt, wat tot gevolg
heeft dat de potentiële koper niets met de woning kan en deze enkel weer kan verkopen.
De regering acht ook deze mogelijkheid voor gemeenten noodzakelijk. Zonder deze mogelijkheid
om naast de vergunningplicht voor sociale koop ook de opkoopbescherming te kunnen
instellen in een gebied, kan de vergunningsplicht bij sociale koop immers gemakkelijk
worden omzeild. Na aankoop kan een koper die niet in aanmerking komt voor de vergunning
vanwege een te hoog inkomen de woning gewoon gaan verhuren. Dat is niet in lijn met
het doel van het mogelijk maken van de vergunningsplicht voor sociale koop. Het gaat
er nu juist om dat groepen met een laag en middeninkomen en starters ook kans maken
op schaarse koopwoningen, om zelf in te wonen. Om die reden acht de regering de mogelijkheid
tot stapeling noodzakelijk. Bovendien mogen gemeenten de maatregel waarbij zij een
vergunningsplicht voor sociale koop instellen alleen nemen indien dit noodzakelijk
is voor een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse koopwoningen. Uiteraard
kan de gemeente ook besluiten dat het nemen van één van de maatregelen voldoende is.

Woonruimtevoorraadbeheer op grond van behoud van de leefbaarheid

Het kunnen stellen van regels inzake woonruimtevoorraadbeheer op grond van het behoud
van de leefbaarheid is in het algemeen belang. Hierdoor kunnen gemeenten onder meer
voorkomen dat in gebieden waar al veel woningen verkamerd zijn voor bijvoorbeeld de
huisvesting van arbeidsmigranten of studenten nog meer zelfstandige woonruimten worden
omgezet in onzelfstandige woonruimte. Daarnaast kunnen gemeenten voorkomen dat eigenaren
woonruimte aan de bestemming tot bewoning onttrekken, woonruimte met andere woonruimte
samenvoegen of bouwkundig splitsen in kleinere woningen om een te grote druk op de
woonomgeving (geluidsoverlast en vervuiling, openbare ruimte (parkeerplekken, afvalcontainers)
te voorkomen. De maatregel is proportioneel en geschikt omdat het de standaard blijft
dat eigenaren aan woonruimtevoorraadbeheer kunnen doen, tenzij de gemeente het noodzakelijk
acht vanuit het behoud van de leefbaarheid om dit te beperken.

Voorrang aan personen met vitale beroepsgroepen

Het mogen stellen van bindingseisen in de vorm van vitale beroepsgroepen is noodzakelijk
met het oog op het algemeen belang. Het was al mogelijk om op basis van economische
binding voorrang te verlenen. Binnen die groep is het niet mogelijk om een beroepsgroep
voorrang te geven ten opzichte van een andere beroepsgroep. Het gevolg hiervan is
dat vitale beroepsgroepen vanwege de schaarste aan woonruimte onvoldoende passende
en betaalbare woonruimte in een gemeente of regio kunnen vinden. Dit leidt ertoe dat
ze elders op zoek gaan naar werk, waardoor er een tekort ontstaat in bepaalde gemeenten
aan die beroepsgroepen. Om dit te voorkomen maakt dit wetsvoorstel het mogelijk om
woningzoekenden met een beroep dat van vitaal belang is voor de plaatselijke samenleving,
zoals woningzoekenden die werkzaam zijn bij politie, brandweer of andere hulpdiensten
of die werkzaam zijn in het onderwijs of de zorg, binnen de groep die economische
binding heeft met voorrang te huisvesten. Woonruimteverdeling en het verlenen van
voorrang op basis van economische binding van vitale beroepsgroepen is noodzakelijk
en geschikt om te zorgen dat ook zij een woning in de gemeente kunnen krijgen. Een
andere manier om hiervoor te zorgen is door meer nieuwbouw te realiseren. Gezien de
hoogte van de huidige tekorten zal dit het probleem echter niet snel genoeg oplossen.
Bovendien is de duur van plan tot realisatie, zoals in de Nationale Woon- en Bouwagenda
en het programma Woningbouw wordt geconstateerd, erg lang.

4.3.2. Minder beperkende maatregelen

Sociale koop

Om ervoor te zorgen dat de juiste doelgroep in sociale koopwoningen terecht komt zijn
geen minder beperkende maatregelen beschikbaar. Een van de weinige remedies om te
voorkomen dat de schaarste leidt tot een verdelingsvraagstuk waarbij op de vrije koopwoningmarkt
aspirant-kopers met een midden- of meer bescheiden inkomen buiten de boot vallen is
namelijk het ingrijpen door middel van een vergunning bij de toewijzing van woningen.
Hiertoe hebben gemeenten één instrument tot hun beschikking in de vorm van de Huisvestingswet
2014. Dit juist om te voorkomen dat er maatregelen zouden worden genomen die een niet
te rechtvaardigen inbreuk opleveren op de eerder beschreven grondrechten of het recht
op het vrij verkeer van diensten. Doordat deze maatregel wordt opgenomen in de huisvestingsverordening,
moet de gemeenteraad ook onderbouwen dat deze maatregel noodzakelijk en geschikt is
voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan
woonruimte. Verder is deze maatregel ook proportioneel omdat de gemeente enkel de
bevoegdheid heeft om een verbod in te stellen op het in gebruik geven of nemen van
een sociale koopwoning zonder huisvestingsvergunning. Dit betekent dat de vergunningplicht
uitsluitend geldt voor woningen onder een bepaalde verkoopprijs. De doelgroep voor
deze woningen heeft immers op dit moment op de woningmarkt de minste kansen om een
koopwoning te kunnen verwerven. Daarnaast geldt deze vergunningplicht slechts voor
een periode van vier jaar. Daarna kan de gemeenteraad de maatregel uitsluitend opnieuw
vaststellen indien ze opnieuw de noodzaak en geschiktheid van de maatregel kan onderbouwen
vanuit de dan aanwezige feitelijke omstandigheden.

Woonruimtevoorraadbeheer op grond van behoud van leefbaarheid

Het is onmiskenbaar dat splitsing, omzetting, onttrekking en samenvoeging van woonruimte
of woningvorming niet alleen invloed hebben op de woonruimtevoorraad maar ook op de
leefbaarheid. Door het splitsen van woningen of het omzetten van zelfstandige woonruimte
in onzelfstandige neemt de druk op de woonomgeving toe. Dit uit zich niet alleen met
betrekking tot de fysieke leefomgeving (ruimte voor parkeren van auto’s en stallen
van fietsen). Door een hogere bevolkingsdichtheid neemt daarnaast ook de kans op woonoverlast
toe. Om dit soort problemen te voorkomen wordt in dit wetsvoorstel aan de gemeenteraad
de bevoegdheid verleend om een vergunning inzake woonruimtevoorraadbeheer ook in te
stellen indien dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid. De gemeenteraad
zal echter moeten onderbouwen dat deze maatregel noodzakelijk is voor het behoud van
de leefbaarheid in de gebieden en voor de categorieën van woonruimten die zij in de
huisvestingsverordening aanwijst. Doordat de gemeenteraad de noodzaak van de maatregel
moet onderbouwen zal de maatregel in beginsel alleen kunnen worden toegepast in bepaalde
gebieden en voor bepaalde categorieën van woonruimte. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan een buurt in de gemeente waar reeds relatief meer woningen verkamerd zijn,
dan in de rest van de gemeente. In zo’n buurt kan het noodzakelijk zijn in verband
met de leefbaarheid om een vergunningplicht voor verkamering in te stellen.

Voorrang aan personen met vitale beroepsgroepen

Aangezien de Huisvestingswet 2014 een uitputtende regeling biedt aan de gemeente inzake
woonruimteverdeling is er geen ander minder ingrijpend instrument om het doel te bereiken
(subsidiariteit).

Aangezien de groep woningzoekenden met een vitaal beroep, deel uitmaakt van het maximale
percentage waarbij voorrang kan worden gegeven op basis van maatschappelijke en economische
binding aan de gemeente, hebben personen die geen vitaal beroep hebben nog steeds
de kans om zich te huisvesten in de gemeente.

De gemeenteraad moet, indien zij deze maatregel opneemt in de huisvestingsverordening
de noodzaak, geschiktheid en proportionaliteit ervan aantonen op basis van de lokale
omstandigheden. De gemeenteraad moet bepaalde vitale beroepsgroepen aanwijzen en nader
definiëren. Daarnaast moet de gemeenteraad in de huisvestingsverordening onderbouwen
waarom het noodzakelijk is om aan woningzoekenden uit de aangewezen vitale beroepsgroepen
voorrang te verlenen. Eveneens moet de gemeenteraad onderbouwen waarom bepaalde categorieën
van woonruimte in de huisvestingsverordening worden aangewezen waarvoor de voorrang
voor vitale beroepsgroepen geldt.

4.3.3. Non-discriminatoir

Demaatregelen zijn dusdanig vormgegeven dat zij geen direct of indirect onderscheid
maken naar nationaliteit. Eenieder die in aanmerking wenst te komen voor een sociale
koopwoning kan een huisvestingsvergunning aanvragen en ook de voorwaarden die aan
de vergunning verbonden kunnen worden, zijn voor iedereen hetzelfde. Hetzelfde geldt
voor het aanvragen van een vergunning in het kader van woonruimtevoorraadbeheer.

4.4 Vrij verkeer van kapitaal

Het vrije verkeer van kapitaal is vastgelegd in artikel 63 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie. Het Europese recht40 staat het lidstaten toe het vrije verkeer van kapitaal te beperken, bijvoorbeeld
om alle nodige maatregelen te nemen om overtredingen van de nationale wetten en voorschriften
tegen te gaan, met name op sociaal gebied en met betrekking tot het bedrijfseconomisch
toezicht op financiële instellingen, of te voorzien in procedures voor de kennisgeving
van kapitaalbewegingen ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden,
dan wel maatregelen te nemen die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid
gerechtvaardigd zijn. Het Europese Hof van Justitie heeft voorts bepaald41 dat beperkingen van het vrije verkeer van kapitaal geoorloofd zijn mits de betrokken
nationale maatregelen op niet-discriminerende wijze een doelstelling van algemeen
belang nastreven en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen.

Twee maatregelen uit dit wetsvoorstel kunnen leiden tot een (gerechtvaardigde) indirecte
beperking van het vrij verkeer van kapitaal, namelijk de mogelijkheid voor gemeenten
om:

• voor het in gebruik geven en nemen van sociale koopwoningen een huisvestingsvergunning
verplicht te stellen, en

• voor het behoud van de leefbaarheid regels te stellen inzake woonruimtevoorraadbeheer.

Sociale koop

De maatregel ten aanzien van sociale koop vormt geen directe beperking van het vrije
verkeer van kapitaal. Het is immers nog steeds voor eenieder mogelijk een woning te
kopen, ook als een gemeenteraad de maatregel heeft ingevoerd. Evenwel vormt deze maatregel
wel een indirecte beperking van het vrije verkeer van kapitaal, omdat na de koop van
een woning een vergunning nodig is om in de woning te mogen wonen. Dit zou mogelijk
grensoverschrijdende investeringen kunnen ontmoedigen42 van kopers die niet in aanmerking komen voor een huisvestingsvergunning en alzo in
potentie een drempel opwerpen om in onroerend goed in Nederland te investeren.43 Deze indirecte beperking is gerechtvaardigd omdat de maatregel op non-discriminatoire
wijze een doel van algemeen belang nastreeft, namelijk ervoor zorgen dat groepen met
een laag en middeninkomen en starters ook kans maken op schaarse koopwoningen. Dit
zijn woningzoekenden die gezien de huidige woningmarkt nauwelijks kansen hebben een
koopwoning te bemachtigen, terwijl die woningen juist voor deze doelgroep zijn gebouwd.
Omdat deze maatregel bijdraagt aan de bestrijding van sociale onrechtvaardigheden
(social injustices)44 en het recht op huisvesting van woningzoekenden45 is het toepassen van deze maatregel gerechtvaardigd.

Zoals reeds uiteengezet in paragraaf 4.3.2. zijn er ook voldoende waarborgen ingebouwd
dat de maatregel proportioneel is.

Woonruimtevoorraadbeheer op grond van behoud van de leefbaarheid

Ook de maatregel die ziet op het bieden van een bevoegdheid aan de gemeenteraad om
een vergunningplicht in te stellen voor woonruimtevoorraadbeheer indien dit noodzakelijk
is voor het behoud van leefbaarheid kan een indirecte beperking zijn van het vrije
verkeer van kapitaal. Dit kan grensoverschrijdende investeringen ontmoedigen46 en in potentie een drempel opwerpen om in Nederland in onroerend goed te investeren.47 Deze indirecte beperking is gerechtvaardigd, omdat de maatregel moet zorgen voor
het behoud van de leefbaarheid in een bepaald gebied en hierdoor moet voorkomen dat
de leefbaarheid (en daarmee de openbare orde en veiligheid) in het geding komt. Ook
ten aanzien van deze maatregel zijn een aantal waarborgen opgenomen in het wetsvoorstel
zodat de toepassing ervan proportioneel is. Zie hiervoor paragraaf 4.3.2.

5. Uitvoering, toezicht en handhaving

Dit wetsvoorstel brengt op het stelselniveau van de Huisvestingswet 2014 geen grote
wijzigingen aan in de manier waarop de uitvoering, het toezicht en de handhaving belegd
is. De gemeente blijft immers in beginsel verantwoordelijk voor het lokale huisvestingsbeleid
en blijft ook verantwoordelijk voor de handhaving van de regels in de lokale huisvestingsverordening.

Daarnaast blijft de provincie – via het reeds bestaande generieke toezicht – verantwoordelijk
voor het toezicht op gemeenten. Binnen het stelsel van de Huisvestingswet 2014 leiden
een aantal wijzigingen die onderdeel zijn van dit wetsvoorstel tot enige aanpassingen
in met name de uitvoering.

Zo is verduidelijkt dat de gemeenteraad een aantal uitvoeringsaspecten, zoals de inwerkingtredingsdatum
van een verordening, kan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders.

Ten tweede moet de gemeenteraad de toepassing van de Huisvestingswet 2014 straks in
een breder kader bezien door enerzijds in de op basis van de Woningwet verplichte
woonvisie aandacht te besteden aan de onderbouwing van schaarste en de (regionale)
woningbouw en anderzijds door advies te vragen aan gedeputeerde staten alvorens de
gemeenteraad de huisvestingsverordening kan vaststellen.

Ten derde wordt het stellen van regels inzake woonruimtevoorraadbeheer ook mogelijk
gemaakt indien dit uitsluitend noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid.

De omvang van de uitvoerings- en toezichtstaak kan wel toenemen vanwege de mogelijkheid
om:

– de vergunningsplicht inzake woonruimtevoorraadbeheer ook toe te passen voor het behoud
van de leefbaarheid,

– een huisvestingsvergunning verplicht te stellen voor het in gebruik geven of nemen
van sociale koopwoningen,

– en de aanpassing van de voorrangsregels bij woonruimteverdeling.

Zoals reeds beschreven zal dit wetsvoorstel voor wat betreft het toezicht en de handhaving
geen grote impact hebben op de huidige praktijk. Het toezicht op de naleving blijft
belegd bij het college van burgemeester en wethouders. De mogelijkheid tot het opleggen
van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom (ingevolge artikel 125
van de Gemeentewet juncto artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht) blijft hetzelfde.
Daarnaast is het college van burgemeesters en wethouders op grond van artikel 35 van
de Huisvestingswet 2014 bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor verschillende
overtredingen.

6. Gevolgen voor burgers en bedrijven

Met dit wetsvoorstel komt er een wijziging in de administratieve lasten voor burgers
of bedrijven. Immers moeten burgers die een sociale koopwoning kopen en willen gaan
bewonen in de door de gemeente bepaalde gevallen een huisvestingsvergunning aanvragen.
Ook zullen burgers die tot een bepaalde beroepsgroep behoren en op basis daarvan voor
voorrang in aanmerking willen komen daarvoor de benodigde documentatie moeten aanleveren,
bijvoorbeeld door middel van een werkgeversverklaring. Voor beide gevallen zijn dat
bewijsstukken die ze al hebben of makkelijk kunnen verkrijgen. De administratieve
lastenverhoging is dus beperkt. Tot slot zal de mogelijkheid om een vergunningsplicht
in te voeren voor woonruimtevoorraadbeheer in het kader van het behoud van de leefbaarheid
er mogelijk toe leiden dat vaker zo een vergunning moet worden aangevraagd.

Dit wetsvoorstel geeft vanwege de extra verplichtingen voor gemeenten om bij het gebruik
van de huisvestingsverordening in de gemeentelijke woonvisie aandacht te besteden
aan de onderbouwing van de schaarste en de (regionale) woningbouw en advies te vragen
aan gedeputeerde staten tevens een beter inzicht voor burgers en bedrijven in de onderbouwing
en doelstelling van de verordening.

7. Advies en consultatie

Naast de evaluatie is tijdens de totstandkoming van dit wetsvoorstel samengewerkt
met alle belanghebbende partijen zoals gemeenten, provincies en belangenorganisaties
(waaronder de Woonbond, Aedes, Vastgoedbelang en IVBN) om hun standpunten en advies
in te winnen. Voorts heeft een (internet)consultatie plaatsgevonden. In dit kader
zijn ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg
(IPO), het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) en de Raad voor de rechtspraak schriftelijk
om een advies gevraagd.

7.1. Advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)

De VNG heeft met belangstelling kennisgenomen van de voorstellen en kan zich in het
overgrote deel hiervan vinden. Daarnaast heeft de VNG een aantal opmerkingen gemaakt
bij de voorgestelde wijzigingen:

– De VNG steunt een hoger percentage van 25% voor lokale binding en heeft verzocht de
term «lokale binding» en «beroepsgroepen» nader te definiëren. De toelichting is op
deze punten aangevuld.

– De VNG is kritisch over de verduidelijking die in dit wetsvoorstel is opgenomen inzake
urgentie en lokale bindingseisen. Na het afwegen van deze (en de andere reacties op
dit punt, zie paragraaf 7.5) is besloten het maximale percentage voor lokale binding
los te laten, waardoor gemeenten op basis van de lokale situatie en in overleg met
buurgemeenten en de provincie zelf kunnen bepalen hoe zij het maximale percentage
van 50% dat ingeperkt mag worden verdelen tussen groepen met regionale, maatschappelijke,
economische en/of lokale binding.

– De VNG constateert dat in het wetsvoorstel het begrip «kern» wordt geschrapt in artikel 14.
Dit heeft tot gevolg dat lokale voorrang niet meer kan worden toegepast op bepaalde
gebieden binnen een gemeente. De VNG is het hier niet mee eens en stelt voor om in
artikel 14 het begrip «kern» te vervangen door «delen van een gemeente» of «aan te
wijzen gebied». Aangezien het de bedoeling van de regering is geweest om de onduidelijkheid
rond het begrip «kern» weg te nemen zonder de toepassing van lokale voorrang te beperken,
is het voorstel van de VNG om «delen van een gemeente» aan de wet toe te voegen overgenomen.

– De VNG adviseert om helder te verwoorden wat de reikwijdte is van de bepalingen inzake
sociale koop. Dit advies is overgenomen door in deze toelichting te verduidelijken.
In het verlengde hiervan is de VNG van mening dat de NHG-grens te laag is en dat het
bepalen van deze grens aan gemeenten gelaten zou moeten worden. De regering kan dit
voorstel niet overnemen, omdat dit een te grote inbreuk maakt op de koopmarkt vanwege
(I) het onderhavig maken van de volledige koopmarkt aan deze regels, hetgeen (II)
het doel voorbijschiet om starters en middeninkomens een grotere kans te geven bij
de aankoop van een woning.

– De VNG vraagt aandacht voor de verhouding tussen enerzijds de passage in deze toelichting
die verduidelijkt dat gemeenten alleen in de vorm van een huisvestingsverordening
mogen sturen op woonruimteverdeling en anderzijds de taakstelling voor vergunninghouders.
De toelichting is hierop aangevuld.

– De VNG is ingenomen met de introductie van de hardheidsclausule, maar stelt dat het
leefbaarheidscriterium om af te wijken van de huisvestingsverordening ontbreekt. De
regering is van oordeel dat de Huisvestingswet 2014 hier niet het juiste instrument
voor is en verwijst naar de mogelijkheden die de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke
problematiek in dit kader biedt.

– De VNG stelt voor de passages in deze toelichting over de aansluiting met het ruimtelijk
recht te laten vervallen. De regering heeft besloten dit voorstel over te nemen en
dit thema te betrekken bij de bredere overwegingen op het gebied van regie op de volkshuisvesting.

– De VNG acht het overbodig om gemeenten te verplichten om in de woonvisie de schaarste
en de inzet van de gemeente om deze schaarste op te lossen te onderbouwen. Dit zou
gekoppeld moeten blijven aan het vaststellen van de huisvestingsvergunning. Met dit
laatste is de regering het eens; voor wat betreft het eerste ziet de regering wel
de meerwaarde van de nadere vormvereisten aan de woonvisie omdat het voor deze manier
voor derde partijen inzichtelijker wordt hoe de inzet van de huisvestingsverordening
zich verhoudt tot het bredere woonbeleid van een gemeente.

– De VNG stelt dat het behulpzaam zou zijn als het Rijk een nadere duiding geeft van
het begrip schaarste. De regering zal hier niet nader in voorzien, juist om te voorkomen
dat gemeenten te ver ingeperkt worden bij het vaststellen van (verschillende vormen
van) schaarste.

– De VNG is geen voorstander van een grotere rol voor de provinciale bestuurslaag bij
de totstandkoming van de huisvestingsverordening. Omdat de regering een grotere rol
van de provinciale bestuurslaag noodzakelijk acht is het wetsvoorstel op dit punt
niet aangepast.

– De VNG stelt dat het bezwaar heeft als voor het begrip «woningmarktregio» aangesloten
wordt bij de definitie in de Woningwet. Op dit punt merkt de regering op dat dit begrip
gedefinieerd is in artikel 1 van de Huisvestingswet 2014.

– Tot slot zou de VNG graag zien dat in de Huisvestingswet 2014 de mogelijkheid wordt
opgenomen om op een eenvoudigere manier (door de gemeente) een huisvestingsvergunning
te verstrekken aan bijvoorbeeld statushouders en andere urgent woningzoekenden. De
regering neemt dit mee in de bredere overwegingen op het gebied van het huisvesten
van aandachtsgroepen en de regie op de volkshuisvesting.

7.2. Advies van het Interprovinciaal Overleg (IPO)

Het IPO ziet dat de wijziging leidt tot verbeteringen van de Huisvestingswet 2014.
Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat er onvoldoende tegemoet wordt gekomen aan de
wens om een goede afstemming te realiseren tussen het lokale huisvestingsbeleid en
de regionale woningbouwprogrammering. Daarbij behoeven een aantal onduidelijkheden
verdere uitwerking:

– IPO wenst het verplichte advies van gemeenten aan gedeputeerde staten, bij de voorbereiding
van de vaststelling of wijziging van een huisvestingsverordening over de gevolgen
voor de regionale woningmarkt, de woningbouwopgave en de toepassing van artikel 14
te wijzigen in een verplichte instemming door gedeputeerde staten. De regering neemt
dit mee in de bredere overwegingen op het gebied van het huisvesten van aandachtsgroepen
en de regie op de volkshuisvesting.

– IPO wenst een duidelijkere relatie in de Huisvestingswet 2014 tussen de vastgestelde
schaarste en het oplossen van deze schaarste. IPO ziet daarom graag in de Huisvestingswet
2014 opgenomen worden dat bij vaststelling van de huisvestingsverordening de betreffende
gemeente wordt verplicht om in de (regionale) woonvisie/agenda uiteen te zetten hoe
zij de schaarste oplost c.q. terug zal dringen. Tevens wenst IPO dat er in de wet
een minimumniveau wordt bepaald waaraan de onderbouwing van schaarste zou moeten voldoen.
Het eerste deel van het advies heeft de instemming van de regering en wordt overgenomen.
Het tweede deel van het advies wordt niet door de regering overgenomen omdat het vaststellen
van een minimumniveau aan schaarste lokaal bepaald is en daarmee per gemeente kan
verschillen.

– IPO wenst gelet op de gewenste afstemming met de regionale woningbouwprogrammering
en de wens om op regionaal niveau geen enorme verschillen in de verordeningen te hebben,
de aanwijzing van de woningmarktregio ook mogelijk te maken op initiatief van de provincie.
De regering neemt dit mee in de bredere overwegingen op het gebied van het huisvesten
van aandachtsgroepen en de regie op de volkshuisvesting.

– Volgens IPO dient de NHG-grens niet te worden gehanteerd voor de term sociale koop,
maar zou gebruikt kunnen worden als bovengrens voor betaalbare koop. De regering constateert
dat dit met name een semantisch verschil is, waarbij de regering en IPO in principe
hetzelfde bedoelen.

– IPO wenst in de memorie van toelichting een extra toelichting op artikel 14, waarbij
verduidelijkt dient te worden dat indien de gemeente sociale (of betaalbare) koopwoningen
op grond van de huisvestingsverordening toe gaat wijzen aan de doelgroep, deze woningen
onder de in artikel 14 genoemde percentages vallen als het naast de financiële doelgroep
ook specifiek gaat om lokale of regionale binding. Dit advies is overgenomen door
de toelichting te verduidelijken.

– IPO wenst dat in het kader van de toezichthoudende rol van provincies bij statushouders
de urgentiebepaling voor statushouders terugkomt in de Huisvestingswet 2014. Wanneer
statushouders weer als urgent in de wet worden opgenomen, kan de provincie, naar het
oordeel van IPO, haar toezichthoudende rol op een adequate manier invullen. Evenals
dat met andere aandachtsgroepen het geval is blijft het een lokale afweging om vergunninghouders
als urgente groep aan te wijzen in de huisvestingsverordening. In het kader van de
wettelijk verplichte taakstelling (overeenkomstig artikel 28 e.v. van de Huisvestingswet
2014) dienen gemeenten (met en zonder huisvestingsverordening) echter te voldoen (via
de urgentieregeling in de verordening of via directe bemiddeling) aan het huisvesten
van de halfjaarlijks opgelegde aantallen vergunninghouders. Daarmee is de urgentie
van het huisvesten van deze aandachtsgroep, als enige doelgroep waar dat wettelijk
is vastgelegd voor alle gemeenten, naar het oordeel van de regering, duidelijk. Zonder
voorrang kunnen gemeenten niet aan hun taakstelling voor de huisvesting van vergunninghouders
voldoen. Omdat deze taakstelling wettelijk is vastgelegd kan de provincie haar toezichthoudende
rol op dit dossier naar de mening van de regering adequaat invullen.

– Volgens IPO dient de mogelijkheid behouden te blijven om voor de Waddeneilanden een
uitzonderingspositie te maken, in die zin om voor de Waddeneilanden ook een hogere
prijs voor koopwoningen dan de NHG-grens mogelijk te maken voor de voorrang van eilandbewoners.
Hiermee is de regering het eens en dit advies is overgenomen.

– IPO wenst, om voldoende betaalbare en sociale woningen te krijgen, een helder sturingsinstrument.
De regering neemt dit mee in de bredere overwegingen op het gebied van het huisvesten
van aandachtsgroepen en de regie op de volkshuisvesting.

7.3. Advies van het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR)

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft dit wetsvoorstel niet geselecteerd
voor een formeel advies, omdat de in het voorstel opgenomen normen veelal al gebruikelijk
zijn binnen de branche en het voorstel naar verwachting geen directe (omvangrijke)
gevolgen voor de regeldruk heeft.

7.4. Advies van de Raad voor de rechtspraak

De Raad voor de rechtspraak (hierna: de Raad) onderkent het belang van het wetsvoorstel
en heeft geen zwaarwegende bezwaren tegen het wetsvoorstel. Wel heeft zij in overweging
gegeven om het wetsvoorstel op de volgende punten te verduidelijken:

– De Raad geeft aan dat zij uit paragraaf 3.2.2 van de memorie van toelichting opmaakt
dat gemeenten naar keuze het woonruimtevoorraadbeheer kunnen reguleren door middel
van een huisvestingsverordening dan wel een omgevingsplan (of beheerverordening) op
grond van de Omgevingswet, nadat die wet in werking is getreden. De Raad vindt deze
keuze minder wenselijk met name omdat de handhavingsbevoegdheden maar ook de handhavingscultuur
onder deze wetsfamilies uiteen kunnen lopen. Tussen de verschillende gemeenten kunnen
er op die manier verschillen ontstaan in de wijze van handhaving van normen die tot
hetzelfde doel beogen te leiden. Verder vraagt de Raad zich af of het handhavingsspoor
via de Huisvestingswet 2014 nodig is in het kader van de beperking van grond- of verdragsrechten
als er ook een mogelijkheid is om dit in het ruimtelijke spoor te regelen; een regeling
van een ruimtelijk probleem in het ruimtelijke spoor lijkt ook meer voor de hand te
liggen. De regering merkt op dat de redenen – en daarmee de juridische grondslagen –
om aan woonruimtevoorraadbeheer te doen in de Omgevingswet en de Huisvestingswet 2014
verschillen: de Omgevingswet ziet op ruimtelijke effecten terwijl de Huisvestingswet
2014 ziet op de effecten van schaarste en leefbaarheid. Daarnaast biedt de Huisvestingswet
2014 ook mogelijkheden die de Omgevingswet niet biedt, zoals het reguleren van toeristische
verhuur en het invoeren van de opkoopbescherming. Volgens de regering kunnen beide
instrumenten daarom naast elkaar bestaan. Evenwel beziet de regering in de bredere
overwegingen op de regie op de volkshuisvesting in hoeverre het mogelijk en wenselijk
is om (onderdelen van) hoofdstuk 4 van de Huisvestingswet 2014 over te hevelen naar
de Omgevingswet.

– De Huisvestingswet 2014 bevat geen verplichting voor gemeenten om een huisvestingsverordening
vast te stellen. Deze wet en het onderhavige wetsvoorstel bevatten echter wel regels
die verplicht in een huisvestingsverordening opgenomen moeten worden als deze wordt
vastgesteld (bijvoorbeeld artikelen 1 la en l lb van de Huisvestingswet 2014 en artikel 1,
onderdeel H, van het wetsvoorstel). Die regels gaan over het behouden van de «wachttijd/inschrijfduur»
wanneer men wacht op een sociale huurwoning. De Raad vraagt zich af waarom dergelijke
regels niet gelden voor inwoners van gemeenten waarin geen huisvestingsverordening
is vastgesteld. De regering heeft in de memorie van toelichting reeds aangegeven dat
gemeenten niet verplicht zijn om toewijzingsregels op te nemen in een huisvestingsverordening.
Dit kan ook alleen in het geval er sprake is van schaarste. De reden dat het behoud
van inschrijfduur alleen geregeld is in geval er een huisvestingsverordening geldt,
is dat enerzijds alleen iets geregeld kan worden via de huisvestingsverordening en
anderzijds dat alleen behoefte bestaat aan zo’n regeling als er sprake is van een
huisvestingsverordening. Alleen indien de gemeente ingrijpt in de toewijzing van woningen,
wordt het wenselijk geacht om te regelen dat de gemeente met dat behoud van inschrijfduur
rekening houdt.

7.5. Advies van andere partijen

De reacties en adviezen van andere dan bovengenoemde partijen zijn in dit hoofdstuk
thematisch omschreven. Hierbij is ook toegelicht hoe de reacties verwerkt zijn.

Woonruimteverdeling – lokale bindingseisen

Enkele partijen, zoals Aedes, de gemeente Den Haag en het Regioplatform Woningcorporaties
Utrecht (RWU), hebben ingebracht geen voorstander te zijn van het vergroten van de
lokale bindingseisen. Daarentegen zijn er ook diverse partijen, zoals de gemeente
Amsterdam en de VNG, die te kennen hebben gegeven juist wel een voorstander te zijn
van het vergroten van de lokale bindingseisen. Daarnaast waren diverse reacties, onder
meer van de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Utrecht en Rotterdam, de VNG en het Samenwerkingsverband
Wonen regio Rotterdam (SvWrR) kritisch over de verduidelijking die in dit wetsvoorstel
is opgenomen inzake urgentie en lokale bindingseisen. Na het afwegen van alle reacties
op het gebied van lokale bindingseisen is besloten het maximale percentage voor lokale
binding los te laten, waardoor gemeenten op basis van de lokale situatie en in overleg
met buurgemeenten en de provincie zelf kunnen bepalen hoe zij het maximale percentage
van 50% dat ingeperkt mag worden verdelen tussen groepen met regionale, maatschappelijke,
economische en/of lokale binding.

Woonruimteverdeling – toewijzing aan vitale beroepsgroepen

In zijn algemeenheid zijn de meeste partijen, behoudens een particuliere reactie,
voorstander van de mogelijkheid om vitale beroepsgroepen met voorrang te kunnen huisvesten.
Hierbij is door Aedes en de Woonbond wel verzocht om nader te definiëren wat een vitale
beroepsgroep is, waarbij laatstgenoemde partij ook opmerkte dat duidelijker kan worden
beschreven wat de onderbouwingsvereisten zijn bij het aanwijzen van vitale beroepsgroepen.
Naar aanleiding van deze reacties is deze toelichting aangevuld.

Woonruimteverdeling – sociale koop

Het grootste deel van de reacties, bijvoorbeeld van Aedes, de gemeente Amsterdam en
de gemeente Rotterdam, zijn positief over de mogelijkheid om een huisvestingsvergunning
verplicht te stellen voor het in gebruik geven of nemen van sociale koopwoningen.
Daarnaast waren enkele reacties, bijvoorbeeld van NEPROM, hier kritisch op. Sommige
partijen, zoals de gemeenten Amsterdam en Den Haag, willen dat deze bevoegdheid niet
begrensd is tot woningen tot de NHG-grens, maar pleiten ervoor om gemeenten zelf te
laten bepalen welke bovengrens zij lokaal hanteren. De regering zal dit verzoek echter
niet inwilligen, omdat dit een te grote inbreuk op de koopmarkt zou inhouden. Tot
slot zijn naar aanleiding van diverse reacties een aantal verduidelijkingen doorgevoerd
ten aanzien van de reikwijdte (zowel de bestaande woningvoorraad als nieuwbouw), woonwagenstandplaatsen
(die hier ook onder vallen), en de verhouding met de lokale bindingseisen.

Woonruimteverdeling – uitzonderingspositie Waddeneilanden

De Huisvestingswet 2014 biedt momenteel geen mogelijkheden voor gemeenten om een huisvestingsvergunning
verplicht te stellen voor het in gebruik geven of nemen van sociale koopwoningen.
Hierop is een uitzondering voor de Waddeneilanden: zij mogen dit gezien hun insulaire
karakter wel en zijn hierbij niet gebonden aan een maximale koopprijsgrens. Met het
voorliggende wetsvoorstel wordt het straks voor iedere gemeente mogelijk om een huisvestingsvergunning
verplicht te stellen voor het in gebruik geven of nemen van sociale koopwoningen.
Echter houdt het introduceren van deze grens voor de Waddeneilanden een beperking
in ten opzichte van de ruimere mogelijkheden die zij onder de huidige wet hebben en
gebruiken. Om dit te voorkomen hebben de Waddeneilanden het verzoek gedaan om voor
hen een uitzondering te maken, waarbij zij niet gebonden zijn aan de NHG-grens. Gezien
de specifieke situatie van de Waddeneilanden als gevolg van het insulaire karakter
heeft de regering besloten dit verzoek te honoreren.

Woonruimteverdeling – overige punten

De gemeenten Amsterdam, Utrecht, Rotterdam en de VNG hebben gevraagd of het als gevolg
van dit wetsvoorstel mogelijk is/blijft om lokale bindingseisen te stellen op het
niveau een van wijk of gebied. Omdat dit inderdaad het geval is, is deze toelichting
op dit punt verduidelijkt.

Woonruimtevoorraadbeheer

Een groot aantal partijen, waaronder Aedes, en de gemeenten Den Haag en Rotterdam,
zijn een voorstander van de introductie van het behoud van de leefbaarheid als grondslag
om te sturen op woonruimtevoorraadbeheer. Daarnaast was een particuliere reactie juist
kritisch op deze keuze, onder meer omdat een heldere probleemstelling ontbreekt. Tot
slot is door de gemeente Leiden en Aedes verzocht verder in te kaderen wat leefbaarheid
inhoudt. Op deze punten is deze toelichting verduidelijkt en aangevuld. Meer specifiek
heeft de gemeente Leiden voorts ingebracht voorstander te zijn van de correcties die
op het gebied van de toeristische verhuur van woonruimte worden voorgesteld. Tot slot
heeft de gemeente Utrecht ingebracht dat het ook mogelijk moet zijn om het omzetten
van onzelfstandige woonruimten naar zelfstandige woonruimten vergunningplichtig te
maken. Deze mogelijkheid is toegevoegd aan het wetsvoorstel.

Sturing op huisvestingsbeleid – rol van de provinciale bestuurslaag

Het vergroten van de rol van de provinciale bestuurslaag bij de totstandkoming van
de huisvestingsverordening is zowel positief (Aedes, IPO, een particuliere reactie)
als negatief (gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en de VNG) ontvangen (met name
omdat deze partijen hechten aan de lokale beleidsruimte en hierbij geen meerwaarde
zien in een grotere rol voor de provinciale bestuurslaag). De gemeente Utrecht heeft
ingebracht dat de adviestermijn van de provincie in elk geval gemaximeerd zou moeten
worden, bijvoorbeeld op zes weken. Omdat de regering een grotere rol van de provinciale
bestuurslaag noodzakelijk acht is het wetsvoorstel op dit punt niet aangepast. Wel
is de door de gemeente Utrecht geopperde termijn van zes weken overgenomen.

Overige punten

Diverse reacties (gemeente Leiden, particuliere reactie) hebben ingebracht graag overgangsrecht
te zien voor bestaande verordeningen. De regering heeft dit overwogen, maar besloten
dit niet te introduceren omdat het wetsvoorstel juist meer mogelijkheden biedt voor
gemeenten en daardoor niet zal leiden tot een situatie waarin bestaande verordeningen
na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in strijd zijn met de wet. De gemeente
Amsterdam heeft de suggestie gedaan om in artikel 4 het woord «uitsluitend» te schrappen.
De regering heeft deze suggestie niet overgenomen, omdat de huisvestingsverordening
de enige manier is voor gemeenten om te sturen op de woonruimteverdeling, waardoor
het gebruik van de term «uitsluitend» gelegitimeerd is. Dezelfde gemeente heeft ook
suggesties gedaan voor een betere aansluiting met het ruimtelijk recht. Deze suggesties
worden meegenomen in de bredere overwegingen van de regering op het gebied van regie
op de volkshuisvesting. Tot slot heeft de gemeente Rotterdam de regering erop gewezen
dat door de introductie van twee nieuwe leden in artikel 6 een inconsistentie ontstaat
in de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek, met name op het gebied
van de rol van de provincie. Deze inconsistentie is weggenomen.

8. Inwerkingtreding en evaluatie

Dit wetsvoorstel zal inwerkingtreden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip
dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden
vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met de systematiek van de vaste verandermomenten.

Vijf jaar na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel worden de doeltreffendheid en
de effecten van deze wet geëvalueerd door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening. Er is gekozen voor een termijn van vijf jaar omdat de gemeenten die na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel besluiten tot het gebruik van de nieuwe mogelijkheden die dit
wetsvoorstel biedt dit eerst moeten vastleggen in hun huisvestingsverordeningen. Een
termijn van vijf jaar is daarnaast voldoende om ervaringen, inzichten en gegevens
te hebben die nodig zijn voor een gedegen beoordeling van de doeltreffendheid en de
effecten van dit wetsvoorstel. Een termijn van vijf jaar is ook de gebruikelijke termijn
voor evaluaties van wetgeving op het gebied van de huisvesting. Dit alles belet niet
dat ook tussentijds gemonitord zal worden wat de gevolgen van dit wetsvoorstel zijn
in de praktijk. Indien hieruit blijkt dat het noodzakelijk is bepaalde maatregelen
aan te passen kan hiertoe ook voor de evaluatie worden besloten.

II Artikelsgewijze deel

Onderdeel A

In dit onderdeel is een definitie opgenomen van zelfstandige woonruimte, waardoor
tevens duidelijk is wat onder onzelfstandige woonruimte wordt verstaan. Doordat onder
woonruimte als bedoeld in paragraaf 1a. van Hoofdstuk 4 ook onzelfstandige woonruimte
valt, is het mogelijk dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening ook voor bijvoorbeeld
kamerverhuur een registratieplicht kan invoeren.

Onderdeel B

Verwezen wordt naar § 3.2.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
(hierna: algemeen deel).

Onderdelen C en E

Met deze wijziging krijgt de gemeenteraad de bevoegdheid om een huisvestingsvergunning
verplicht te stellen voor het in gebruik geven of nemen van sociale koopwoningen.
Verwezen wordt naar § 3.1.3 van het algemeen deel.

Onderdeel D

Verwezen wordt naar § 3.3.3 en § 3.3.4 van het algemeen deel.

Onderdeel G

Artikel 10, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014 stelt dat woningzoekenden alleen
in aanmerking komen voor een huisvestingsvergunning als zij een Nederlandse nationaliteit
hebben of vreemdeling zijn en rechtmatig verblijf hebben in Nederland als bedoeld
in artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna:
Vw). Als hier niet aan wordt voldaan volgt uit de Huisvestingswet 2014 dat de betreffende
aanvrager geen huisvestingsvergunning kan krijgen. In de praktijk heeft dit in enkele
gemeenten tot praktische problemen geleid voor statushouders waarbij het aflopen van
hun tijdelijke huurcontract samenvalt met de periode waarin zij in afwachting zijn
van een verlening van hun verblijfsvergunning. In deze periode krijgen zij op basis
van onderdeel g of h van artikel 8 Vw een zogeheten W-document. Omdat de onderdelen
g en h buiten de reikwijdte van de Huisvestingswet 2014 vallen heeft dit als gevolg
dat gemeenten geen huisvestingsvergunning kunnen verlenen op het moment dat een tijdelijk
huurcontract afloopt terwijl de verblijfsvergunning nog niet is verlengd. Om deze
situatie te voorkomen, worden de artikelen 8(g) en 8(h) van de Vw, uitsluitend daar
waar het gaat om verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning zoals
bedoeld in de artikelen 14 en 28 van de Vw, als grondslag opgenomen in artikel 10,
tweede lid, onderdeel b, van de Huisvestingswet 2014. In het geval de verblijfsvergunning
niet wordt verlengd, treedt het reguliere terugkeerproces in werking zoals vastgelegd
in Hoofdstuk 6 van de Vw. Opgemerkt zij dat het niet mogelijk wordt gemaakt om vreemdelingen
met een W-document die in afwachting zijn van een besluit op hun eerste vergunningsaanvraag
een huisvestingsvergunning te verlenen.

Onderdeel H

In dit onderdeel wordt uitwerking gegeven aan een motie van de leden Koerhuis en Ronnes48, waarin onder meer wordt gevraagd om te regelen dat mensen in een flexwoning hun
wachttijd kunnen behouden. Bij brief van 2 maart 2020 aan de Tweede Kamer inzake «Huuraangelegenheden»
is daarbij aangegeven dat aangesloten kan worden bij de artikelen 11a en 11b van de
Huisvestingswet 2014.49 In deze artikelen is geregeld dat jongeren, die een jongerenhuurovereenkomst hebben,
en huishoudens die een tijdelijke huurovereenkomst hebben, hun inschrijftijd niet
verliezen bij het aangaan van deze huurovereenkomsten. Analoog hieraan is in dit wetsvoorstel
een dergelijke bepaling voor huurders van een flexwoning opgenomen, zodat gemeenten
dit in hun huisvestingsverordening kunnen regelen. Een flexwoning is een woning waarvoor
een omgevingsvergunning voor een aflopende activiteit is afgegeven (art. 2.23a, eerste
lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). In het geval huurders verhuizen
naar een flexwoning gaat de inschrijving, en daarmee de opgebouwde inschrijvingsduur,
niet verloren door die verhuizing.

Onderdeel I

In dit artikel is, mede naar aanleiding van de motie van de leden Grinwis en Geurts50, het begrip «kern» telkens vervangen door «een deel van de gemeente», omdat in de
praktijk onduidelijkheid bestaat over wat precies onder «kern» wordt verstaan. Verder
wordt verwezen naar § 3.1.1, § 3.1.2 en § 3.1.5 van het algemeen deel.

Onderdeel L

In dit onderdeel wordt ten eerste geregeld dat de gemeenteraad ook bepaalde categorieën
woonruimten kan aanwijzen die niet zonder vergunning van het college van burgemeester
en wethouders mag worden omgezet of omgezet worden gehouden van onzelfstandige in
zelfstandige woonruimte. Hierdoor wordt het mogelijk gemaakt dat voor bijvoorbeeld
de omzetting van kamers (onzelfstandige woonruimte) in studio’s (zelfstandige woonruimte)
een vergunning nodig is.

Verder bepaalt de Huisvestingswet 2014 in artikel 21, eerste lid, onderdeel d, dat
het verboden is om een (zelfstandige) woonruimte zonder vergunning van het college
van burgemeester en wethouders tot twee of meer (zelfstandige) woonruimten te verbouwen
of in die verbouwde staat te houden. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van
State heeft in een uitspraak51 bepaald dat deze bepaling ook voor onzelfstandige woonruimten (verkamering) geldt.
Dit betekent in de praktijk dat voor één handeling, in casu verkameren, twee vergunningen
onder de Huisvestingswet 2014 nodig zijn: een omzettingsvergunning (artikel 21, eerste
lid, onderdeel c) en een vergunning voor woningvormen (artikel 21, eerste lid, onderdeel d).
Daarom wordt, om te voorkomen dat zelfstandige en onzelfstandige woonruimten door
elkaar gaan lopen, in artikel 21, eerste lid, onderdeel d, het woord «zelfstandig»
toegevoegd.

Ten slotte wordt in dit onderdeel verduidelijkt dat het college van burgemeester en
wethouders ook tijdelijke vergunningen kan afgeven. Op basis van de Dienstenrichtlijn
is het verplicht om bij schaarse vergunningen voor economische diensten de vergunningen
tijdelijk te verlenen zodat periodiek mededingingsruimte voor nieuwe gegadigden ontstaat.
Tevens heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak
van 21 juli 202152 bepaalt dat bij het bepalen van een passende beperkte duur van een beleidsmatig schaarse
vergunning de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen als factor moet worden
meegenomen. Een tijdelijke vergunning vervalt van rechtswege. Gezien de rechtszekerheid
van personen die bij de inwerkingtreding van de gewijzigde Huisvestingswet 2014 reeds
in het bezit zijn van een vergunning, is het alleen mogelijk om nieuwe vergunningen
tijdelijk te verlenen.

Onderdeel M

In sommige gemeenten staat in de huisvestingsverordening dat een onttrekkingsvergunning
nodig is om een woonruimte toeristisch te mogen verhuren. In dat geval zou de woonruimte
immers op een andere manier gebruikt worden dan waar deze voor bestemd is. Met het
oog op eenduidigheid en het verlichten van administratieve lasten voor burgers introduceert
dit wetsvoorstel een samenloopbepaling, waarbij de aanvraag voor een vergunning als
bedoeld in artikel 23c, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 gelijk wordt gesteld
aan een vergunning die nodig is voor het onttrekken van de woonruimte aan de bestemming.

Onderdeel N

Op grond van artikel 23d van de wet zijn digitale platforms verplicht om aanbieders
van toeristische verhuur te informeren over de geldende wet en regelgeving. Het gaat
hierbij specifiek over de verboden als bedoeld in art. 23a, eerste lid en art. 23b,
eerste en tweede lid. Dat zijn de registratieplicht, de meldplicht en het nachtencriterium.
Abusievelijk is de inlichtingenplicht niet opgenomen ten aanzien van vergunningplichten.
Deze omissie wordt in dit onderdeel hersteld. Verwezen wordt ook naar § 3.4.2 van
het algemeen deel.

Onderdelen O en P

De voorgestelde wijzigingen in de artikelen 29 en 30 van de Huisvestingswet 2014 hebben
betrekking op de berekening van het inwonersaantal van een gemeente die betrokken
was bij een grenscorrectie of gemeentelijke herindeling. Dit is noodzakelijk omdat
door deze herindeling of grenscorrectie het aantal inwoners kan toenemen en daarmee
ook de taakstelling van het aantal te huisvesten statushouders. In de vigerende Huisvestingswet
2014 is er een opdracht aan gedeputeerde staten bij grenscorrecties of gemeentelijke
herindelingen het aantal inwoners van de gemeen(n) in kwestie vast te stellen en door
te geven aan de Minister van Justitie en Veiligheid. Aangezien er geen andere bevolkingscijfers
voor handen zijn dan deze van het Centraal bureau voor de statistiek, moeten gedeputeerde
staten zich hierop baseren. Het is vreemd om deze taak te beleggen bij gedeputeerde
staten aangezien de Minister van Veiligheid en Justitie op grond van artikel 29 van
de Huisvestingswet 2014 reeds de bevolkingscijfers vaststelt en deze herberekening
dus ook kan uitgevoerd worden door de Minister van Justitie en Veiligheid op basis
van de reeds beschikbare cijfers van het CBS. Verder wordt in onderdeel N «Onze Minister
van Veiligheid en Justitie» gewijzigd in «Onze Minister van Justitie en Veiligheid,
hetgeen een gevolg is van het aantreden van het kabinet Rutte III.

Meestal worden bij een herindeling meerdere gemeenten samengevoegd, waarbij de taakstelling
en achterstand van de gemeenten bij elkaar opgeteld worden. Over het inwonertal na
herindeling geeft artikel 30 van de Huisvestingswet 2014 uitsluitsel. Wordt een gemeente
opgesplitst over meerdere gemeenten dan geeft artikel 30 van de Huisvestingswet 2014
ook uitsluitsel over het inwonertal, zodat er een berekening van de taakstelling gemaakt
kan worden. Er wordt echter niets bepaald over de verdeling van een achterstand van
de gemeentelijke taakstelling van de opgesplitste gemeente. De Huisvestingswet 2014
voorziet niet in een specifieke oplossing voor resterende taakstellingen bij een splitsing.
De huisvestingstaak voor statushouders is voordat de gemeenten werden opgesplitst
berekend naar aantal inwoners van de gehele gemeente. Bij dit criterium moet derhalve
na de herindeling worden aangesloten ingeval van het verdelen van de achterstanden.
Het is redelijk dat de resterende taakstelling wordt verdeeld naar rato van het aantal
inwoners dat overgaat naar de ontvangende gemeenten. Daarbij moet worden gekeken naar
de delen die naar de diverse gemeenten gaan: als 1/3 van de inwoners naar de ontvangende
gemeente gaat, dient ook 1/3 van de achterstand naar de ontvangende gemeente te gaan.

Onderdeel Q

De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat het college van burgemeester
en wethouders een verbod tot het in gebruik geven van een woonruimte voor toeristische
verhuur kan opleggen voor ten hoogste een jaar aan een aanbieder indien binnen een
tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de constatering door een ambtenaar van een overtreding
van de bij de huisvestingsverordening aan toeristische verhuur gestelde eisen, ten
minste twee maal een bestuurlijke boete is opgelegd voor overtreding van de bij de
huisvestingsverordening aan toeristische verhuur gestelde eisen. Ook kan de gemeenteraad
in de huisvestingsverordening bepalen dat het college van burgemeester en wethouders
een aanwijzing kan geven aan een digitaal platform om de aanbieding voor toeristische
verhuur van de aanbieder aan wie een verbod tot het in gebruik geven van een woning
voor toeristische verhuur als bedoeld in het eerste lid is opgelegd te blokkeren.
In dit onderdeel wordt geregeld dat ook voor een overtreding van een aanwijzing voor
een advertentie die gaat over een verhuurverbod een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd. Verwezen wordt ook naar § 3.4.2 van het algemeen deel.

Onderdeel R

In dit onderdeel wordt verduidelijkt dat de opkoopbescherming bedoeld is voor de bestaande
bouw. Dit wordt gedaan door in artikel 41, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014
het woord «bestaande» voor «woonruimte» te plaatsen. Op deze manier is verboden om
een bestaande woonruimte die behoort tot de in de huisvestingsverordening aangewezen
categorie van woonruimten en gelegen is in een in die verordening aangewezen gebied
zonder vergunning van burgemeester en wethouders, in gebruik te geven binnen een periode
van vier jaar na de datum van inschrijving in de openbare registers van de akte van
levering van die woonruimte aan de nieuwe eigenaar. Een woonruimte die op dit moment
bewoond wordt, of in het verleden bewoond is geweest, classificeert als een bestaande
woonruimte. Een woonruimte die nog nooit eerder bewoond is geweest valt niet onder
de definitie van bestaande woonruimte. Bij de aankoop van een nieuwgebouwde woning
die niet eerder is bewoond geldt de opkoopbescherming dan ook niet. Wanneer de nieuwbouwwoning
na aankoop wordt bewoond en vervolgens wordt doorverkocht, valt deze wel onder de
opkoopbescherming mits deze behoort tot de in de huisvestingsverordening aangewezen
categorie van woonruimten en gelegen is in een in die verordening aangewezen gebied.
Gemeenten hebben reeds verschillende mogelijkheden om te sturen op de beschikbaarheid
van betaalbare nieuwbouw koopwoningen. De opkoopbescherming laat de mogelijkheden
die gemeenten hebben voor het sturen op de beschikbaarheid van betaalbare koopwoningen
bij nieuwbouw onverlet. Het is aan de gemeente om intern het beleid op elkaar af te
stemmen. Tevens wordt in dit onderdeel verduidelijkt dat ook woningen die op het moment
van eigendomsoverdracht minder dan zes maanden in gebruik waren gegeven onder de opkoopbescherming
vallen.

Ten slotte wordt in dit onderdeel verduidelijkt dat een vergunning wordt afgegeven
voor een bepaalde verhuuractiviteit. Een verleende vergunning geldt slechts voor het
gebruik waarvoor deze is afgegeven. Wanneer een vergunning is afgegeven voor verhuur
aan een familielid in de eerste of tweede graad, kan de woning alleen aan een familielid
in de eerste of tweede graad worden verhuurd. Indien een andere activiteit dan vergunde
huur plaatsvindt, moet een nieuwe vergunning worden aangevraagd.

Onderdeel S

Met deze wijziging wordt een kennelijke verschrijving hersteld. In het vierde lid,
tweede volzin, moet naar het derde lid worden verwezen.

Onderdeel T

Artikel 51, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 voorziet in een overgangstermijn
van zes maanden indien de gemeenteraad een registratieplicht heeft ingevoerd voor
een in de huisvestingsverordening omschreven vorm van toeristische verhuur. Het artikel
stelt dat dit specifiek geldt voor aanbieders die hun woonruimte al voor de inwerkingtreding
van het verbod aanboden. Met deze wijziging wordt verduidelijkt dat de overgangstermijn
van zes maanden ook voor digitale platforms geldt. Verwezen wordt ook naar § 3.4.2
van het algemeen deel.

Tevens is een kennelijke verschrijving hersteld. In artikel 51, zevende en achtste
lid, wordt verwezen naar «vijfde lid», daar waar dit «zesde lid» behoort te zijn.

Onderdeel U

In dit onderdeel is een samenloopbepaling opgenomen voor wanneer de Omgevingswet eerder
in werking treedt of in werking is getreden.

Artikel II

Artikel 33b van de Huisvestingswet 2014 is gelijkluidend aan artikel 33a, eerste lid,
van de wet en dus dubbelop. Om die reden is het in artikel I, onderdeel Ib, opgenomen
artikel 33b van de Wet toeristische verhuur niet in werking getreden. Artikel I, onderdeel Ib,
van de Wet toeristische verhuur kan dus vervallen.

Artikel III

In artikel I, onderdeel D, van dit wetsvoorstel worden aan artikel 6 twee leden toegevoegd.
Het nieuw toegevoegde derde lid heeft betrekking op het door het college van burgemeester
en wethouders advies vragen aan gedeputeerde staten ter voorbereiding van de vaststelling
of wijziging van een huisvestingsverordening over de gevolgen voor de regionale woningmarkt,
de woningbouwopgave en de toepassing van artikel 14. Het nieuw toegevoegde vierde
lid bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders in de (vanuit de Woningwet
reeds verplichte) woonvisie de maatregelen moeten onderbouwen die zij nemen om de
schaarste aan woonruimte tegen te gaan en de inzet van de gemeente op het gebied van
de regionale woningbouwopgave.

In dit onderdeel wordt artikel 1, tweede lid, van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke
problematiek (hierna: Wbmgp) zodanig gewijzigd dat bovengenoemde leden 3 en 4 niet
van overeenkomstige toepassing zijn.

Indien het derde lid van toepassing zou worden in de Wbmgp, zou er sprake zijn van
dubbele advisering door de provincie. De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening vraagt namelijk al advies aan de betrokken provincie voor het door de gemeente
inzetten van selectieve woningtoewijzing in aangewezen gebieden, waar de leefbaarheid
en veiligheid (ernstig) onder druk staat (zie ook paragraaf 3.5.2 van het algemeen
deel). Voor toepassing van deze specifieke maatregel moet een huisvestingsverordening
worden vastgesteld of gewijzigd. Die huisvestingsverordening is gebaseerd op een besluit
tot gebiedsaanwijzing van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.
Over de aanvraag van de gemeenteraad, die daaraan ten grondslag ligt, vraagt de Minister
voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening altijd eerst advies aan de gedeputeerde
staten van de betrokken provincie. Bij de adviesaanvraag gaat het om de vraag of bij
de voorgenomen gebiedsaanwijzing, bedoeld in artikel 5, eerste of derde lid, van de
Wbmgp, woningzoekenden, aan wie als gevolg van die aanwijzing geen huisvestingsvergunning
kan worden verleend voor het in gebruik nemen van woonruimte in de aangewezen complexen,
straten of gebieden, voldoende mogelijkheden houden om binnen de regio waarin de gemeente
is gelegen passende huisvesting te vinden.

Het vierde lid van artikel 6 wordt uitgesloten, omdat de inzet van selectieve woningtoewijzing
op basis van de Wbmgp niet gericht is op de bestrijding van schaarste aan woonruimte
of op de regionale woningbouwopgave, maar op het bestrijden van grootstedelijke problematiek.

Ten slotte wordt in dit onderdeel een wetstechnische wijziging doorgevoerd met als
doel de afstemming met de Huisvestingswet 2014 explicieter te regelen. Het betreft
het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 20 van de Huisvestingswet
2014. In de uitvoeringspraktijk is onduidelijkheid ontstaan over het kunnen toepassen
in complexen, straten of gebieden, die zijn aangewezen op basis van artikel 5, eerste,
tweede of derde lid, van de Wbmgp, van artikel 20 van de Huisvestingswet 2014. Dat
artikel regelt dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening regels kan stellen
over de wijze van bekendmaking van het aanbod aan aangewezen woonruimte. Om op dit
punt verduidelijking te geven over de onderlinge samenhang tussen beide wetten wordt
voorgesteld artikel 20 van de Huisvestingswet 2014 toe te voegen aan artikel 1, tweede
lid, van de Wbmgp.

Artikel IV

Dit artikel bevat een evaluatiebepaling (zie ook hoofdstuk 8).

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge