Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 171 Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafrecht BES, het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafvordering BES in verband met de strafbaarstelling van het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden (strafbaarstelling gebruik persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Het is betrekkelijk eenvoudig om via internetbronnen persoonlijke informatie van individuele
personen te achterhalen. Enige basiskennis van het internet volstaat om via een zoekopdracht
persoonsgegevens boven water te krijgen. De publieke toegankelijkheid van het internet
en de bereikbaarheid van anderen door middel van sociale media bieden kwaadwillenden
de mogelijkheid om deze persoonsgegevens te gebruiken om mensen vrees aan te (laten)
jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of ernstig te (laten) hinderen in hun
dagelijks leven. Dit kan leiden tot gedragingen die een dusdanige inbreuk op iemands
persoonlijke levenssfeer maken dat deze gedragingen naar de huidige in de maatschappij
levende opvattingen als uiterst onwenselijk en strafwaardig worden gezien. Een onwenselijke
en strafwaardige gedraging is het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter
beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden, een gedraging
die nauw aansluit bij dat wat wordt aangeduid als doxing (ook wel: doxxing). Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de motie die de regering verzoekt
om doxing strafbaar te stellen (Kamerstukken II 2020/21, 35 564, nr. 13).
In opdracht van het WODC heeft het Rathenau Instituut onderzoek verricht naar schadelijk
en immoreel gedrag online. Het rapport getiteld Online ontspoord1 bevat de uitkomsten van onderzoek naar de aard en de omvang van online schadelijk
en immoreel gedrag in Nederland, de onderliggende mechanismen en oorzaken en de handelingsperspectieven
voor de overheid voor het beperken van schadelijk en immoreel gedrag op internet.
De fenomenen die binnen het bereik van het onderzoek vallen, zijn ondergebracht in
zes categorieën (online informatie manipulatie, digitaal vigilantisme, online haat,
online pesterij en geweld, cyberbedrag en online zelfbeschadiging) en in totaal 22
fenomenen van schadelijk en immoreel gedrag online, 17 onderliggende mechanismen en
een agenda voor de overheid aan de hand van vier strategische thema’s. In het rapport
van het Rathenau Instituut wordt het fenomeen doxing belicht als onderdeel van de
categorie digitaal vigilantisme oftewel digitale eigenrichting. Het begrip doxing
wordt omschreven als het openbaar maken van iemands persoonlijke, sensitieve en privéinformatie
zoals adres, telefoonnummer, paspoort, werkgever, gegevens van familie en foto’s van
iemands kinderen. Opgemerkt wordt dat doxing juridisch complex is. In de wetenschappelijke
literatuur zijn er weinig internationale, empirische studies gevonden over doxing
– laat staan over de omvang van het fenomeen in Nederland. Doxing wordt sinds begin
jaren 2000 gesignaleerd. Tijdens de coronapandemie is het fenomeen een stuk zichtbaarder
geworden.
Doxing met als doel een bepaald persoon te intimideren kan grote impact hebben op
de beoogde slachtoffers en hun naasten, op de groep waartoe zij behoren of van wie
wordt verondersteld dat zij daartoe behoren, of op de organisatie waarvoor zij werkzaam
zijn. Het slachtofferschap is daarbij niet voorbehouden aan bepaalde groepen: eenieder
kan ermee te maken krijgen. Het gevolg is dat personen vrezen voor hun eigen veiligheid
en die van hun naasten en niet meer zichzelf durven te zijn, of dat organisaties,
en gezagsdragers daarbinnen, zich gedwongen voelen hun handelwijze aan te passen.
Het ontregelende karakter van het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter
beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden heeft op die
manier, direct of indirect, tevens invloed op het functioneren van onze democratische
rechtsstaat en de instituties die daarvan deel uitmaken.
De gevolgen van doxing in de fysieke wereld zijn uiteenlopend van aard. Onlangs is
in de nationale media aandacht geschonken aan gevallen van doxing waarbij persoonsgegevens
werden gebruikt voor intimiderende doeleinden, en aan de effecten daarvan op slachtoffers.
Zo vonden mensen die actief zijn op het online berichtenplatform Twitter en daar een
progressief politiek geluid laten horen een sticker van «Vizier op Links» op hun voordeur
en werden zij slachtoffer van online treitercampagnes. Ook politieagenten, opiniemakers,
journalisten en politici hebben in toenemende mate te maken met online intimidatie
en bedreiging. Uit de jaarcijfers GTPA (Geweld Tegen Politie Ambtenaren) komt een
stijging van het aantal online intimiderende uitingen gericht tot politieambtenaren
naar voren.2 Zo is een tijd lang getracht om de identiteit van undercoveragenten te onthullen.
Het is de wens van de politie om het fenomeen doxing strafbaar te stellen. Door de
strafbaarstelling kan de politie in een eerder stadium van (ervaren) bedreiging haar
strafvorderlijke bevoegdheden inzetten en sneller optreden. Daarnaast wil de politie
– als werkgever – ook met het uiten van deze wens een signaal afgegeven dat dit in
haar ogen normoverschrijdend gedrag is. Doxing heeft voor de politie als organisatie
een grote impact op medewerkers (weerbaarheid en inzetbaarheid).
De politie heeft in haar advies opgemerkt dat het online delen van dergelijke berichten
en persoonsgegevens tot een groot en snel bereik leidt. Dit betekent dat ook een podium
is ontstaan voor kwaadwillenden die vaak anoniem escaleren met uitingen van een soms
zeer intimiderend karakter. Met dergelijke (oproepen tot) inbreuken op de persoonlijke
levenssfeer genereert men ernstige dreigingen of zelfs daaruit voortvloeiende incidenten.
De politie constateert een toename van de omvang van dit fenomeen. Daarmee zijn ook
de ernst, impact en de gevolgen hiervan meer zichtbaar geworden. Doxing heeft zich
volgens de politie ontwikkeld tot een (digitale) klopjacht naar en het online publiceren
en onderling delen van zeer persoonlijke gegevens van anderen.
De politie ziet dat doxing uiteenlopende groepen slachtoffers kent. Zo werden uit
onvrede met het vaccinatiebeleid tijdens de coronacrisis in Telegramgroepen rondom
de «avondklokrellen» lijsten met namen en adresgegevens geopenbaard van leden van
de Tweede Kamer en van medewerkers van het RIVM en van de GGD die werkzaam zijn op
priklocaties. In chatgroepen werden oproepen gedaan om persoonsgegevens zoals een
woonadres te achterhalen van overheidsfunctionarissen, journalisten en wetenschappers,
bestuurders en politici, of van medewerkers van bepaalde bedrijven. Deze gegevens
werden vervolgens via sociale media verder verspreid, veelal gecombineerd met het
plaatsen van een herkenbare foto, en een oproep om de betrokkene thuis een bezoek
te brengen. Ook is het voorgekomen dat op sociale media door personen die zich intimiderend
uitlaten richting een burgemeester een oproep werd gedaan om bij zijn ambtswoning
op een bepaald tijdstip «koffie te gaan drinken».3 Goed denkbaar is ook dat personen om andere, meer persoonlijke redenen met doxing
worden geconfronteerd. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan iemand die een
foto en telefoonnummer van een ex-partner op een online forum zet, een buurtbewoner
die het adres van een zedendelinquent in de buurtapp rondstuurt of een slachtoffer
dat de volledige naam van een verdachte in een strafzaak via sociale media verspreidt.
Dit alles met de bedoeling om betrokkenen vrees aan te jagen of ernstige hinder te
laten ondervinden.
De bovenbeschreven uitingsvormen die zich niet concreet openbaren in bijvoorbeeld
bedreiging, belediging en dwang zijn niet altijd te kwalificeren als een strafbaar
feit. Dit terwijl de consequenties ervan voor het leven en het welzijn van de betrokkenen
ernstig kunnen zijn. Slachtoffers worden geïntimideerd en voelen zich niet meer veilig
in hun dagelijkse omgeving. Dit kan ertoe leiden dat zij zich gedwongen voelen zich
anders te gedragen en niet meer naar buiten durven te treden, noch in de fysieke wereld,
noch online. Deze ontwikkeling is zeer kwalijk. De vrijheid van meningsuiting mag
niet worden gebruikt om de grondrechten en persoonlijke vrijheden van anderen aan
te tasten. De overheid kan niet tolereren dat persoonsgegevens van burgers worden
verspreid met het doel anderen vrees aan te jagen of ernstige overlast aan te doen.
Daarom wordt voorgesteld het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden
zelfstandig strafbaar te stellen. Hiermee wordt een duidelijke norm gesteld: het zich
verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van andermans persoonsgegevens
met het doel een ander te intimideren (hierna ook: strafbare doxing) is onacceptabel
en wordt onder de reikwijdte van de strafwet gebracht. Daarbij is niet van belang
of de gedragingen al dan niet online plaatsvinden.
2. Strafbaarstelling gebruik persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden
2.1 De verhouding tot bestaande strafbaarstellingen
Strafbaar wordt gesteld het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking
stellen van persoonsgegevens van een ander of een derde met het oogmerk om die ander
vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige overlast aan te doen dan wel
aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen
dan wel te laten hinderen. Hiermee wordt beoogd de persoonlijke vrijheid te beschermen.
Het voorgestelde strafbaar te stellen gedrag – het gebruik van persoonsgegevens voor
intimiderende doeleinden of strafbare doxing – brengt immers teweeg dat slachtoffers
zich niet meer vrij voelen in hun dagelijkse doen en laten vanwege de vrees dat hen
iets ernstigs zal worden aangedaan of vanwege het gevoel dat zij hebben dat hen iets
ernstigs zal kunnen worden aangedaan vanwege de dreiging die van de beschikbaarheid
van persoonsgegevens bij kwaadwillenden uit kan gaan. De terughoudendheid waar dit
bij het slachtoffer toe kan leiden kan zich zowel in zijn privésfeer openbaren als
het professioneel handelen raken. Bij personen die vanwege hun (publieke) functie
slachtoffer worden van strafbare doxing, kan dit tot gevolg hebben dat zij zowel in
de privésfeer als in de uitoefening van hun beroep consequenties ervaren. Voor de
strafbaarheid is essentieel dat de gedragingen zijn gericht op het aanjagen van vrees,
het veroorzaken van ernstige overlast voor de betrokkene of het ernstig hinderen in
de uitoefening van zijn ambt of beroep.
Hoewel onder omstandigheden sprake kan zijn van overlap met reeds strafbare gedragingen,
zoals belaging, bedreiging of (ambts)dwang, is dat zeker niet altijd het geval. Voor
strafbare bedreiging (artikel 285 Sr; artikel 298 Sr BES) is vereist dat iemand wordt
bedreigd met bepaalde ernstige misdrijven. De strafmaat voor dit delict kan bij bedreiging
van ambts-, gezags- en togadragers, journalisten en publicisten, ambtenaren van politie
en buitengewoon opsporingsambtenaren in het Europese deel van Nederland met een derde
worden verhoogd (artikel 285, derde lid, Sr). Voor strafbare doxing is evenwel niet
vereist dat het slachtoffer wordt bedreigd met een bepaald ernstig misdrijf. Voor
strafbare belaging (artikel 285b Sr; artikel 313a Sr BES) is vereist dat opzettelijk4 inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van een ander met het oogmerk
die ander te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden dan wel vrees aan te
jagen. Hoewel het voor belaging vereiste oogmerk deels overeenkomt met dat voor strafbare
doxing, namelijk voor zover het gaat om het oogmerk de ander vrees aan te jagen, betreft
het andersoortige gedragingen. Een belangrijk verschil is dat het bij belaging gaat
om het herhaaldelijk – stelselmatig – lastigvallen van een bepaald persoon waardoor
een inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene, het gaat
bijvoorbeeld om het voortdurend achtervolgen of steeds berichten sturen. Bij strafbare
doxingligt het zwaartepunt wat betreft de strafwaardigheid niet in de stelselmatigheid
van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maar in de ernst van de inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer, die het gevolg is van het gebruik van persoonsgegevens om
een ander vrees aan te (laten) jagen dan wel ernstige overlast aan te (laten) doen
of ernstig te (laten) hinderen in de uitoefening van ambt of beroep. Het eenmalig
zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens
is – als wordt voldaan aan de overige delictsbestanddelen – voldoende voor strafbaarheid.
In het geval het slachtoffer door een ander wordt gedwongen iets te doen, niet te
doen of te dulden kan er sprake zijn van dwang. Voor strafbare dwang (artikel 284
Sr; artikel 297 Sr BES) is vereist dat het slachtoffer door geweld of enige andere
feitelijkheid of door bedreiging met geweld of enige andere feitelijkheid, gericht
tegen het slachtoffer of een derde, of door bedreiging met smaad of smaadschrift wordt
gedwongen iets te doen, niet te doen of te dulden. Als een ambtenaar, bijvoorbeeld
een ambtenaar van politie, wordt gedwongen tot het volvoeren van een ambtsverrichting
of het nalaten van een rechtmatige ambtsverrichting, kan dit kwalificeren als ambtsdwang
(artikel 179 Sr; artikel 185 Sr BES). Dwang gericht op de afgifte van een goed, tot
het aangaan van een schuld, het teniet doen van een inschuld of het ter beschikking
stellen van gegevens5 is strafbaar als afpersing als dit gebeurt door middel van geweld of bedreiging met
geweld (artikel 317 Sr; artikel 330 Sr BES) of afdreiging als dit gebeurt door bedreiging
met smaad, smaadschrift of openbaring van een geheim6 (artikel 318 Sr; artikel 331 Sr BES). Voor strafbaarheid wegens dwang, ambtsdwang,
afdreiging of afpersing is vereist dat het slachtoffer ergens toe wordt gedwongen.7 De voorgestelde strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden onderscheidt zich van deze strafbaarstellingen doordat strafrechtelijke
aansprakelijkheid reeds ontstaat bij het handelen – het zich verschaffen, verspreiden
of anderszins ter beschikking stellen van gegevens – met een bepaald oogmerk. De dader
beoogt het slachtoffer vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten)
doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te (laten) hinderen.
Ook als het slachtoffer (nog) niet is gedwongen tot een bepaald handelen of nalaten,
zal er sprake kunnen zijn van strafbare doxing als de dader heeft gehandeld met voormeld
oogmerk. Kenmerk van de strafbaarstelling is dat de bovenbeschreven gedragingen strafbaar
worden gesteld ongeacht het resultaat ervan; het gebruik van persoonsgegevens voor
intimiderende doeleinden is een formeel omschreven delict.
Als in het openbaar persoonsgegevens worden gepubliceerd met een oproep om tegen het
openbaar gezag een strafbaar feit te plegen, is dit strafbaar als opruiing (artikel
131 Sr; artikel 137 Sr BES). Voor strafbare opruiing is vereist dat in het openbaar
wordt opgeruid tot enig strafbaar feit of tot gewelddadig optreden tegen het openbaar
gezag.8 Hoewel het oproepen tot het plegen van een strafbaar feit tegen iemand een manier
kan zijn om die ander vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten)
doen of ernstig te (laten) hinderen in de uitoefening van zijn ambt of beroep, is
dit voor strafbaarheid wegens het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden niet vereist. Het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden
betreft dan ook geen vorm van opruiing. In situaties waarin sprake is van zowel opruiing
als van gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden, is het aan het
openbaar ministerie om te beslissen of vervolging wordt ingesteld en welk specifiek
strafbare verwijt de dader wordt gemaakt. In voorkomende gevallen lijkt het, vanwege
de ernst van de gedraging en de strafbedreiging, echter aangewezen dat een verdachte
die anderen heeft opgeroepen een strafbaar feit te plegen tegen het openbaar gezag
primair wordt vervolgd vanwege opruiing.
Als de persoonsgegevens die voor intimiderende doeleinden worden gebruikt zijn verkregen
door middel van het opzettelijk en wederrechtelijk binnendringen in een geautomatiseerd
werk, en het vervolgens overnemen, aftappen of opnemen van de gegevens, dan is tevens
sprake van computervredebreuk (artikel 138ab, tweede lid, Sr; artikel 144a, tweede
lid, Sr BES). Uit het eerdergenoemde rapport «Online ontspoord» komt echter naar voren
dat voor doxing vaak informatie wordt gebruikt die openbaar online beschikbaar is,
zonder dat opzettelijk en wederrechtelijk een computer wordt binnengedrongen («hacken»).
Verwezen wordt naar het voorbeeld dat iemand zijn werkgever op LinkedIn heeft vermeld.
Dit kan in combinatie met informatie uit andere publieke bronnen gebruikt worden voor
een haatcampagne. In relatie tot het misdrijf computervredebreuk onderscheidt de voorgestelde
strafbaarstelling zich doordat strafrechtelijke aansprakelijkheid vanwege het zich
verschaffen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden ontstaat zonder dat
sprake is van het hacken van een computer om deze gegevens te verkrijgen. Voor strafbaarheid
wegens het verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van dergelijke gegevens
voor intimiderende doeleinden is de wijze van verkrijging van deze gegevens niet relevant.
Evenwel ligt strafvervolging terzake van computervredebreuk voor de hand als sprake
is van hacken.
2.2 De noodzaak van strafbaarstelling
Het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden wordt strafbaar gesteld
omdat bestaande strafbaarstellingen niet altijd toereikend zijn terwijl strafrechtelijk
optreden wel wenselijk is. Vanwege de mate van impact van strafbare doxing op de slachtoffers,
de inbreuk op fundamentele rechten van burgers en de invloed op het functioneren van
onze democratische rechtsstaat en de instituties die daarvan deel uitmaken, is een
zelfstandige strafbaarstelling noodzakelijk. Deze strafbaarstelling voorziet in een
aanvulling op de bestaande strafbaarstellingen, en is bedoeld voor de situaties waarin
de bestaande strafbaarstellingen tekortschieten voor de strafrechtelijke bescherming
van burgers die slachtoffer zijn van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden. Dit kan aan de hand van voorbeelden worden geïllustreerd. In de inleiding
is melding gemaakt van het in chatgroepen oproepen om persoonsgegevens te achterhalen
van overheidsfunctionarissen, journalisten en wetenschappers, bestuurders en politici,
of van medewerkers van bepaalde bedrijven, om deze gegevens vervolgens via sociale
media verder te verspreiden met een oproep om de betrokkene thuis een bezoek te brengen.
Dergelijk handelen levert geen strafbare bedreiging op, omdat er geen sprake is van
bedreiging met een bepaald ernstig misdrijf, als bedoeld in het eerste lid van artikel
285 Sr of artikel 298 Sr BES. Dergelijk handelen levert geen strafbare belaging op,
omdat er geen sprake is van het stelselmatig lastigvallen van het slachtoffer waardoor
een inbreuk wordt gemaakt op diens persoonlijke levenssfeer. Dergelijk handelen levert
geen strafbare dwang op, omdat er geen sprake is van het met geweld of enige andere
feitelijkheid of door bedreiging met geweld of enige andere feitelijkheid, of door
bedreiging met smaad of smaadschrift dwingen van het slachtoffer om iets te doen,
niet te doen of te dulden. Er is evenmin sprake van strafbare opruiing, omdat niet
in het openbaar wordt opgeruid tot enig strafbaar feit of tot gewelddadig optreden
tegen het openbaar gezag. Dit geldt evenzeer voor de in de inleiding genoemde voorbeelden
waarbij persoonsgegevens van een ex-partner, een zedendelinquent en een verdachte
worden verspreid. Met de voorgestelde strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens
voor intimiderende doeleinden wordt in deze lacune voorzien.
Het openbaar ministerie kan een strafrechtelijk onderzoek starten naar aanleiding
van een verdenking van strafbare doxing. Doorgaans zal dit na een melding of aangifte
van het slachtoffer zijn. Een klacht van het slachtoffer is echter niet vereist. Dan
zou het slachtoffer, dat mogelijk vreest voor zijn of andermans veiligheid of vrijheid,
altijd de beslissing moeten nemen of hij het wenselijk acht dat de dader wordt vervolgd.
Voorkomen moet worden dat het slachtoffer voor een dergelijke keuze wordt gesteld.
Bij strafbare doxing gaat het om een gevaarzettingsdelict, waarvoor geldt dat de samenleving
er als geheel belang bij heeft dat hiertegen kan worden opgetreden. Dit is anders
dan bijvoorbeeld bij belaging (artikel 285b Sr; artikel 313a Sr BES) waarbij er een
relatie kan zijn tussen slachtoffer en dader, en waarbij het persoonlijke belang van
het slachtoffer niet te worden geconfronteerd met eventuele negatieve gevolgen van
een strafvervolging zwaarder kan wegen dan het algemene belang van strafvervolging.
Bij strafbare doxing kan het algemeen belang in het bijzonder strekken tot strafvervolging
als persoonsgegevens van grote groepen gelijktijdig worden verspreid (bijvoorbeeld
een «vijandelijke lijst») of als de intimidatie van het slachtoffer samenhangt met
de functie die hij uitoefent en de intimidatie daardoor tevens gevolgen kan hebben
voor het functioneren van een beroepsgroep of een organisatie als geheel.
Bij het begaan van de strafbaar gestelde gedragingen zal veelal gebruik worden gemaakt
van het internet, meer bepaald van sociale media en online berichtendiensten. De snelheid
waarmee het internet en sociale media veranderen, maakt het voor het strafrechtelijk
onderzoek noodzakelijk om relevante informatie zo snel mogelijk vast te leggen. Dit
vraagt deels om een andere aanpak van de opsporing dan bij gedragingen in de fysieke
wereld. Ook het identificeren van verdachten vraagt om een andere inzet van opsporing.
Door het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden aan te merken
als een feit waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, komen extra opsporingsbevoegdheden
beschikbaar. Berichten op internet en sociale media worden vaak onder een accountnaam
of «nickname» geplaatst. Voor het achterhalen van het IP-adres van de plaatser en
de bijbehorende metadata moeten bij een aanbieder verkeersgegevens kunnen worden gevorderd,
gericht op het identificeren van de plaatser. Voor het opsporingsonderzoek is vastlegging
van de volgende informatie van belang: de accountnaam en bijbehorend IP-adres waar
het bericht mee is geplaatst, de periode waarin het bericht online heeft gestaan,
de plaatsingsdatum van het bericht, de datum waarop het bericht is vastgelegd ten
behoeve van het proces-verbaal en de samenhang en context van het bericht. Voor het
vorderen van verkeersgegevens is vereist de verdenking van een misdrijf als bedoeld
in artikel 67, eerste lid, Sv of artikel 100 Sv BES (artikel 126n/u Sv; artikel 177s
Sv BES). Belangrijk is dat persoonsgegevens die online zijn geplaatst zo snel mogelijk
kunnen worden verwijderd, om te voorkomen dat deze gegevens door anderen worden bewaard,
gebruikt of verder verspreid. In situaties waarin de desbetreffende persoonsgegevens
nog niet zijn verwijderd via zelfregulering van IT-bedrijven, bijvoorbeeld doordat
de partij die de gegevens beheert niet is aangesloten bij de Notice and Take Down
(NTD) gedragscode (zie ook paragraaf 2.3), kan de officier van justitie met een machtiging
van de rechter-commissaris, die enkel wordt afgegeven ingeval van verdenking van een
strafbaar feit als bedoeld in artikel 67, eerste lid, Sv, bevelen om gegevens ontoegankelijk
te maken (artikel 125p Sv; Sv BES kent geen equivalent). De rechtbank kan vervolgens
gelasten dat de ontoegankelijk gemaakte gegevens worden vernietigd indien het gegevens
betreft met betrekking tot welke of met behulp waarvan een strafbaar feit is begaan,
voor zover de vernietiging noodzakelijk is ter voorkoming van nieuwe strafbare feiten
(artikel 354, eerste en tweede lid, Sv).
Voor politie en openbaar ministerie wordt het met een op de specifieke gedraging toegesneden
strafbaarstelling mogelijk om het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden gerichter op te sporen en te vervolgen.
2.3 Het belang van preventieve en niet-strafrechtelijke maatregelen
Bij de aanpak van strafbare doxing is het noodzakelijk om eerst en vooral in te zetten
op andere (preventieve) maatregelen. Daarvoor is de inzet van partners buiten het
domein van justitie en veiligheid essentieel.
In het eerdergenoemde rapport «Online ontspoord» worden vier strategische thema’s
geïdentificeerd waarop de rijksoverheid een sturende, coördinerende en faciliterende
rol kan vervullen. Het thema «Herinrichting van de online omgeving» bevat handvatten
voor de rijksoverheid om de mechanismen die kenmerkend zijn voor het internet ten
goede te keren. Het thema «Verhelderen van online normen» formuleert aanbevelingen
om maatschappelijke afspraken over normen en waarden online te vernieuwen. Het thema
«Mensen beschermen en slachtoffers bijstaan» bevat suggesties voor de rijksoverheid
en haar uitvoeringsinstanties om beter te reageren op schadelijk en immoreel gedrag
online en de schade daarvan. Het thema «Adaptief vermogen versterken» bevat suggesties
voor de rijksoverheid om grip te krijgen en te houden op schadelijk en immoreel gedrag
online dat continu in beweging is, en is gericht op het toekomstbestendig maken van
de strategische agenda. Zo kan de rijksoverheid in samenwerking met actoren uit de
markt en maatschappij, schadelijk en immoreel gedrag online aanpakken en een veilige
online omgeving bevorderen. Mogelijke concrete initiatieven die in het rapport worden
genoemd zijn de oprichting van een nationaal meldpunt waar slachtoffers van online
immoreel en schadelijk gedrag terecht kunnen, het bevorderen van de ontwikkeling van
onderzoeksprogramma’s en samenwerking met onderzoeksinstellingen om de mechanismen
en fenomenen beter te doorgronden en slachtoffers en daders beter in beeld te krijgen,
en het coördineren van de samenwerking tussen toezichthouders om het toezicht op fenomenen
en mechanismen van schadelijk en immoreel gedrag online te versterken en verbeteren.
De aanpak van schadelijk en immoreel onlinegedrag verdient aandacht. Daarom verken
ik de mogelijkheden tot het vergroten van de bewustwording en het weten hoe te handelen,
het ontwikkelen van een beoordelingskader voor online normstelling, het inrichten
van een infrastructuur voor het melden en ontoegankelijk maken van illegale content.
Voor preventief niet strafrechtelijk optreden kan ook worden gedacht aan bewustwordings-
en voorlichtingscampagnes.
Tussenpersonen als hosting providers en online platformen zijn in beginsel niet strafbaar
op grond van het voorgestelde artikel 285d als strafbare doxing plaatsvindt via hun
netwerk of platform. Wel hebben zij een verantwoordelijkheid om op te treden indien
zij ervan op de hoogte zijn dat op hun platformen of servers strafbare of onrechtmatige
content staat. Indien zij niet adequaat optreden kunnen ze civielrechtelijk of strafrechtelijk
aansprakelijk worden gesteld. De NTD-gedragscode bevat heldere afspraken over hoe
te handelen bij meldingen van onrechtmatige en strafbare inhoud op internet. Het deelnemen
van tussenpersonen aan deze gedragscode dient om in een dergelijk geval snel de geëigende
maatregelen te kunnen nemen. De nieuwe strafbaarstelling kan behulpzaam zijn in deze
procedure omdat hiermee het verboden karakter van het gebruik van persoonsgegevens
voor intimiderende doeleinden tot uitdrukking wordt gebracht. In de gevallen waarin
de NTD-gedragscode niet afdoende is voor de verwijdering van de gegevens, bijvoorbeeld
omdat verschil van inzicht bestaat over de onrechtmatigheid van de berichten, of wanneer
sprake is van een aanbieder die de gedragscode niet heeft ondertekend, staat eveneens
de gang naar de civiele rechter open. Het slachtoffer kan een dergelijke civiele procedure
starten. Dan kan het offline halen van de onrechtmatige content worden gevorderd en/of
de NAW-gegevens van degene die de gewraakte content online heeft geplaatst. Indien
bekend is wie dit is, kan het slachtoffer een civiele procedure tegen diegene starten
en een schadevergoeding eisen.
In aanvulling hierop kan het strafrechtelijk optreden van meerwaarde zijn. Dit optreden
is gericht op degene die door het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter
beschikking stellen van andermans persoonsgegevens bij de ander vrees wil (laten)
teweegbrengen, hem ernstige overlast wil (laten) aandoen of ernstig wil (laten) hinderen
in de uitoefening van zijn ambt of beroep. Het strafrecht is en blijft het ultimum
remedium. In minder ernstige gevallen van strafbare doxing, waarbij het slachtoffer
bijvoorbeeld vooral wil dat berichten worden verwijderd, kan een andere, niet-strafrechtelijke
procedure aangewezen zijn om het laakbare gedrag te beëindigen, de dreiging weg te
nemen en de dader op zijn gedrag aan te spreken.
2.4 Gebruik van persoonsgegevens in het algemeen belang
Het vergaren, samenbrengen en publiceren van persoonsgegevens kan een gerechtvaardigd
belang dienen. Indien degene die dit doet niet het oogmerk heeft om te intimideren,
en dus geen kwaadaardige bedoelingen heeft, is de voorgestelde strafbaarstelling niet
van toepassing. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de intentie bij het verzamelen
en publiceren van persoonsgegevens is gericht op nieuwsgaring of op het aan de kaak
stellen van misstanden. Bij journalistieke uitingen zal er geen sprake zijn van een
oogmerk in de zin van het voorgestelde artikel 285d, zodat er geen strafbare gedraging
is en geen vervolging zal worden ingesteld. Het wetsvoorstel belet daarmee journalisten,
klokkenluiders en anderen op geen enkele wijze om nieuwsfeiten en misstanden openbaar
te maken, omdat zij daarbij niet het oogmerk hebben een ander te intimideren. Van
voornoemde situaties waarin de betrokkene te goeder trouw is, moeten worden onderscheiden
de situaties waarin de betrokkene wel kwaadaardige bedoelingen heeft. Indien persoonsgegevens,
bijvoorbeeld gegevens over de fysieke locatie van een slachtoffer of diens familieleden,
worden verschaft, verspreid of ter beschikking gesteld en degene die dit doet daarbij
het oogmerk heeft om die ander vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige
overlast aan te doen dan wel aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt
of beroep ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen, vallen deze gedragingen wel
binnen het bereik van de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor
intimiderende doeleinden.
3. De situatie in andere landen
Strafwaardige gedragingen die samenhangen met doxing zijn geen typisch Nederlands
verschijnsel. Ook andere landen, zowel binnen als buiten Europa, worden ermee geconfronteerd.
In verschillende landen zijn initiatieven genomen om gedragingen strafbaar te stellen,
waarbij de strekking en reikwijdte van de betreffende strafbepalingen per land verschillen.
Zo is recent in Duitsland een wetsvoorstel in consultatie gebracht om de verspreiding
van zogenoemde «vijandelijke lijsten» tegen te gaan.9 Met dit conceptwetsvoorstel zou strafbaar worden gesteld de verspreiding van persoonsgegevens
van een ander op een manier die geschikt is om die ander of een persoon in zijn nabijheid
in gevaar te brengen door het plegen van een strafbaar feit of een onrechtmatige daad.
In Frankrijk is op 25 mei 2021 de Wet nr. 2021–646 van 25 mei 2021 op de algemene
veiligheid uitgevaardigd. Deze wet voorziet onder meer in strafbaarstelling van het
creëren van computerbestanden voor kwaadaardige identificatiedoeleinden van ambtenaren.
Ook in verschillende staten van de Verenigde Staten zijn vormen van doxing strafbaar
gesteld of voorstellen daartoe gedaan.10
De strafbaarstellingen in deze landen hebben gemeen dat zij steeds betrekking hebben
op het verspreiden en/of verzamelen van persoonsgegevens. De overige voorwaarden verschillen
per land. De in dit wetsvoorstel opgenomen strafbaarstelling vergt voor strafbaarheid
een bepaald oogmerk bij de dader. Het oogmerk dient te zijn gericht op het (laten)
aanjagen van vrees, het (laten) aandoen van ernstige overlast of het ernstig (laten)
hinderen van de uitoefening van ambt of beroep. In tegenstelling tot bijvoorbeeld
Frankrijk is niet gekozen voor een beperking tot bepaalde beroepsgroepen of personen,
omdat slachtoffers niet noodzakelijkerwijs vanwege hun beroep met doxing worden geconfronteerd
en omdat het effect op slachtoffers ook niet hoeft samen te hangen met het beroep
dat zij beoefenen. Voor de in de inleiding genoemde voorbeelden waarbij personen om
meer persoonlijke redenen slachtoffer worden van doxing geldt evenzeer dat de impact
op het privéleven groot kan zijn, de zedendelinquent van wie het adres in de buurtapp
is gedeeld kan zich bijvoorbeeld gedwongen zien te verhuizen. De aard van de gegevens
die wordt verspreid en de kring waarbinnen dit gebeurt kan in sommige gevallen aldus
meer bepalend zijn voor de impact van doxing dan de hoedanigheid van het slachtoffer.
Een ieder moet hiertegen worden beschermd. In de formulering van het vereiste oogmerk
is rekening gehouden met het feit dat bepaalde beroepsgroepen vanwege hun functie
slachtoffer kunnen worden van doxing, door hierin expliciet op te nemen «het ernstig
hinderen in de uitoefening van ambt of beroep». Als bijvoorbeeld persoonsgegevens
van politieambtenaren worden verspreid dan is degene die de gegevens verspreid strafbaar
indien hij hiermee beoogt die politieambtenaren ernstig te hinderen in het uitoefenen
van de functie. Als iemand vanwege zijn ambt of beroep slachtoffer wordt van doxing
zal dit reden kunnen zijn voor een hogere strafeis vanwege de schadelijke gevolgen
die dit kan hebben voor de beroepsgroep waartoe het slachtoffer behoort, bijvoorbeeld
omdat mensen bepaalde functies niet meer durven te vervullen. Gevolg kan zelfs ook
zijn dat het functioneren van de democratische rechtsstaat in gevaar komt als belangrijke
functionarissen en organisaties hun taken niet meer ongehinderd kunnen uitvoeren.
4. Verhouding met fundamentele rechten
De strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden
impliceert een beperking van de vrijheid van meningsuiting. De vrijheid van meningsuiting
wordt gewaarborgd in artikel 7 van de Grondwet en in artikel 10 EVRM. Op grond van
artikel 10 EVRM heeft eenieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat
de vrijheid een mening te koesteren, de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te
ontvangen of te verstrekken en het recht op vrije nieuwsgaring, zonder inmenging van
enig openbaar gezag. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden
met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden,
beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische
samenleving noodzakelijk zijn in het belang van een zwaarwegend maatschappelijk belang,
zoals het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten of de bescherming van
de goede naam of de rechten van anderen. Artikel 10, eerste lid, EVRM heeft ook betrekking
op uitingen op internet.11 Op grond van artikel 7 van de Grondwet heeft niemand voorafgaand verlof nodig om
door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid
volgens de wet.
De vrijheid van meningsuiting is geen absoluut recht. Zoals hierboven aangegeven,
kan dit grondrecht worden beperkt in het belang van een zwaarwegend maatschappelijk
belang, en ieders verantwoordelijkheid voor de wet.
Op grond van de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)
is een bij de wet voorziene beperking van de vrijheid van meningsuiting niet in strijd
met artikel 10 EVRM indien zij een gerechtvaardigd doel dient als genoemd in het tweede
lid van deze verdragsbepaling en zij noodzakelijk is in een democratische samenleving,
bij de beoordeling waarvan aan de nationale autoriteiten een zekere beoordelingsmarge
(«margin of appreciation») toekomt. De noodzaak tot de inzet van een bevoegdheid waarmee
dit recht kan worden beperkt, wordt mede bepaald aan de hand van de beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit.
De in dit wetsvoorstel voorgestelde strafbaarstelling voldoet aan deze eisen. De eis
dat de inmenging bij de wet is voorzien, houdt in dat de regeling daarvan is opgenomen
in het nationale recht («prescribed by law») en dat deze voor de burger voorzienbaar
moet zijn. Dit brengt met zich mee dat de regeling voldoende precies moet zijn geformuleerd
en dat zij waarborgen biedt tegen willekeurige inmenging door de overheid in het persoonlijke
leven van de burger. Met het oog op deze eis kan worden vooropgesteld dat de inmengingen
in het privéleven welke bij de vigerende strafbaarstellingen die tegen doxing kunnen
worden ingezet alsook bij de voorgestelde strafbaarstelling aan de orde zijn, en de
voorwaarden en waarborgen die daarbij aan de orde zijn, worden omschreven in de wet
en dit wetsvoorstel. Met de voorgestelde strafbaarstelling wordt een maatschappelijke
norm gesteld waardoor voor burgers duidelijk is dat deze gedragingen onacceptabel
zijn en zij hun gedrag hierop kunnen afstemmen. De rechten van verdachten worden gewaarborgd
door de waarborgen die de strafrechtelijke procedure biedt. De beslissing over de
strafbaarheid van een verdachte en over de op te leggen straf of maatregel is voorbehouden
aan een onafhankelijke rechter. Daarbij gelden de nodige waarborgen voor de verdachte,
zoals de onschuldpresumptie, het recht op bijstand van een raadsman en de mogelijkheid
van het instellen van rechtsmiddelen tegen een veroordelend vonnis. Aldus is voldaan
aan de eis dat de wettelijke regeling voldoende precies is en dat zij een zorgvuldige
toepassing waarborgt. Artikel 7 van de Grondwet gaat in dit opzicht overigens verder,
maar ook aan de door het eerste lid gestelde eisen – geen voorafgaand verlof, uitsluitend
wet in formele zin – voldoet de voorgestelde regeling.
Voor de beoordeling of een beperking van de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk
is in een democratische samenleving, is van belang of daartoe een dringende maatschappelijke
noodzaak («pressing social need») bestaat. In het onderhavige geval is die maatschappelijke
noodzaak gelegen in de ingrijpende en schadelijke effecten die het strafbare doxing
kan hebben op het persoonlijke leven van slachtoffers. In de eerste plaats betreft
dit een rechtstreekse aantasting van het veiligheidsgevoel. Slachtoffers maken melding
van het online delen van hun adres, het kenteken van hun auto, de route en tijden
waarop zij met hun hond wandelen, de sportvereniging van hun kinderen en zelfs de
koosnamen van hun geliefden. Het verspreiden van deze gegevens onder onbekenden maakt
ernstig inbreuk op het veiligheidsgevoel van de slachtoffers, omdat zij niet kunnen
voorzien tot welke gevolgen dit zal leiden in de fysieke wereld, en vormt een ernstige
inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer. In de tweede plaats leidt strafbare doxing
vaak tot anonieme, collectieve en gecoördineerde acties richting het slachtoffer,
louter om het feit dat het slachtoffer behoort tot een bepaalde (beroeps)groep. In
situaties waarbij de werkomgeving van het slachtoffer gevaar met zich brengt, kan
dit het persoonlijke leven van het slachtoffer raken. Bij collectieve gecoördineerde
acties kan ook sprake zijn van het aanspreken van een klaarblijkelijk willekeurig
uitgekozen individu als representant van een (beroeps)groep als geheel of vanwege
het vervullen van een bepaalde maatschappelijke rol. In de derde plaats treft strafbare
doxing niet alleen de slachtoffers zelf, maar ook de personen in hun directe omgeving.
Daardoor is het voor hen vaak lastig om het risico in te schatten dat zij – of iemand
in hun naaste omgeving – worden geconfronteerd met strafbare feiten, ernstige overlast
of ernstige hinder in de uitoefening van hun beroep en waarvoor ze in een dergelijk
geval dienen te vrezen. Dit wordt nog versterkt als de persoonsgegevens zijn verspreid
binnen een grote groep (bijvoorbeeld door het delen ervan in een app-groep of op sociale
media), waardoor door slachtoffers noch door de politie kan worden ingeschat wie met
behulp van die gegevens wanneer welke actie zou kunnen ondernemen. Met de voorgestelde
strafbaarstelling wordt een strafrechtelijke norm gesteld die tot uitdrukking brengt
dat een grens wordt overschreden bij het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden, gezien de ernstige inbreuk op het persoonlijk leven van slachtoffers.
Het gebruik van de vrijheid van meningsuiting mag geen instrument zijn om met kwaadwillende
bedoelingen de vrijheid van een ander te beperken. Eenieder heeft immers ook recht
op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer, zoals gewaarborgd in artikel 8
EVRM en artikel 10 van de Grondwet. Behalve dat de voorgestelde strafbaarstelling
in het licht van artikel 10 EVRM noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving
moet de met de strafbaarstelling gepaarde inbreuk op dit verdragsartikel proportioneel
zijn aan het nagestreefde doel. Hierboven is reeds ingegaan op de noodzaak van de
strafbaarstelling, in aanvulling op preventieve en niet-strafrechtelijke maatregelen
en bestaande strafbaarstellingen voor gedragingen die raakvlakken hebben met de strafbare
doxing. De staat komt een rol toe bij het reguleren van het maatschappelijk verkeer,
en het beschermen van burgers tegen de aantasting van hun rechten en vrijheden, waar
nodig ook door het stellen van duidelijke normen die raken aan de uitoefening van
de vrijheid van meningsuiting. Hierbij past een zorgvuldige afweging over de wijze
waarop aan de interventie door de overheid invulling wordt gegeven om het evenwicht
in de bescherming van de betrokken belangen te waarborgen. Daarbij geeft het EHRM
de nationale staten als gezegd een zekere beoordelingsvrijheid. Er is alle reden om
aan te nemen dat de afweging die aan dit wetsvoorstel ten grondslag ligt, binnen de
kaders valt die het EHRM in het kader van artikel 10 EVRM heeft gesteld en zou kunnen
stellen. De voorgestelde strafbaarstelling is proportioneel omdat deze niet verder
gaat dan strikt noodzakelijk; de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens
voor intimiderende doeleinden is beperkt tot gevallen waarin het oogmerk aanwezig
is om een ander vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen
of ernstig te (laten) hinderen in de uitoefening van ambt of beroep. Hierbij is tevens
van belang dat het wetsvoorstel geen afbreuk beoogt te doen aan de positie van journalisten
en de bescherming van de persvrijheid, mede gebaseerd op artikel 7 van de Grondwet.
Dit is in paragraaf 2.4 aan de orde gekomen. Voorts geldt dat het met deze strafbaarstelling
beoogde doel niet kan worden bereikt met een andere maatregel die minder ingrijpend
is voor de grondrechten van burgers. Zoals hiervoor in deze toelichting is uiteengezet
kan onder omstandigheden sprake zijn van overlap met reeds strafbare gedragingen.
Niettemin is het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden op dit
moment niet strafbaar in alle gevallen waarin aan strafbaarstelling dringend behoefte
bestaat. De mogelijkheid van de inzet van het strafrecht is wenselijk voor gevallen
waarin het gedrag dermate laakbaar is dat strafrechtelijk optreden is geïndiceerd.
5. Adviezen
Het conceptwetsvoorstel is in consultatie gegeven aan het College van procureurs-generaal
(tevens in Caribisch Nederland), de politie (tevens in Caribisch Nederland), de Nederlandse
Orde van Advocaten, de Raad voor de rechtspraak (tevens in Caribisch Nederland), de
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Autoriteit persoonsgegevens, de Commissie
toezicht bescherming persoonsgegevens BES, de Nederlandse Vereniging van Journalisten
en de openbare lichamen in Caribisch Nederland12.
Over het conceptwetsvoorstel is advies ontvangen van het College van procureurs-generaal,
de korpschef van de politie, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Raad voor
de rechtspraak (Rvdr), de Autoriteit persoonsgegevens (AP), de Commissie toezicht
bescherming persoonsgegevens BES (CBP BES), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
(NVvR) en de Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ) en de openbare lichamen
in Caribisch Nederland. Het CBP BES en de openbare lichamen in Caribisch Nederland
hebben geadviseerd over de voorgestelde strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens
voor intimiderende doeleinden binnen de grenzen van de openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba, door middel van wijziging van het Wetboek van Strafrecht BES
en het Wetboek van Strafvordering BES. Daarnaast is het conceptwetsvoorstel op internet
gepubliceerd (www.internetconsultatie.nl) zodat een ieder in de gelegenheid is gesteld hierop te reageren. Dit heeft 16 reacties
opgeleverd, afkomstig van particulieren en belangenorganisaties. Een aantal respondenten
heeft aangegeven dat de noodzaak van dit wetsvoorstel wordt herkend omdat dit aansluit
bij de maatschappelijke ontwikkelingen. De ontvangen reacties waren overwegend positief
en komen in hoofdlijnen overeen met de adviezen die zijn ontvangen op het conceptwetsvoorstel.
Hieronder wordt de inhoud van de adviezen op hooflijnen besproken. Daarbij wordt ook
ingegaan op de inhoudelijke reacties op de internetconsultatie.
* Het College van procureurs-generaal
Het College schaart zich achter de (in de motie benoemde) wens van de politie om doxing
als zodanig strafbaar te stellen in het Wetboek van Strafrecht. Wel vraagt het College
aandacht voor de grote spoed waarmee het wetsvoorstel wordt vervaardigd. In dit verband
wijst het College in het bijzonder op het eerdergenoemde rapport van het Rathenau
instituut, getiteld Online ontspoord, en pleit het voor een bredere benadering van
doxing in het licht van andere te nemen maatregelen tegen schadelijk en immoreel onlinegedrag.
Naar aanleiding van dit pleidooi van het College wordt opgemerkt dat het Rathenau
onderzoek een verkennend, exploratief onderzoek betreft met een breed onderzoeksveld
over schadelijk en immoreel gedrag in relatie tot het internet. In het rapport ligt
de nadruk op beschrijving, inventarisatie en het formuleren van thema’s en opgaven
om meer gericht actie te ondernemen tegen ontsporingen en moreel en wenselijk gedrag
te bevorderen. Het fenomeen doxing moet inderdaad worden bezien in samenhang met andere
fenomenen die zijn te scharen onder de noemer van schadelijk en immoreel onlinegedrag.
In paragraaf 2.3 zijn enkele relevante actielijnen benoemd. Met deze strafbaarstelling
wordt de norm gesteld dat het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking
stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden onacceptabel is en daarom
onder de reikwijdte van de strafwet wordt gebracht. Gelet op de aard en opzet van
voornoemd onderzoek, lijkt het weinig waarschijnlijk dat er met het huidige voorstel
voor strafbaarstelling van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden wegen worden
ingeslagen die niet aansluiten op latere beleids- of wetgevingsinitiatieven.
Het College benadrukt het ultimum remedium-karakter van het strafrecht omdat maatschappelijke
problemen niet in de eerste plaats worden opgelost door het strafrecht. Het College
meent dat nader uitgelegd dient te worden aan welke preventieve niet-strafrechtelijke
maatregelen wordt gedacht en welke gevallen van doxing zich lenen voor deze aangestipte
andere niet strafrechtelijke maatregelen. Naar aanleiding van dit advies is in de
toelichting een nieuwe paragraaf 2.3 opgenomen, waarin wordt ingegaan op het belang
van preventieve en niet-strafrechtelijke maatregelen.
Verder maakt het College enkele inhoudelijke opmerkingen over de begrippen «doxing»
en «identificerende persoonsgegevens», de verhouding tussen het zich verschaffen en
het verspreiden van persoonsgegevens, het bewijs van het oogmerk en de uitzonderingsgrond
die in de consultatieversie van dit wetsvoorstel was opgenomen. Naar aanleiding van
deze opmerkingen is de toelichting op het voorgestelde artikel 285d aangevuld. Overigens
is het begrip «identificerende persoonsgegevens», zoals in de reactie op het advies
van de AP aan de orde zal komen, gewijzigd in «persoonsgegevens» en is de strafuitsluitingsgrond
geschrapt.
* De politie
De korpschef van de politie constateert met instemming dat wordt voorgesteld de politie
de mogelijkheid te bieden tot een al langer bepleite strafrechtelijke aanpak van doxing.
Als maatschappelijk fenomeen uit doxing zich in verschillende verschijningsvormen.
De politie ziet een groeiende ontwikkeling van het (oproepen tot) het verzamelen,
delen en/of gebruiken van privégegevens van anderen met kennelijk als doel op die
wijze hun doen en laten te beïnvloeden. Dit baart de politie grote zorgen die de korpschef
eerder dit jaar kenbaar heeft gemaakt. De politie hecht vanuit een daadkrachtig strafrechtelijk
optreden aan een heldere, handhaafbare strafbepaling, die de genoemde ernstige gevallen
binnen de reikwijdte van het Wetboek van Strafrecht brengen en afbakenen van overige
delicten. Het huidige ontwerp biedt met de gekozen vormgeving volgens de politie goede
aanknopingspunten.
De politie geeft in overweging het voorstel aan te vullen met een strafverzwaringsgrond
voor de gevallen dat doxing zich richt tegen de publieke functionaris gedurende of
in verband met de uitoefening van zijn ambt of beroep. Daarbij gaat de korpschef er
in ieder geval van uit dat ook voor de strafbedreiging van doxing de bestaande strafvorderingsrichtlijnen
en landelijke afspraken ten aanzien van de opsporing en vervolging conform het beleid
Veilige Publieke Taak (VPT) van toepassing worden, met een verhoogde strafeis bij
vervolging van doxing gericht tegen een publieke functionaris gedurende of in verband
met de uitoefening van zijn ambt of beroep. Naar aanleiding van dit advies wordt opgemerkt
dat is gebleken dat niet alleen publieke functionarissen slachtoffer worden van strafbare
doxing. Deze gedragingen worden ook gericht tegen anderen, zoals journalisten, winkeliers
en sporters. Daarom heb ik niet gekozen voor een strafverzwaringsgrond die beperkt
is tot bepaalde beroepsgroepen. Daarbij geldt dat het voorgestelde strafmaximum naar
mijn mening voldoende toereikend is voor de bijzondere kwalijke verschijningsvormen
zoals strafbare doxing die zich richt tegen publieke functionarissen gedurende of
in verband met de uitoefening van ambt of beroep. In de strafvorderingsrichtlijnen
van het openbaar ministerie is reeds vastgelegd dat de strafeis met 200% wordt verhoogd
bij incidenten van agressie en geweld tegen werknemers met een publieke taak – conform
het beleid Veilige Publieke Taak – en andere functionarissen werkzaam in het publieke
domein (zie paragraaf 6 van de Aanwijzing kader voor strafvordering meerderjarigen
(2019A003)).
De politie adviseert de term persoonsgegevens in de memorie van toelichting duidelijk
en toekomstbestendig toe te lichten, en aan de vermelding van de accountnaam ook het
bijbehorend ID-nummer toe te voegen. Aan dit advies is gevolg gegeven, hiervoor wordt
verwezen naar de toelichting op het voorgestelde artikel 285d, eerste lid.
Daarnaast adviseert de politie in de memorie van toelichting te verduidelijken in
welke gevallen sprake is van een voltooid delict, en daarbij ook de strafbare poging
en de deelnemingsvormen zoals uitlokking op te nemen. Naar aanleiding van dit advies
is de toelichting op het voorgestelde artikel 285d, eerste lid, aangevuld.
Tenslotte is het advies in de memorie van toelichting helder af te bakenen wat de
reikwijdte is van de termen klokkenluiders en journalisten. Dit advies is niet overgenomen
omdat met een nadere inkadering van deze begrippen ten onrechte de indruk zou worden
gewekt dat uitsluitend journalisten en klokkenluiders niet strafbaar zijn als het
voor strafbaarheid vereiste oogmerk ontbreekt; dit geldt voor een ieder, dus ook voor
publicisten, bloggers, vloggers en influencers.
* De Nederlandse Orde van Advocaten
De NOvA adviseert een nadere afweging te maken van de noodzaak om tot deze strafbaarstelling
te komen, waarvoor de onderbouwing volgens de NOvA te summier is, en een nadere toelichting
te geven met betrekking tot de reikwijdte van een aantal delictsbestanddelen en deze
zo nodig aan te passen in verband met de voorzienbaarheid van strafbaar gedrag. De
NOvA merkt op dat in de toelichting ten onrechte geen aandacht wordt geschonken aan
de overlap met bijvoorbeeld computervredebreuk (artikel 138ab Sr). Die vergelijking
dient wel te worden gemaakt omdat privéadressen veelal niet op de voor het publiek
toegankelijke websites te vinden zijn. Mede gelet op de strafbaarstelling van belaging
(art. 285b Sr) blijkt een grote mate van overlap met de bestaande strafbare feiten,
hetgeen de vraag rechtvaardigt voor welke gevallen een aparte strafbaarstelling noodzakelijk
is. Het gegeven dat voorlopige hechtenis mogelijk is in combinatie met de opmerking
dat het strafrecht echter het ultimum remedium is en blijft, vraagt om een nadere
motivering van de noodzaak van de voorgestelde strafbepaling. Naar aanleiding van
deze opmerkingen is in paragraaf 2.2 de noodzaak van de strafbaarstelling nader toegelicht,
in aanvulling op de bestaande strafbaarstellingen zoals de belaging en de computervredebreuk.
Ten aanzien van de reikwijdte en voorzienbaarheid acht de NOvA de strafbaarstelling
minder duidelijk. Dit betreft onderdelen als het «zich verschaffen» in combinatie
met het oogmerk, de precieze meerwaarde van de uitzonderingsgrond voor journalisten
en klokkenluiders die in de consultatieversie van dit wetsvoorstel was opgenomen en
het onderscheid tussen «een ander» en «een derde». Naar aanleiding van deze opmerkingen
zijn de verschillende onderdelen van de strafbaarstelling verhelderd in de toelichting
op het voorgestelde artikel 285d. De strafuitsluitingsgrond is geschrapt.
* De Raad voor de rechtspraak
De Rvdr onderkent het belang van het wetsvoorstel. De Rvdr heeft geen zwaarwegende
bezwaren tegen het wetsvoorstel, maar geeft in overweging om de noodzaak voor het
wetsvoorstel nader te onderbouwen en het wetsvoorstel op enkele onderdelen te verduidelijken
en toe te lichten.
De Rvdr acht een verdere toelichting van de noodzaak van het wetsvoorstel wenselijk
omdat de toelichting geen inzicht biedt in de vraag of zich situaties hebben voorgedaan
waarvoor de bestaande strafbaarstellingen ontoereikend waren, geen voorbeelden worden
genoemd waaruit de toegevoegde waarde van de nieuwe strafbaarstelling blijkt en opgemerkt
wordt dat bij de aanpak van doxing eerst en vooral moet worden ingezet op andere maatregelen.
Naar aanleiding van deze opmerking is in de inleiding nader ingegaan op de noodzaak
van strafbaarstelling, in aanvulling op de bestaande strafbaarstellingen, en zijn
de nieuwe paragrafen 2.2 en 2.3 opgenomen, waarin wordt ingegaan op respectievelijk
de noodzaak van strafbaarstelling en het belang van preventie / strafrecht als ultimum
remedium.
Bij de term «zich verschaffen» dringt zich bij de Rvdr de vraag op welke gedragingen
hier precies onder vallen, wat de noodzaak is van strafbaarstelling daarvan en hoe
eventueel het voor strafbaarheid vereiste oogmerk uit de context kan worden afgeleid.
De vraag rijst of, en zo ja, waarom ook het zich verschaffen van persoonsgegevens
strafbaar wordt gesteld en hoe de wetgever de mogelijkheden ziet om het bewijs van
het oogmerk op dit punt uit de context af te leiden. Deze vragen hebben geleid tot
aanvulling van de toelichting op het voorgestelde artikel 285d.
Met betrekking tot het aanjagen van vrees wordt de vraag opgeworpen of het voor de
hand ligt van de emotie van de – meer geobjectiveerde – normale mens uit te gaan in
plaats van te beoordelen of de persoon in kwestie (de ander) vrees zou worden aangejaagd.
Ook mist de Rvdr in de toelichting een verduidelijking waar de vrees betrekking op
moet hebben. Verder vraagt de Rvdr naar de precieze inhoud van de begrippen «ernstige
overlast» en «ernstige hinder», en het onderscheid tussen ernstige overlast of hinder
en overlast of hinder. Hierbij is ook de vraag aan de orde of de persoon die de hinder
of overlast ondervindt of moet ondervinden bij deze beoordeling moet worden betrokken
of dat – meer geobjectiveerd – moet worden beoordeeld wat de gevolgen voor «ieder
normaal mens» zouden zijn. Voorts verzoekt de Rvdr om verduidelijking van de begrippen
«een ander» en een «derde». Tenslotte beveelt de Rvdr aan om in de toelichting aandacht
te besteden aan de poging tot overtreding van het voorgestelde artikel 285d en aan
de verschillende deelnemingsvormen.
Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen van de Rvdr is de toelichting op het
voorgestelde artikel 285d aangevuld.
* De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
De NVvR meent dat er van strafbaarstelling pas sprake hoort te zijn als door het gebruik
van de gegevens gevreesd mag worden dat het in de memorie van toelichting bedoelde
(zeer) belastende gedrag zal gaan optreden, en vraagt zich af of deze materie binnen
de grenzen van het strafrecht moet worden gebracht. Het zou naar het oordeel van de
NVvR steeds (ten minste) moeten gaan om het verzamelen/verspreiden van gegevens die
in redelijkheid de in de toelichting bedoelde vrees kunnen oproepen. De NVvR adviseert
daarom de bestaande uitgangspunten te verduidelijken en scherper dan tot nu toe de
grenzen aan te geven van deze nieuwe strafbepaling. Naar aanleiding van dit advies
zijn de grenzen van de voorgestelde strafbepaling in de toelichting verduidelijkt.
Hierbij moet worden opgemerkt dat strafbaarheid ontstaat door het handelen (verzamelen,
verspreiden of anderszins ter beschikking stellen) met persoonsgegevens, gekoppeld
aan het oogmerk van het aanjagen van vrees of het (laten) aandoen van ernstige overlast
of ernstige hinder. De overlast of hinder moet van zodanige aard zijn dat het slachtoffer
hierdoor redelijkerwijs kan worden geacht ernstige overlast aan te worden gedaan of
in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te worden gehinderd. Dit is uiteindelijk
aan de rechter ter beoordeling.
Naar aanleiding van de uitnodiging van de NVvR om te onderbouwen dat strafbare doxing
vaak leidt tot anonieme, collectieve en gecoördineerde acties richting het slachtoffer,
louter omdat deze behoort tot een bepaalde beroepsgroep, wijs ik op de in de inleiding
aangehaalde voorbeelden van intimidatie van burgemeesters, journalisten en politieambtenaren.
En ook artsen hebben te maken gekregen met intimidatie vanwege hun adviezen inzake
de aanpak van het COVID-19 virus.
Verder vraagt de NVvR om verduidelijking van een volzin in paragraaf 4 die luidt als
volgt: «In het huidige maatschappelijke klimaat waarin sprake is van verharding van
de uitingen op internet, eist de democratische samenleving dat terughoudend wordt
omgegaan met de vrijheid van meningsuiting als met die uitingen angst wordt aangejaagd
aan anderen.» Met deze zin is beoogd tot uitdrukking te brengen dat de bescherming
van het grondrecht van de vrijheid van meningsuiting niet ten koste mag gaan van de
bescherming van andere (grond)rechten, zoals de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Overigens is de tekst van paragraaf 4 na de consultatie herzien; daarbij is de betreffende
zin geschrapt.
De NVvR wijst erop dat het voorbeeld van het gooien van een vuurwerkbom in de tuin
al strafbaar is op grond van de artikelen 157 Sr (het opzettelijk veroorzaken van
een ontploffing, waardoor gemeen gevaar voor goederen ontstaat) of 350 Sr (vernieling/beschadiging)
en/of de Wet Wapens en Munitie. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat het desbetreffende
voorbeeld is geschrapt.
De NVvR merkt op dat het bewijzen van het oogmerk om, kort gezegd, die ander te (laten)
intimideren, meestal niet eenvoudig zal zijn omdat het bij oogmerk gaat om de zwaarste
vorm van opzet, maar meent dat de keuze voor dit bestanddeel juist is als de voorgestelde,
ruime delictsomschrijving wordt gehandhaafd.
De NVvR acht de bijzondere opsporingsbevoegdheden proportioneel in relatie tot het
beschermde belang. Het vorderen van verkeersgegevens en/of de identificerende gegevens
van een IP-adres ligt immers voor de hand in een strafrechtelijk onderzoek naar dit
type gedragingen. Om deze bevoegdheden te kunnen toepassen is nodig dat voor het feit
voorlopige hechtenis kan worden toegepast. Aan die voorwaarde wordt in het wetsvoorstel
voldaan.
De NVvR vraagt zich af of is voorzien in een adequate uitbreiding van de digitale
opsporingscapaciteit van de politie en verzoekt mij nader in te gaan op de beperkte
opsporingscapaciteit bij de politie, om teleurstelling te voorkomen bij aangevers
die rekenen op een serieus onderzoek naar aanleiding van hun aangifte. Naar aanleiding
hiervan wordt opgemerkt dat in de uitvoerings- en financieringsparagraaf de impact
van dit wetsvoorstel is opgenomen. In het algemeen geldt dat opsporingscapaciteit
schaars is. Het Openbaar Ministerie prioriteert de zaken in afstemming met de politie.
De politie is verantwoordelijk voor het bij de tijd houden van het vakmanschap van
haar mensen.
Tenslotte vraagt de NVvR of ik voornemens ben gerichte actie te ondernemen met betrekking
tot de effectiviteit van de regeling voor de tussenkomst van de host, zodat inschakeling
van de civiele rechter door het slachtoffer in de regel niet nodig is. Naar aanleiding
van deze vraag kan worden opgemerkt dat ik voornemens ben om bij de aanpak van schadelijk
en immoreel online gedrag onder meer in te zetten op laagdrempelige mogelijkheden
om gericht actie te ondernemen tegen illegale content.
* De Autoriteit persoonsgegevens
De AP onderschrijft de noodzaak van een strafbaarstelling van doxing omdat de voorgestelde
gedraging doxing ernstige schade kan toebrengen, strafwaardig is, en bestaande relevante
strafbepalingen veelal niet voldoende zijn toegesneden op diverse gevallen van doxing.
De AP vraagt aandacht voor de openbaarheid van bronnen van gegevens die voor doxing
kunnen worden gebruikt en adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan het
kabinetsbeleid op het punt van beschikbaarheid van persoonsgegevens uit wettelijk
vormgegeven registers, waaronder het Handelsregister en het Kadaster. Naar aanleiding
van dit advies wordt opgemerkt dat bij algemene registers, die van belang zijn voor
het vrije handelsverkeer of voor het uitvoeren van publieke taken, het uitgangspunt
is dat gegevens openbaar, dan wel opvraagbaar zijn. Tegelijkertijd is die openbaarheid
onderhevig aan wet- en regelgeving ten aanzien van gegevensbescherming. In de praktijk
worden op verzoek persoonsgegevens van geregistreerden afgeschermd als er veiligheidsrisico’s
zijn. Dit wetsvoorstel heeft betrekking op de strafbaarstelling van het gebruik van
persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden. Voor strafbaarheid is de wijze van
verkrijging van deze gegevens niet relevant, het oogmerk waarmee de dader zich persoonsgegevens
verschaft is bepalend. Dat neemt niet weg dat het beperken van de toegang tot andermans
persoonsgegevens het begaan van de strafbaar gestelde gedraging kan bemoeilijken.
De AP wijst erop dat de in de toelichting op de term «identificerende persoonsgegevens»
niet wordt ingegaan op de verhouding tot het begrip persoonsgegevens in de Algemene
verordening gegevensbescherming (AVG) en adviseert deze afwijking van de AVG beter
te motiveren of het voorstel en overige bepalingen in het Wetboek van Strafrecht waarin
deze formulering voorkomt aan te passen aan de AVG. Mede naar aanleiding van deze
opmerking van de AP is de voorgestelde strafbaarstelling gewijzigd. De term «identificerende
persoonsgegevens» is vervangen door de term «persoonsgegevens». Hiermee wordt aangesloten
bij de AVG. De artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 285d is aangevuld
om dit te verduidelijken. Het begrip identificerende persoonsgegevens komt voor in
een aantal reeds bestaande strafbepalingen in het Wetboek van Strafrecht (onder andere
de artikelen 231b en 435 Sr). In die bepalingen is de term «identificerend» nodig
om te verduidelijken dat het direct identificerende persoonsgegevens betreft, zoals
de NAW-gegevens. In deze strafbepaling kan het ook om andere persoonsgegevens gaan,
zoals eerdergenoemd de sportvereniging van de kinderen van het slachtoffer en de koosnamen
van zijn geliefden. Om die reden zijn de overige bepalingen niet aangepast.
De AP merkt op dat de geconsulteerde versie van de toelichting de indruk wekte dat
foto’s in veel gevallen geen persoonsgegeven zijn terwijl in het geval dat een foto
die is geplaatst zonder verdere gegevens veelal sprake zal zijn van een persoonsgegeven
in de zin van de AVG omdat bekenden van de geportretteerde de identiteit van betrokkene
aan de hand van uitsluitend de foto kunnen vaststellen en omdat de AVG uitgaat van
directe of indirecte herleidbaarheid. Dit is een terechte opmerking, naar aanleiding
waarvan de desbetreffende zin is geschrapt.
Naar het oordeel van de AP is de in de consultatieversie van het wetsvoorstel opgenomen
strafuitsluitingsgrond overbodig omdat in geval van te goeder trouw verrichte gerechtvaardigde
activiteiten van «journalisten en klokkenluiders», maar ook van anderen, niet voldaan
zal zijn aan het voor strafbaarheid vereiste oogmerk. Het is inderdaad moeilijk voor
betwisting vatbaar dat in deze gevallen het voor strafbaarheid vereiste oogmerk ontbreekt,
reden waarom de strafuitsluitingsgrond uit het voorstel is geschrapt. De toelichting
heb ik op dit punt aangevuld om dit te verduidelijken (paragraaf 2.4 en artikelsgewijs)
zodat voor eenieder duidelijk is dat degenen die te goeder trouw hebben aangenomen
dat het algemeen belang het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking
stellen van de persoonsgegevens vereiste niet strafbaar zijn omdat het voor strafbaarheid
vereiste oogmerk bij diegenen ontbreekt.
De AP wijst erop dat ook anderen dan journalisten en klokkenluiders onder omstandigheden
een beroep op vrijheid van meningsuiting toekomt. Het voorgaande geldt inderdaad niet
alleen voor een bepaalde beroepsgroep of een bepaalde kring van personen. In paragraaf
4 van deze toelichting is nader uiteengezet hoe het recht op vrijheid van meningsuiting
zich verhoudt tot de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden.
De AP merkt op dat het vervullen van de delictsomschrijving tevens een inbreuk op
de AVG zal opleveren. De AVG is van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde
verwerking, alsmede op de verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn
opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen (artikel 2, eerste lid,
AVG). Er zijn dus situaties waarin de AVG van toepassing is en de AP bij niet naleving
van deze verordening handhavend kan optreden, terwijl er ook sprake is van strafbare
doxing waarvoor het openbaar ministerie vervolging in kan stellen. De strafrechtelijke
aanpak van doxing betreft het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden.
De ernst van deze gedraging en de impact op de slachtoffers zijn aanleiding dit zelfstandig
strafbaar te stellen. In voorkomende gevallen zal de AP in overleg moeten treden met
het openbaar ministerie alvorens een boete op te leggen (artikel 5:44 Awb).
De wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht BES en het Wetboek van Strafvordering
BES komen niet in het opschrift van het wetsvoorstel tot uitdrukking, constateert
de AP. Daarnaast adviseert de AP het concept ter advisering aan te bieden aan de Commissie
toezicht bescherming persoonsgegevens BES. Dit advies is opgevolgd. Het opschrift
van het wetsvoorstel is gewijzigd en het wetsvoorstel is voor advisering aangeboden
aan de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES.
* De Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES
De CBP BES onderschrijft eveneens de noodzaak van de strafbaarstelling van doxing,
omdat misbruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden ernstige schade
kan toebrengen.
De CBP BES merkt op dat in de memorie van toelichting bij de uitleg van «identificerende
persoonsgegevens» wordt aangehaakt bij bestaande strafbepalingen in het Wetboek van
Strafrecht in het Europees deel van Nederland, maar dat niet wordt verwezen naar strafbepalingen
uit het Wetboek van Strafrecht BES en de Wet bescherming persoonsgegevens BES (Wbp
BES). De CBP BES adviseert om in de MvT met betrekking tot het begrip «identificerende
persoonsgegevens» in te gaan op de verhouding tot het begrip persoonsgegevens in de
Wbp BES, en in het bijzonder aandacht te geven aan de biometrische gegevens bij de
kwalificatie van persoonsgegevens voor doxing. Ook adviseert de CBP BES de passage
in de MvT over foto’s aan te passen, zeker gelet op de context waarbinnen de verwerking
plaatsvindt. In reactie op dit advies wordt opgemerkt, dat zoals in reactie op het
advies van de AP is toegelicht, de term «identificerende persoonsgegevens» is vervangen
door de term «persoonsgegevens». Hiermee wordt niet alleen bij de AVG aangesloten,
maar ook bij de Wbp BES. De term persoonsgegevens omvat ook biometrische gegevens.
De artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 298b Sr BES is aangevuld
om dit te verduidelijken. Zoals is aangegeven in reactie op het advies van de AP is
de zin uit de geconsulteerde versie van de toelichting die de indruk wekte dat foto’s
in veel gevallen geen persoonsgegeven zijn, geschrapt.
De CBP BES merkt op dat openbare registers, zoals het Handelsregister en het Kadaster,
snel en voor iedereen toegankelijk zijn en adviseert om in de memorie van toelichting
aandacht te besteden aan de beschikbaarheid van gegevens uit bij wet gestelde openbare
registers. Zoals ik ook in de reactie op een vergelijkbare opmerking van de AP heb
aangegeven, heeft dit wetsvoorstel betrekking op de strafbaarstelling van het gebruik
van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden. De wijze van verkrijging van deze
gegevens is voor strafbaarheid niet relevant. Voor een uitgebreidere reactie op dit
advies verwijs ik graag naar hetgeen ik hierover in reactie van het advies van de
AP heb opgemerkt.
Voor het effectief optreden van autoriteiten acht de CBP BES het belangrijk dat vrij
en integer persoonsgegevens kunnen worden uitgewisseld tussen Europees Nederland en
het Caribisch deel van Nederland. De CBP BES wijst er echter op dat de Wbp BES niet
de in artikel 46 AVG vereiste passende waarborgen voor de doorgifte van persoonsgegevens
naar een derde land biedt. Daarom acht de CBP BES het wenselijk het beschermingsniveau
voor persoonsgegevens in Europa als leidraad te volgen en na te streven voor Caribisch
Nederland. In mijn reactie op deze opmerking beperk ik mij tot de context van dit
wetsvoorstel, waarin het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden
strafbaar wordt gesteld in Europees Nederland en in de openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba. Voor de opsporing van deze strafbare gedragingen is het van
belang dat opsporingsinstanties in Europees Nederland en in de openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba persoonsgegevens kunnen uitwisselen. De Wet politiegegevens
(Wpg), die ook van toepassing is in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba (artikel 36b Wpg), biedt een uitgebreid wettelijk kader voor de uitwisseling
van politiegegevens tussen Nederland en de openbare lichamen.
* De Nederlandse Vereniging van Journalisten
De NVJ acht het van groot belang dat (strafrechtelijk) wordt opgetreden tegen het
verspreiden van persoonsgegevens vanuit het oogpunt van intimidatie en vergelding.
Voor de strafbaarstelling daarvan lijkt het onderhavige wetsvoorstel geschikt. De
NVJ onderschrijft het belang dat wordt voorkomen dat het wetsvoorstel journalisten
en klokkenluiders belet om misstanden en nieuwsfeiten openbaar te maken maar vraagt
zich af of de vrijheid van meningsuiting en nieuwsgaring van journalisten in het wetsvoorstel
daadwerkelijk voldoende is gewaarborgd. In het bijzonder wil de NJV de volgende punten
voor het voetlicht brengen.
De NVJ vindt onvoldoende duidelijk wat wordt bedoeld met «identificerende persoonsgegevens»,
en vraagt of het wetsvoorstel aanknoopt bij het ruime begrip «persoonsgegevens» in
de AVG of dat het begrip in het wetsvoorstel beperkter is bedoeld. In reactie op een
opmerking met dezelfde strekking van de AP is in het voorgaande aangegeven dat de
toelichting op dit punt is aangevuld en dat de term identificerend is geschrapt. De
NJV merkt op dat het oogmerk van een journalist bij de verspreiding van persoonsgegevens
doorgaans het informeren van het publiek zal zijn en niet het aanjagen van vrees of
aandoen van ernstige overlast. Omdat een goede controleur van macht machthebbers hindert
in de uitoefening van hun beroep met kritische berichtgeving valt discussie te verwachten
over het oogmerk «hinderen in de uitoefening van ambt of beroep». De NVJ zou graag
bevestigd zien dat het «hinderen» door journalistieke uitingen niet onder het eerste
lid van het voorgestelde nieuwe artikel 298b Sr valt (kennelijk wordt hier artikel
285d Sr bedoeld) en is van mening dat de in het wetsvoorstel genoemde oogmerken in
dit kader nadere verduidelijking behoeven. In reactie op de vraag van de NJV kan worden
bevestigd dat een journalist die in het kader van zijn beroepsuitoefening persoonsgegevens
verspreidt niet het oogmerk heeft om de ander in de uitoefening van zijn ambt of beroep
ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen maar dat het oogmerk er op gericht zal
zijn nieuws te brengen of een misstand aan de kaak te stellen, zodat er geen sprake
is van strafbare doxing. Dit is in de toelichting verhelderd.
De mogelijkheid van een beroep op het algemeen belang bij de verspreiding van persoonsgegevens
roept bij de NVJ de nodige vragen op. De NJV zou graag zien dat nader wordt gespecificeerd
in hoeverre de uitzondering op andere (journalistieke) uitingen dan het in de toelichting
genoemde voorbeeld van toepassing is. De NVJ vraagt zich af of niet beter aansluiting
zou kunnen worden gezocht bij de (ruime) «journalistieke exceptie» die van toepassing
is op de AVG en de aan deze uitzondering gerelateerde jurisprudentie van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat de strafuitsluitingsgrond
die in de consultatieversie van dit wetsvoorstel was opgenomen is geschrapt omdat
bij degenen die te goeder trouw hebben kunnen aannemen dat het algemeen belang het
zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens
van een ander vereiste, het voor strafbaarheid vereiste oogmerk ontbreekt. Daarmee
is de strafuitsluitingsgrond overbodig. Dit geldt niet alleen voor journalisten maar
voor een ieder bij wie het oogmerk om de ander te intimideren ontbreekt.
Tenslotte vreest de NJV voor veel aangiftes vanwege journalistieke uitingen wanneer
deze uitingen (te) snel onder het voorgestelde nieuwe artikel kunnen worden geschaard,
vanwege een ruime toepassing daarvan of vanwege onvoldoende duidelijkheid over de
gehanteerde termen. Als gevolg van de dreiging van een aangifte zullen journalisten
terughoudender worden in hun informatiegaring en berichtgeving; dat dient vanzelfsprekend
te worden voorkomen. In reactie hierop moet worden opgemerkt dat het wetsvoorstel
op geen enkele wijze beoogt afbreuk te doen aan de persvrijheid, dit komt tot uitdrukking
in de opzet van de strafbaarstelling, waarin het oogmerk van intimidatie een cruciale
rol vervult. Bij journalisten die geen kwaadaardige bedoelingen hebben, ontbreekt
het voor strafbaarheid vereiste oogmerk. Zij plegen geen strafbare doxing als ze om
nieuws te brengen of een misstand aan de kaak te stellen persoonsgegevens verzamelen
of publiceren en tegen hen zal dan dus geen vervolging worden ingesteld. De voorgestelde
strafbaarstelling dient journalisten zeker geen aanleiding te geven terughoudender
te worden in hun informatiegaring en berichtgeving, dat is geenszins de bedoeling.
Om zeker te zijn dat dit wetsvoorstel inderdaad geen nadelige gevolgen heeft voor
journalisten – bijvoorbeeld doordat zij dikwijls worden geconfronteerd met onterechte
aangiftes – zal hier bij de invoeringstoets expliciet naar worden gekeken.
* De openbare lichamen in Caribisch Nederland
Het Openbaar Lichaam Bonaire heeft gemeld dat het Korps Politie Caribisch Nederland
en het openbaar ministerie BES positief hebben gereageerd op het wetsvoorstel, en
dat het goed is dat Caribisch Nederland qua strafrechtelijk instrumentarium niet achterblijft
bij Europees Nederland. Het Openbaar Lichaam Bonaire kan dan ook instemmen met het
voorstel.
* Internetconsultatie
Verschillende respondenten hebben voorgesteld de term «identificerende persoonsgegevens»
te wijzigen in «persoonsgegevens, zodat de terminologie gelijk is aan de AVG. Zoals
is opgemerkt in reactie op het advies van de AP, is de voorgestelde strafbaarstelling
op dit punt gewijzigd.
In een paar reacties wordt opgeroepen een structurele oplossing te zoeken voor de
publieke toegankelijkheid van persoonsgegevens van zelfstandigen. Voor een reactie
op deze oproep wordt verwezen naar de reactie op de opmerking van de AP over de openbaarheid
van bronnen van gegevens die voor doxing kunnen worden gebruikt.
Gevraagd is naar het voor strafbaarheid vereiste oogmerk. Daarbij is geadviseerd de
voorgestelde strafbaarstelling te beperken tot situaties waarbij sprake is van een
«kwaadaardig oogmerk»/ «te kwader trouw»/ »kwaadaardig doel», ter voorkoming dat activiteiten
die verband houden met legitieme en rechtmatige verwerking van persoonsgegevens onder
de reikwijdte van de voorgestelde strafbaarstelling komen te vallen. Ook heeft een
respondent geadviseerd in de toelichting op te nemen dat waar de wet burgers mogelijkheden
geeft om hun rechtspositie te effectueren door een gerechtsdeurwaarder opdracht te
geven deze dwangmiddelen aan te wenden, daarbij het oogmerk om die ander vrees aan
te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige overlast aan te doen dan wel aan te
laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen dan
wel te laten hinderen, zowel van de zijde van de gerechtsdeurwaarder als de opdrachtgever,
ten ene male ontbreekt. In reactie op deze adviezen wordt opgemerkt dat het oogmerk
van de dader moet zijn gericht op het beoogde effect van de gedraging: het moet de
bedoeling zijn dat het slachtoffer in zijn leven of beroepsuitoefening wordt belemmerd.
Dit impliceert reeds de kwade bedoeling van de dader. Op grond van de jurisprudentie
is voor het bewijs van het oogmerk vereist dat de verdachte besefte of moet hebben
beseft dat zijn handelen als door hem gewild gevolg met zich bracht het aan een ander
aanjagen van vrees, aandoen van ernstige overlast of ernstig hinderen in de uitoefening
van ambt of beroep.
Naar het oordeel van sommige respondenten is onvoldoende gedefinieerd wanneer sprake
is van «vrees aanjagen» en «ernstige hinder van de uitoefening van ambt of beroep».
Zij menen dat niet duidelijk is waarom er een expliciet onderscheid is gemaakt tussen
«het een ander vrees aanjagen» en het «hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep
ernstig te hinderen». In reactie hierop wordt opgemerkt dat hoewel in bepaalde gevallen
het aanjagen van vrees en het ervaren van hinder in de uitoefening van ambt of beroep
als gevolg van de intimiderende handeling kan samenvallen, zich situaties kunnen voordoen
waarin dit niet het geval is. Zo kan het zijn dat een intimiderende handeling die
kwalificeert als het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden een
persoon vrees aanjaagt, terwijl hierdoor geen hinder wordt ondervonden in de uitoefening
van ambt of beroep. Dit maakt het noodzakelijk de verschillende delictsbestanddelen
naast elkaar te handhaven. Of in een concreet geval sprake is van «vrees aanjagen»,
«ernstige overlast» en «ernstige hinder in de uitoefening van ambt of beroep» zal
in de praktijk steeds afhangen van de concrete feiten en omstandigheden en in die
casuïstiek nadere invulling moeten krijgen.
Een respondent heeft gevraagd of het klopt dat het platform (sociale medium) dat wordt
gebruikt voor doxing niet strafbaar is. In paragraaf 2.3 is verduidelijkt dat dit
inderdaad niet het geval is.
Er zijn verschillende vragen gesteld over de strafuitsluitingsgrond die in de consultatieversie
van dit wetsvoorstel is opgenomen. Deze strafuitsluitingsgrond is geschrapt, dit is
toegelicht in reactie op een vraag over de strafuitsluitingsgrond van de NJV.
Tot slot heeft een respondent opgeroepen te specificeren welke verwachtingen er bestaan
ten aanzien van de preventieve aanpak van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden en welke instanties hierbij betrokken zullen zijn. Daarbij is gewezen op
de noodzaak van voldoende mensen en middelen, zowel ten behoeve van de inzet op preventieve
maatregelen als ten behoeve van de inzet op handhaving (opsporing en vervolging),
voor het bereiken van het gewenste doel van het conceptwetsvoorstel. In paragraaf
2.3 is aangegeven aan welke preventieve maatregelen in ieder geval wordt gedacht.
Naar aanleiding van de oproep om te zorgen voor voldoende mensen en middelen ter bereiking
van het doel van de strafbaarstelling wordt, onder verwijzing naar paragraaf 6, opgemerkt
dat in het algemeen geldt dat opsporingscapaciteit schaars is.
6. Uitvoerings- en financiële consequenties
Strafbare doxing is een nieuw fenomeen, dat zich in korte tijd in verschillende vormen
heeft gemanifesteerd. Het wetsvoorstel codificeert de breed gevoelde maatschappelijke
norm dat het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden onacceptabel
is.
Van de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht is een reactie ontvangen
met betrekking tot de gevolgen voor de uitvoering en de consequenties die de voorgenomen
wetswijziging met zich meebrengt voor de capaciteit van deze organisaties. Voor de
berekening daarvan zijn door politie, openbaar ministerie en rechterlijke macht verschillende
methodes gehanteerd, waardoor de inschattingen onderling variëren.
Het is een gegeven dat de organisaties binnen de strafrechtketen keuzes moeten maken,
omdat middelen en capaciteit schaars zijn en maar eenmaal kunnen worden ingezet. Dit
wetsvoorstel is onderdeel van een breed pakket aan maatregelen dat tot doel heeft
de online bejegening van personen in goede banen te leiden.
Zo zijn er vorig jaar naar aanleiding van de motie-Hermans middelen vrijgemaakt voor
de algehele versterking van de (digitale) capaciteit bij politie en OM. Daarnaast
zijn in het kader van het Coalitieakkoord 2021–2025 Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst plannen van het kabinet in ontwikkeling om de digitale rechtsstaat te versterken
– onder meer door het inrichten van een infrastructuur om strafbare en onrechtmatige
content laagdrempelig te kunnen melden en ontoegankelijk te doen maken – en is voorzien
in aanvullende maatregelen zoals het weerbaarheidsfonds voor bepaalde beroepsgroepen
dat is ondergebracht bij de NCTV. Dit wetsvoorstel moet mede in het kader van deze
beleidsintensiveringen worden bezien.
De veronderstelling is dat naast al deze intensiveringen geen aanvullende financiële
investeringen nodig zijn om capaciteit van politie en OM vrij te maken voor de uitvoering
van dit wetsvoorstel. De extra investeringen die zijn voorzien voor de strafrechtketen
maken het daarbij mogelijk om opnieuw te prioriteren en te intensiveren op de fenomenen
die zich daarvoor kwalificeren. Daarbij geldt voorts dat niet alleen het strafrecht
wordt ingezet om doxing tegen te gaan. Zo kan de nieuwe strafbaarstelling ook behulpzaam
zijn als een beroep wordt gedaan op een internetplatform om gegevens te verwijderen
omdat hiermee het verboden karakter van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende
doeleinden tot uitdrukking wordt gebracht.
Om er zeker van te zijn dat bovengenoemde aannames kloppen en dat er ondanks de voorgenomen
intensiveringen en niet-strafrechtelijke maatregelen een groter beslag op politie
en OM wordt gelegd dan op dit moment de inschatting is, wordt ingezet op monitoring
van de nieuwe strafbaarstelling en reeds bestaande strafbaarstellingen. Meer in het
algemeen vindt jaarlijks een herijking plaats van de behoefte in de samenleving met
betrekking tot de capaciteit van de justitiële ketens en in het bijzonder de strafrechtketen
door middel van het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ). Tegelijkertijd zal door
het uitwerken van een zogenoemd barrièremodel inzichtelijk worden gemaakt op welke
momenten de strafrechtketen ontlast kan worden door het inzetten van andere niet-strafrechtelijke
afdoeningsmodaliteiten, bijvoorbeeld door het ontoegankelijk doen maken van intimiderende
online content door platformen of andere internet tussenpersonen of door bestuursrechtelijk
optreden vanuit de gemeente.
De door politie geschatte incidentele kosten met betrekking tot het aanpassen van
de IV-voorzieningen, opleidingen en het actualiseren van de kennis van politiemedewerkers,
zullen worden opgenomen in de politiebegroting.
Ik zal in samenwerking met politie en openbaar ministerie op het vroegst mogelijke
moment waarop iets nuttigs gezegd kan worden over de werking van dit wetsvoorstel
in de praktijk en over de gevolgen daarvan voor de bij de uitvoering betrokken organisaties
een invoeringstoets uitvoeren, met als doel te bezien of de hierboven gehanteerde
aannames zich inderdaad hebben gemanifesteerd.13 Mocht blijken dat de aannames niet helemaal juist waren of dat de structurele uitvoeringsconsequenties
anders zijn, dan wordt dit gewogen door middel van het reguliere traject van het vaststellen
van de begrotingen van politie, openbaar ministerie en de rechtspraak.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I (Wijziging Wetboek van Strafrecht)
In dit artikel wordt strafbaar gesteld het zich verschaffen, verspreiden of anderszins
ter beschikking stellen van persoonsgegevens van een ander of een derde met het oogmerk
om die ander vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige overlast aan
te doen dan wel aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep
ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen. Hieronder worden de verschillende onderdelen
van de delictsomschrijving nader toegelicht.
«Zich verschaffen» betreft gedragingen die zijn gericht op het in het bezit krijgen
van de persoonsgegevens (Kamerstukken 2002/03, 29 025, 3, blz. 1 en 5/6). Het handelt om het zich doen toekomen van gegevens, hieronder kan
met andere woorden worden verstaan het verzamelen van gegevens. Hierbij kan onderscheid
worden gemaakt tussen het geheel zelfstandig verzamelen van gegevens en het verkrijgen
van de gegevens van derden. In beide gevallen is het zich verschaffen van persoonsgegevens
van een ander of een derde, bijvoorbeeld door het gebruik van internet, strafbaar
als deze handelingen worden verricht met het oogmerk van het (laten) aanjagen van
vrees of het (laten) aandoen van ernstige overlast of het (laten) hinderen van die
ander in de uitoefening van zijn ambt of beroep. In de praktijk zal het geheel zelfstandig
verzamelen van gegevens zonder enige betrokkenheid van anderen, zoals bij het zoeken
op het internet, vrijwel niet op te sporen zijn omdat het verzamelen van de gegevens
niet kenbaar is voor de omgeving, nog afgezien van het feit dat het oogmerk waarschijnlijk
niet eenvoudig te bewijzen zal zijn. In geval van het zich verschaffen van de persoonsgegevens
van de derde doordat deze worden verkregen van een andere persoon, bijvoorbeeld nadat
via sociale media is opgeroepen om het adres van een bepaalde persoon toe te zenden,
zal er ook sprake kunnen zijn van het verspreiden of anderszins ter beschikking stellen
van persoonsgegevens, namelijk door de oproep via sociale media, en kan er sprake
zijn van overlap in de delictsomschrijving tussen het zich verschaffen en verspreiden
van gegevens.
Het zich verschaffen veronderstelt een actief handelen van degene die zich de gegevens
verschaft. Degene die tegen zijn wil andermans persoonsgegevens toegezonden krijgt
is niet bezig met het «verschaffen» ervan, en heeft overigens ook niet het voor strafbaarheid
vereiste oogmerk.
«Verspreiden of anderszins ter beschikking stellen» ziet op het distribueren of toezenden
van gegevens. Dit handelen is niet beperkt tot de door de dader gekende of beoogde
ontvangers van de informatie. Anders dan bij opruiing (art. 131 Sr) hoeft dit niet
in het openbaar te gebeuren. De voorgestelde strafbaarstelling is niet beperkt tot
voor het publiek toegankelijke plaatsen of tot het verspreiden of ter beschikking
stellen onder zodanige omstandigheden en op zodanige wijze dat zij door het publiek
kunnen worden verkregen, omdat ook het verspreiden van persoonsgegevens op niet openbare
plaatsen – zoals in besloten chatgroepen – een geschikt instrument kan zijn om een
ander vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of ernstig
te (laten) hinderen in de uitoefening van ambt of beroep. Daarom omvat de strafbaarstelling
ook die verspreidingswijzen.
Met «een ander» wordt gedoeld op het slachtoffer; de persoon die vrees kan worden
aangejaagd, ernstige overlast kan worden aangedaan of in de uitoefening van zijn functie
ernstig kan worden gehinderd. Met «een derde» wordt gedoeld op een persoon die in
een bepaalde relatie staat tot het slachtoffer, en van wie de verdachte zich de persoonsgegevens
verschaft teneinde het slachtoffer te intimideren, zoals de familieleden van het slachtoffer.
Met het gebruik van de term «persoonsgegevens» wordt aangesloten bij de AVG. Het begrip
persoonsgegevens betreft alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare
natuurlijke persoon (artikel 4, onderdeel 1, AVG). Persoonsgegevens zijn bijvoorbeeld
naam, adres, woonplaats, postadres, telefoonnummers, IP-adressen of geboortedatum.
Om te bepalen of een natuurlijke persoon identificeerbaar is moet rekening worden
gehouden met alle middelen waarvan redelijkerwijs valt te verwachten dat zij worden
gebruikt door de verwerkingsverantwoordelijke of door een andere persoon om de natuurlijke
persoon direct of indirect te identificeren. Om uit te maken of van middelen redelijkerwijs
valt te verwachten dat zij zullen worden gebruikt om de natuurlijke persoon te identificeren,
moet rekening worden gehouden met alle objectieve factoren, zoals de kosten van en
de tijd benodigd voor identificatie, met inachtneming van de beschikbare technologie
op het tijdstip van verwerking en de technologische ontwikkelingen (AVG, punt 26,
Richtlijn politiegegevens, punt 21).
Voor strafbaarheid is vereist dat degene die zich de persoonsgegevens verschaft, deze
gegevens verspreidt of anderszins ter beschikking stelt het oogmerk heeft om die ander
vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of hem in de uitoefening
van zijn ambt of beroep ernstig te (laten) hinderen. Het gaat om het beoogde effect
van de gedraging: aan de oogmerkeis is voldaan wanneer de verdachte ten tijde van
die gedraging de bedoeling heeft om het slachtoffer vrees aan te (laten) jagen, ernstige
overlast aan te (laten) doen of ernstig te (laten) hinderen in zijn beroepsuitoefening.
Aan de oogmerkeis is tevens voldaan in het geval van noodzakelijkheidsbewustzijn (vgl.
de arresten van de Hoge Raad van 5 januari 1982, NJ 1982/232, m.nt. Van Veen (Gevangenis-voedsel
II) en 21 april 1998, NJ 1998/610). Daarvan is sprake indien het niet anders kan zijn
dan dat de verdachte heeft beseft dat het noodzakelijke gevolg van zijn handelen is
dat – kort gezegd – het slachtoffer vrees zal worden aangejaagd, ernstige overlast
zal worden aangedaan of in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig zal worden
gehinderd. Het oogmerk kan er ook op zijn gericht het teweegbrengen van vrees, ernstige
overlast of hinder door een ander te laten bewerkstelligen. Dit wordt tot uitdrukking
gebracht met de woorden vrees aan te laten jagen, ernstige overlast aan te laten doen
of in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te laten hinderen. Bij strafbare
doxing kan het immers juist ook gaan om het zich verschaffen, verspreiden of anderszins
ter beschikking stellen van persoonsgegevens van het beoogde slachtoffer, zoals zijn
adres, zodat anderen hiermee in de richting van diegene kunnen handelen.
De hiervoor genoemde arresten illustreren dat bij het bewijs van het oogmerk gebruik
kan worden gemaakt van een objectiverende bewijsvoering. Voor het bewijs van het oogmerk
kan de rechter acht slaan op onder meer gedragingen en uitlatingen van de verdachte
voor, tijdens of na het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking
stellen van persoonsgegevens van de ander. Het oogmerk zal ook uit de context kunnen
worden afgeleid, dat wil zeggen de omstandigheden waaronder de persoonsgegevens zijn
verzameld, verspreid of anderszins ter beschikking zijn gesteld. Als de verdachte
het strafbare oogmerk ontkent dan kan voor het bewijs van het oogmerk de context van
het handelen van belang zijn, bijvoorbeeld het feit dat de verdachte heeft deelgenomen
aan een chatgroep waarin negatief is gesproken over het slachtoffer of de kring van
personen waartoe het slachtoffer behoort. Ook als de verdachte verklaart een positieve
intentie te hebben gehad – «ik wilde hem bedanken» – zal in sommige gevallen uit de
omstandigheden kunnen worden afgeleid dat het oogmerk van de verdachte erop gericht
moet zijn geweest om de betrokkene vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan
te (laten) doen of hem in te uitoefening van zijn functie ernstig te (laten) hinderen.
Bijvoorbeeld omdat adresgegevens worden gedeeld in een groep die bestaat uit personen
die zich verontwaardigd of beledigend uitlaten over het slachtoffer of een groep waartoe
hij behoort. Als door anderen gehoor wordt gegeven aan de oproep van degene die de
persoonsgegevens verspreidt om deze persoonsgegevens te gebruiken, op een wijze die
door een normaal mens onder vergelijkbare omstandigheden zou worden opgevat als het
(laten) aanjagen van vrees, het (laten) aandoen van ernstige overlast of het ernstig
(laten) hinderen in de uitoefening van ambt of beroep, dan kan het strafbare oogmerk
worden bewezen als de verdachte besefte of moet hebben beseft dat zijn handelen dit
door hem gewilde gevolg met zich mee zou brengen. In het geval een verdachte zich
geheel zelfstandig persoonsgegevens van een ander verschaft, zal ook de wijze waarop
hij de gegevens verzamelt en de relatie tussen het slachtoffer en de verdachte, een
rol kunnen spelen bij het vaststellen van het oogmerk. Zo zal het voor strafbaarheid
vereiste oogmerk ontbreken bij het enkele zoeken van het telefoonnummer van een collega
of een vriend tijdens een ruzie, maar dit kan anders zijn als de verdachte een lijst
aanlegt van personen met wie hij het fundamenteel oneens is en hij onderzoek heeft
gedaan naar intimidatiemethoden.
Zoals in paragraaf 2.1 reeds is opgemerkt, is het gebruik van persoonsgegevens voor
intimiderende doeleinden een formeel omschreven delict; de gedragingen worden strafbaar
gesteld ongeacht het resultaat ervan. Niet hoeft te worden bewezen dat het slachtoffer
ten gevolge van de gedraging daadwerkelijk vrees is aangejaagd, dat betrokkene daadwerkelijk
ernstige overlast heeft ervaren of in de uitoefening van zijn functie daadwerkelijk
ernstig is gehinderd. Het volstaat dat het oogmerk van de verdachte hierop is gericht.
Of dit op het slachtoffer het beoogde effect heeft gehad is strafrechtelijk niet relevant,
al maakt dat de bewijsvoering wel eenvoudiger.
Met «vrees» wordt, evenals in de delictsomschrijving van belaging (artikel 285b Sr),
een emotie bedoeld, die ieder normaal mens onder vergelijkbare omstandigheden ook
zou hebben. Van belang is of een andere persoon, redelijkerwijs te vergelijken of
gelijk te stellen met het slachtoffer in kwestie, in vergelijkbare omstandigheden
eveneens deze emotie zou ervaren. Uitgegaan wordt van de – meer geobjectiveerde –
emotie van de normale mens om te voorkomen dat de strafbaarheid van de verdachte afhankelijk
zou zijn van de beleving van het slachtoffer, waarmee de strafbaarstelling een zeer
subjectief karakter zou verkrijgen. In de memorie van toelichting bij artikel 285b
Sr (Kamerstukken II 1997/98, 25 768 nr. 5, p. 116) is hierover het volgende opgemerkt: «Het oogmerk van de dader is gericht
op (...) het ontstaan van zo'n emotie.» Het werkwoord «aanjagen» veronderstelt bij
«vrees aanjagen» dat de dader met een kwalijke opzet handelt (Kamerstukken II 1997/98,
25 768 nr. 7), de dader heeft daadwerkelijk het oogmerk om het slachtoffer bang te maken. Het
voorafgaande impliceert dat de maatschappelijke positie van het slachtoffer, zoals
het zijn van burgemeester of ambtenaar van politie, als zodanig niet van invloed is
op de beoordeling van de vraag of sprake is van het aanjagen van vrees; zoals hierboven
aangegeven betreft dit een geobjectiveerde beoordeling, waarbij wordt uitgegaan van
ieder normaal mens in vergelijkbare omstandigheden. De aan te jagen vrees is niet
beperkt tot een bepaalde strekking, zoals vrees voor de veiligheid. Een nadere inkadering
van deze strekking, zoals in het advies van de Rvdr aan de orde gesteld, draagt het
risico van een te vergaande beperking van de bescherming van de voorgestelde strafbaarstelling
voor de slachtoffers. Met de woorden «ernstige overlast» of «ernstige hinder» wordt tot uitdrukking gebracht dat dit van zodanige aard moet zijn dat het
slachtoffer hierdoor redelijkerwijs kan worden geacht ernstige overlast aan te worden
gedaan of in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te worden gehinderd. Van
«ernstige overlast» en «ernstige hinder van de uitoefening van ambt of beroep» kan
sprake zijn in die gevallen waarin een slachtoffer – doordat zijn persoonsgegevens
bekend zijn bij anderen – zijn reguliere (privé)activiteiten of werkzaamheden niet
meer ongestoord kan voortzetten, bijvoorbeeld omdat hij wordt lastiggevallen of omdat
het risico dat dit gebeurt zeer groot is. Ook kan hierbij worden gedacht aan personen
die alleen in relatieve onbekendheid hun functie kunnen vervullen, zoals undercoveragenten,
van wie de identiteit door de verspreiding van persoonsgegevens bekend is geworden.
De gevallen waarin het oogmerk van de verdachte niet kan worden aangemerkt als te
zijn gericht op het (laten) aanjagen van ernstige overlast of het (laten) aandoen
van ernstige hinder in de uitoefening van ambt of beroep vallen buiten de reikwijdte
van de delictsomschrijving en zullen voor de opsporings- en vervolgingsinstanties
geen aanleiding behoeven te geven tot inspanningen gericht op opsporing en vervolging.
In verschillende adviezen is aandacht gevraagd voor de reikwijdte van de voorgestelde
strafbaarstelling. Daarbij is gesuggereerd te komen tot nadere inkadering aan de hand
van praktijkvoorbeelden of typologieën van strafbare gedragingen of strafbare situaties.
Hierboven is uiteengezet dat de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens
voor intimiderende doeleinden bestaat uit een bepaald handelen, te weten het zich
verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens
van een ander of een derde, met een bepaald oogmerk, te weten het die ander (laten)
aanjagen van vrees, (laten) aandoen van ernstige overlast of ernstig te (laten) hinderen
in de uitoefening van zijn ambt of beroep. Zoals hierboven aan de orde is gekomen,
wordt voor de beoordeling of het oogmerk van de dader is gericht op het aanjagen van
vrees of het aandoen van ernstige hinder of overlast uitgegaan van ieder normaal mens
in vergelijkbare omstandigheden. In een concrete situatie kan voor het bewijs van
het oogmerk de context van het handelen van belang zijn, zeker als de verdachte het
oogmerk van de intimidatie ontkent. Als bijvoorbeeld wordt opgeroepen tot een samenkomst
in de tuin van de woning van een burgemeester van een gemeente op een bepaalde datum
of tijdstip om daar gezamenlijk «een kop koffie te drinken», en met het oog op een
dergelijke samenkomst bij anderen wordt gevraagd naar het adres van de woning van
de burgemeester, of het adres van die woning wordt verspreid, dan kan een dergelijke
oproep onder omstandigheden – in het licht van de context – worden aangemerkt als
het aanjagen van vrees, bijvoorbeeld omdat de oproep wordt gedaan door personen die
zich intimiderend of bedreigend uitlaten of hebben uitgelaten richting de betrokkene
of doordat de oproep wordt gedaan in een kring van personen waarin dergelijke uitlatingen
zijn of worden gedaan. In het licht van de context kan de samenkomst van een aantal
personen bij de ambtswoning worden aangemerkt als het aanjagen van vrees. Een dergelijke
samenkomst kan onder omstandigheden ook als ernstige overlast worden aangemerkt, bijvoorbeeld
als deze personen zich zonder toestemming ophouden in de tuin van de woning en/of
de toegang tot de woning versperren. Het vragen bij anderen naar het woonadres van
een politicus om hem een taart aan te bieden kan, afhankelijk van de context, eveneens
als het aanjagen van vrees worden aangemerkt, bijvoorbeeld onder de omstandigheden
als hierboven vermeld (oproep gedaan door personen die zich intimiderend of bedreigend
uitlaten of hebben uitgelaten richting de betrokkene of oproep gedaan in een kring
van personen waarin dergelijke uitlatingen zijn of worden gedaan). Ditzelfde geldt
voor het bekend maken van de personalia of het adres van een verdachte of veroordeelde
(«ontanonimiseren»): mede afhankelijk van de context van het handelen kan worden geoordeeld
dat sprake is van het oogmerk van het aanjagen van vrees, het (laten) aandoen van
ernstige overlast of het ernstig (laten) hinderen in de ambts- of beroepsuitoefening,
waardoor dit handelen kan worden gekwalificeerd als gebruik van persoonsgegevens voor
intimiderende doeleinden.
Op grond van de voorgestelde delictsomschrijving is als pleger strafbaar degene die
zich de persoonsgegevens van een ander of een derde verschaft, verspreidt of anderszins
ter beschikking stelt met het bovenbeschreven oogmerk. De delictsomschrijving strekt
zich niet uit tot degene die na een oproep daartoe van een ander daadwerkelijk de
vrees aanjaagt, ernstige overlast aandoet of de uitoefening van ambt of beroep ernstig
hindert, hoewel diegene zich uiteraard ook schuldig kan maken aan het zich verschaffen
van persoonsgegevens met dit oogmerk. Poging tot het plegen van het strafbare feit
van gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden is mogelijk als het
feit niet wordt voltooid vanwege een van de wil van de pleger onafhankelijke omstandigheid,
bijvoorbeeld doordat het zich verschaffen of verspreiden van de persoonsgegevens niet
is gelukt omdat de gegevens niet beschikbaar bleken. Overigens is het – zo bleek hiervoor
al – niet uitgesloten dat de verdachte bij het oproepen tot het verstrekken van persoonsgegevens
zelf een dergelijk gegeven verspreidt, zodat er dan tevens sprake kan zijn van een
voltooid delict. Medeplichtigheid aan het strafbare feit van het gebruik van persoonsgegevens
voor intimiderende doeleinden is mogelijk als opzettelijk gelegenheid, middelen of
inlichtingen worden verschaft, bijvoorbeeld doordat een geautomatiseerd werk (pc,
tablet of smartphone) beschikbaar wordt gesteld, tot het plegen van dit misdrijf.
Het strafmaximum bedraagt een jaar gevangenisstraf of geldboete van de derde categorie.
De voorgestelde strafbaarstelling betreft handelingen die vooraf kunnen gaan aan reeds
strafbare gedragingen, zoals bedreiging (artikel 285 Sr), belaging (artikel 285b Sr)
of mishandeling (artikel 300 e.v. Sr). Voor strafbaarheid is echter niet vereist dat
deze gedragingen hierop volgen. In dat licht dient deze strafmaat, die lager is dan
de maximumstraf voor voornoemde gedragingen, passend te worden geacht. Ter vergelijking
wordt gewezen op artikel 133 Sr waarin strafbaar is gesteld het in het openbaar aanbieden
inlichtingen, gelegenheid of middelen te verschaffen om enig strafbaar feit te plegen.
Hiervoor geldt een strafmaximum van ten hoogste zes maanden gevangenisstraf of een
geldboete van de derde categorie.
Van strafbaarheid is geen sprake als de betrokkene te goeder trouw heeft kunnen aannemen
dat het algemeen belang het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking
stellen van de persoonsgegevens vereiste en daarmee het voor strafbaarheid vereiste
oogmerk ontbreekt. In dit verband kan worden gewezen op het recht op vrije nieuwsgaring
dat voortvloeit uit onder andere de artikelen 7 van de Grondwet en 10 van het EVRM.
Het wetsvoorstel beoogt nadrukkelijk niet te voorzien in de strafbaarstelling van
gerechtvaardigde activiteiten van journalisten en klokkenluiders. Het voor strafbaarheid
vereiste oogmerk – om die ander vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige
overlast aan te doen dan wel aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt
of beroep ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen – zal bij journalisten en
klokkenluiders in nagenoeg alle gevallen ontbreken. Dat geldt niet alleen voor bepaalde
beroepsgroep of een bepaalde kring van personen, zodat iedere burger te goeder trouw
bijvoorbeeld een maatschappelijke misstand aan de kaak kan stellen.
Artikel II (Wijziging Wetboek van Strafrecht BES)
In de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt zoveel mogelijk aangesloten
bij de materiële strafwetgeving van Nederland. Om die reden wordt thans ook voorgesteld
de strafbaarstelling van het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking
stellen van persoonsgegevens met het oogmerk vrees aan te (laten) jagen, ernstige
overlast aan te (laten) doen of de ander in de uitoefening van zijn ambt of beroep
ernstig te (laten) hinderen in het Wetboek van Strafrecht BES in te voeren. Dit gebeurt
door invoeging van een nieuw artikel 298b. Voor een toelichting op deze strafbaarstelling
wordt verwezen naar de toelichting op Artikel I. Ten aanzien van de term «persoonsgegevens»
wordt in aanvulling op de toelichting bij Artikel I opgemerkt dat met deze term eveneens
wordt aangesloten bij de Wbp BES. Het begrip persoonsgegeven wordt in artikel 1, tweede
lid, onder a, Wbp BES gedefinieerd als elk gegeven betreffende een geïdentificeerde
of identificeerbare natuurlijke persoon. Dit omvat ook biometrische gegevens.
Artikel III (Wijziging van het Wetboek van Strafvordering)
Artikel 67 Sv bevat de gevallen waarin een bevel tot voorlopige hechtenis kan worden
gegeven, te weten een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf
van vier jaar of meer is gesteld of een aantal specifiek opgesomde misdrijven. Dwangmiddelen
als de aanhouding buiten heterdaad en de inverzekeringstelling en de inzet van bijzondere
opsporingsbevoegdheden als het vorderen van gegevens zullen noodzakelijk zijn bij
de bestrijding van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden.
Gelet op het op dit misdrijf gestelde wettelijke strafmaximum – dat ten hoogste gevangenisstraf
van een jaar bedraagt – wordt in artikel III voorgesteld het gebruik van persoonsgegevens
voor intimiderende doeleinden in artikel 67, eerste lid, onderdeel b, Sv afzonderlijk
te noemen als een misdrijf bij verdenking waarvan een bevel tot voorlopige hechtenis
kan worden gegeven.
Artikel IV (Wijziging van het Wetboek van Strafvordering BES)
Ook voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt dat dwangmiddelen
en opsporingsbevoegdheden nodig kunnen zijn bij de bestrijding van het gebruik van
persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden. In artikel IV wordt daarom voorgesteld
het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden in artikel 100, eerste
lid, onderdeel b, van het Wetboek van Strafvordering BES afzonderlijk te noemen als
een misdrijf bij verdenking waarvan een bevel tot voorlopige hechtenis kan worden
gegeven. Zie ook de toelichting bij Artikel III.
Artikel V (Inwerkingtreding)
Voor de inwerkingtredingsbepaling is aangesloten bij het model van de Aanwijzingen
voor de regelgeving (Ar. 4.21).
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
D. Yesilgöz-Zegerius, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 34 | Voor |
| D66 | 24 | Voor |
| PVV | 17 | Voor |
| CDA | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| SP | 9 | Voor |
| GroenLinks | 8 | Voor |
| PvdD | 6 | Voor |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| FVD | 5 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| Groep Van Haga | 3 | Voor |
| JA21 | 3 | Voor |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| BBB | 1 | Voor |
| BIJ1 | 1 | Voor |
| Fractie Den Haan | 1 | Voor |
| Gündogan | 1 | Voor |
| Omtzigt | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.