Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

Inleiding

Dit voorstel van wet strekt tot wijziging van de Wet luchtvaart in verband met:

– het instellen van een informatieplicht voor civiele luchthavenexploitanten;

– een reparatie ten aanzien van maatregelen door gedeputeerde staten met betrekking
tot grenswaarden met het oog op geluidbelasting;

– een reparatie in verband met een onjuiste verwijzing

– een wijziging van de EU-richtlijn omgevingslawaai (Richtlijn 2002/49/EG); en

– een actualisatie van gebruikte terminologie.

Inhoud wijzigingen

Van de hiervoor genoemde wijzigingen is alleen het instellen van een informatieplicht
voor civiele luchthavenexploitanten een beleidsinhoudelijke. In de artikelsgewijze
toelichting wordt hierop, alsook op de wetstechnische wijzigingen, nader ingegaan.

Toezicht en handhaving

De onderhavige wijzigingen zijn voor een Handhaafbaarheid-, Uitvoerbaarheid- en Fraudebestendigheidtoets
(HUF-toets) aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) voorgelegd1. De ILT acht het voorstel uitvoerbaar en handhaafbaar en verwacht dat het geen gevolgen
heeft voor de inzet van de inspectie.

Administratieve lasten en nalevingskosten

Voor de onderdelen A, B, C en D brengen de onderhavige wijzigingen geen nieuwe administratieve
lasten en nalevingskosten mee.

Voor onderdelen E en F (informatieplicht) geldt het volgende:

Administratieve lasten zijn de jaarlijkse kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen
voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen,
bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie. Naar aanleiding
van het kabinetsstandpunt Administratieve lasten bedrijfsleven, zijn deze administratieve
lasten ingeschat. De onderhavige wetswijziging voert een nieuwe bevoegdheid in om
informatie op te vragen en leidt op zichzelf niet tot een wijziging van de administratieve
lasten. Onderhavig voorstel levert voor het Rijk geen extra lasten op. Het formuleren
van een informatieverzoek valt onder de reguliere activiteiten van het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: het ministerie). Feitelijke toepassing van
de bevoegdheid kan wel gevolgen hebben voor de administratieve lasten voor de exploitant
van de betreffende luchthaven waaraan het informatieverzoek is gericht. De administratieve
lasten zijn immers afhankelijk van de feitelijke toepassing van de gecreëerde bevoegdheid
door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de Minister).

Naar verwachting zal door de Minister slechts in uitzonderlijke gevallen ter vervulling
van de taken zoals neergelegd in de Wet luchtvaart, voor de levering van informatie
een beroep worden gedaan op de nieuwe wettelijke bepaling. Dit zal leiden tot een
beperkte toename van de administratieve lasten voor de exploitant van de betreffende
luchthaven(s). De bij de luchthavens beschikbare informatie is veelal reeds aanwezig
in digitale systemen en kan daaruit worden gegenereerd. Dit zal naar schatting niet
meer dan 10 dagdelen (vijf dagen) per jaar in beslag nemen. Naar verwachting bedragen
de administratieve lasten naar schatting maximaal 56 uur x 45 euro= 2.520 euro per
jaar voor de exploitant van de betreffende luchthaven indien de bevoegdheid ook daadwerkelijk
in die incidentele gevallen wordt toegepast. Gelet op het belang van de informatievoorziening,
zoals uiteengezet in de artikelsgewijze toelichting, wordt deze toename aanvaardbaar
geacht.

De luchthavens die het betreft, zijn:

– de luchthaven Schiphol;

– de luchthavens van nationale betekenis Rotterdam, Maastricht, Groningen en Lelystad;

– de burgerexploitant op de militaire luchthavens Eindhoven en De Kooy.

De totale regeldrukkosten worden daarmee geschat op 7x € 2.520 = € 17.640.

Dit wetsvoorstel is voor een toets is voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk2. Naar aanleiding van het advies is de toelichting op enkele punten aangepast.

Zo is verduidelijkt dat een verzoek om informatie alleen bedoeld is voor het verkrijgen
van informatie die niet al elders binnen de overheid beschikbaar is, en is bij de
administratieve lasten aangegeven om hoeveel luchthavens het in totaal gaat en wat
dat betekent voor de totale regeldrukkosten.

Internetconsultatie

Het wetsvoorstel is aangeboden voor internetconsultatie. De internetconsultatie heeft
geleid tot één reactie, van de Nederlandse Vereniging van Luchthavens (NVL). De NVL
heeft aangegeven de voorgestelde informatieplicht overbodig te vinden omdat tot op
heden altijd voldaan is aan informatieverzoeken.

Zoals ook verderop in de artikelsgewijze toelichting is aangegeven in deze memorie
van toelichting is de verwachting dat slechts in uitzonderlijke gevallen een beroep
zal worden gedaan op de informatieplicht. Het gaat dan om gevallen waarbij een spoedige
verschaffing van de informatie noodzakelijk is en waarbij een wettelijke verplichting
hier aan bij kan dragen.

De reactie heeft dan ook niet geleid tot inhoudelijke wijzigingen van het voorstel.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

ARTIKEL I

Onderdeel A

In artikel 5.10, vierde lid, is bepaald dat de beperking van of het verbod op het
uitoefenen van burgerluchtverkeer in het Nederlandse luchtruim of delen daarvan wordt
bekendgemaakt in de luchtvaartpublicaties. Hiervoor wordt verwezen naar de luchtvaartpublicaties
bedoeld in artikel 5.23, eerste lid, van de Wet luchtvaart. Er wordt echter naar het
verkeerde onderdeel van artikel 5.23, eerste lid, verwezen. Met deze voorgestelde
wijziging wordt deze verwijzing gecorrigeerd.

Onderdeel B

Met de voorgestelde wijziging van artikel 5.11, eerste lid, onderdeel c, van de Wet
luchtvaart wordt de term «bijzondere luchtverkeersgebieden» vervangen voor de term «tijdelijke gebieden met beperkingen». Met de inwerkingtreding van de Europese uitvoeringsverordening nr. 923/20123 (Standardised European Rules of the Air, SERA-verordening) is de reikwijdte van de
bijzondere luchtverkeersgebieden veranderd. Bijzondere luchtverkeersgebieden werden
ingesteld ter bescherming van het luchtverkeer ten opzichte van bepaalde soorten luchtverkeer
of van bijzondere luchtverkeersactiviteiten. In deze bijzondere luchtverkeersgebieden
kon worden afgeweken van de luchtverkeersregels en luchtruimclassificatie. Met de
inwerkingtreding van de SERA-verordening kunnen nog enkel beperkingen aan het luchtverkeer
worden opgelegd voor zover deze in overeenstemming zijn met de bepalingen in de SERA-verordening.
Met de voorgestelde wijziging wordt de terminologie gewijzigd en in overeenstemming
gebracht met de SERA-verordening, die spreekt van «gebied met beperkingen». In tegenstelling
tot de expliciete mogelijkheid tot het blijvend beperken van het burgerluchtverkeer
op grond van artikel 5.10, gaat het hier om tijdelijke gebieden met beperkingen, die
worden aangewezen via het Besluit luchtverkeer 2014. In artikel 9 van het Besluit
luchtverkeer 2014 is de bevoegdheid tot het instellen van tijdelijke gebieden met
beperkingen nader uitgewerkt. Deze beperkingen hebben een spoedeisend karakter of
een beperkte maatschappelijke impact, zoals in het geval van vliegtuigshows.

Onderdeel C

Met de Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse
andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het
aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2013, 144) is aan artikel 8.45 een derde lid toegevoegd. Dit lid beoogde te regelen dat gedeputeerde
staten bij vluchten van maatschappelijk belang geen maatregelen opleggen bij overschrijding
van grenswaarden. Zoals toegelicht in de bijbehorende memorie van toelichting (Kamerstukken
II, 2011/12, 33 135, nr. 3) is dit bedoeld voor situaties waarin uitzonderlijke omstandigheden leiden tot een
overschrijding van de opgelegde grenswaarden. In de praktijk bleek dit echter niet
voldoende helder. Met de onderhavige wijziging van het derde lid van artikel 8.45
wordt daarom ter verduidelijking opgenomen dat bij overschrijding van de grenswaarden
geen maatregelen worden opgelegd indien sprake is van uitzonderlijke omstandigheden.

Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn bij een grote ramp die tot gevolg heeft
dat een luchthaven gedurende lange tijd intensief gebruikt moet worden voor reddingsvluchten.

Onderdeel D

Met de wijziging van de EU-richtlijn omgevingslawaai4 door middel van artikel 2, onder 2, van Verordening (EU) 2019/1010 inzake onderlinge
afstemming van verslagleggingsverplichtingen op het gebied van de milieuwetgeving5 is de datum voor de vijfjaarlijkse toets- en herzieningscyclus voor actieplannen
uitgesteld van 18 juli 2023 naar uiterlijk 18 juli 2024. De reden hiervan is dat ingevolge
de beoordeling van Richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van
13 december 2016 de verslagleggingstermijnen voor geluidsbelastingkaarten en actieplannen
moeten worden gestroomlijnd opdat er voldoende tijd is voor de openbare raadpleging
over de actieplannen. Daartoe moet de termijn voor de toetsing of herziening van de
actieplannen eenmalig met één jaar worden uitgesteld. Daardoor zullen de lidstaten
vanaf de vierde ronde ongeveer twee jaar de tijd hebben tussen het opmaken van de
geluidsbelastingkaarten en het voltooien van de toetsing of herziening van de actieplannen,
in plaats van één jaar zoals op dit moment het geval is. Voor de daaropvolgende actieplanningsronden
zal de periode van vijf jaar voor de toetsing of herziening worden hervat. Met de
onderhavige wijziging wordt artikel 8a.48 Wet luchtvaart hieraan aangepast.

Onderdeel E

Inleiding

De ontwikkeling van de burgerluchtvaart in Nederland raakt aan diverse publieke belangen,
met name leefbaarheid, milieu, veiligheid en economie. De maatschappelijke vraag om
meer regie van de Minister op de luchthaven Schiphol en de luchthavens van nationale
betekenis vraagt om inzicht in ontwikkelingen en relevante informatie om beleid te
kunnen ontwikkelen op het terrein van de taken en bevoegdheden van de Minister. In
de beleidsvorming zullen de adviezen van luchthavenexploitanten waarop het beleid
zich richt, gewogen worden om de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van beleid te kunnen
garanderen. Dit vraagt enerzijds om nauwe samenwerking en anderzijds een heldere rol-
en taakverdeling tussen exploitanten en de Minister. Hierdoor wordt voor de omgeving
helder wie waarvoor verantwoordelijk is en wie waarover mag meepraten, meeadviseren
of meebeslissen.

Voor militaire luchthavens is de Minister van Defensie het bevoegd gezag. Militaire
luchthavens kunnen mede worden gebruikt voor de burgerluchtvaart, indien een vergunning
voor burgermedegebruik is verstrekt aan een zgn. burgerexploitant. De informatiebehoefte
geldt hier ook. Waar hierna wordt gesproken over de exploitant wordt mede de burgerexploitant
bedoeld. Het gaat om informatie bedoeld voor het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat voor de ontwikkeling van beleid en uitvoering van taken en bevoegdheden
op grond van de Wet luchtvaart. Informatie in het kader van de ontwikkeling van beleid
voor het burgermedegebruik van een militaire luchthaven wordt gedeeld met de Minister
van Defensie.

Een aantal ontwikkelingen vanuit drie publieke belangen vraagt om een versterking
van de informatiepositie van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat op het
burgerluchtvaartdossier.

1) Milieu

Voor een wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB, §8.3.1 van de Wet
luchtvaart), het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB, §8.2.1 van de Wet luchtvaart),
luchthavenbesluiten (LHB, §8.4.2.2 van de Wet luchtvaart) voor luchthavens van nationale
betekenis en luchthavenbesluiten voor militaire luchthavens is veelal een milieueffectrapportage
(MER) vereist. Voor de beoordeling van een MER, het kunnen vaststellen van een luchthavenbesluit,
als ook voor beleidsontwikkeling in het algemeen kan de behoefte aan milieu-informatie
bestaan. De informatieplicht voorziet daarin. Die behoefte kan zich ook voordoen in
het geval van burgermedegebruik op een militaire luchthaven door tussenkomst van een
burgerexploitant.

2) Veiligheid

De Onderzoeksraad voor veiligheid heeft in het rapport «Veiligheid vliegverkeer Schiphol»
aanbevolen dat de Minister van Infrastructuur en Waterstaat zijn rol als eindverantwoordelijke
voor de veiligheid op Schiphol nader invult. In dat kader zijn door het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat diverse maatregelen getroffen om de rolinvulling
te versterken. Daarnaast is in de Luchtvaartnota 2020–2050 opgenomen dat het kabinet
de rol van het Rijk als verantwoordelijke voor de veiligheid in de luchtvaart versterkt.
Er wordt bijvoorbeeld een systeemmonitor voor luchtvaartveiligheid ontwikkeld om het
functioneren van het veiligheidssysteem te monitoren (regelgeving en kaders, toelating
en handhaving, inrichting (vlieg)operatie en reflectie). In eerste aanleg ligt de
focus op de veiligheid van Schiphol. Een ander instrument is dat bij belangrijke besluiten
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat die leiden tot significante veranderingen
in de luchtvaart een integrale veiligheidsanalyse wordt uitgevoerd (in opdracht van
de Minister). Deze analyse brengt de mogelijke gevolgen voor de veiligheid in beeld.
Om die eindverantwoordelijkheid adequaat in te kunnen vullen of omdat het anderszins
beleidsmatig nodig is, moet de Minister desgevraagd kunnen beschikken over relevante
informatie die daarvoor nodig is en bij de exploitant van de luchthaven berust.

Een derde voorbeeld betreft het veiligheidsmanagementsysteem. Artikel 8a.3, tweede
lid, bevat de grondslag om bij ministeriële regeling regels te stellen met betrekking
tot, onder andere, een veiligheidsmanagementsysteem. Op grond van het wetsvoorstel
kan in de toekomst zo nodig informatie over veiligheidsaspecten worden opgevraagd
zodat beoordeeld kan worden of en hoe voorzien moet worden in nieuwe regelgeving.
Het kan ook gaan om informatie over de resultaten van een ingevoerd veiligheidsmanagementsysteem.

3) Economie

Dankzij het verbindingennetwerk van de luchtvaartmaatschappijen is Schiphol goed verbonden
met de rest van de wereld. De beschikbare ruimte voor vliegtuigbewegingen op Schiphol
is echter beperkt. Het Rijk zet daarom in op behoud en verbetering van de netwerkkwaliteit.
Het Rijk zal de vraag naar luchtvaart (vracht en passagiers) selectief ondersteunen,
en voorrang geven aan luchtvaart die de grootst mogelijke waarde heeft voor de Nederlandse
economie en werkgelegenheid. Versterking van de netwerkkwaliteit speelt daarbij een
belangrijke rol. Om dit publieke belang te borgen wordt een beleidskader ontwikkeld
om te sturen op versteviging van de netwerkkwaliteit. Hiervoor kan tijdige informatie
nodig zijn die het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat niet heeft maar waarover
de exploitant van de luchthaven wel kan beschikken.

Op grond van art. 8.29a van de Wet luchtvaart brengt de exploitant van de luchthaven
verslag uit over de exploitatie van de luchthaven ten behoeve van het netwerkkwaliteitsbeleid.
Mocht deze informatie naar het oordeel van de Minister aanvullingen behoeven, kan
met de wettelijke informatieplicht afgedwongen worden dat deze aanvullende informatie
verstrekt wordt.

Ook kan gedacht worden aan de «business case» van een luchthaven met betrekking tot
verwacht gebruik. Deze is nodig voor het kunnen vaststellen van regels ten aanzien
van de geluidsbelasting en het externe-veiligheidsrisico in een luchthavenbesluit.

Ten slotte zou onder verwijzing naar artikel 8.25a (exploitatieverplichting) en 8.25b
(intrekking exploitatievergunning) bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan informatie
die van belang is om te beoordelen of de luchthaven goed toegerust is om de operatie
op een veilige manier uit te kunnen voeren. Dit zou dan bijvoorbeeld informatie kunnen
zijn over de beschikbaarheid van securitypersoneel en bagageafhandelaren.

Informatieplicht

Er wordt al veel informatie uitgewisseld tussen de luchthavens en de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat. Het kan echter voorkomen dat de Minister binnen een
bepaalde termijn over informatie of gegevens dient te beschikken om een wettelijke
taak of bevoegdheid te kunnen uitoefenen. In dergelijke uitzonderlijke gevallen kan
het gewenst zijn om voor de spoedige levering van de informatie een beroep te kunnen
doen op een wettelijke bepaling.

In het kader hiervan worden in de Wet luchtvaart twee nieuwe artikelen opgenomen met
een informatieverplichting voor de exploitant van de luchthaven Schiphol, de exploitant
van een luchthaven van nationale betekenis en de burgerexploitant op een militaire
luchthaven. Het artikel regelt dat de exploitanten op verzoek van de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat verplicht zijn om informatie aan te leveren die noodzakelijk
is voor de vervulling van zijn taken en bevoegdheden zoals neergelegd in de Wet luchtvaart.

Het betreft informatie voor de ontwikkeling van beleid en nieuwe regelgeving, voor
de (toekomst van de) burgerluchtvaart. Het kan dus ook gaan om informatie voor het
vaststellen of wijzigen van het LVB, het LIB of een luchthavenbesluit, waarvan mag
worden verondersteld dat deze beschikbaar is, bijvoorbeeld omdat er een datum voor
het vaststellen van het luchthavenbesluit is vastgelegd. In het kader van hinderbeperking
zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan een verzoek om informatie over het aantal
nachtvluchten in een jaar en de verdeling van dat aantal nachtvluchten over de verschillende
luchtvaartmaatschappijen. Het kan ook gaan om informatie over concrete aantallen ernstig
gehinderden en/of slaapverstoorden bij de verdere ontwikkeling van Schiphol. Een ander
voorbeeld is meetdata ten behoeve van validatie van de bepalingsmethode voor de geluidbelasting.
Het gaat dan niet om persoonsgegevens in de zin van de Algemene Verordening Gegevensbescherming.6

Het betreft dus gegevens die de exploitant feitelijk tot zijn beschikking heeft of
kan genereren. Het artikel legt vast dat de gegevens die door de exploitant aan de
Minister worden verstrekt uitsluitend mogen worden gebruikt voor de uitvoering van
de taken zoals neergelegd in de Wet luchtvaart. De Minister mag de gegevens niet gebruiken
voor andere doeleinden. Informatie in het kader van de ontwikkeling van beleid voor
het burgermedegebruik van een militaire luchthaven wordt gedeeld met de Minister van
Defensie, op basis van de gebruikelijke onderlinge samenwerking tussen de ministeries
bij het formuleren van luchtvaartbeleid.

Het gaat uiteraard om informatie die niet al op de betreffende ministeries aanwezig
is, of bij een ander overheidsorgaan zoals bijvoorbeeld ACNL (Airport Coordination
Netherlands) of LVNL (Luchtverkeersleiding Nederland) beschikbaar is. Indien bepaalde
informatie beschikbaar is op grond van een andere taak of bevoegdheid op grond van
de Wet luchtvaart, bijvoorbeeld in het kader van toezicht en handhaving, kan deze
worden (her)gebruikt en behoeft de informatie niet opnieuw door de exploitant te worden
verstrekt.

Ten aanzien van de in het tweede lid bedoelde termijn kan worden opgemerkt dat de
termijn waarbinnen de informatie wordt geleverd, zal worden vastgesteld nadat in overleg
met de exploitant is bezien welke termijn haalbaar is.

Een soortgelijke bepaling bestaat reeds in artikel 78 van de Elektriciteitswet 19987, waarin is vastgelegd dat de Minister van EZK een producent, een leverancier, een
handelaar, een netbeheerder, een elektriciteits- of gasbeurs of een afnemer om gegevens
en inlichtingen kan vragen die hij nodig heeft voor de uitvoering van de hem in deze
wet opgedragen taken.

De exploitant wordt gevraagd aan te geven welke informatie als bedrijfsvertrouwelijk
moet worden aangemerkt. Overeenkomstig artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, van de
Wet open overheid (Stb. 2021, 499) worden bedrijfsvertrouwelijke gegevens niet openbaar gemaakt.

Bestaande informatieverplichtingen

Reeds bestaande wettelijke informatieplichten in de Wet luchtvaart hebben alle betrekking
op latere fasen van het beleidsontwikkelingsproces in het kader van met name toezicht
en verplichte verslaglegging.

Voor het verstrekken van milieu-informatie ten behoeve van de uitoefening van het
toezicht door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) zijn informatieverplichtingen
in de artikelen 8.28 en 8.72 van de Wet luchtvaart opgenomen, die zijn uitgewerkt
in de Regeling milieu-informatie luchthaven Schiphol en de Regeling burgerluchthavens.
Voor de houder van een vergunning voor burgermedegebruik van een militaire luchthaven
bevat artikel 10.35 van de Wet luchtvaart een informatieplicht aan de Minister van
Defensie.

Voor het verstrekken van informatie over veiligheid bestaan op basis van artikel 7.1
van de Wet luchtvaart reeds verplichtingen voor het melden van voorvallen aan het
Analysebureau Luchtvaartvoorvallen (ABL) dat is ondergebracht bij de ILT.

Voor het toezicht op de hoogte van de tarieven door de Autoriteit Consument en Markt
bevatten de artikelen 8.25h en 8.40h van de Wet luchtvaart ook een informatieverplichting
voor de exploitant.

Artikel 8.29a Wet luchtvaart bevat de verplichting voor de exploitant van Schiphol
om elke drie jaar een verslag over de exploitatie uit te brengen.

Op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart in samenhang met artikel 5.32 van
de Algemene wet bestuursrecht kan bij het niet naleven van de verplichting om de gevraagde
informatie te verstrekken een last onder bestuursdwang of een dwangsom worden opgelegd.

Alternatieve instrumenten en minder vergaande verplichtingen

Onder de vigerende regelgeving kunnen luchthavenexploitanten in situaties anders dan
hiervoor beschreven slechts verzocht worden om informatie te delen. Er zijn geen alternatieve instrumenten of minder vergaande
verplichtingen geïdentificeerd waarmee het beoogde bereikt kan worden, te weten het
te allen tijde verzekerd zijn van de verplichting voor de luchthavenexploitanten om
desgevraagd relevante aanwezige informatie te verstrekken.

Onderdeel F

Met dit artikel wordt vastgelegd dat de informatieplicht bij militaire luchthavens
met burgermedegebruik alleen geldt voor de burgerexploitant van een dergelijke luchthaven.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers