Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

De Republiek Finland (hierna: Finland) en het Koninkrijk Zweden (hierna: Zweden) hebben
op 18 mei 2022 een aanvraag tot lidmaatschap van de NAVO ingediend. Op 29 juni 2022
besloten de NAVO-bondgenoten Finland en Zweden uit te nodigen voor toetredingsbesprekingen
die zouden moeten leiden tot het NAVO-lidmaatschap. Hierover is door de regering voorafgaand
aan en na afloop van genoemde bijeenkomst aan de Tweede Kamer gerapporteerd (Kamerstukken
II 2021–2022, 28 676, nr. 301 en nr. 302). De toetredingsbesprekingen werden in Brussel afgerond.

Op 5 juli 2022 ondertekenden 30 NAVO-bondgenoten te Brussel de toetredingsprotocollen
die Finland en Zweden formeel uitnodigen om toe te treden tot het op 4 april 1949
te Washington tot stand gekomen Noord-Atlantisch Verdrag (Stb. 1949, J 355; hierna
te noemen «het NAVO-Verdrag»). Deze Protocollen behoeven goedkeuring door de individuele
bondgenoten volgens hun nationale procedures en zullen in werking treden wanneer alle
NAVO-bondgenoten de Protocollen hebben goedgekeurd.

De uitnodigingen aan Finland en Zweden om toe te treden, vastgelegd in de op 5 juli
2022 te Brussel tot stand gekomen Protocollen bij het NAVO-Verdrag betreffende de
toetreding van Finland en Zweden (Trb. 2022, 58; hierna te noemen «de Protocollen»), passen in het «open deur»-beleid van de NAVO.
Dit beleid houdt in dat de NAVO, in lijn met artikel 10 van het NAVO-Verdrag en vanuit
het oogpunt van bevordering van stabiliteit en samenwerking in Europa, bereid is de
toetreding in overweging te nemen van Europese landen die verwezenlijking van de beginselen
van dit Verdrag kunnen bevorderen en die kunnen bijdragen aan de veiligheid van het
Noord-Atlantisch gebied.

Voor zowel Finland en Zweden als de NAVO is de veiligheidssituatie sterk veranderd
sinds de Russische inval in Oekraïne. De inval toonde aan dat Rusland bereid is om
een grootschalige, niet-uitgelokte aanval op een buurland uit te voeren. Met de Finse
en Zweedse toetreding krijgt de NAVO er nieuwe mogelijkheden op militair en op politiek
vlak bij in een strategisch belangrijke regio. Tegelijkertijd betekent toetreding
van met name Finland dat de NAVO een ruim 1.300 kilometer lange grens met Rusland
zal delen.

Militair gezien is al sprake van een nauwe samenwerkingsrelatie tussen Finland, Zweden
en de NAVO. Sinds 2014 zijn Finland en Zweden Enhanced Opportunity Partner (EOP) van de NAVO. Dit maakt onderdeel uit van het Partnership Interoperability Initiative dat versterkte militaire samenwerking tot doel heeft. Ook wordt in dit kader gewerkt
aan verregaande interoperabiliteit tussen de Finse en Zweedse krijgsmachten en die
van de NAVO-bondgenoten. Finland en Zweden dragen bij aan NAVO-missies en -oefeningen.
Zo leverden Finland en Zweden troepen tijdens de NAVO-crisisoperaties in Bosnië-Herzegovina
vanaf 1996 en in Afghanistan vanaf 2002. Op dit moment dragen Finland en Zweden bij
aan de NAVO-vredesmacht Kosovo Force en de NAVO-missie in Irak. Finland en Zweden
nemen als NAVO-partners regelmatig deel aan NAVO-oefeningen en er is sprake van relatief
grote interoperabiliteit. Finland en Zweden zijn ook regionaal sterk militair verbonden
door onder andere de veiligheidsinitiatieven Nordic Defence Cooperation, Joint Expeditionary
Force, Northern Group en European Intervention Initiative. Op Finland en Zweden na
zijn alle deelnemende landen binnen deze samenwerkingsverbanden NAVO-lid. Als leden
van de Europese Unie en voorstanders van de ontwikkeling van de defensie- en veiligheidsdimensie
daarvan kan toetreding van Finland en Zweden bovendien een impuls geven aan de verdere
verdieping van samenwerking tussen de EU en de NAVO op veiligheidsgebied.

Zowel Finland als Zweden beschikken over relatief grote en goed getrainde legers en
uitstekende militaire capaciteiten. De Finse krijgsmacht bestaat uit 12.000 beroepssoldaten
en kan in korte tijd 280.000 troepen mobiliseren als reservisten worden opgeroepen.
Met 900.000 militair getrainde personen heeft Finland het grootste reservistenleger
van Europa. Daarnaast behoren de Finse luchtmacht en inlichtingendiensten tot de meest
geavanceerde van Europa.De Zweedse krijgsmacht beschikt onder andere over een bekwame
marine en met slechts een handvol andere landen over het geavanceerde Patriot-luchtafweersysteem.
In 2018 werd de dienstplicht opnieuw ingevoerd en jaarlijks krijgt een groeiend aantal
mannen en vrouwen een militaire basisopleiding om de krijgsmacht te versterken. Dit
jaar gaat het om 5.500 mensen en dit aantal neemt toe tot 8.000 in 2025. Het personeelsbestand
van de Zweedse krijgsmacht wordt verhoogd van 60.000 naar 90.000 in 2030. De Finse
en Zweedse toetredingen tot de NAVO dragen zodoende verder bij aan een geloofwaardige
en effectieve bondgenootschappelijke afschrikking en verdediging en verhogen bovendien
de veiligheid in de Oostzeeregio en aan de noordflank.

Op politiek vlak zijn Finland en Zweden reeds nauw betrokken bij de NAVO. Sinds het
activeren van hun Modalities for Strengthened Interaction-status (MSI) in februari 2022 zijn Finland en Zweden veelvuldig aanwezig bij overleggen
van de Noord-Atlantische Raad en NAVO-comitébijeenkomsten zoals die gerelateerd aan
de oorlog in Oekraïne. Ook worden via die weg inlichtingen uitgewisseld tussen Finland,
Zweden en de NAVO en vinden wederzijdse politieke consultaties plaats.

De uitnodigingen aan Finland en Zweden en hun daaruit voortvloeiende toetreding dragen
aldus positief bij aan de collectieve veiligheid van de NAVO-veiligheidsregio en zijn
daarmee ook in het belang van Nederland.

2. Het toetredingsproces

De NAVO is een gemeenschap die gebouwd is op de gedeelde waarden van democratie, individuele
vrijheid en de rechtsstaat. Als leden van de Europese Unie en tevens partners van
de NAVO delen Finland en Zweden deze waarden. Finland en Zweden zijn sterke democratische
rechtsstaten. Als leden van het Partnership for Peace-programma van de NAVO committeren Finland en Zweden zich aan de voor de NAVO essentiële
beginselen en doelen zoals democratische controle op hun krijgsmachten. Als leden
van het Partnership Interoperability Initiative versterkten Finland en Zweden hun samenwerking en militaire interoperabiliteit met
de krijgsmachten van NAVO-bondgenoten.

In het Finse regeringsrapport inzake veranderingen in zijn veiligheidscontext van
13 april 2022 meldt de Finse regering dat het dicht tegen de NAVO-norm van 2% van
het BBP aan zit. In de Finse definitie van defensie-uitgaven worden pensioenen en
kosten voor de grensbewaking niet meegenomen. Volgens de soepelere NAVO-definitie
komen de Finse defensie-uitgaven daarom ruim boven de afgesproken 2% van het BBP uit.
De Zweden hebben aangekondigd zo snel mogelijk de NAVO-norm van 2% te halen. De militaire
interoperabiliteit van de Finse en Zweedse krijgsmachten met de NAVO wordt versterkt
door deelname aan eerdergenoemde crisis- en vredesoperaties en de EOP-status die Finland
en Zweden hebben. Hiermee zijn de Finse en Zweedse militaire structuren reeds grotendeels
inpasbaar in die van de NAVO. Finland en Zweden schuiven al regelmatig aan bij verschillende
NAVO-overleggen zoals de bijeenkomsten van NAVO Ministers van Buitenlandse Zaken en
worden veelvuldig bij het interne NAVO-informatieverkeer betrokken.

Het Zweedse parlement en het Finse parlement spraken zich op respectievelijk 16 en
17 mei uit ten faveure van toetreding en een toenemende meerderheid van zowel het
Finse als het Zweedse volk steunt toetreding tot de NAVO.

Met de ondertekening en aanvaarding van de toetredingsprotocollen door de 30 NAVO-bondgenoten
worden Finland en Zweden formeel uitgenodigd toe te treden tot het NAVO-Verdrag. Hierna
kunnen Finland en Zweden een toetredingsakte bij het NAVO-Verdrag deponeren bij de
Verenigde Staten, de depositaris van het verdrag. Daarmee zullen Finland en Zweden
vervolgens daadwerkelijk toetreden.

3. Financiële consequenties van de toetreding

De financiële gevolgen van de toetreding van Finland en Zweden zijn zeer bescheiden
en houden verband met het aanpassen van de verdeelsleutel waarmee lidstaten bijdragen
aan de gemeenschappelijke financiering van de NAVO. Finland en Zweden zullen net als
andere bondgenoten gaan bijdragen aan de budgetten van de NAVO, te weten het civiele
budget, het militaire budget en het NAVO Veiligheid Investeringsprogramma.

4. Datum voor toetreding tot de NAVO

Nu de Protocollen bij het NAVO-Verdrag zijn ondertekend, volgt goedkeuring daarvan
conform de geldende nationale wetgeving van de lidstaten. Deze lidstaten streven ernaar
de nationale goedkeuringsprocedures voor de Protocollen zo spoedig mogelijk af te
ronden.

Na inwerkingtreding van de Protocollen richt de Secretaris-Generaal van de NAVO namens
alle lidstaten een formele uitnodiging aan de regeringen van Finland respectievelijk
Zweden. De landen kunnen, nadat de besluitvorming in eigen land is afgerond, partij
worden bij het NAVO-Verdrag door het neerleggen van de akte van toetreding bij de
regering van de Verenigde Staten van Amerika, de depositaris van het NAVO-Verdrag.

Vanaf de ondertekening van de Protocollen door de NAVO-lidstaten, zullen Finland en
Zweden als genodigden deelnemen aan NAVO-overleggen. In de periode tussen de lidmaatschapsaanvragen
en daadwerkelijke toetreding zijn Finland en Zweden kwetsbaar zonder de bescherming
van artikel 5 van de NAVO. Nederland werkt al nauw samen met Finland en Zweden en
staat klaar om de militaire en veiligheidssamenwerking verder te intensiveren. Het
staat buiten kijf dat Nederland Finland en Zweden zal bijstaan als de veiligheidssituatie
daarom vraagt, zoals ook vastgelegd in de wederzijdse bijstandsclausule van de Europese
Unie en artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties. Onder andere de Verenigde
Staten, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, België, Noorwegen, IJsland,
Denemarken, Estland, Letland en Litouwen zegden eveneens veiligheidsgaranties toe.

5. Een ieder verbindende bepalingen

Naar het oordeel van de regering bevatten deze Protocollen geen een ieder verbindende
bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die aan rechtssubjecten
rechtstreeks rechten toekennen of plichten opleggen.

6. Koninkrijkspositie

Wat het Koninkrijk der Nederlanden betreft zullen de Protocollen, evenals het NAVO-Verdrag,
alleen voor het Europese deel van Nederland gelden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren