Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 159 Wijziging van de Opiumwet in verband met het toevoegen van een derde lijst met als doel het tegengaan van de productie van en de handel in nieuwe psychoactieve stoffen en enkele andere wijzigingen
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de Opiumwet te wijzigen door aan de bestaande
lijsten I en II een lijst IA toe te voegen. Deze lijst IA bevat een aantal stofgroepen
waarvan de chemische structuur is afgeleid van meerdere substanties met een psychoactieve
werking die op lijst I van de Opiumwet staan vermeld. Het gaat om substanties en de
preparaten daarvan die vergelijkbare psychoactieve effecten teweegbrengen, dan wel
beogen teweeg te brengen, als de bekende drugs, zoals MDMA, THC (de psychoactieve
stof in cannabis) en heroïne. Deze middelen (substanties en preparaten) kunnen een
voor de gebruiker onbekend gezondheidsrisico met zich meebrengen. De precieze gezondheidsrisico’s
van deze nieuwe middelen zijn nog niet in kaart gebracht. Dat ze ernstige gezondheidsschade
kunnen opleveren is echter aannemelijk. Vanuit het voorzorgbeginsel is het daarom
wenselijk maatregelen te treffen. Onderhavig wetsvoorstel ziet op een generiek verbod
op bepaalde stofgroepen en beoogt zowel de volksgezondheid te beschermen als de productie
en handel in deze middelen door de illegale drugsindustrie tegen te gaan. Het kabinet
maakt zich op verschillende fronten hard tegen de georganiseerde ondermijnende criminaliteit
met een omvangrijk pakket aan wetsvoorstellen, waar dit wetsvoorstel onderdeel van
is (vgl. Kamerstukken II 2019/20, 29 911, nr. 259). Mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid licht ik dit wetsvoorstel hieronder
toe.
2. Aanleiding en inhoud van het wetsvoorstel
De afgelopen jaren heeft Nederland zich ontwikkeld tot grote producent en doorvoerland
van synthetische drugs. De illegale drugsindustrie in Nederland gaat gepaard met georganiseerde
criminaliteit en heeft ernstige gevolgen voor de veiligheid. De aanpak van drugscriminaliteit
vraagt veel inzet van politie en justitie. Producenten en handelaars in drugs zijn
bedreven in het buiten de radar opereren en bovendien creatief in het vinden van manieren
om de Opiumwet te omzeilen. Die creativiteit bestaat onder andere uit het ontwikkelen
van nieuwe middelen die qua effect sterk lijken op de reeds verboden drugs, maar in
ons land wel legaal zijn. Het zijn veelal nog onbekende middelen waarvan aannemelijk
is dat zij vergelijkbare gezondheidsrisico’s kennen als verwante substanties die al
wel op lijst I van de Opiumwet staan. Om deze ontwikkeling in Nederland een halt toe
te roepen, is besloten over te gaan tot onderhavig wetsvoorstel.
2.1 Nieuwe psychoactieve stoffen
Nieuwe psychoactieve stoffen (hierna: NPS-en) zijn middelen die geregeld op de markt
verschijnen, die qua werking vergelijkbaar zijn met de klassieke illegale drugs, maar
(nog) niet onder de drugswetgeving vallen.
Een NPS wordt Europees gedefinieerd als1: «een stof in zuivere vorm of in een preparaat, die noch onder bij het Enkelvoudig
Verdrag van de Verenigde Naties van 1961 inzake verdovende middelen zoals gewijzigd
bij het Protocol van 1972 valt, noch onder het Verdrag van de Verenigde Naties inzake
psychotrope stoffen van 1971, maar gezondheids- of sociale risico’s met zich kan meebrengen
die gelijkaardig zijn aan deze die de stoffen die onder die verdragen vallen, met
zich kunnen meebrengen.»
NPS-en worden vaak geproduceerd om de drugswetgeving te omzeilen. Door kleine structurele
veranderingen in de chemische structuur van een illegale drug aan te brengen, ontstaat
een nieuw en nog legaal psychoactief middel met vergelijkbare effecten als illegale
drugs. NPS-en vormen daarmee potentieel een bedreiging voor de volksgezondheid. De
productie van NPS-en is aan geen enkele vorm van kwaliteitscontrole onderworpen en
er is nog relatief weinig onderzoek gedaan naar de gezondheidseffecten van het gebruik
van deze middelen. Dit maakt dat potentiële kopers die interesse hebben voor (het
uitproberen van) nieuwe psychoactieve middelen zich blootstellen aan mogelijk grote
gezondheidsrisico’s. Producenten en handelaars nemen deze risico’s voor lief en bevinden
zich vaak in of dichtbij de netwerken die ook illegale drugs op de markt brengen.
De illegale drugsindustrie heeft een ondermijnend effect op de samenleving. In de
eerste helft van 2019 vormden NPS-en ongeveer 5% van alle drugs die in 11 Europese
landen bij de testcentra werden aangeboden.2 Hoewel daarom aannemelijk is dat van het totaal van alle op de markt beschikbare
drugs NPS-en een relatief klein deel uitmaken, is volgens de EMCDDA (European Monitoring
Centre for Drugs and Drug Addiction) sprake van een steeds hardnekkiger probleem.
In de periode van 1997 tot 2007 werd een relatief klein aantal nieuwe psychoactieve
stoffen geïdentificeerd: ongeveer 60. In de periode tot 2015 ontving de EMCDDA notificaties
over 480 nieuwe stoffen. Volgens het Europees Drugsrapport 2020 werden eind 2019 790
NPS-en gesignaleerd, waarvan 53 voor het eerst in Europa werden gemeld in 2019. Het
is daarom van belang op te treden tegen producenten en handelaars die grijpen naar
deze NPS-en om de drugswetgeving en aldus sancties te ontlopen. Tegelijkertijd is
het zaak de verkeerde indruk bij consumenten weg te nemen dat de middelen niet (zo)
schadelijk zijn omdat ze legaal zijn. Op Europees niveau hebben de initiatieven op
het gebied van NPS betrekking op de uitvoering van beleid en de intensivering van
de operationele samenwerking tussen de lidstaten. Zo zijn de activiteiten van de EMCDDA
(European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction) gericht op vroegtijdige
informatiedeling en zet de EU middels de EMPACT-projecten (European Multidisciplinary
Platform Against Criminal Threats) in op het versterken van de operationele samenwerking
tussen lidstaten op het gebied van de bestrijding van de handel in drugs, waaronder
NPS. Het onderhavige wetsvoorstel maakt het mogelijk om grotere stappen zetten in
de strijd tegen (toekomstige) NPS dan tot nu toe. Dit neemt niet weg dat op zowel
Europees als wereldwijd (via de UNODC) niveau nog steeds nieuwe middelen op de gebruikelijke
manier worden verboden. Het wetsvoorstel vormt daarmee een aanvulling op Europese
en internationale regelgeving.
2.2 Stofgroepen
Het snel verschijnen van steeds weer een nieuwe NPS leidt tot een «uitputtingsslag»
tussen de producenten en de dealers en de autoriteiten. De ene NPS is nog niet verboden
of de volgende dient zich al aan. Het toevoegen van een individuele NPS aan bestaande
drugswetgeving neemt doorgaans veel tijd in beslag. Tenzij een NPS wordt toegevoegd
om te voldoen aan internationale verplichtingen, gaat aan toevoeging een risicobeoordeling
van het Coördinatiepunt Assessment en Monitoring nieuwe drugs (CAM) vooraf. Dat is
een tijdsintensieve procedure, ook indien het middelen betreft die sterk lijken op
middelen die al eerder zijn beoordeeld. Per jaar worden doorgaans maar één of hoogstens
enkele risicobeoordelingen gedaan. Een aantal EU-landen, zoals Duitsland en België,
heeft besloten over te gaan tot invoering van generieke wetgeving, waarmee groepen
NPS-en bij voorbaat verboden worden. Dit houdt in dat er een verbod is op alle middelen
de kunnen worden afgeleid van de chemische basisstructuur van een substantie. Indien
de producent van NPS-en aan deze basisstructuur een chemische groep toevoegt, is de
ontstane NPS automatisch verboden. Door bepaalde stofgroepen te verbieden, wordt de
productie van en handel in NPS-en belemmerd. Dit is in het belang van de bescherming
van de volksgezondheid en de bestrijding van georganiseerde drugscriminaliteit. Het
verbod maakt het tevens mogelijk om te voldoen aan rechtshulpverzoeken vanuit het
buitenland, bijvoorbeeld voor overlevering, tenuitvoerlegging van buitenlandse strafvonnissen
en kleine rechtshulp waarbij inzet van dwangmiddelen is vereist of overname voor strafvervolging.
Daarmee kan Nederland in internationaal verband aan strafrechtelijke onderzoeken die
betrekking hebben op NPS-en effectief medewerking verlenen.
Onder het voorgestelde generieke verbod op de in lijst IA opgenomen stofgroepen vallen
niet de middelen die al op lijst I of II van de Opiumwet staan. Deze middelen vallen
onder de bestaande verboden. Ook middelen die zijn toegelaten als (dier)geneesmiddel
zijn uitgesloten van het voorgestelde verbod. Dit geldt eveneens voor werkzame stoffen
van (dier)geneesmiddelen die zich bevinden bij fabrikanten of groothandelaren van
(dier)geneesmiddelen en die dienen voor de productie van (dier)geneesmiddelen. Voorgesteld
wordt om deze fabrikanten en groothandelaren buiten het toezicht kader van de Opiumwetontheffing
te houden omdat zij op grond van de Geneesmiddelenwet en de Wet dieren in het bezit
dienen te zijn van een handelsvergunning en daarmee reeds onder een toezicht kader
vallen.
Hetzelfde geldt voor handelaren in werkzame stoffen, voor wie op grond van de Geneesmiddelenwet
een registratieplicht geldt (hierna: API-handelaren), alsmede apothekers die zelf
geneesmiddelen bereiden. Ook op de API-handelaren is vanwege de registratieplicht
namelijk een toezicht kader van toepassing waardoor het risico op oneigenlijke toepassing
gering is. Dit betekent dat er ook voor API-handelaren die een registratieplicht hebben
op grond van de Geneesmiddelenwet geen Opiumwetontheffing nodig is indien een werkzame
stof tevens in één van de stofgroepen op lijst IA valt. Daarbij zij opgemerkt dat
werkzame stoffen die vallen onder de voorgestelde lijst IA niet zijn opgenomen op
de lijsten van het Enkelvoudig Verdrag inzake psychoactieve stoffen3. Dit is wel het geval bij werkzame stoffen die op lijst I of II van de Opiumwet staan,
hetgeen betekent dat Nederland zich ten aanzien van werkzame stoffen op lijst I en
II moet houden aan het Enkelvoudig Verdrag. Anders dan bij de werkzame stoffen vallend
onder de voorgestelde lijst IA, kan een handelaar in werkzame stoffen vallend onder
lijst I of II van de Opiumwet door de bepalingen in het Enkelvoudig Verdrag niet volstaan
met een API-registratie of een handelsvergunning op grond van de Geneesmiddelenwet.
Ook overigens is het van belang dat bij middelen ten aanzien waarvan uitgebreide risicobeoordelingen
zijn uitgevoerd als gevolg van gezondheidsincidenten er een strenger toezichtsregime
van toepassing is dan het regime van de Geneesmiddelenwet. Daarom zijn ontheffingen
noodzakelijk voor handelingen met middelen op lijst I of II.
Ontheffing zal in andere voorkomende gevallen in het belang van de volksgezondheid
of de diergezondheid verleend kunnen worden. De voorwaarden waaronder men in aanmerking
komt voor een Opiumwetontheffing zijn in de Beleidsregels opiumwetontheffingen verder
uitgewerkt.
Ten slotte zijn ook de drugsprecursoren (grondstoffen) die zijn gereguleerd op grond
van Europese regelgeving4 uitgezonderd van het voorgestelde verbod. De Europese regelgeving is voldoende en
gaat overigens ook boven de nationale regelgeving. Het is ook mogelijk dat bekende
middelen die deel uitmaken van de in lijst IA opgenomen stofgroepen waarvan de schadelijkheid
is vastgesteld, worden verplaatst naar lijst II of lijst I van de Opiumwet. In dat
geval gelden voor die middelen ook de regelingen voor medisch gebruik, zoals dat nu
al het geval is voor (dier)geneesmiddelen op de lijsten I en II.
De voorgestelde lijst IA bevat een drietal stofgroepen:
1. substanties die zijn afgeleid van 2-fenethylamine, met uitzondering van 2-fenethylamine
zelf. Dit omvat tevens substanties die de basisstructuur cathinon hebben;
2. synthetische cannabinoïden;
3. substanties die zijn afgeleid van 4-aminopiperidine.
Het betreft stofgroepen die in onze buurlanden reeds bij wet zijn verboden en waarvan
vertegenwoordigers op lijst I van de Opiumwet zijn geplaatst zoals mefedron, JWH-018
en fentanyl. Bovendien is gebleken dat het plaatsen van deze vertegenwoordigers op
lijst I weer heeft geleid tot andere NPS-en die overeenkomstige basisstructuren hebben.
Op grond van zowel nationale monitoringsgegevens afkomstig van onder andere het Trimbos
instituut, als internationale gegevens afkomstig van het EMCDDA, UNODC en de WHO,
is af te leiden dat deze stofgroepen het meest gebruikt worden als alternatief voor
middelen die al op lijst I van de Opiumwet staan. Van deze groepen zijn sinds 2014
vrijwel jaarlijks vertegenwoordigers onder (inter)nationale controle gebracht vanwege
bewezen schadelijkheid. Een voorbeeld van een fenethylamine is 4-FA, een NPS die rond
2014 zeer populair werd in Nederland en vergelijkbare effecten heeft als speed en
XTC. Door een toename van gezondheidsincidenten en zelfs sterfgevallen, is 4-FA vervolgens
in 2017 op lijst I van de Opiumwet geplaatst. Na dit verbod is het gebruik van 4-FA
in Nederland significant afgenomen.
De substantie 2-fenethylamine wordt uitgezonderd van het verbod omdat het van nature
in levensmiddelen, zoals chocolade, voorkomt. Het toezicht op middelen met 2-fenethylamine
ligt bij de NVWA. Deze middelen moeten voldoen aan de levensmiddelenwetgeving.
In het wetsvoorstel is opgenomen dat bij algemene maatregel van bestuur stofgroepen
aan lijst IA kunnen worden toegevoegd indien twee of meer middelen die deel uitmaken
van die stofgroep zijn of worden toegevoegd aan lijst I van deze wet. Hierdoor kan
worden voorkomen dat een producent van psychoactieve middelen door het wijzigen van
de moleculaire structuur alsnog een legale weg vindt om nieuwe middelen te produceren
met een vergelijkbaar psychoactief effect. Ten aanzien van de noodzakelijkheid van
een mogelijke toevoeging van een stofgroep aan lijst IA van deze wet zal het Coördinatiepunt
Assessment en Monitoring nieuwe drugs5 worden geconsulteerd.
Anders dan bij de middelen op lijst I en II is er in dit wetsvoorstel voor gekozen
om ten aanzien van het verbod op stofgroepen geen bepaling op te nemen voor het met
spoed bij ministeriële regeling verbieden van een stofgroep. De kans is gering dat
vanwege nog onbekende substanties een hele stofgroep met spoed verboden zou moeten
worden. Zeer gevaarlijke substanties van een nieuwe stofgroep kunnen wel op grond
van de huidige bepalingen van de Opiumwet met spoed worden verboden via een ministeriële
regeling en daarmee worden opgenomen op lijst I of II.
De behoefte aan een instrument om nieuwe varianten van schadelijke en reeds verboden
drugs van de legale markt te weren, is recent gebleken met betrekking tot de substantie
3-MMC (3-Methylmethcathinon). Deze substantie behoort tot de cathinonen en maakt deel
uit van een van de voorgestelde stofgroepen voor plaatsing op lijst IA. In het voorjaar
van 2021 heeft het CAM een risicobeoordeling uitgevoerd naar de schadelijkheid van
3-MMC. Het advies van het CAM luidde om 3-MMC op lijst II bij de Opiumwet te plaatsen
gelet op de toenemende populariteit van dit middel onder met name (jonge) jongeren,
signalen die wijzen op verslavingspotentieel van dit middel en een stijging in het
aantal gezondheidsincidenten gerelateerd aan 3-MMC-gebruik. Door plaatsing van 3-MMC
op lijst II bij de Opiumwet wordt de eenvoudige verkrijgbaarheid als gevolg van de
legale status tegengegaan en wordt een signaal afgegeven aan de gebruikersgroepen
over de negatieve effecten van 3-MMC-gebruik. Gebaseerd op de op dat moment beschikbare
informatie over dit middel concludeerde het CAM dat er te weinig wetenschappelijke
basis is om te stellen dat 3-MMC vergelijkbare risico’s oplevert als de middelen die
vermeld staan op lijst I bij de Opiumwet. Het beeld van 3-MMC kan op basis van nieuwe
informatie over de gezondheidsrisico’s veranderen en dat zou aanleiding kunnen vormen
om de substantie van lijst II naar lijst I te verplaatsen.
Dit advies, om 3-MMC separaat te verbieden en niet te wachten tot de beoogde invoering
van een verbod op stofgroepen NPS, is opgevolgd met de totstandkoming van het ontwerpbesluit
houdende wijziging van lijst I en II, behorende bij de Opiumwet in verband met plaatsing
op lijst II van 3-MMC, alsmede plaatsing op lijst I en II van enkele andere middelen.
2.3 Rapport RIVM
Het RIVM heeft in 2012 onderzoek gedaan naar de voor- en nadelen van generieke strafbaarstelling
van alle NPS.6 Dit onderzoek, waar het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) en de Inspectie Gezondheidszorg
en Jeugd (IGJ) nauw bij betrokken zijn geweest, heeft een belangrijke rol gespeeld
bij de totstandkoming van onderhavig wetsvoorstel. Sinds 2012 is er sprake van een
significante internationale toename van NPS. Landen om ons heen zijn als gevolg van
een toename van gezondheidsincidenten door gebruik van NPS, alsmede handel in deze
stoffen, overgegaan op een generiek verbod op groepen NPS. Omdat de NPS in Nederland
nog legaal zijn en Nederland een gunstige geografische ligging heeft, vindt er veel
export van NPS vanuit Nederland plaats. Duitsland, dat sinds 2016 een generiek verbod
op NPS kent, signaleert dat zij vanwege deze factoren vooral NPS afkomstig uit Nederland
ontvangen. Voorheen kwamen deze NPS ook uit België. Sinds de invoering van NPS-wetgeving
aldaar (2017), is de export vanuit België richting Duitsland sterk afgenomen. Voor
de ons omringende landen is het derhalve van belang dat er ook in Nederland een verbod
volgt op groepen NPS zodat producenten en handelaren in Nederland kunnen worden aangepakt.
In Duitsland is overigens het aantal verboden stofgroepen inmiddels uitgebreid, in
verband met een toename van NPS buiten de verboden stofgroepen, mede als gevolg van
de creativiteit van Nederlandse producenten van NPS. Deze uitbreiding van stofgroepen
in Duitsland is deels al meegenomen in onderhavig voorstel.
Rekening houdend met de uitkomsten van dit onderzoek en lerend van de ervaring met
een generiek verbod van andere landen om ons heen, is ervoor gekozen het generieke
verbod te beperken tot een drietal stofgroepen en niet een totaalverbod op alle NPS-en.
Het gaat om een verbod op een beperkt aantal structuren gebaseerd op middelen die
reeds op lijst I van de Opiumwet staan en waarvan de afgelopen 10 jaren vrijwel jaarlijks
nieuwe vertegenwoordigers door het EMCDDA of door de WHO beoordeeld zijn op grond
van voldoende informatie om deze vervolgens onder controle te brengen vanwege de schadelijkheid.
Het betreft middelen die op grond van een uitgebreide risicobeoordeling worden aangemerkt
als zeer schadelijk voor de volksgezondheid. Gelet op de sterke verwantschap van deze
middelen op lijst I (zoals amfetamine, fentanyl) met de substanties uit de voorgestelde
stofgroepen, wordt aangenomen dat de voorgestelde stofgroepen vergelijkbare (of mogelijk
zelfs grotere) gezondheidsrisico’s met zich meebrengen en een verbod rechtvaardigen.
Met dit verbod beogen we het aantal ziekenhuisopnames, overlijdens en verkeersongevallen
door gebruik van NPS zowel nationaal als internationaal terug te dringen. Gelet op
de in de afgelopen tien jaar verweven kennis en ervaring van zowel de nationale uitvoerende
partijen (waaronder de IGJ en het NFI), als van de landen die ons reeds zijn voorgegaan,
is er geen noodzaak gevonden het RIVM nogmaals onderzoek te laten doen naar de wenselijkheid
van een verbod op (groepen) NPS.
In het rapport van het RIVM wordt gewezen op het risico dat de gebruiker door het
generieke verbod terugvalt op klassieke drugs en dat het verbod zal leiden tot het
uitwijken naar de productie van nieuwe – nog legale – designerdrugs. De verwachting
is niet dat er met dit verbod een verschuiving ontstaat naar klassieke drugs. Het
gebruik van NPS is relatief laag in Nederland. Over het algemeen wordt reeds de voorkeur
gegeven aan klassieke drugs. Met dit verbod krijgen vooral de handhaving en opsporing
een handvat om de productie en handel in gevaarlijke NPS-en aan te pakken. Het is
inderdaad mogelijk dat er als gevolg van het verbod een verschuiving optreedt naar
andere groepen NPS die buiten het verbod vallen. Afhankelijk van de schadelijkheid,
dan wel de risico’s, is het mogelijk om het stofgroepenverbod in de toekomst uit te
breiden.
Ten aanzien van de reikwijdte van het verbod is er een aantal uitzonderingen opgenomen.
Geneesmiddelen en diergeneesmiddelen zullen buiten het verbod vallen. Hieronder vallen
tevens de geneesmiddelen die gebaseerd zijn op lichaamseigen stoffen. Ook fabrikanten
en groothandelaren met een vergunning voor de productie van (dier)geneesmiddelen zullen
uitgezonderd zijn van het verbod. Dit geldt eveneens voor handelaren in werkzame stoffen
voor geneesmiddelen (API-handelaren). Daarnaast is van belang dat 2-fenethylamine
zelf is uitgezonderd van de groep middelen die zijn afgeleid van 2-fenethylamine omdat
dit middel van nature voorkomt in bepaalde levensmiddelen.
Wat betreft de kenbaarheid van de te verbieden stofgroepen is het de verantwoordelijkheid
van de burger die zich bezighoudt met de productie en handel in chemische stoffen
zich te laten informeren over de wet- en regelgeving. Indien nodig kan men zich wenden
tot een deskundige. De gebruiker van NPS-en kan bij de leverancier informeren of een
bepaald middel wel of niet verboden is op grond van de Opiumwet. Daarnaast zal voorafgaand
aan de inwerkingtreding communicatie plaatsvinden over het verbod met de publicatie
van een lijst met bekende, veel voorkomende vertegenwoordigers van de voorgestelde
stofgroepen.
Het RIVM heeft ook gewezen op het risico dat de gebruiker van NPS-en zich door het
verbod zal richten op de illegale markt en dat de kwaliteit van de middelen daar waarschijnlijk
lager zal zijn dan die in smartshops. De kans is inderdaad aanwezig dat de relatief
beperkte groep gebruikers zich gaat richten tot de illegale markt. Zoals eerder aangegeven
zullen de gevolgen van dit verbod op de gebruikersmarkt worden gemonitord. Wat betreft
het verschil in kwaliteit van de middelen kan niet worden geconcludeerd dat deze bij
de smartshops beter is, omdat hier namelijk niet op wordt getest. Via de testlocaties
van het DIMS krijgen we op dit moment reeds een beeld van de samenstelling van de
aangeboden NPS-en, ook na inwerkintreding van onderhavig wetsvoorstel zal de kwaliteit
en samenstelling van de aangeboden NPS-en nauwgezet worden gemonitord.
Ten aanzien van de administratieve lasten voor de fabrikanten als het gaat om ontheffingen
en het toezicht daarop, wordt verwezen naar de paragraaf over de regeldruk en het
advies van de IGJ. De verwachting van de IGJ en het CIBG is dat het voorgestelde stofgroepenverbod
zal leiden tot slechts een beperkte uitbreiding van het aantal ontheffingen. Het zal
voornamelijk gaan om uitbreiding van de bestaande ontheffing van laboratoria, ziekenhuizen
en de verslavingszorg. Fabrikanten en groothandelaren in (werkzame stoffen voor) (dier)geneesmiddelen
met handelsvergunning vallen onder de uitzondering op het verbod. Hetzelfde geldt
voor de handelaren in werkzame stoffen voor geneesmiddelen.
Het RIVM merkt verder op dat een generiek verbod leidt tot een grotere complexiteit
bij de opsporing en vervolging. Als gevolg van het voorgenomen verbod neemt het aantal
potentieel te identificeren middelen inderdaad sterk toe. Dat stelt eisen aan de opleiding
van de bij de handhaving betrokken functionarissen, evenals aan de mogelijkheden voor
(forensische) analyse die de bij de handhaving betrokken organisaties ter beschikking
staan. Hier is in de paragraaf financiële gevolgen reeds nader op ingegaan.
2.4 Ontheffingen
Voorgesteld wordt dat van de verboden met betrekking tot de stofgroepen op lijst IA
een ontheffing kan worden verleend. Hiertoe wordt artikel 6 van de wet gewijzigd.
Anders dan de ontheffing met betrekking tot middelen op lijst I en II, wordt voorgesteld
dat een ontheffing in het kader van lijst IA niet per middel, maar per stofgroep wordt
verleend. Voorgesteld wordt dat een ontheffing met betrekking tot de stofgroepen op
lijst IA zal worden verleend voor ten hoogste vijf jaren.
Voorgesteld wordt om artikel 8 van de Opiumwet, dat de gronden voor een ontheffing
bevat, te wijzigen. Wat betreft de gronden waarop een ontheffing van de verboden kan
worden gekregen, zoals beschreven in artikel 8 van de wet, wijken de gronden voor
lijst IA in dit wetsvoorstel af van de gronden voor lijst I en II. Dit komt doordat
wordt voorgesteld dat (werkzame stoffen voor) geneesmiddelen en diergeneesmiddelen
buiten de verboden met betrekking tot lijst IA vallen. Dit betekent dat er voor lijst
IA geen noodzaak is voor een ontheffing vanwege een overeenkomst met een apotheker,
(dieren)arts of aangewezen instelling.
Op grond van de huidige Opiumwet kan ook een ontheffing van de verboden ten aanzien
van middelen op lijst I en II worden verleend op grond van een overeenkomst met een
ander die in het bezit is van een vergunning of ontheffing van een ander land. Voor
lijst IA is het niet mogelijk om deze regeling over te nemen omdat andere landen wellicht
niet dezelfde regeling hebben met betrekking tot het binnen en buiten de landgrenzen
brengen van middelen uit stofgroepen op lijst IA. De voorgestelde regeling met betrekking
tot lijst IA heeft immers, in tegenstelling tot lijst I en II, geen basis in internationale
regelgeving. In plaats daarvan is in het wetsvoorstel opgenomen dat de aanvrager bij
de aanvraag voor een ontheffing moet aantonen dat de ander uit het buitenland gerechtigd
is om middelen uit de stofgroep in te voeren. Daarnaast moet de aanvrager aantonen
dat het belang van de volksgezondheid zich niet verzet tegen in- of uitvoer van de
middelen. Hiermee kan worden voorkomen dat middelen worden uitgevoerd naar een land
waar het betreffende middel niet (vanwege een stofgroepenverbod) verboden is, maar
daar wel wordt gebruikt als drug.
Voorts wordt voorgesteld dat een ontheffing kan worden verleend wanneer de aanvrager
heeft aangetoond deze nodig te hebben voor industriële doeleinden waarbij het te realiseren
product voldoet aan hetgeen bij of krachtens de Opiumwet is geregeld. Het kan bijvoorbeeld
gaan om de verwerking van de vezelhennepplant, waarbij een halffabricaat te veel THC
bevat, maar het eindproduct niet. Het feit dat het moet gaan om industriële doeleinden
betekent dat het moet gaan om de professionele, beroepsmatige, grootschalige realisatie
van producten. Thuisproductie valt niet onder deze grondslag. Door middel van voorwaarden
bij de ontheffing kunnen er specifieke eisen worden gesteld aan hoe moet worden omgegaan
met dergelijke halffabricaten. Hiermee kan weglekken naar het criminele circuit worden
voorkomen. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd houdt toezicht op het naleven van
de voorwaarden bij een ontheffing.
2.5 Sanctionering
Het staat niet onomstotelijk vast dat alle middelen die deel uitmaken van een stofgroep
als bedoeld in lijst IA schadelijk zijn voor de volksgezondheid. Daarom is het niet
proportioneel om bij een overtreding van het stofgroepenverbod een gelijke sanctiebedreiging
op te nemen als bij een overtreding van het verbod met betrekking tot middelen op
lijst I, ondanks het feit dat bekende substanties van de voorgestelde stofgroepen
zijn opgenomen op lijst I. Echter, aangezien de substanties die deel uitmaken van
stofgroepen van lijst IA sterk verwant zijn aan de substanties van lijst I en daarmee
potentieel (zeer) schadelijk zijn voor de volksgezondheid, ligt het in de rede om
voor de strafbedreiging aan te sluiten bij de strafbedreiging voor het verrichten
van de zogenoemde voorbereidingshandelingen voor het opzettelijk handelen in strijd
met het verbod op handelingen met betrekking tot middelen van lijst I. De ratio van
de strafbaarstelling van de voorbereidingshandelingen was dat het destijds als een
bezwaar werd gevoeld dat pas in een betrekkelijk laat stadium, namelijk wanneer het
delict is voltooid of althans een strafbare poging aanwezig is, strafrechtelijk kon
worden ingegrepen en niet gemakkelijk vat kon worden gekregen op hen die de handel
organiseerden en deze financierden (Kamerstukken II 1982/83, 17 975, nr. 3, blz. 3–4). De sanctie op overtreding van dit verbod op voorbereidingshandelingen
is een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.
In aansluiting op deze strafbedreiging wordt voor de sanctionering van de opzettelijke
overtreding van het verbod met betrekking tot een substantie die deel uitmaakt van
een stofgroep of een preparaat daarvan eveneens een strafbedreiging voorgesteld van
zes jaar of geldboete van de vijfde categorie. Deze strafbedreiging ligt tussen de
strafbedreiging van de opzettelijke overtreding van het verbod op handelingen met
betrekking tot middelen van lijst I (afhankelijk van de specifieke gedraging zes,
acht of twaalf jaar gevangenisstraf) en de opzettelijke overtreding van het verbod
op handelingen met betrekking tot middelen van lijst II (afhankelijk van de specifieke
gedraging twee of vier jaar gevangenisstraf, die kan worden verhoogd tot zes jaar
ingeval van een grote hoeveelheid van een middel). Gelet op het potentieel (zeer)
schadelijke karakter van de middelen die deel uitmaken van een stofgroep van lijst
IA, de raakvlakken met de strafbaarstelling van handelingen om het opzettelijk handelen
in strijd met het verbod in artikel 2 van de Opiumwet voor te bereiden of te bevorderen
en de verhouding met de maximale straffen voor handelingen rond middelen van de lijsten
I en II van de Opiumwet moet deze strafbedreiging als passend en proportioneel worden
aangemerkt. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat, zoals eerder reeds is opgemerkt,
de georganiseerde ondermijnende criminaliteit nauw is betrokken bij de productie en
handel in synthetische drugs. Met de voorgestelde strafmaat wordt tevens tot uitdrukking
gebracht dat ook deze vormen van ondermijnende criminaliteit vanuit het oogpunt van
de bescherming van de volksgezondheid en de integriteit van de samenleving zeer verwerpelijk
zijn. De voorgestelde sanctionering biedt de mogelijkheid om hiertegen krachtig op
te treden.
In afwijking van de strafbedreiging voor bepaalde handelingen met betrekking tot middelen
van lijst I, in artikel 10 van de Opiumwet, geldt voor bepaalde handelingen met betrekking
tot middelen van lijst I, bedoeld in artikel 10, derde en vijfde lid, van de Opiumwet
en voor de openbaarmaking die er kennelijk op is gericht de verkoop, aflevering of
verstrekking van een middel van lijst I of lijst II, bedoeld in artikel 3b van de
Opiumwet, een lagere strafbedreiging voor een geringe hoeveelheid, bestemd voor eigen
gebruik. Alsdan kan gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de derde
categorie worden opgelegd (artikel 10, zesde lid, Ow). Naar het model van deze regeling
wordt een soortgelijke regeling voorgesteld voor de middelen van lijst IA. Omdat het
niet onomstotelijk vaststaat dat alle substanties die deel uitmaken van een stofgroep
als bedoeld in lijst IA en de preparaten daarvan schadelijk zijn voor de volksgezondheid,
is een lagere strafbedreiging aangewezen dan die voor de handelingen rond harddrugs.
Voorgesteld wordt een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of geldboete van
de derde categorie voor het opzettelijk handelen in strijd met het verbod in het nieuwe
artikel 2a, eerste lid, onderdelen A of C, en in artikel 3b, eerste lid, van de Opiumwet.
Voor de strafbare feiten van de Opiumwet wordt onderscheid gemaakt in overtredingen
en misdrijven. In aansluiting op de bestaande systematiek van de Opiumwet is het handelen
in strijd met het verbod met betrekking tot een substantie die deel uitmaakt van een
stofgroep of een preparaat daarvan een overtreding. Het opzettelijk handelen in strijd
met dit verbod een misdrijf (Artikel I, onderdelen L en O: artikel 10b en 13 Ow).
In de toelichting op het nieuwe artikel 2a van de Opiumwet wordt nader ingegaan op
het opzetvereiste (Artikel I, onderdeel C: artikel 2a).
Voor de opsporing van overtredingen met betrekking tot lijst IA-middelen is het van
belang dat de politie en het openbaar ministerie (OM) kunnen beschikken over de zogenoemde
bijzondere opsporingsmiddelen. Deze kunnen op grond van het Wetboek van Strafvordering
in het algemeen worden ingezet als de strafbedreiging een gevangenisstraf van vier
jaar of meer is. Met de voorgestelde strafbedreiging van zes jaar gevangenisstraf
wordt aan dit vereiste voldaan, zodat voorlopige hechtenis mogelijk is bij verdenking
van overtreding van het voorgestelde verbod op middelen die deel uitmaken van een
stofgroep als bedoeld in lijst IA.
Wat betreft voorbereidingshandelingen met het oog op het plegen van overtreding van
het stofgroepenverbod, geldt dat deze op vergelijkbare wijze als de voorbereidingshandelingen
met betrekking tot middelen op lijst I, strafbaar worden gesteld. Dit maakt het mogelijk
om vroegtijdig in te grijpen in het productieproces van NPS. De strafbedreiging hiervoor
is drie jaar. Dit ligt in lijn met het uitgangspunt dat de strafbedreiging van handelingen
ter voorbereiding of vergemakkelijking, ten opzichte van de strafbedreiging bij de
hoofdstraf, met de helft wordt verminderd. In het licht van het financiële gewin dat
kan worden behaald met de handel in NPS is een geldboete van ten hoogste het bedrag
van de vijfde categorie gerechtvaardigd (€ 870.000). Dit is gelijk aan de boetecategorie
voor de strafbare voorbereidingshandelingen rond hard- en softdrugs. Hierbij is voorzien
in een uitzondering van strafbaarheid voor degene die de strafbare voorbereidingshandelingen
pleegt met betrekking tot het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen
van een geringe hoeveelheid, bestemd voor eigen gebruik. Een dergelijke uitzondering
geldt eveneens voor het binnen of buiten het grondgebied brengen van een middel van
lijst I (artikel 10a, tweede lid, Ow).
2.6 Verstrekken persoonsgegevens
In het onderhavige wetsvoorstel is ook een grondslag opgenomen voor de verstrekking
van persoonsgegevens door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
aan opsporingsambtenaren. Het doel van deze grondslag is een bestaand probleem bij
de opsporing van strafbare feiten op te lossen. Als opsporingsambtenaren een hennepveld
aantreffen, is het van belang dat zij snel kunnen inschatten of er sprake is van legale
teelt van de vezelhennepplant of illegale wietteelt. Deze gegevens zijn bij de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (ressorterend onder de Minister van LNV, RVO) aanwezig
omdat zij uitvoering geven aan de landbouwsubsidies en de landbouwtelling. Over het
algemeen zal het gaat om locatiegegevens, al dan niet in combinatie met bedrijfsgegevens.
Echter, aangezien het ook kan gaan om eenmanszaken, is niet uit te sluiten dat hierbij
ook persoonsgegevens worden verstrekt.
Deze gegevensverstrekking is noodzakelijk omdat op deze manier snel gecontroleerd
kan worden of er naar alle waarschijnlijkheid sprake is van legale teelt. Indien er
geen snelle controlemanier beschikbaar is, zou de politie ervoor kunnen kiezen om
uit voorzorg over te gaan tot ruiming. De gegevens worden niet standaard aan de politie
verstrekt, slechts desgevraagd zal de RVO over een specifiek perceel dat door de politie
is aangetroffen, informatie verstrekken. Hoewel de gegevens niet met dit doel zijn
verzameld, is de verstrekking van de gegevens om daarmee te voorkomen dat een perceel
uit voorzorg onnodig wordt geruimd, niet met het doel van subsidieverlening onverenigbaar.
De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft het wetsvoorstel beoordeeld. In het advies
heeft de AP aangegeven geen opmerkingen te hebben bij het wetsvoorstel.
3. Ontvangen adviezen
De partijen die belast zullen zijn met het toezicht, de Inspectie Gezondheidszorg
en Jeugd (IGJ) en met de opsporing en handhaving, de politie, het Openbaar Ministerie,
het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) en de douane hebben een uitvoeringstoets
uitgebracht7. Voorts heeft het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) advies uitgebracht, de reactie
op dit advies volgt in paragraaf 7.4. Tot slot heeft er een internetconsultatie plaatsgevonden.
3.1 Adviezen Toezicht en Opsporing
Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ)
De IGJ houdt toezicht op de Opiumwet en adviseert het Agentschap CIBG (hierna: CIBG)
dat namens de verantwoordelijk bewindspersoon Opiumwetontheffingen verstrekt. De IGJ
heeft naar aanleiding van onderhavig wetsvoorstel een toezicht- en handhavingstoets
uitgevoerd. De IGJ heeft geconcludeerd dat de inhoud van het wetsvoorstel en de toelichting
daarop tot bezwaren leidt voor diens toezicht- en handhavingstaak en stelt aanpassingen
voor.
De IGJ geeft aan dat de toepassing van begrippen als handelaar, groothandelaar en
producent niet consistent is in de stukken en leidt tot onduidelijkheid. De memorie
van toelichting is hierop aangepast.
Voorts wijst de IGJ op de reikwijdte van het voorgestelde verbod. Als gevolg van de
grote reikwijdte voorziet de IGJ een aanzienlijke toename in aanvragen voor een Opiumwetontheffing
waarover de IGJ adviseert, alsmede een toename in het aantal vragen van groothandelaren,
fabrikanten en apothekers. Het CIBG heeft aangegeven dezelfde problemen te zien. Over
dit onderdeel is nader overleg gevoerd met de IGJ en het CIBG. In de versie van het
wetsvoorstel die voor toetsing is voorgelegd aan de IGJ, was voorgesteld dat handelaren
in werkzame stoffen voor wie op grond van de Geneesmiddelenwet of de Wet dieren een
registratieplicht geldt (de zogenoemde API-handelaren), alsmede apothekers die zelf
geneesmiddelen bereiden, een Opiumwetontheffing zouden moeten aanvragen indien zij
in bezit zijn van middelen die vallen onder het voorgestelde lijst IA-verbod. Als
reden waarom deze actoren niet uitgezonderd waren van het lijst IA-verbod en groothandelaren
en fabrikanten met een handelsvergunning wél, was dat het risico op misbruik groter
zou zijn door het ontbreken van voldoende toezicht. In de praktijk blijkt echter dat
er nauwelijks onderscheid is in het toezichtsregime tussen de groothandelaren en fabrikanten
met een handelsvergunning en de API-handelaren met registratieplicht op grond van
de Geneesmiddelenwet. Het risico op misbruik van werkzame stoffen of preparaten die
onder lijst IA vallen blijkt bij deze groep zeer gering. Daar komt bij dat er werkzame
stoffen zijn die niet psychoactief zijn, maar op basis van hun chemische structuur
wel onder lijst IA vallen. Voorbeelden zijn werkzame stoffen voor reguliere geneesmiddelen
voor hart- en vaatziekten en astma. Hierop is besloten het wetsvoorstel aan te passen
inhoudende dat ook API-handelaren die een registratieplicht hebben op grond van de
Geneesmiddelenwet en apothekers die zelf bereiden uitgezonderd zullen zijn van het
voorgestelde lijst IA-verbod. API-handelaren die op zich op grond van de Wet Dieren
moeten registreren zullen niet uitgezonderd zijn van het voorgestelde verbod, omdat
het toezicht op deze actoren op dit moment nog onvoldoende is. De kans dat deze groep
te maken krijgt met substanties uit de voorgestelde stofgroepen of een preparaat daarvan
wordt echter niet aannemelijk geacht.
Ook wijst de IGJ in haar toets op het ontbreken van een grondslag voor de verwerking
van persoonsgegevens als het gaat om de controle op vezelhennepteelt. Naar aanleiding
van deze opmerking is een dergelijke grondslag toegevoegd aan het wetsvoorstel, zoals
hiervoor is toegelicht.
Opsporing en handhaving
De partijen die belast zijn met de strafrechtelijke opsporing en handhaving, Politie,
OM, NFI en Douane, hebben kenbaar gemaakt voorstander te zijn van onderhavige wetswijziging
die bijdraagt aan de aanpak van de drugscriminaliteit. Deze partijen geven tegelijkertijd
aan dat de wetswijziging gepaard zal gaan met een verhoging van de werklast en capaciteit.
Het College van procureurs-generaal reageert met instemming op het voornemen om de
ontwikkeling van synthetische drugs die legaal zijn maar die qua effect sterk lijken
op reeds verboden drugs, een halt toe te roepen. Dit gaat gepaard met georganiseerde
misdaad en risico’s voor de volksgezondheid. Wel vestigt het College de aandacht op
het ontbreken van strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen rond NPS. Daarmee
kan pas in een betrekkelijk laat stadium strafrechtelijk worden ingegrepen, wanneer
het delict is voltooid of een strafbare poging aanwezig is. Het College stelt voor
om ook de voorbereidingshandelingen rond de fabricage van en handel in NPS strafbaar
te stellen. De politie heeft er eveneens op gewezen dat, nu lijst I (artikel 10a Ow)
en lijst II (artikel 11a Ow) wel voorzien in de strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen,
het onvolledig lijkt wanneer dat voor lijst IA niet het geval zou zijn.
Aan deze adviezen is gevolg gegeven, daartoe wordt voorgesteld ook de voorbereidingshandelingen
met betrekking tot NPS strafbaar te stellen. Daarbij tekent het College aan dat het
voor de opsporing van voorbereidingshandelingen noodzakelijk is om bijzondere opsporingsbevoegdheden,
zoals de telefoontap, in te kunnen zetten. Om voorlopige hechtenis mogelijk te maken,
en daarmee de inzet van bijzondere opsporingsbevoegdheden, ligt naar het oordeel van
het College een strafbedreiging van vier jaar voor de strafbare voorbereidingshandelingen
in de rede. Aan dit advies is eveneens gevolg gegeven, met dien verstande dat wordt
voorgesteld om artikel 67 van het Wetboek van Strafvordering aan te vullen, zodat
een bevel tot voorlopige hechtenis mogelijk is in geval van verdenking van de voorbereiding
of bevordering van strafbare gedragingen met betrekking tot NPS. De strafbedreiging
is op drie jaar gesteld. Hiervoor wordt verwezen naar de toelichting op artikel II.
Raad voor de rechtspraak
De Raad voor de rechtspraak (hierna: de Raad) onderkent het belang van het wetsvoorstel
en heeft geen zwaarwegende bezwaren tegen het wetsvoorstel, maar geeft in overweging
om het wetsvoorstel op een aantal onderdelen te verduidelijken en aan te passen.8 Allereerst voorziet de Raad dat bij de vervolging op grond van artikel 2a van de
Opiumwet ter zitting een debat zal ontstaan over de vraag of sprake is van schadelijkheid
voor de volksgezondheid van de betreffende NPS. Het kabinet merkt op dat de plaatsing
van een stofgroep op de lijst IA tot gevolg heeft dat een verbod geldt voor bepaalde
handelingen met substanties die deel uitmaken van de stofgroep en de preparaten daarvan.
Het verbod laat geen ruimte voor een beoordeling van de schadelijkheid van een NPS,
die onderdeel vormt van een verboden stofgroep, in een strafzaak.
De Raad vraagt zich verder af waarom bij de formulering van de strafbaarstellingen
ter zake van NPS-en niet is aangesloten bij het onderscheid dat in de artikelen 10
en 11 van de Opiumwet wordt gemaakt naar gedragingen als bedoeld in de onderdelen
A, B, C en D van de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet. In het verlengde hiervan valt
het de Raad op dat handelingen met betrekking tot een «geringe hoeveelheid voor eigen
gebruik» niet van strafbaarheid zijn uitgesloten (vergelijk artikelen 10 lid 6 en
10a lid 2 Opiumwet), terwijl een toelichting op deze afwijking ontbreekt. Het kabinet
merkt op dat voor de strafbaarstellingen van opzettelijke overtreding van het verbod
met betrekking tot een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep of een preparaat
daarvan is aangesloten bij de strafbaarstelling van de voorbereidingshandelingen met
betrekking tot de middelen van lijst I van de Opiumwet. Vanwege het risico van de
NPS voor de volksgezondheid en het belang van de bestrijding van de georganiseerde
drugscriminaliteit is niet gekozen voor differentiatie in de strafbedreiging voor
de verschillende handelingen met betrekking tot de middelen van lijst IA. Wel zal
de strafbedreiging worden gedifferentieerd bij een geringe hoeveelheid. Naar aanleiding
van de opmerking van de Raad wordt voorgesteld in het nieuwe artikel 10b van de Opiumwet
een aangepaste strafbedreiging op te nemen voor een geringe hoeveelheid, bestemd voor
eigen gebruik. Naar het model van de regeling voor de middelen van lijst I wordt voor
de strafbare voorbereidingshandelingen rond NPS voorgesteld in het nieuwe artikel
10c van de Opiumwet te voorzien in een uitzondering van strafbaarheid voor het binnen
of buiten het grondgebied van Nederland brengen van een geringe hoeveelheid van de
middelen van een verboden stofgroep, bestemd voor eigen gebruik.
De Raad merkt op dat de definities van stofgroep, substantie en middel een complex
geheel vormen. Het kabinet onderschrijft de complexiteit van de gehanteerde begrippen.
Een stofgroep bestaat uit substanties, maar ook de preparaten van die substanties
kunnen verboden middelen zijn. Om meer helderheid in deze begrippen te brengen, is
de zinsnede «een middel dat deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld in de bij
deze wet behorende lijst IA» vervangen door «een substantie die deel uitmaakt van
een stofgroep als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst IA of een preparaat daarvan».
Met deze wijziging zijn zowel de substanties die behoren tot een stofgroep op lijst
IA als de preparaten van die substanties verboden middelen op grond van de Opiumwet
en wordt tegelijkertijd aangesloten bij de definitie van stofgroep.
Het voorgestelde artikel 10c van de Opiumwet voorziet in de strafbaarstelling van
voorbereidingshandelingen met het oog op het plegen van een van de in het voorgestelde
artikel 10b, tweede lid, van de Opiumwet strafbaar gestelde feiten met betrekking
tot substanties die deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld in lijst IA en de
preparaten daarvan. Voor de strafbaarheid van de verschillende voorbereidingshandelingen
genoemd in artikel 10c van de Opiumwet is vereist dat de betrokkene opzet heeft om
een feit als bedoeld in artikel 10b Opiumwet voor te bereiden. In de memorie van toelichting
wordt aandacht hiervoor – en voor de jurisprudentie over artikel 10a van Opiumwet
– gemist. De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.
Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is in de toelichting op het nieuwe artikel
10c van de Opiumwet (Artikel I, Onderdeel L: artikel 10c) ingegaan op het opzetvereiste
in het nieuwe artikel 10c van de Opiumwet, mede in het licht van de jurisprudentie
met betrekking tot artikel 10a van de Opiumwet.
De Raad constateert dat het aan lijst I toevoegen van substanties en preparaten gelijktijdig
kan gebeuren met het toevoegen aan lijst IA van de stofgroep waartoe deze substanties
behoren en vraagt aandacht voor eventuele problemen hiermee in het licht van de rechtszekerheid.
Het kabinet voorziet op dit punt geen problemen. Indien nodig zal het kabinet bij
toevoeging van een stofgroep aan lijst IA rekening houden met een redelijke implementatietermijn.
De Raad wijst er verder op dat de huidige formulering van het voorgestelde artikel
3aa, tweede lid, van de Opiumwet eraan in de weg staat dat stofgroepen die bij inwerkingtreding
van het wetsvoorstel op lijst IA staan, van de lijst geschrapt kunnen worden. Naar
aanleiding van deze opmerking is het mogelijk gemaakt dat ook stofgroepen van lijst
IA geschrapt kunnen worden die met de inwerkingtreding van deze wet op lijst IA zijn
opgenomen.
Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor de werklast van de rechtspraak. De Raad verwacht
dat het aantal zaken toeneemt. In financiële zin bedraagt de toename van de werklast
€ 611.000 per jaar.
Tot slot doet de Raad enkele wetstechnische en redactionele suggesties. Deze suggesties
zijn overgenomen.
3.2. Internetconsultatie
Het wetsvoorstel heeft van 9 maart 2020 tot en met 20 april 2020 open gestaan voor
internetconsultatie. Dit heeft geleid tot ruim 100 reacties afkomstig van onder meer
burgers, importeurs en distributeurs van psychoactieve stoffen, de advocatuur en de
verslavingszorg.
Veel respondenten zijn van mening dat onderhavig wetsvoorstel leidt tot inperking
van de individuele vrijheid en tot criminalisering van de gebruiker van drugs. Er
wordt op gewezen dat gebruikers van NPS-en zullen willen blijven gebruiken en zich
door het verbod moeten wenden tot het illegale circuit met grotere kans op vervuiling
van de middelen en daarmee op gezondheidsincidenten. Sommigen wijzen erop dat de voorgestelde
wetswijziging onderzoek naar geneesmiddelen en naar mogelijkheden voor behandeling
van bijvoorbeeld depressie en angst belemmert. En dat ook bepaalde nuttige stoffen
met therapeutische waarde verboden zullen worden. Voorts wordt aangegeven dat de gezondheidsrisico’s
van de stofgroepen niet vaststaan, dat de schadelijkheid gebaseerd is op een aanname
en daardoor geen grond kan zijn voor wijziging van de Opiumwet. Ook wordt afgevraagd
of het voorgestelde verbod wel proportioneel is aangezien het gebruik van NPS-en in
Nederland laag is en wordt opgemerkt dat het verbieden van NPS-en tot meer in plaats
van minder criminaliteit zal leiden. Uit sommige reacties spreekt de zorg dat een
verbod leidt tot meer dumpingen van drugsafval en dat een verbod ten koste gaat van
de belastingopbrengst. Sommige reacties hebben betrekking op de punten die aan de
orde worden gesteld in voornoemd onderzoek van het RIVM uit 2012, zie hiervoor ook
de toelichting in paragraaf 3.1.
Aanleiding van dit wetsvoorstel is enerzijds de bescherming van de volksgezondheid.
Het feit dat het gebruik van NPS-en in Nederland relatief laag is, neemt niet weg
dat gebruikers gewaarschuwd moeten worden voor de gezondheidsrisico’s van deze potentieel
gevaarlijke middelen. Er moet voorkomen worden dat er een toename ontstaat in het
gebruik van deze middelen die mogelijk pretenderen weinig schadelijk te zijn omdat
ze nog legaal verkrijgbaar zijn. Voorbeeld van een waarschuwend effect van het onder
de Opiumwet brengen van een risicovolle NPS betreft het verbod op het middel 4-FA.
Het gebruik van dit populaire middel leidde vanaf 2012 tot incidenten met in 2016
enkele ernstige met fatale afloop. Naar aanleiding hiervan is een publiekswaarschuwing
uitgegaan voor de risico’s van het middel en is 4-FA in het voorjaar van 2017 op lijst
I van de Opiumwet geplaatst. Sindsdien duiden signalen op een afname van het gebruik
van 4-FA en is het aantal incidenten meer dan gehalveerd. Voorts heeft Nederland ook
een verantwoordelijkheid als het gaat om bescherming van de volksgezondheid van inwoners
van de landen om ons heen, die de betreffende middelen juist uit Nederland afnemen
vanwege de nog legale status. Door deze middelen onder het bereik van een stofgroepenverbod
te brengen, zoals in België en Duitsland reeds het geval is, zal het voor inwoners
van deze landen niet langer aantrekkelijk om naar Nederland te komen om NPS-en aan
te schaffen.
Anderzijds beoogt dit wetsvoorstel bij te dragen aan de bestrijding van de drugscriminaliteit,
die zich tevens is gaan richten op de productie en handel in thans nog legale NPS-en.
Het is belangrijk te benadrukken dat dit voorstel niet ziet op een verbod op alle
NPS-en. Zoals reeds toegelicht beperkt het verbod zich tot een drietal stofgroepen
met substanties (en de preparaten daarvan) waarvan de chemische structuur gelijk is
aan die van middelen die na uitgebreide risicobeoordelingen, nationaal en internationaal,
op lijst I zijn geplaatst. Het gaat om middelen die bij beperkt gebruik hebben geleid
tot ziekenhuisopnames en overlijdens. Gelet op de chemische verwantschap kan redelijkerwijs
worden aangenomen dat de gezondheidsrisico’s van de voorgestelde stofgroepen vergelijkbaar
zijn. Geoordeeld wordt dat beide belangen de wetswijziging en daarmee inperking van
de individuele vrijheid rechtvaardigen.
De mogelijkheid bestaat dat de huidige (beperkte) groep gebruikers van NPS-en die
onder het voorgestelde stofgroepenverbod zullen vallen zich tot het criminele circuit
gaan wenden. Zoals eerder aangegeven zullen de ontwikkelingen in de gebruikersmarkt
worden gemonitord. Ook is voorstelbaar dat personen die nu enkel in (legale) NPS-en
handelen hun onderneming in het criminele circuit gaan voortzetten. Dit risico wordt
niet bijzonder groot geacht, omdat de aantrekkingskracht van NPS-en op producenten
en handelaren vaak is gelegen in het feit dat het middelen betreft die (nog) niet
verboden zijn. Het ligt daarom in de lijn der verwachting dat zij na een verbod hun
werkzaamheden zullen willen verleggen naar nog niet verboden middelen. Door groepen
verwante stoffen in hun geheel te verbieden, worden de mogelijkheden daartoe sterk
beperkt.
Voorstelbaar is dat na een verbod van NPS-en producenten hun werkzaamheden besluiten
voort te zetten, en dat waar zij nu nog hun chemische restafval bij de gemeentelijke
milieustraat aanbieden, zij dat afval na een verbod in de natuur dumpen of in het
riool lozen. Hoewel dit niet kan worden uitgesloten lijkt het risico dat een verbod
van NPS-en milieuschade in de hand werkt gering, ook gezien het feit dat NPS-en een
relatief klein deel vormen van de totale hoeveelheid in Nederland geproduceerde synthetische
drugs. Ook vormt het verlies van belastinginkomsten, die op voorhand als gering kunnen
worden ingeschat, geen aanleiding om van het voorgestelde verbod op NPS-en af te zien.
Onderhavig wetsvoorstel levert geen beperkingen op bij de mogelijkheid tot het doen
van onderzoek naar of met geneesmiddelen. Deels zal dit onderzoek plaatsvinden bij
fabrikanten van geneesmiddelen die daarvoor een vergunning hebben op grond van de
Geneesmiddelenwet. Zij zijn vrijgesteld van het voorgestelde verbod. Door andere onderzoekers
kan voor deze doeleinden op grond van de Opiumwet een ontheffing worden aangevraagd
van het voorgestelde stofgroepenverbod.
In verschillende reacties wordt gevraagd om rekening te houden met stoffen die van
nature voorkomen in levensmiddelen. Uit nader onderzoek is gebleken dat het hierbij
alleen gaat om het middel 2-fenethylamine, welke van nature onder andere in chocolade
voorkomt. Naar aanleiding van deze opmerkingen is 2-fenethylamine zelf uitgezonderd
van de groep middelen die zijn afgeleid van 2-fenethylamine. Hiermee blijven middelen
met 2-fenethylamine onder het toezicht van de NVWA vallen en dienen zij te voldoen
aan de levensmiddelenregelgeving.
Daarnaast wordt aangegeven dat de voorgestelde ontheffingsgrond voor industriële doeleinden
weliswaar een stap in de goede richting is, maar dat er onduidelijkheid blijft bestaan
over de status van CBD-olie. De overige aanpassingen in de regelgeving die worden
gevraagd, betreffen aanpassingen in het Opiumwetbesluit. Hierover zal separate besluitvorming
plaats vinden.
De Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) meent dat het wetsvoorstel nadere doordenking
behoeft. De NOvA heeft bedenkingen bij (1) de noodzaak van de voorgestelde generieke
strafbepaling, (2) de reikwijdte van het wetsvoorstel in het licht van de constatering
dat niet vaststaat dat de in de lijst IA opgenomen stofgroepen daadwerkelijk een gevaar
voor de gezondheid kunnen opleveren in combinatie met de mogelijkheid bij AMvB nieuwe
stofgroepen aan lijst IA toe te voegen, en (3) de hoogte van de strafbedreiging.
Ad 1. De mogelijkheid dat niet alle substanties en preparaten daarvan in de verboden
stofgroepen daadwerkelijk schadelijk zullen zijn voor de gezondheid van mensen, is
volgens de NOvA strijdig met de uitgangspunten van de Opiumwetgeving waarin slechts
die middelen zijn opgenomen waarvan vaststaat dat zij schadelijk kunnen zijn voor
de volksgezondheid. Als niettemin wordt gekozen voor een meer generieke strafbepaling
in de Opiumwet dan zouden slechts die stofgroepen moeten worden opgenomen waarvan
met voldoende zekerheid kan worden gezegd dat zij daadwerkelijk schadelijk zijn voor
de gezondheid. Daarbij wijst de NOvA erop dat de mogelijkheid van het verlenen van
rechtshulp aan andere landen geen valide argument is voor strafbaarstelling omdat
de keuze in andere landen dan leidend is, ten koste van de in Nederland geldende opvattingen
over wat wel en niet strafbaar zou moeten zijn. Overigens geldt binnen de EU voor
veel rechtshulpinstrumenten het systeem van de zogenoemde «lijstfeiten», waarvoor
het vereiste van dubbele strafbaarheid is afgeschaft. In reactie hierop wordt opgemerkt
dat het, anders dan de NOvA meent, niet te ver voert om het wetsvoorstel op grond
van het voorzorgsbeginsel als noodzakelijk aan te merken, omdat het wetsvoorstel zich
richt op middelen met vergelijkbare effecten als illegale drugs, waarvan aannemelijk
is dat zij vergelijkbare gezondheidsrisico’s kennen als verwante middelen die al wel
op lijst I van de Opiumwet staan. Het belang van de bescherming van de volksgezondheid
noopt tot handelen, om schadelijke gevolgen voor de gezondheid van gebruikers te voorkomen.
Daarnaast is dit optreden ook in het belang van de bestrijding van de drugscriminaliteit,
onder meer op het gebied van de rechtshulp. Naar aanleiding van het advies van de
NOvA is de toelichting op dit punt aangepast. Overigens laat de beperking van het
vereiste van dubbele strafbaarheid binnen de EU de geldigheid van dit beginsel buiten
het kader van de EU onverlet. Daardoor is het dikwijls niet mogelijk om rechtshulp
te verlenen aan landen buiten de Europese Unie die onderzoek doen naar NPS-zendingen
vanuit Nederland.
Ad 2. In het licht van de ratio van de Opiumwet – het beschermen van de volksgezondheid
– komt het de NOvA voor dat de eis van schadelijkheid voor de volksgezondheid tenminste
als (impliciet) bestanddeel van de delictsomschrijving zou moeten hebben te gelden,
zodat het openbaar ministerie steeds zal moeten bewijzen dat het concrete tenlastegelegde
«substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld in de bij deze wet behorende
lijst IA of een preparaat daarvan» schadelijk is voor de volksgezondheid. In reactie
hierop wordt opgemerkt dat de eis van schadelijkheid voor de volksgezondheid reeds
impliciet in de delictsomschrijving is opgenomen doordat de substantie (of preparaat
daarvan) waarop het delict ziet, deel uitmaakt van een stofgroep die op lijst IA is
geplaatst, en van alle substanties binnen deze stofgroep aannemelijk is dat zij schadelijk
voor de volksgezondheid zijn. Daarom hoeft in een concreet geval niet te worden aangetoond
dat de gedraging van de verdachte schade heeft toegebracht aan de volksgezondheid.
De combinatie van een vrij ruime omschrijving van de nieuwe, verboden stofgroepen,
waaronder ook middelen kunnen vallen die niet schadelijk zijn voor de volksgezondheid,
en de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur stofgroepen te kunnen toevoegen
aan de voorgestelde lijst IA, creëert volgens de NOvA een risico op rechtsonzekerheid.
De stelling in de toelichting «dat mensen die met deze middelen werken, weten welke
middelen verboden zijn of waar zij een ontheffing voor moeten aanvragen» is niet zonder
meer begrijpelijk, en wringt met het uitgangspunt dat de wet voor iedere burger begrijpelijk
moet zijn. Vanwege het reeds generieke karakter van de strafbepaling zou in ieder
geval moeten worden afgezien van de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur
nieuwe stofgroepen aan lijst IA toe te voegen. In reactie hierop wordt opgemerkt dat
er geen bona fide gebruik bekend is van middelen die vallen onder het voorgenomen
artikel IA door andere beroepsgroepen dan fabrikanten en groothandelaren, API-handelaren
en apothekers. Naar aanleiding van de opmerkingen van de IGJ en het CIBG (zie paragraaf
3.1) is het wetsvoorstel zodanig aangepast dat fabrikanten en groothandelaren met
een handelsvergunning, API-handelaren met een registratieplicht op grond van de Geneesmiddelenwet
en apothekers zijn uitgezonderd van het verbod. Door aan te sluiten bij de vereisten
die voor deze beroepsgroepen gelden, is de rechtszekerheid in voldoende mate gewaarborgd.
Immers, van personen die beroepsmatig met dergelijke middelen werken, mag worden verwacht
dat zij weten wanneer zij vergunning- of registratieplichtig zijn op grond van de
Geneesmiddelenwet. Het voorstel om wijzigingen van de stofgroepen op lijst IA enkel
bij formele wet mogelijk te maken wordt niet gevolgd, omdat dit de mogelijkheid voortvarend
te reageren op nieuwe categorieën NPS die op de markt worden aangetroffen te zeer
zou beperken, zonder dat de rechtszekerheid en zorgvuldigheid hierbij duidelijk gebaat
zijn. De aanwijzing van de stofgroepen bij algemene maatregel van bestuur wordt gepubliceerd
in het Staatsblad, zodat de lijst van verboden stofgroepen voor iedere burger kenbaar
is. Daarbij komt dat een nieuwe stofgroep enkel aan lijst IA kan worden toegevoegd
als een vertegenwoordiger van deze stofgroep reeds is verboden op lijst I of lijst
II, hetgeen een extra waarborg vormt dat enkel stofgroepen waarvan de schadelijkheid
voor de volksgezondheid aannemelijk is aan lijst IA kunnen worden toegevoegd.
Ad 3. Het is de NOvA niet helemaal duidelijk waarom voor de strafbedreiging aansluiting
wordt gezocht bij het verrichten van voorbereidingshandelingen voor het opzettelijk
handelen in strijd met het verbod op handelingen met betrekking tot middelen van lijst
I. Mede gelet op de onzekerheid ten aanzien van de schadelijkheid van de middelen
meent de NOvA dat het meer voor de hand ligt om te kiezen voor een strafbedreiging
van maximaal vier jaren, nu daarmee eveneens is gewaarborgd dat de inzet van bijzondere
opsporingsbevoegdheden mogelijk is. In reactie hierop wordt opgemerkt dat in paragraaf
2.4 is toegelicht waarom het in de rede ligt om voor de strafbedreiging van de handel
in de verboden stofgroepen aan te sluiten bij de strafbedreiging voor het verrichten
van de zogenoemde voorbereidingshandelingen voor het opzettelijk handelen in strijd
met het verbod op handelingen met betrekking tot middelen van lijst I. De voorgestelde
strafbedreiging van ten hoogste zes jaar gevangenisstraf past goed in de systematiek
van de sancties voor verboden handelingen rond de middelen van de lijst I en lijst
II, is passend en proportioneel in het licht van de het potentieel (zeer) schadelijke
karakter van de desbetreffende middelen en brengt tot uitdrukking dat dergelijke vormen
van ondermijnende criminaliteit door de samenleving niet worden geaccepteerd.
Tenslotte werpt de NOvA de vraag op naar de verhouding tussen de met dit wetsvoorstel
gekozen benadering en die in het EU Drugs Kaderbesluit (Kaderbesluit 2004/757/JBZ),
specifiek hoe de keuze voor de strafbepaling van de voorgestelde stofgroepen zich
verhoudt tot de voor de Europese Commissie voorgeschreven risicobeoordeling alvorens
nieuwe psychoactieve stoffen als «drugs» worden aangemerkt. Naar aanleiding van deze
vraag is de toelichting op dit punt aangevuld (paragraaf 5.2).
3 Samenhang met andere wettelijke regelingen
Middelen die deel uitmaken van een stofgroep waarvan wordt voorgesteld dat deze wordt
opgenomen op lijst IA, kunnen ook legale toepassingen hebben. Het kunnen bijvoorbeeld
(dier)geneesmiddelen zijn (of grondstoffen daarvoor). Deze middelen zijn uitgezonderd
van het voorgestelde verbod. Hiervoor wordt verwezen naar de artikelen 1, 38 en 40
van de Geneesmiddelenwet en artikel 2.19 van de Wet dieren. Daarnaast kunnen middelen
die deel uitmaken van stofgroepen genoemd op de voorgestelde lijst IA ook geregistreerde
stoffen zijn in de zin van Verordening (EU) nr. 273/2004 of Verordening (EU) nr. 111/2005.
Het gaat hierbij om zogenoemde drugsprecursoren waarvoor de genoemde verordeningen
een registratiesysteem geven. Middelen die ook geregistreerde stoffen zijn in de zin
van de genoemde verordeningen worden ook uitgezonderd van het in dit wetsvoorstel
voorgestelde verbod.
4 Regeling in Europese en internationale context
5.1 Internationale context
Het op 30 maart 1961 te New York tot stand gekomen Enkelvoudig verdrag inzake verdovende
middelen, zoals gewijzigd door het op 30 maart 1972 te Genève tot stand gekomen Protocol
tot wijziging van het Enkelvoudig verdrag inzake verdovende middelen9 (hierna: het Enkelvoudig verdrag) vereist dat partijen bij het verdrag de op lijst
I en II bij dat verdrag opgenomen middelen verbieden. Regelmatig worden NPS-en aan
die lijsten toegevoegd, die ter uitvoering daarvan ook worden toegevoegd aan lijst
I of II van de Opiumwet.10
Het op 21 februari 1971 te Wenen tot stand gekomen Verdrag inzake psychotrope stoffen11 vereist dat partijen de middelen genoemd in de bijlagen bij dit verdrag aan strikte
regels onderwerpen. Regelmatig worden NPS-en toegevoegd aan lijst II behorende bij
dit verdrag. Deze middelen worden vervolgens ook toegevoegd aan lijst I of II van
de Opiumwet.12
Echter, beide verdragen reguleren slechts specifieke middelen. Indien een NPS is aangetroffen,
gaat er een behoorlijke tijd overheen voordat deze substantie in het kader van één
van deze verdragen wordt gereguleerd en voordat deze maatregelen in de Opiumwet zijn
overgenomen. Het reguleren van stofgroepen, zoals in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld,
is dus aanvullend op hetgeen in het Enkelvoudig verdrag en het Verdrag inzake psychotrope
stoffen is geregeld. Hiervoor is van belang dat middelen die al op lijst I of II van
de Opiumwet staan vermeld, zijn uitgezonderd van de voorgestelde verbodsbepaling.
Zij vallen onder de al bestaande verbodsbepalingen in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet.
5.2 Europese context
In Europees verband is ten eerste relevant artikel 71, tweede lid, van de op 19 juni
1990 te Schengen tot stand gekomen Overeenkomst ter uitvoering van het tussen regeringen
van de Staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse
Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke
afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (hierna: de Overeenkomst).13 Deze bepaling verplicht staten het bestuurlijk en strafrechtelijk tegengaan van de
verkoop, verstrekking en aflevering van verdovende middelen en stoffen. Voor de definitie
van verdovend middel en psychotrope stof wordt in dit verdrag verwezen naar de lijsten
bij het Enkelvoudig verdrag en het Verdrag inzake psychotrope stoffen. Kortom, ook
de Overeenkomst reguleert geen stofgroepen zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel.
Verder is het Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende
de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot bestanddelen van strafbare
feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van illegale drugshandel14 van belang. Dit Kaderbesluit bevestigt in de artikelen 2 en 4 de verplichtingen van
de VN-verdragen en harmoniseert op een minimumniveau de strafmaxima voor de vrijheidsstraffen
die op de verboden gedragingen dienen te worden gesteld. Ook voor dit Kaderbesluit
geldt dat er geen stofgroepen worden gereguleerd, maar slechts specifieke middelen.
Op basis van een door de Commissie uit te voeren risicobeoordeling met betrekking
tot de volksgezondheidsrisico’s en sociale risico's op niveau van de Unie, kunnen
deze middelen worden opgenomen in de definitie van «drug». Dit Kaderbesluit biedt
de lidstaten echter de ruimte om, onverminderd de op grond van dit Kaderbesluit aan
de lidstaten opgelegde verplichtingen, op hun grondgebied alle door hen passend geachte
nationale controlemaatregelen te nemen in verband met nieuwe psychoactieve stoffen
(art. 1 ter Kaderbesluit 2004/757/JBZ). Zoals hierboven reeds is uiteengezet, bestaat
er aanleiding tot het aanvullend treffen van maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid
en bestrijding van de drugscriminaliteit.
Nu er in het secundaire Europese recht geen regulering van stofgroepen bestaat, moet
de voorliggende regelgeving worden getoetst aan het primaire Europese recht. Om de
vraag te beantwoorden of onderhavige regelgeving in overeenstemming is met het vrij
verkeer van goederen, moet eerst de vraag worden beantwoord of de gereguleerde middelen
vallen onder het vrij verkeer van goederen. Met betrekking tot middelen die zijn gereguleerd
in het kader van het Enkelvoudig verdrag, het Verdrag inzake psychotrope stoffen,
Kaderbesluit 2004/757 of de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten
akkoord van 14 juni 1985, heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaald
dat deze middelen vanwege het feit dat zij zijn verboden in het economische en commerciële
circuit niet onder de verkeersvrijheden vallen.15 Nu de in het onderhavige wetsvoorstel gereguleerde middelen niet onder één van de
hiervoor genoemde instrumenten vallen, kan niet worden uitgesloten dat deze middelen
wel onder het vrij verkeer van goederen vallen.
Gelet op het voorgaande zouden de eisen uit dit wetsvoorstel kunnen worden beschouwd
als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de
zin van artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna:
VWEU). Lidstaten zijn op grond van artikel 36 VWEU bevoegd om een kwantitatieve invoerbeperking
of maatregel van gelijke werking in te voeren indien aan een aantal voorwaarden is
voldaan die in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna:
HvJEU) zijn uitgewerkt:
– de maatregel moet beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang;
– de maatregel moet geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te
waarborgen;
– de maatregel mag niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel;
– de maatregel moet kenbaar en voorspelbaar zijn;
– de maatregel moet zonder discriminatie worden toegepast.16
Met het verbieden van de voorgestelde stofgroepen wordt in eerste instantie het belang
van de volksgezondheid beschermd. De bescherming van de gezondheid en het leven van
personen is expliciet als rechtvaardigingsgrond opgenomen in artikel 36 van het VWEU.
Hierbij is van belang dat in de jurisprudentie van het HvJEU is bepaald dat lidstaten
bij het beschermen van de volksgezondheid een ruime beoordelingsmarge moet worden
gelaten, omdat het niveau van bescherming per lidstaat kan verschillen.17 Er zijn in dit wetsvoorstel slechts stofgroepen opgenomen waarvan twee of meer middelen
al op lijst I van de Opiumwet zijn opgenomen. Het gaat om stofgroepen waarvan meerdere
vertegenwoordigers al vijftig jaar onder de internationale verdragen vallen (en onder
de Opiumwet) en waarvan vrijwel jaarlijks nieuwe stoffen na een intensieve risicobeoordeling
onder controle geplaatst worden vanwege de schadelijkheid voor de volksgezondheid.
De IGJ verwacht dat zonder een verbod op de voorgestelde stofgroepen jaarlijks extra
ziekenhuisopnamen plaats zullen vinden en personen zullen overlijden door het gebruik
van niet gereguleerde NPS. De betrokken deskundigen van het NFI en de IGJ hebben,
op basis van hun inzichten en expertise (onder andere als toxicoloog en lid van diversie
internationale werkgroepen) de gekozen stofgroepen opgesteld. De voorgestelde maatregelen
zijn daarmee geschikt om de volksgezondheid te beschermen. Door de stofgroepen geheel
te verbieden, zullen zij minder beschikbaar komen, waarmee het belang van de volksgezondheid
wordt gediend. Het staat niet vast dat alle substanties in de verboden stofgroepen
daadwerkelijk schadelijk zullen zijn voor de gezondheid van mensen. Echter, gelet
op het voorzorgsbeginsel is het gerechtvaardigd om stoffen te verbieden zolang onduidelijk
is of deze schadelijk zijn voor de gezondheid. Hiervoor is van belang dat er geen
legale toepassingen van de genoemde middelen bekend zijn. Hiervan is op dit moment
geen sprake. In principe zijn de middelen uit de stofgroepen veelal nog onbekend en
worden zij geproduceerd om de drugswetgeving te omzeilen. Hierdoor zijn er nog geen
andere, eigenlijke toepassingen. De IGJ, het NFI en de NVWA hebben gezamenlijk vanuit
hun expertise en hun toezicht en handhavingstaak nagegaan welke legale toepassingen
denkbaar zijn. Daarbij kwamen zij op de mogelijkheid van diergeneesmiddelen, geneesmiddelen
en grondstoffen daarvoor, alsmede drugsprecursoren. Vanuit de internetconsultatie
heeft de industrie evenmin legale toepassingen naar voren gebracht, op de stof 2-fenethylamine
na. Deze stof is daarmee uitgezonderd van het voorgestelde verbod, dit is overigens
ook in lijn met de wetgeving in Duitsland. Op dit moment zijn er geen andere legale
toepassingen denkbaar. Indien dit wel het geval zou zijn, zou het specifieke middel
op lijst I of II van de Opiumwet kunnen worden opgenomen. In het Opiumwetbesluit zou
dan op grond van artikel 3c een toepassing worden aangewezen waarvoor het verbod niet
geldt. Daarnaast is van belang dat het mogelijk is om een ontheffing aan te vragen
van de voorgestelde verboden. Vooral in het kader van wetenschappelijk onderzoek kan
dit noodzakelijk zijn. De maatregel gaat gelet hierop niet verder dan nodig is om
het doel te bereiken.
Naast bescherming van de volksgezondheid, is ook de bescherming van de openbare orde
en veiligheid in Nederland een belang dat met onderhavige regelgeving wordt nagestreefd.
Artikel 36 VWEU noemt ook de bescherming van de openbare orde expliciet als rechtvaardigingsgrond.
Op grond van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie veronderstelt het
beroep op het begrip openbare orde in elk geval, afgezien van de storing van de sociale
orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, het bestaan van een werkelijke en genoegzaam
ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast18. Hoewel NPS-en niet veel in Nederland worden geconsumeerd, worden zij wel veelvuldig
in Nederland geproduceerd en vervolgens geëxporteerd. Deze productie en export wordt
veelal uitgevoerd door georganiseerde misdaadorganisaties die zich bezighouden met
de handel in illegale drugs. De handel in illegale drugs heeft een ontwrichtend effect
op de Nederlandse samenleving, dat onder meer leidt tot verwevenheid van de boven-
en de onderwereld, innesteling van de georganiseerde misdaad in woonwijken en in legale
sectoren en misbruik van legale voorzieningen en structuren. De organisaties die zich
bezighouden met drugshandel wijken uit naar de handel in NPS om het verbod op de handel
in drugs te omzeilen. De handel in NPS vormt echter een risico voor de volksgezondheid,
omdat – zoals ook op Europees niveau wordt erkend – deze stoffen gezondheids- of sociale
risico’s met zich kunnen meebrengen die gelijkaardig zijn aan de risico’s van de stoffen
die onder die verdragen vallen. De bestrijding van de georganiseerde ondermijnende
drugscriminaliteit vormt een fundamenteel belang van de samenleving. Dit wetsvoorstel
heeft ten doel dit fundamentele belang te beschermen omdat – indien dit wetsvoorstel
tot wet wordt verheven – het OM personen kan vervolgen vanwege overtreding van de
in dit wetsvoorstel opgenomen verboden en daarmee de georganiseerde ondermijnende
drugscriminaliteit beter kan bestrijden. Dit is ook in het belang van de andere lidstaten
die een verbod kennen op NPS, en die worden geconfronteerd met de import van NPS vanuit
Nederland. Daarbij is van belang dat het OM rechtshulpverzoeken van omringende landen
kan inwilligen omdat er met inwerkingtreding van de voorgestelde verboden sprake is
van zogenoemde «dubbele strafbaarheid». Dit is een vereiste om aan een rechtshulpverzoek
gevolg te kunnen geven. Hiermee wordt ook de internationale samenwerking tegen de
georganiseerde misdaad bevorderd. Het wetsvoorstel gaat niet verder dan noodzakelijk
omdat het zich beperkt tot middelen die in Nederland worden aangetroffen en waarvan
het aannemelijk is dat deze ernstige gezondheidsschade kunnen veroorzaken. Bovendien
gaat het om stofgroepen die recentelijk ook in ons omringende landen onder controle
zijn gebracht.
De voorgestelde verboden zijn kenbaar en voorspelbaar. Indien dit wetsvoorstel tot
wet wordt verheven, zal het in het Staatsblad worden gepubliceerd, waarmee het kenbaar
wordt. Daarnaast zijn de verboden stofgroepen voldoende gedetailleerd beschreven zodat
mensen die met deze substanties (en preparaten daarvan) werken, weten welke middelen
verboden zijn of waar zij een ontheffing voor moeten aanvragen. Er zal bovendien communicatie
plaatsvinden voorafgaand aan de inwerkingtreding van het verbod inclusief de publicatie
van een lijst met de meest voorkomende middelen die onder het stofgroepenverbod komen
te vallen. Ten slotte gelden de voorgestelde verboden ongeacht de nationaliteit van
de persoon die verboden handelingen verricht met deze middelen en ongeacht de herkomst
van het middel, waardoor het voorgestelde verbod zonder discriminatie wordt toegepast.
Op grond van het voorgaande acht de regering deze maatregelen in overeenstemming met
de Europese regels met betrekking tot het vrij verkeer van goederen, voor zover de
verboden stofgroepen daaronder vallen.
5.3 Notificatie
Het ontwerp van dit wetsvoorstel is op 16 november 2021ingevolge artikel 5, eerste
lid, van Richtlijn (EU) 2015/153519 voorgelegd aan de Europese Commissie en de andere lidstaten van de Europese Unie.
Deze notificatie is gedaan omdat artikel I van dit wetvoorstel mogelijk technische
voorschriften bevat in de zin van Richtlijn (EU) 2015/1535. Naar aanleiding van de
notificatie zijn geen opmerkingen gemaakt.
6. Financiële gevolgen
De partijen die belast zijn met de strafrechtelijke opsporing en handhaving, de politie,
het openbaar ministerie (OM), het NFI en de douane hebben de financiële gevolgen van
het wetsvoorstel in kaart gebracht. Deze financiële impactanalyse is op 18 juni 2021
naar de Tweede Kamer gezonden20.
De partijen geven aan dat het aantal potentieel te identificeren middelen als gevolg
van het voorgenomen verbod sterk zal toenemen. Dat stelt eisen aan de opleiding van
de bij de handhaving betrokken functionarissen, evenals aan de mogelijkheden voor
(forensische) analyse die de bij de handhaving betrokken organisaties ter beschikking
staan. Door een verwachte toename van inbeslagnames en aanhoudingen zal ook het aantal
strafzaken toenemen. De politie, het OM en het NFI hebben de incidentele kosten als
gevolg van deze wetswijziging begroot op gezamenlijk € 1,45 miljoen, voornamelijk
toe te wijzen aan opleiding en trainingen. Het betreft bewustwording van de nieuwe
strafbaarstelling binnen de gehele politie en specifieke training van drugstesters,
tactische rechercheurs en intelligencemedewerkers op drugsgebied. Medewerkers van
het OM zullen moeten worden voorgelicht over de inhoud en strekking van deze wet en
de aanpak van dit soort zaken.
De door de politie, NFI en het OM begrote structurele kosten als gevolg van de wetswijziging
zijn begroot op € 4,2 miljoen. De structurele kosten voor de politie hebben voornamelijk
betrekking op behoefte aan extra Fte’s in verband met de verwachte werklasttoename.
De begrote structurele kosten voor het OM betreffen hoofdzakelijk de verwachte toename
in het aantal middelgrote tot grote strafzaken die bij het OM zullen worden aangebracht.
Het NFI heeft structurele kosten betreffende niet-routinematig identificatieonderzoek
en de benodigde technische ondersteuning hiervoor. Vanuit de douane is aangeven dat
de wetswijziging binnen de bestaande kaders kan worden geïmplementeerd. Er wordt uitgegaan
van inwerkingtreding van de wet in 2023. De incidentele kosten worden in 2023 verwacht
en hiervoor is, naast de structurele kosten van € 4,2 miljoen, dekking gevonden. De
begrote kosten van deze partijen worden voldoende inzichtelijk en aannemelijk geacht
en zijn derhalve toegewezen.
De door de Raad voor de rechtspraak begrote kosten van € 611.000 per jaar als gevolg
van deze wetswijziging worden eveneens aannemelijk geacht en zijn toegewezen.
De werkzaamheden voor de IGJ en samenwerkingspartner CIBG zullen als gevolg van de
voorgestelde wetswijziging onderdeel uitmaken van het reguliere werkproces. De werkzaamheden
betreffen het houden van toezicht en het beoordelen van aanvragen voor ontheffing
voor het bezitten van, dan wel verrichten van handelingen met, middelen uit de voorgestelde
lijst IA, alsmede van het verlenen van een ontheffing en de administratieve handelingen
die daaruit voortvloeien. Onderdeel van het beoordelingsproces is het uitvoeren van
een inspectie op locatie. Door het naar verwachting beperkte aantal aanvragen voor
ontheffing wordt aangenomen dat de voorgestelde wetswijziging geen grote invloed zal
hebben op de werklast van de IGJ en het CIBG en dat de financiële gevolgen daardoor
overzichtelijk zullen zijn. Bestaande partijen die al een ontheffing voor lijst I
en II middelen hebben, kunnen deze laten uitbreiden met de nieuwe lijst IA. Er worden
gelet op de praktijkervaring nauwelijks nieuwe partijen verwacht die legaal met dit
soort middelen werken.
De kosten van deze partijen als gevolg van voorgestelde wetswijziging zullen enerzijds
worden gedekt door de vergoedingen die worden geheven voor de ontheffingen. Kosten
die daarbuiten vallen zullen meegenomen worden in de jaarlijkse opdrachtverlening
vanuit VWS.
7. Gevolgen voor de regeldruk
De inhoudelijke nalevingkosten en de administratieve lasten vormen gezamenlijk de
kosten die samenhangen met regeldruk. Het kabinet streeft er naar de regeldruk voor
burgers, bedrijven en professionals terug te dringen. Het onderhavige wetsvoorstel
heeft gevolgen voor de regeldruk voor (zorg)instellingen, overheidslabs en fabrikanten
en groothandelaren die een ontheffing zullen moeten aanvragen voor het in bezit mogen
hebben van, dan wel verrichten van handelingen met middelen uit de voorgestelde lijst
IA van de Opiumwet. Daarbij is er een onderscheid tussen bestaande ontheffing-houders,
die reeds een ontheffing hebben voor middelen uit lijst I en II van de Opiumwet, en
nieuwe aanvragers die nog geen ontheffing voor middelen uit lijst I en II van de Opiumwet
hebben. De betreffende handelingen en de daarmee gepaard gaande kosten zijn eenmalig,
worden daarom aangemerkt als incidentele kosten. De ontheffing zal 1 x in de 5 jaar
moeten worden verlengd. De kosten die hieraan verbonden zijn, zijn structureel van
aard. Jaarlijks betreft het echter slechts enkele aanvragen tot verlenging van de
ontheffing waarvoor een beperkte administratieve handeling nodig is. Gelet op de beperkte
omvang wordt het effect van deze kosten op de regeldruk verwaarloosbaar geacht.
Ook is er de categorie aanvragers die een in- of uitvoerontheffing nodig zullen als
gevolg van het wetsvoorstel. Deze ontheffing is geldig per in- of uitvoer, voor iedere
zending zal een nieuwe in- of uitvoerontheffing moeten worden aangevraagd. De kosten
die hiermee gepaard gaan worden als structureel aangemerkt.
De geraamde totale kosten die samenhangen met regeldruk als gevolg van onderhavige
wetswijziging bedragen € 17.550, waarvan € 14.300 incidenteel en € 3.250 structureel.
Hieronder volgt een specificatie van de betrokken partijen en de opbouw van de kosten.
7.1 Bestaande ontheffinghouders
Voor organisaties die reeds een ontheffing hebben voor bezit van middelen van lijst
I en II van de Opiumwet geldt dat zij een wijzigingsaanvraag bij CIBG zullen moeten
indienen indien zij ook een ontheffing voor middelen uit de voorgestelde lijst IA
van de Opiumwet nodig hebben. Hiervoor zullen zij een aantal handelingen moeten verrichten,
te beginnen met kennis nemen van onderhavige wetgeving en het vergaren van informatie
om vast te stellen of uitbreiding van de bestaande ontheffing voor middelen uit de
voorstelde lijst IA van de Opiumwet nodig is. Vervolgens dienen zij een wijzigingsaanvraag
in bij het CIBG, met het verzoek om uitbreiding van de bestaande ontheffing. Voor
de toekenning van uitbreiding van de ontheffing hoeft (meestal) geen inspectie op
locatie van de Inspectie van de Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) plaats te vinden. Naar
verwachting gaat het hier om een groep van 30 bestaande ontheffinghouders.
Opbouw kosten:
Tijd x uurloon
Kennisnemen van wetgeving en inwinnen nadere informatie: 2 uur (hoger opgeleid personeel)
x € 54 = € 108
Administratieve handeling (versturen wijzigingsaanvraag), registratie (administratief
personeel): 1 uur x € 39 = € 39
Totaal kosten regeldruk bestaande ontheffing houder: € 147
Omvang verwachte aantal wijzigingsaanvragen bestaande ontheffinghouders: 30 x kosten € 147= € 4.410 incidenteel.
7.2 Nieuwe aanvragers
Organisaties die nog niet in bezit zijn van een opiumontheffing zullen een aanvraag
moeten indienen indien zij een ontheffing voor middelen van de voorgestelde lijst
IA van de Opiumwet nodig hebben. Hiervoor geldt de reguliere procedure zoals van toepassing
op ontheffing voor middelen uit lijst I en II. Naar schatting gaat het hier om een
beperkte groep van rond de 10 aanvragers.
Ook hier geldt dat dit aanvraagproces start met kennisname van de wet- en regelgeving
en het vergaren van de nodige aanvullende informatie. De betreffende organisaties
zullen moeten vaststellen of zij voor hun activiteiten op basis van de wettelijke
verplichting een ontheffing voor middelen uit lijst IA van de Ow zullen moeten aanvragen.
Vervolgens dienen zij het desbetreffende aanvraagformulier met bijbehorende bijlagen
in te vullen en te verzenden naar Farmatec. Deze aanvraag wordt voor advies voorgelegd
aan de IGJ die een inspectie uitvoert. Dit inspectiebezoek duurt tussen de vier en
zes uur. De beslistermijn voor de aanvraag is 3 maanden.
Opbouw kosten:
Tijd x uurloon:
Kennisnemen van wetgeving en inwinnen nadere informatie: 8 uur (hoger opgeleid personeel)
x € 54 = € 432
Administratieve handeling, invullen aanvraagformulier, bijlagen, registratie: 4 uur
(administratief personeel) x € 39 = € 156
Controle: 1 uur (leidinggevende/manager) x € 77=77
Begeleiding/toelichting tijdens inspectie, lezen en reageren inspectierapport: 6 uur
(hoger opgeleid personeel) x € 54=€ 324
Totaal kosten regeldruk nieuwe aanvrager ontheffing lijst IA: € 989
Omvang geraamde aantal nieuwe aanvragen ontheffing lijst IA: 10 x kosten € 989=€ 9.890 incidenteel.
7.3 Aanvragers invoer- of uitvoerontheffing
Organisaties die middelen vallend onder de voorgestelde lijst IA van de Opiumwet willen
invoeren of uitvoeren zullen hiertoe een ontheffing moeten vragen, zoals dat ook aan
de orde is voor middelen uit lijst I en II van de Ow. Betreffende bedrijven kunnen
alleen een in- of uitvoerontheffing aanvragen als zij reeds beschikken over een Opiumwetontheffing
voor bezit van middelen uit de voorgestelde lijst IA van de Opiumwet. De aanvraag
voor een in- of uitvoerontheffing dient te worden aangevraagd per brief aan het CIBG.
In geval van uitvoer zal de aanvrager moeten aantonen dat de ander uit het buitenland
gerechtigd is om substanties uit de stofgroep in te voeren, bijvoorbeeld door een
letter of no objection. De aanvrager zal tevens bij zijn aanvraag moeten aantonen dat het belang van de
volksgezondheid zich niet verzet tegen in- of uitvoer van de middelen uit de voorgestelde
lijst IA van de Opiumwet.
Opbouw kosten:
Tijd x uurloon:
Kennisnemen van wetgeving en inwinnen nadere informatie: 3 uur (hoger opgeleid personeel)
x € 54 = € 170
Administratieve handeling, invullen aanvraagformulier, bijlagen, registratie: 2 uur
(administratief personeel) x € 39 = € 78
Controle: 1 uur (leidinggevende/manager) x € 77= € 77
Totaal kosten regeldruk aanvrager invoer- of uitvoerontheffing lijst IA: € 325
Omvang geraamde aantal nieuwe aanvragen ontheffing lijst IA: 10 x kosten € 325 =€ 3.250 structureel
7.4 Advies van Adviescollege Toetsing Regeldruk (hierna: ATR)
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (hierna: ATR) adviseert een drietal punten te
verwerken in het wetsvoorstel. Het betreft:
a. Het opnemen van een evaluatiebepaling en de effectiviteit van de maatregel na inwerkingtreding
te onderzoeken en beoordelen. Het Trimbos instituut heeft de opdracht gekregen om
de effecten van de beoogde wetswijziging voorafgaand (een nulmeting) en na inwerkingtreding
te monitoren. Aan de hand van monitoring van online fora, social media en extra aandacht
voor analyse van samples zal inzicht worden verkregen in het effect van de wetswijziging
op de gebruikersmarkt.
b. In de toelichting aangeven of het onderzoek van het RIVM uit 2012 over generieke strafbaarheidsstelling
van alle NPS-en is betrokken bij de totstandkoming van het wetsvoorstel en hoe de
effecten van dit onderzoek zijn gewogen. Naar aanleiding van dit advies is paragraaf
2.3 ingevoegd in de memorie van toelichting.
c. Ten aanzien van de regeldruk inzichtelijk maken welke kosten incidenteel dan wel structureel
van aard zijn. Aan dit advies is gehoor gegeven.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A
In dit onderdeel wordt voorgesteld een nieuwe definitie toe te voegen aan de begripsbepalingen
van artikel 1. Voorgesteld wordt om een definitie toe te voegen van het begrip «stofgroep».
Een stofgroep wordt gedefinieerd als een groep van middelen die zijn afgeleid van
eenzelfde structuur. Deze structuur wordt in de voorgestelde lijst IA beschreven.
Daarnaast wordt voorgesteld om in het vierde en vijfde lid van artikel 1 naast een
verwijzing naar de artikelen 2 en 3, ook een verwijzing op te nemen naar het voorgestelde
artikel 2a, eerste lid. De artikelen 2 en 3 bevatten de verbodsbepalingen ten aanzien
van respectievelijk lijst I en lijst II middelen. Door artikel 2a, eerste lid, ook
in de leden vier en vijf van artikel 1 op te nemen, worden de begrippen binnen en
buiten het grondgebied van Nederland brengen van middelen in het voorgestelde artikel
2a, eerste lid, hetzelfde uitgelegd als in de artikelen 2 en 3.
Onderdeel B
In onderdeel B wordt een verschrijving in artikel 2 hersteld.
Onderdeel C
In dit onderdeel wordt voorgesteld een nieuw artikel 2a in te voegen. In het eerste
lid is een verbodsbepaling opgenomen ten aanzien van middelen die deel uitmaken van
een stofgroep als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst IA. De tekst komt overeen
met de tekst van de onderdelen A tot en met D in de artikelen 2 en 3, met dien verstande
dat de verwijzing naar het «telen», in die artikelen, onder A, niet is overgenomen
omdat dit bij een stofgroep niet van toepassing is.
In het voorgestelde tweede lid zijn uitzonderingen op dit verbod opgenomen. Als eerste
zijn geneesmiddelen waarvoor een vergunning is verleend als bedoeld in artikel 40
van de Geneesmiddelenwet uitgezonderd. De uitzondering geldt ook voor geneesmiddelen
die op grond van artikel 40, derde lid, van de Geneesmiddelenwet legaal worden verhandeld.
Hierbij is niet van belang bij wie het geneesmiddel aanwezig is. Dit is opgenomen
in onderdeel a. Daarnaast geldt de uitzondering voor bepaalde actoren in de geneesmiddelenketen,
te weten de fabrikant van of de groothandelaar in geneesmiddelen. Hiervoor wordt verwezen
naar de begripsbepalingen in artikel 1 van de Geneesmiddelenwet. Deze uitzondering
voor fabrikanten van en groothandelaren in geneesmiddelen is vooral van belang als
zij handelingen verrichten met werkzame stoffen van geneesmiddelen (voor «echte» geneesmiddelen
is de uitzondering immers al geregeld in onderdeel a). Omdat voor fabrikanten en groothandelaren
op grond van de Geneesmiddelenwet al een toezichtskader geldt (waaronder een vergunningprocedure),
is het naar het oordeel van de regering niet nodig hier bovenop nog het toezichtskader
van de Opiumwetontheffing te leggen. Dit geldt ook voor zover werkzame stoffen zich
bevinden bij handelaren in werkzame stoffen (API-handelaren). Voor hen geldt op grond
van de Geneesmiddelenwet een registratieplicht (zie artikel 38 van de Geneesmiddelenwet),
hetgeen voldoende waarborgen biedt indien de werkzame stoffen ook gebruikt kunnen
worden als psychoactieve stoffen. Dit is opgenomen in de onderdelen b en c. Een vergelijkbare
situatie is van toepassing op apothekers die zelf geneesmiddelen bereiden en daarvoor
werkzame stoffen in voorraad hebben. Ook daar is voldoende toezicht op indien het
werkzame stoffen betreft die tevens als psychoactieve stof gebruikt kunnen worden
(onderdeel d). Ook overigens is het van belang dat bij middelen ten aanzien waarvan
uitgebreide risicobeoordelingen zijn uitgevoerd als gevolg van gezondheidsincidenten
er een strenger toezichtsregime van toepassing is dan het regime van de Geneesmiddelenwet.
Daarom zijn ontheffingen noodzakelijk voor handelingen met middelen op lijst I of
II.
Voor diergeneesmiddelen wordt een vergelijkbaar regime voorgesteld als voor humane
geneesmiddelen. Diergeneesmiddelen waarvoor een vergunning is verleend voor het in
de handel brengen op grond van artikel 2.19 van de Wet dieren, zijn uitgezonderd van
het hier voorgestelde verbod. De vergunning voor het in de handel brengen van een
diergeneesmiddel is verder uitgewerkt in artikel 2.1 van het Besluit diergeneesmiddelen
(onderdeel e). Ook de actoren fabrikant en groothandelaar in de diergeneesmiddelenketen
zijn vrijgesteld van het verbod. Voor hen geldt ook op grond van artikel 2.19 van
de Wet dieren een vergunningsregime. De vergunning voor een fabrikant van diergeneesmiddelen
is verder uitgewerkt in artikel 4.1 van het Besluit diergeneesmiddelen. Voor groothandelaren
in diergeneesmiddelen is dit artikel 5.1, eerste lid, van het Besluit diergeneesmiddelen
(onderdelen f en g). Voor andere actoren die mogelijkerwijs werkzame stoffen hebben
die worden gebruikt voor de productie van diergeneesmiddelen, geeft de Wet dieren
onvoldoende waarborgen. Zij moeten een ontheffing aanvragen indien een werkzame stof
van een diergeneesmiddel tevens in één van de stofgroepen op lijst IA valt. Een ontheffing
kan worden verleend op grond van het belang van de diergezondheid (zie onderdeel H).
Ook zijn geregistreerde stoffen in de zin van Verordening (EU) nr. 273/2004 en Verordening
(EU) nr. 111/2005 uitgezonderd. Deze stoffen zijn al voldoende gereguleerd in het
kader van de genoemde verordeningen. Daarnaast zou een verdergaande regeling wellicht
een ongeoorloofde inbreuk maken op het Europese recht.
Ten slotte zijn middelen die al op lijst I of II staan uitgezonderd van de voorgestelde
verbodsbepaling. Deze laatste bepaling is noodzakelijk om duidelijk te maken dat er
geen overlap bestaat tussen de verschillende lijsten.
Het voorgestelde derde lid is noodzakelijk om de stoffen die worden toegevoegd aan
de bijlagen van de in het tweede lid genoemde verordeningen te laten doorwerken in
de Opiumwet. Het voorgestelde derde lid bepaalt dat dergelijke wijzigingen van de
verordeningen voor toepassing van de Opiumwet gaan gelden met ingang van de datum
dat daaraan uitvoering moet zijn gegeven.
Onderdeel D
In dit onderdeel wordt voorgesteld een nieuw artikel 3aa in te voegen. In dit artikel
wordt de grondslag gegeven om bij algemene maatregel van bestuur stofgroepen te kunnen
toevoegen aan de in dit wetsvoorstel voorgestelde lijst IA. Er is gekozen voor regeling
van het toevoegen van stofgroepen op het niveau van algemene maatregel van bestuur,
vanwege het technische karakter van deze regeling. Het criterium waarop stofgroepen
kunnen worden toegevoegd is dat van een toegevoegde stofgroep twee of meer middelen
deel uitmaken die zijn toegevoegd aan lijst I bij de Opiumwet. Indien een middel is
toegevoegd aan lijst I zouden producenten van NPS-en kunnen proberen om met een kleine
aanpassing in de moleculaire structuur hetzelfde of een vergelijkbaar psychoactief
effect te bereiken. Daarom kunnen stofgroepen worden aangewezen indien twee of meer
middelen uit die stofgroep al op lijst I zijn geplaatst. Het voorgestelde tweede lid
regelt dat stofgroepen ook weer geschrapt kunnen worden als de middelen die deel uitmaken
van de stofgroep zijn of worden geschrapt van lijst I. Het voorgestelde derde lid
regelt dat een stofgroep van lijst IA geschrapt moet worden als de middelen die deel
uitmaken van die stofgroep zijn of worden geschrapt van lijst I en dit tot gevolg
heeft dat niet meer aan het criterium uit het eerste lid wordt voldaan, namelijk dat
twee of meer substanties die deel uitmaken van de verboden stofgroep zijn of worden
toegevoegd aan lijst I.
In zowel het voorgestelde eerste als tweede en derde lid wordt gebruik gemaakt van
de zinssnede «zijn of worden». Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat het aan
lijst I toevoegen van middelen gelijktijdig kan gebeuren met het toevoegen aan lijst
IA van de stofgroep waartoe deze middelen behoren. Hetzelfde geldt voor het schrappen
van middelen en stofgroepen zoals voorgesteld in het tweede en derde lid. Ook dit
kan in dezelfde algemene maatregel van bestuur gebeuren.
In artikel 3a, vijfde lid, is opgenomen dat indien een middel onverwijld moet worden
verboden, dit bij ministeriële regeling kan gebeuren. Een gelijkluidende bepaling
is niet opgenomen voor het verbieden van stofgroepen omdat de noodzaak voor onverwijld
verbieden alleen bestaat bij bekende middelen. Er is geen situatie te voorzien dat
vanwege nog onbekende substanties een gehele stofgroep onverwijld verboden zou moeten
worden.
Onderdeel E
In dit onderdeel wordt voorgesteld artikel 2a, eerste lid, toe te voegen naast de
verwijzing naar de artikelen 2 en 3 in artikel 3b, eerste lid. Hiermee wordt elke
openbaarmaking verboden die gericht is op de verkoop, aflevering of verstrekking van
een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld op lijst IA of een
preparaat daarvan. Op grond van het tweede lid geldt dit verbod niet voor openbaarmakingen
in het kader van medische of wetenschappelijke voorlichting.
Onderdeel F
In dit onderdeel wordt voorgesteld artikel 2a, eerste lid, toe te voegen aan de verwijzing
naar de artikelen 2 en 3 in artikel 3c, eerste lid. Hiermee wordt de delegatiegrondslag
van artikel 3c, eerste lid, ook van toepassing op de middelen van lijst IA. Op grond
van de delegatiegrondslag in artikel 3c, eerste lid, kunnen bij algemene maatregel
van bestuur middelen en toepassingen worden aangewezen waarvoor het verbod geheel
of ten dele niet geldt. Op dit moment is niet voorzien om van deze delegatiegrondslag
gebruik te maken. Mochten echter in de toekomst stofgroepen worden aangewezen waarmee
ook legale toepassingen (naast (dier)geneesmiddelen) mogelijk zijn, dan kan van deze
delegatiegrondslag gebruik worden gemaakt.
Voorgesteld wordt om lijst IA niet toe te voegen aan het artikel 4 waarin het gaat
om het voorschrijven op recept. Aangezien wordt voorgesteld om legaal verhandelde
(dier)geneesmiddelen op grond van de Geneesmiddelenwet of de Wet dieren uit te zonderen
van de verbodsbepaling in het voorgestelde artikel 2a, eerste lid, is het niet nodig
lijst IA toe te voegen aan artikel 4.
Onderdeel G
In dit onderdeel wordt voorgesteld artikel 2a, eerste lid, toe te voegen naast de
verwijzing naar de artikelen 2 en 3, in artikel 6, eerste lid. Hiermee wordt het mogelijk
om een ontheffing te verlenen van de verboden met betrekking tot middelen die deel
uitmaken van een in lijst IA opgenomen stofgroep. De ontheffing zal worden verleend
voor alle middelen die deel uitmaken van de stofgroep met uitzondering van de middelen
als bedoeld in lijst I of II. Hiervoor moet op basis van het specifieke middel een
ontheffing worden aangevraagd. Indien men al een ontheffing heeft voor middelen op
lijst I of II kan een ontheffing voor middelen die deel uitmaken van een stofgroep
op lijst IA worden verkregen door middel van een wijziging van de bestaande ontheffing.
Voorgesteld wordt om artikel 2a, eerste lid, onder A, niet toe te voegen aan artikel
6, tweede lid. Deze bepaling gaat over de ontheffing voor het binnen en buiten het
grondgebied van Nederland brengen. Artikel 6, tweede lid, bepaalt dat een dergelijke
ontheffing wordt verleend per geval en voor ten hoogste zes maanden. Deze bepaling
is opgenomen ter uitvoering van artikel 31 van het Enkelvoudig Verdrag. Nu het Enkelvoudig
Verdrag niet voorziet in een regeling ter zake stofgroepen zoals in dit wetsvoorstel
wordt voorgesteld, is het niet noodzakelijk om deze regeling ook op lijst IA van toepassing
te verklaren. Daarnaast is het ook praktisch niet mogelijk om de ontheffingen voor
middelen die deel uitmaken van een stofgroep genoemd op lijst IA die binnen- of buiten
het Nederlandse grondgebied worden gebracht, te matchen met in- of uitvoerontheffingen
van andere landen, aangezien niet alle landen een regeling hebben ten aanzien van
stofgroepen. Zelfs als landen een stofgroepenverbod hebben, verschilt het per land
hoe die precies is vormgegeven.
Tevens wordt voorgesteld om lijst IA niet toe te voegen aan artikel 6a. Artikel 6a
heeft betrekking op de afgifte van een schriftelijke verklaring dat de aanvrager ten
behoeve van eigen geneeskundig gebruik een middel op lijst I of II mag vervoeren en
aanwezig mag hebben. Het gaat in dit artikel om middelen voor geneeskundig gebruik.
Dat zullen over het algemeen geneesmiddelen zijn die zijn uitgesloten van de verboden
met betrekking tot lijst IA.
Artikel 7, over het heffen van een vergoeding voor de aanvraag van een ontheffing
of een wijziging, aanvulling of verlenging daarvan, is zonder wijziging ook van toepassing
op ontheffingen die voor lijst IA worden afgegeven.
Onderdeel H
In dit onderdeel wordt voorgesteld om artikel 8 te wijzigen. Artikel 8 bevat de gronden
waarop een ontheffing kan worden verleend of verlengd. Als eerste wordt voorgesteld
om de aanhef in het eerste lid aan te passen zodat duidelijk is dat de daar genoemde
gronden slechts van toepassing zijn op een ontheffing van de verboden in de artikelen
2 en 3. Ook wordt voorgesteld de bewoording van artikel 8, eerste lid, onder a, aan
te passen door in plaats van «de gezondheid van dieren» te spreken over «de diergezondheid».
Dit sluit beter aan bij de bewoordingen die in het kader van de Wet dieren worden
gebruikt.
Voorts wordt een ontheffingsgrondslag toegevoegd. Dit betreft een ontheffingsmogelijkheid
voor industriële doeleinden indien het te realiseren product voldoet aan hetgeen bij
of krachtens de Opiumwet is geregeld. Het kan bijvoorbeeld gaan om het verwerken van
een grondstof die valt onder de hier voorgestelde lijst IA, maar waarbij het uiteindelijk
product is vrijgesteld van de verboden omdat het een geregistreerd geneesmiddel is.
Ook kan het gaan om de verwerking van de vezelhennepplant, waarbij een halffabricaat
te veel THC bevat, maar het eindproduct niet. Door deze voorgestelde ontheffingsgrond
kan een dergelijke industriële verwerking plaatsvinden, terwijl door middel van de
ontheffingsvoorwaarden zicht kan worden gehouden op de verboden middelen. Het feit
dat het moet gaan om industriële doeleinden betekent dat het moet gaan om de professionele,
beroepsmatige, grootschalige realisatie van producten. Thuisproductie valt niet onder
deze grondslag. Dat een ontheffing wordt verleend, betekent dat het te realiseren
product voldoet aan de eisen gesteld bij of krachtens de Opiumwet. Bij het verlenen
van de ontheffing wordt niet gekeken of het product ook voldoet aan andere relevante
regelgeving zoals bijvoorbeeld de Warenwet. Handhaving op grond van andere regelgeving
is dan ook mogelijk als een fabrikant een ontheffing heeft op grond van de Opiumwet.
Vervolgens wordt voorgesteld een lid toe te voegen dat de gronden bevat waarvoor een
ontheffing van de verboden uit het voorgestelde artikel 2a, eerste lid, kan worden
verleend. Onder a is het belang van de volksgezondheid en de diergezondheid opgenomen.
De ontheffingsgrond «in het belang van de volksgezondheid en de diergezondheid» is
opgenomen als een grondslag waarop in onvoorziene omstandigheden een ontheffing kan
worden verleend indien dat noodzakelijk is. Hierbij kan worden gedacht aan deelnemers
in de keten van (dier)geneesmiddelen die behoefte hebben aan substanties die vallen
onder verboden stofgroepen of een preparaat daarvan en deze ketenpartners niet op
grond van het voorgestelde artikel 2a, tweede lid, onder d of e, zijn uitgezonderd
van het verbod. Onderdeel b is gelijk aan de grond die geldt voor een ontheffing van
de verboden van de artikelen 2 en 3. Het gaat hierbij om het doen van wetenschappelijk
of analytisch-chemisch onderzoek of instructieve doeleinden, voor zover het belang
van de volksgezondheid zich hier niet tegen verzet. Onderdeel d is gelijk aan de voorgestelde
extra ontheffingsgrond in het eerste lid.
De ontheffingsgrond onder c is vergelijkbaar met de ontheffingsgrond in het eerste
lid, onder c. Het gaat er om dat de ontheffingshouder de ontheffing nodig heeft voor
het verrichten van een verboden handeling krachtens een overeenkomst. In dit voorgestelde
derde lid gaat het in de eerste plaats om een overeenkomst met een andere ontheffingshouder.
Deze ontheffingsgrond is ook opgenomen in het eerste lid, onder c, onder 1. Daarnaast
gaat het in subonderdeel 2 om het uitvoeren van een overeenkomst met een ander die
in het buitenland gevestigd is. Om op deze grond een ontheffing te krijgen, moet de
aanvrager drie dingen aantonen. Ten eerste moet er sprake zijn van een overeenkomst
ten aanzien van een of meer middelen die deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld
in lijst IA met een ander die gevestigd is in een ander land. Ten tweede moet die
ander gerechtigd zijn om die middelen dat land in te voeren. Dit kan zijn omdat er
ten aanzien van dat middel geen regels gesteld zijn in dat land, dat de invoer onder
een algemene uitzondering valt, of dat de ander een invoervergunning heeft. Het is
aan de aanvrager om aan te geven hoe de regels in het land van bestemming zijn. Ten
derde moet er worden aangetoond waarvoor de middelen in het land van bestemming zullen
worden gebruikt. Daarmee kan de Minister zich ervan vergewissen dat het belang van
de volksgezondheid zich niet verzet tegen de uitvoer. Dit is anders dan bij het eerste
lid, onder c, onder 5, waar het vereist is dat de ander die buiten Nederland is gevestigd
is het bezit is van een ontheffing. Zoals ook in de toelichting bij artikel 6, tweede
lid, is gemeld, is het niet mogelijk om de ontheffingen voor middelen onder lijst
IA die binnen en buiten het Nederlandse grondgebied worden gebracht, te matchen met
in- en uitvoer ontheffingen van andere landen, aangezien niet alle landen een dergelijke
regeling hebben.
In tegenstelling tot het eerste lid, is in het voorgestelde derde lid, niet de ontheffingsgrond
opgenomen ter uitvoering van een overeenkomst met een apotheker of apotheekhoudende
huisarts, een dierenarts of een aangewezen instelling of persoon. Omdat (dier)geneesmiddelen
zijn uitgezonderd van de verboden zoals voorgesteld in artikel 2a, is een algemene
ontheffing voor apothekers, apotheekhoudende huisartsen, dierenartsen of aangewezen
instellingen zoals opgenomen in artikel 16 van het Opiumwetbesluit, overbodig.
Onderdeel I
In dit onderdeel wordt voorgesteld om artikel 8a te wijzigen. In de eerste plaats
wordt voorgesteld een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld in
lijst IA of een preparaat daarvan toe te voegen aan het eerste lid. Dit zorgt ervoor
dat aan een ontheffing van de verboden als voorgesteld in artikel 2a, eerste lid,
voorschriften kunnen worden verbonden om misbruik van middelen die deel uitmaken van
een stofgroep als bedoeld in lijst IA te voorkomen. Hierbij kan gedacht worden aan
voorschriften met betrekking tot vernietiging van de middelen.
Daarnaast wordt voorgesteld om aan het tweede lid, onder a, ook artikel 2a, eerste
lid, toe te voegen. Deze voorgestelde wijziging zorgt ervoor dat op een ontheffing
vermeld moet worden voor welke van de verboden, bedoeld in de artikelen 2, 3, en 2a
de ontheffing wordt verleend.
De artikelen 8b tot en met 8e worden met dit wetsvoorstel niet gewijzigd. Zij zijn
echter automatisch wel van toepassing op ontheffingen die worden verleend van het
voorgestelde artikel 2a, eerste lid. Artikel 8b regelt dat een ontheffing of een verlenging
daarvan wordt geweigerd als de aanvrager onder curatele is gesteld of zijn goederen
onder bewind zijn gesteld. Artikel 8c regelt dat een ontheffing kan worden geweigerd
in het geval en onder de voorwaarden bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur (Wet bibob). Artikel 8d regelt wanneer een ontheffing wordt
ingetrokken en artikel 8e regelt wanneer de ontheffing kan worden ingetrokken.
Onderdeel J
In dit onderdeel wordt voorgesteld om artikel 2a, eerste lid, toe te voegen aan de
verwijzing naar de artikelen 2 en 3 in artikel 8f, eerste lid. Hiermee wordt bewerkstelligd
dat degene van wie de ontheffing wordt ingetrokken zich van de middelen waarop de
ontheffing betrekking heeft, kan ontdoen door overdracht aan (rechts)personen die
bevoegd zijn tot het verrichten van handelingen als bedoeld in de artikelen 2, 3 en
2a, eerste lid.
Artikel 8g wordt met dit wetsvoorstel niet gewijzigd, het is echter automatisch ook
van toepassing op ontheffingen die worden verleend van de verboden van het voorgestelde
artikel 2a, eerste lid. In artikel 8g is geregeld wanneer de ontheffing vervalt.
Ook de artikelen 8j en 8k worden met dit wetsvoorstel niet gewijzigd. De in die artikelen
genoemde toezichtsambtenaren en opsporingsambtenaren zijn ook belast met het toezicht
en opsporing in relatie tot de in dit wetsvoorstel voorgestelde lijst IA
Onderdeel K
In dit onderdeel wordt in de eerste plaats voorgesteld om de verwijzing naar «de opsporingsambtenaren»
te verduidelijken. Het gaat hierbij om de opsporingsambtenaren bedoeld in artikel
8k. Daarnaast wordt voorgesteld om bij een verwijzing naar lijst I en II ook een verwijzing
naar lijst IA op te nemen. Met de voorgestelde wijziging van artikel 9, eerste lid,
hebben de opsporingsambtenaren toegang tot vervoermiddelen waarvan ze weten of vermoeden
dat daarmee middelen die deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld in lijst IA worden
vervoerd. Door de voorgestelde wijziging van het vierde lid van artikel 9 kan een
(hulp)officier van justitie medewerking vorderen van een verdachte aan een urineonderzoek
om aan te tonen dat een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld
in lijst IA of een preparaat daarvan in het lichaam aanwezig is. In de voorgestelde
toevoegingen aan het eerste en vierde lid van artikel 9, is expliciet opgenomen dat
de bevoegdheden niet gelden ten aanzien van middelen die op grond van het voorgestelde
artikel 2a, tweede lid, zijn uitgezonderd van het verbod in het voorgestelde artikel
2a, eerste lid.
Daarnaast wordt in dit onderdeel een grondslag voorgesteld voor het verstrekken van
(persoons)gegevens door de Minister van LNV aan de opsporingsambtenaren als bedoeld
in de artikelen 141 en 142, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Wetboek van
Strafvordering. In de praktijk zal het gaan om gegevens van de RVO. De gegevens kunnen
slechts worden verstrekt als de opsporingsambtenaren daarom vragen. Het doel van deze
bepaling is dat de opsporingsambtenaren kunnen inschatten of het bij een aangetroffen
veld met hennepplanten gaat om legale teelt van vezelhennep of om illegale wietteelt.
De RVO beschikt over gegevens met betrekking tot vezelhennepteelt vanwege de taken
die zij uitvoeren bij de subsidieverstrekking voor landbouwactiviteiten en de landbouwtelling.
Het gaat hierbij niet om de verstrekking van bijzondere persoonsgegevens.
Onderdeel L
In dit onderdeel wordt voorgesteld om een nieuw artikel 10b op te nemen, dat voorziet
in de strafbedreiging van de overtreding van het voorgesteld verbod op substanties
die deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of preparaten daarvan.
Omdat niet onomstotelijk vaststaat dat substanties die deel uitmaken van een stofgroep
als bedoeld in lijst IA of preparaten daadwerkelijk het bewustzijn van de mens beïnvloeden
en bij gebruik door de mens kunnen leiden tot schade aan zijn gezondheid en schade
aan de samenleving, is het niet proportioneel om overtreding van het voorgestelde
artikel 2a, eerste lid, te bedreigen met dezelfde sanctiehoogte als overtreding van
de verboden in artikel 2, welke betrekking heeft op de middelen van lijst I. Echter,
aangezien substanties uit de stofgroep als bedoeld in lijst IA of een preparaat daarvan
over het algemeen worden toegevoegd aan lijst I vanwege hun grote schadelijkheid is
een sanctiebedreiging gelijk aan die geldt ten aanzien van het voorbereiden of bevorderen
van overtredingen met lijst I-middelen op zijn plaats. In het eerste lid is strafbaar
gesteld het handelen in strijd met een in artikel 2a, eerste lid, gegeven verbod.
Conform de verboden met de middelen van lijst I en lijst II is dit een overtreding
wanneer er geen sprake is van een opzettelijke gedraging. In het licht van de bestaande
strafbedreigingen voor overtreding van de verboden die betrekking hebben op de middelen
van lijst I en lijst II, te weten hechtenis van ten hoogste zes maanden respectievelijk
een maand (art. 10, eerste lid, en 11, eerste lid) ligt de keuze voor hechtenis van
ten hoogste drie maanden of geldboete van de derde categorie in de rede. In het tweede
lid is strafbaar gesteld het opzettelijk handelen in strijd met een in artikel 2a,
eerste lid, gegeven verbod. Voorgesteld wordt dat dan een gevangenisstraf kan worden
opgelegd van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie. Dit is in
het algemeen deel reeds toegelicht (par. 2.4).
Het derde lid van het nieuwe artikel 10b voorziet in een lagere strafbedreiging voor
het opzettelijk handelen in strijd met het in de artikelen 2a, eerste lid, onderdelen
A of C, en 3b, eerste lid, gegeven verbod dat betrekking heeft op een geringe hoeveelheid,
bestemd voor eigen gebruik. De verboden van artikel 2a, eerste lid, onderdelen A en
C betreffen het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen of aanwezig
hebben van een substantie van een verboden stofgroep of een preparaat daarvan. Het
verbod van artikel 3b betreft de openbaarmaking die er kennelijk op is gericht verkoop,
aflevering of verstrekking van een substanties van een verboden stofgroep of een preparaat
daarvan te bevorderen. Om te voorkomen dat het handelen met NPS op dit punt zwaarder
wordt gesanctioneerd dan het handelen met harddrugs wordt een voorziening voorgesteld
voor de substanties van de nieuwe lijst IA, naar het model van de regeling voor de
middelen van lijst I in artikel 10a, zesde lid, van de Opiumwet. Omdat het niet onomstotelijk
vast staat dat alle substanties die deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld in
lijst IA en de preparaten daarvan schadelijk zijn voor de volksgezondheid, is een
lagere strafbedreiging aangewezen dan die voor de handelingen met betrekking tot de
middelen van lijst I. Voorgesteld wordt een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden
of geldboete van de derde categorie voor het opzettelijk handelen in strijd met het
in het nieuwe artikel 2a, eerste lid, onderdelen A of C, en in artikel 3b, eerste
lid, gegeven verbod.
In dit onderdeel wordt tevens voorgesteld om een nieuw artikel 10c op te nemen. Het
eerste lid van dit artikel voorziet in de strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen
met het oog op het plegen van een van de in het voorgestelde artikel 10b, tweede lid,
onderdelen A, B en D, strafbaar gestelde feiten met betrekking tot substanties die
deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of de preparaten daarvan.
Dit betreft het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen (onderdeel
A), bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, vervoeren (onderdeel
B) of vervaardigen (onderdeel D) van een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep
als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst IA of een preparaat daarvan. Strafbaarstelling
van voorbereidingshandelingen maakt het mogelijk om vroegtijdig in te grijpen in het
productieproces van NPS; het is noodzakelijk om ook op te kunnen treden tegen activiteiten
van ondersteunende aard rond de illegale handel en productie van NPS, in het bijzonder
die activiteiten welke strekken ter voorbereiding of bevordering van die handel en
productie. Met de voorgestelde strafbaarstelling wordt nauw aangesloten bij de strafbaarstelling
van de voorbereidingshandelingen met betrekking tot middelen van lijst I, in artikel
10a, omdat het hier gaat om middelen die nauw verwant zijn aan de middelen van lijst
I en om het ondermijnende effect van de drugsindustrie op de samenleving effectief
te kunnen bestrijden. Ondanks dat de delictsomschrijving van de voorbereidingshandelingen
in het voorgestelde eerste lid, onder 1°, 2° en 3°, niet de term «opzet» bevat is
voor een veroordeling vereist dat de pleger het opzet heeft op het voorbereiden of
bevorderen van het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen, bereiden,
bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, vervoeren of vervaardigen van
een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld in de bij deze wet
behorende lijst IA of een preparaat daarvan. Het opzet omvat het voorwaardelijk opzet.
Daarnaast geldt voor het voorhanden hebben van voorwerpen, vervoermiddelen, stoffen,
gelden of andere betaalmiddelen, in het voorgestelde eerste lid, onder 3°, dat de
verdachte weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat de voorwerpen, vervoermiddelen,
stoffen, gelden of andere betaalmiddelen bestemd zijn tot het plegen van een dergelijk
feit (HR 21-12-2021, ECLI:NL:HR:2021:1945).
In het licht van de voorgestelde strafbedreiging voor het opzettelijk handelen in
strijd met het in artikel 10b, tweede lid, gegeven verbod met betrekking tot NPS,
van ten hoogste zes jaar gevangenisstraf, ligt het in de rede om voor de voorbereidingshandelingen
te kiezen voor een strafbedreiging van ten hoogste drie jaar gevangenisstraf. Deze
strafbedreiging is proportioneel en in lijn met het uitgangspunt dat de strafbedreiging
bij handelingen ter voorbereiding of vergemakkelijking ten opzichte van de strafbedreiging
bij de hoofdstraf met de helft wordt verminderd; hiervoor kan ook worden gewezen op
de strafbedreiging voor de strafbare voorbereidingshandelingen rond hard- en soft
drugs (art. 10a en 11a) en de voorbereiding van zeer ernstige misdrijven (art 46,
tweede lid, Sr). In het licht van het financiële gewin dat kan worden behaald met
de handel in NPS is een geldboete van ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie
gerechtvaardigd (art. 23, vierde lid, Sr). Dit is gelijk aan de boetecategorie voor
de strafbare voorbereidingshandelingen rond hard- en softdrugs (art. 10a, eerste lid,
en 11). Hiermee wordt het evenwicht bewaard in de sanctionering van de desbetreffende
gedragingen in de Opiumwet. De voorgestelde strafbaarstelling geldt voor de handelingen,
opgesomd in de afzonderlijke onderdelen 1°, 2° en 3° van het voorgestelde derde lid.
Het tweede lid van het nieuwe artikel 10c voorziet in een uitzondering van strafbaarheid
voor degene die de in het eerste lid van dit artikel omschreven feiten begaat met
betrekking tot het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen van een
geringe hoeveelheid, bestemd voor eigen gebruik. Een dergelijke uitzondering geldt
eveneens voor het binnen of buiten het grondgebied brengen van een middel van lijst
I. Om te voorkomen dat het handelen met NPS in een dergelijke situatie zwaarder wordt
gesanctioneerd dan het handelen met harddrugs, is de regeling van artikel 10a, tweede
lid, van de Opiumwet, overgenomen.
Onderdeel M
Dit onderdeel voorziet in aanpassing van artikel 11b. Dat artikel gaat over de deelname
aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van een misdrijf als bedoeld
in artikel 10, derde, vierde en vijfde lid, 10a, eerste lid, 11, derde, vierde en
vijfde lid of 11a. Dit betreft overtreding van het verbod op handelingen met betrekking
tot middelen van lijst I of lijst II. Met de voorgestelde invoeging van de nieuwe
artikelen 10b, tweede lid, en 10c is artikel 11b eveneens van toepassing op handelingen
met betrekking tot substanties die deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld in
lijst IA of preparaten daarvan.
Onderdeel N
Dit onderdeel voorziet in aanpassing van artikel 12. Dat artikel bepaalt dat als het
verkregen voordeel groter is dan een vierde van het maximumbedrag dat als geldboete
kan worden opgelegd, ook de naast hogere categorie kan worden opgelegd. Met de voorgestelde
invoeging van de nieuwe artikelen 10b en 10c is artikel 12 eveneens van toepassing
op handelingen met betrekking tot substanties die deel uitmaken van een stofgroep
als bedoeld in lijst IA of preparaten daarvan.
Onderdeel O
Dit onderdeel voorziet in aanpassing van artikel 13. Artikel 13, eerste en tweede
lid, bepaalt of er sprake is van een overtreding of een misdrijf. Met de voorgestelde
invoeging van het nieuwe artikel 10b, eerste lid, in artikel 13, eerste lid, is de
overtreding van het in artikel 2a, eerste lid, strafbaar gestelde feit een overtreding;
met de voorgestelde invoeging van de nieuwe artikelen 10b, tweede lid, en 10c in artikel
13, tweede lid, is de overtreding van het in artikel 2a, tweede lid, strafbaar gestelde
feit een misdrijf. Artikel 13, vierde lid, bepaalt wanneer de Nederlandse strafwet
van toepassing is indien het strafbare feit aan boord van een buitenlands vaartuig
dan wel een vaartuig zonder nationaliteit op open zee is gepleegd. Met de voorgestelde
invoeging van de nieuwe artikelen 10b, tweede lid, en 10c in artikel 13, vierde lid,
is de Nederlandse strafwet eveneens toepasselijk op handelingen met betrekking tot
substanties die deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of preparaten
daarvan die zijn gepleegd of aan boord van een buitenlands vaartuig dan wel een vaartuig
zonder nationaliteit op open zee, en wordt opgetreden in het kader van de toepassing
van het Verdrag ter uitvoering van artikel 17 van het Verdrag tegen sluikhandel.
Onderdeel P
In dit onderdeel wordt voorgesteld dat aan de verwijzing naar lijst I en II in artikel
13a, wordt toegevoegd een verwijzing naar lijst IA. Hiermee worden ook substanties
die deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of preparaten daarvan
verbeurd of aan het verkeer onttrokken verklaard. Het is van groot belang dat de genoemde
middelen van de markt en de straat verdwijnen. Ook hierbij is expliciet opgenomen
dat deze bevoegdheden niet gelden ten aanzien van middelen die op grond van het voorgestelde
artikel 2a, tweede lid, zijn uitgezonderd van het verbod in het voorgestelde artikel
2a, eerste lid.
Onderdeel Q
In dit onderdeel wordt voorgesteld om een verwijzing naar de substanties die deel
uitmaken van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of preparaten daarvan toe te voegen
aan de verwijzing naar middelen op lijst I en II dan wel aangewezen krachtens artikel
3a, vijfde lid. Hiermee krijgt de burgemeester de bevoegdheid tot oplegging van een
last onder bestuursdwang indien in een woning, lokaal of bijbehorend erf een substantie
die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of een preparaat daarvan
wordt verkocht, afgeleverd, verstrekt of daartoe aanwezig is. Ook als er middelen
als bedoeld in lijst I of II aanwezig zijn, heeft de burgemeester deze bevoegdheid.
Het is van belang dat de burgemeester ook bij overlast door substanties die deel uitmaken
van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of preparaten daarvan kan optreden.
Onderdeel R
Dit onderdeel bevat de nieuwe lijst IA waarin de verboden stofgroepen zijn opgenomen.
De stofgroepen die zijn opgenomen op lijst IA zijn: substanties die zijn afgeleid
van 2-fenethylamine, waaronder ook substanties met de basisstructuur van cathinon;
synthetische cannabinoïden; en substanties die zijn afgeleid van 4-aminopiperidine
(fentanyl-achtige stoffen). Bij de substanties die zijn afgeleid van 2-fenethylamine
is van belang om op te merken dat de substantie 2-fenethylamine hiervan is uitgezonderd,
omdat deze substantie van nature voorkomt in bepaalde levensmiddelen. Ook preparaten
die één of meer substanties van de bovengenoemde stofgroepen bevatten vallen onder
lijst IA. Lijst IA wordt ingevoegd tussen lijst I en II.
ARTIKEL II
Voorgesteld wordt artikel 67 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) aan te vullen
met het voorgestelde artikel 10c Ow. Artikel 67 Sv bevat de gevallen waarin een bevel
tot voorlopige hechtenis kan worden gegeven, te weten een misdrijf waarop naar de
wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld of een
aantal specifiek opgesomde misdrijven. De toepassing van voorlopige hechtenis biedt
de mogelijkheid nader onderzoek te verrichten naar de (criminele) achtergrond van
een verdachte van de illegale handel in of productie van NPS en naar de relaties met,
en tussen, criminele groeperingen die actief zijn op het gebied van illegale handel
in of productie van NPS. De voorgestelde strafbedreiging van voorbereidingshandelingen
met betrekking tot NPS is een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar. Om in geval
van verdenking van voorbereidingshandelingen met betrekking tot NPS voorlopige hechtenis
mogelijk te maken, wordt voorgesteld om het voorgestelde artikel 10c Ow toe te voegen
aan onderdeel c van artikel 67, eerste lid, Sv. In dit onderdeel zijn reeds de artikelen
11, tweede lid, en 11a van de Opiumwet opgenomen, betrekking hebbend op de handel
in softdrugs en de voorbereiding of bevordering van die handel. Met de toevoeging
van artikel 10c Ow aan artikel 67 Sv wordt tevens de mogelijkheid geboden tot de inzet
van bepaalde bijzondere opsporingsbevoegdheden, zoals de telefoontap (zie de artikelen
126m tot en met 126t Sv).
ARTIKEL III
Voorgesteld wordt een evaluatiebepaling op te nemen. Deze verplichting om binnen vijf
jaar na de inwerkingtreding van deze wet te rapporteren over de doeltreffendheid en
effecten van deze wet, is opgenomen vanwege onder andere het belang eventuele onbedoelde
effecten in een vroeg stadium te signaleren en de doelmatigheid van de geselecteerde
stofgroepen te kunnen beoordelen.
Deze toelichting wordt mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid ondertekend.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E.J. Kuipers, minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen | Niet deelgenomen |
|---|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor | |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Tegen | |
| VVD | 24 | Voor | |
| NSC | 20 | Voor | |
| D66 | 9 | Tegen | |
| BBB | 7 | Voor | |
| CDA | 5 | Voor | |
| SP | 5 | Voor | |
| ChristenUnie | 3 | Voor | |
| DENK | 3 | Voor | |
| PvdD | 3 | Tegen | |
| SGP | 3 | Voor | |
| FVD | 2 | Tegen | |
| Volt | 2 | Tegen | |
| JA21 | 1 | Niet deelgenomen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.