Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 15 december 2021 en het nader rapport d.d. 28 juni 202525, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 oktober 2021, nr. 2021001980,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 15 december 2021, nr. W16.21.0299, bied ik U hierbij aan. De Afdeling advisering
van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee
rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt
ingediend.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief weergegeven aan, met tussengevoegd
mijn reactie hierop.

Bij Kabinetsmissive van 5 oktober 2021, no.2021001980, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels
ter uitvoering van EU-verordeningen op het terrein van grenzen en veiligheid (Uitvoeringswet
EU-verordeningen grenzen en veiligheid), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van verschillende EU-verordeningen die gericht
zijn op veilige en betere reizigersmobiliteit naar en binnen Europa.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling
of de Afdeling advisering) aanleiding gegeven tot het maken van opmerkingen ten aanzien
van de keuze voor een aparte uitvoeringswet en de inhoud en omvang van de toelichting.
Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over de bruikbaarheid van het zelfbedieningssysteem
vanuit het perspectief van de burger, de noodzaak om wettelijk vast te leggen dat
de officier van justitie die optreedt als centraal toetsingspunt onafhankelijk is
ten opzichte van de officier van justitie die de aangewezen autoriteit aanstuurt en
de sanctionering van onrechtmatige gegevensverwerking. Ten slotte gaat de Afdeling
in op enkele andere privacy-gerelateerde aspecten.

In verband daarmee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

Het voorstel geeft uitvoering aan acht Europese verordeningen en de wijzigingen daarvan
op het terrein van veilige en betere reizigersmobiliteit naar en binnen Europa. Dit
betreft:

i. de Entry-Exit System (EES)-Verordening;2

ii. de European Travel Information and Authorisation System (ETIAS) Verordening;3

iii. de Schengeninformatiesysteem (SIS)-Verordening terugkeer;4

iv. de SIS-Verordening grenscontroles;5

v. de SIS-Verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken;6

vi. de Verordening interoperabiliteit grenzen en visa;7

vii. de Verordening interoperabiliteit politiële en justitiële samenwerking, asiel en migratie;8 en

viii. de Visuminformatiesysteem (VIS)-Verordening;9 en

Deze verordeningen hangen nauw met elkaar en met andere Europese verordeningen10 samen en zijn daarnaast nog aan verandering onderhevig. Delen van deze verordeningen
zijn direct in werking getreden. Andere delen zullen naar verwachting in 2022 en 2023
in werking treden.

Met dit voorstel wordt voorzien in de aanwijzing van autoriteiten die bevoegd zijn
bepaalde taken uit de verordeningen uit te voeren of in de delegatiegrondslag voor
aanwijzing bij algemene maatregelen van bestuur. Aanvullend worden in dit voorstel
verschillende aspecten van de nationale verwerking van persoonsgegevens nader geregeld.
Zo wijst de Minister verschillende verwerkingsverantwoordelijken aan, is een bewaartermijn
opgenomen voor gegevens uit het SIS die bewaard worden in nationale informatiesystemen
en is voor het bewaren van ETIAS-gegevens een wettelijke grondslag uitgewerkt.

Verder omvat het voorstel een geheimhoudingsplicht voor nationale verwerkingen in
het kader van de SIS-verordeningen en is voorzien in doelstellingen voor het doorzoeken
van het gemeenschappelijk identificatieregister ter identificatie van verdachten en
veroordeelden door nationale bevoegde autoriteiten. Ook wordt aan de Autoriteit persoonsgegevens
(AP) de bevoegdheid toegekend om een bestuurlijke boete op te leggen indien een verwerkingsverantwoordelijke
bij het verwerken van politiegegevens of strafrechtelijke gegevens in strijd handelt
met bepaalde voorschriften uit de verordeningen.

2. Aanwijzing nationale autoriteiten

Voor de uitvoering van de SIS-Verordening grenscontroles en de SIS-Verordening politiële
en justitiële samenwerking in strafzaken is reeds voorzien. Daarbij zijn verschillende
instanties aangewezen die het recht hebben op toegang tot en in sommige gevallen tevens
doorzoeking van het SIS. Dat wetsvoorstel is momenteel in behandeling bij de Tweede
Kamer.11 Dit voorstel betreft een tijdelijke voorziening en zal na inwerkingtreding van de
onderhavige Uitvoeringswet vervallen.12

De Afdeling ondersteunt dat de regering in lijn met het advies van de Afdeling bij
het wetvoorstel SIS
13
met het oog op de kenbaarheid en de rechtszekerheid van regelgeving voorziet in de
wettelijke grondslag voor de aanwijzing van bevoegde autoriteiten. De Afdeling volgt
ook de opvatting van de regering dat in bepaalde gevallen het niet noodzakelijk is
om bij dit voorstel in een nationale aanwijzing te voorzien omdat dit reeds uit het
nationale recht volgt. Daarbij volgt de Afdeling echter niet de opvatting dat nationale
autoriteiten als het ware automatisch
verantwoordelijk worden voor taken die de verordening toekent.
14
Aanwijzing bij nationaal recht is in deze gevallen enkel niet nogmaals nodig omdat
bevoegde autoriteiten reeds in een eerder stadium bij wet zijn aangewezen, en gaat
het om een uitbreiding van de taken van die autoriteiten.
15

De Afdeling adviseert de toelichting hierop aan te passen.

Ad 2. Aanwijzing nationale autoriteiten

Aan de opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven door in paragraaf 3.1 van de memorie
van toelichting te verduidelijken dat in een aantal gevallen de verordeningen verwijzen
naar autoriteiten genoemd in andere Europese regelgeving, op grond waarvan in het
nationale recht reeds een aanwijzing van de bevoegde nationale autoriteit heeft plaatsgevonden.
Om die reden is het niet nodig deze autoriteiten nogmaals aan te wijzen. De bepaling
in het nationale recht krijgt wel een ander toepassingsbereik omdat de taken van deze
autoriteiten zijn uitgebreid in het Europese recht. Ook is in deze paragraaf duidelijker
toegelicht dat de verordeningen meerdere varianten kennen in het benoemen van bevoegde
autoriteiten en wat dat betekent voor het wetsvoorstel en de aanwijzing van autoriteiten
bij algemene maatregel van bestuur. Tot slot dient er hier voor de volledigheid nog
op te worden gewezen dat de inhoud van de betreffende paragraaf naar aanleiding van
onderdeel 4 van het advies van de Afdeling is verplaatst van paragraaf 4.1 naar paragraaf
3.1. van de memorie van toelichting.

3. Samenhang met bestaande wetten en Europese regelingen

De regels om uitvoering te geven aan de verordeningen worden deels opgenomen in een
zelfstandige wet, voor een ander deel in de Vreemdelingenwet 2000. Het voorstel regelt
onderwerpen waarvoor al wetten bestaan: naast de Vreemdelingenwet 2000 gaat het om
het Wetboek van Strafvordering (waarvan het Vijfde Boek is ingericht voor internationale
en Europese strafrechtelijke samenwerking16), de Wet politiegegevens (Wpg), de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg)
en de Algemene wet bestuursrecht.

Regeling in een zelfstandige wet heeft nadelen. Het betekent immers dat regels die
op hetzelfde onderwerp betrekking hebben naast elkaar zijn geregeld in verschillende
wetten. Dat maakt het hanteren van wetten gecompliceerd. In de toelichting wordt de
keuze voor deze wetsarchitectuur echter niet toegelicht. De Afdeling acht overigens
niet ondenkbaar dat die keuze samenhangt met de nalevingsproblemen met de Wpg en de
Wjsg die in 2014 werden geconstateerd,17 en die naar verwachting pas over drie of vier jaar kunnen zijn opgelost.18 Uit oogpunt van harmonisatie van wetgeving zou het echter voor de hand liggen om
de uitvoeringsregels op te nemen in bestaande wetten,19 zodat kan worden aangesloten bij het stramien van die wetten.

De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren waarom de uitvoeringsregels niet
zijn ondergebracht in de bestaande wetten.

Ad 3. Samenhang met bestaande wetten en Europese regelingen

Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in paragraaf 1 van de memorie
van toelichting te motiveren waarom de uitvoeringsregels niet zijn ondergebracht in
bestaande wetten. De reden is dat de materie die wordt geregeld met de verordeningen
niet volledig onder een bestaande wet is onder te brengen en domeinoverstijgend van
aard is. Daarnaast geldt dat vanwege de verknooptheid van de verordeningen door interoperabiliteit
met het verspreid regelen over verschillende wetten de toegankelijkheid niet wordt
bevorderd. Waar de te regelen materie wel onmiskenbaar samenhangt met een bestaande
wet, is er voor gekozen de betreffende uitvoeringsartikelen in die wet onder te brengen,
namelijk in de Vreemdelingenwet 2000.

4. Inhoud en toegankelijkheid van de toelichting

De toelichting gaat uitvoerig en gedetailleerd in op de inhoud van de verordeningen,
die vooral in technische termen worden beschreven. De inhoud van de verordeningen
staat echter vast, voor de besluitvorming door de Tweede en Eerste Kamer gaat het
dan ook voornamelijk om contextinformatie, die toegankelijker en meer op hoofdlijnen
kan worden gepresenteerd.

In de toelichting ontbreekt echter algemene informatie, die de lezer helpt om snel
te begrijpen waar het voorstel en de verordeningen over gaan. Zo wordt wel uitvoerig
ingegaan op de afzonderlijke verordeningen, maar wordt maar beperkt ingegaan op het
stelsel van de verordeningen als geheel en de samenhang tussen de verordeningen. Ook
ontbreekt een duidelijk overzicht van verschillen tussen de verordeningen, bijvoorbeeld
wat betreft de reikwijdte (een deel van de verordeningen geldt voor de EU-lidstaten,
een ander deel voor de Schengenlanden; een deel geldt alleen voor personen die geen
Unieburgers zijn, een ander deel geldt mede voor Unieburgers).

In de toelichting ontbreekt daarnaast een overzicht van alle betrokken en aangewezen
nationale autoriteiten. Verder wordt in de toelichting niet ingegaan op de laatste
stand van zaken in de uitvoering, zoals de benodigde financiële dekking en digitale
ontwikkelingen.

De Afdeling adviseert, met het oog op goede communicatie en verantwoording, in de
toelichting algemene, verhelderende en samenvattende informatie op te nemen, maar
de technische en gedetailleerde passages te beperken.20 Het verdient daarnaast aanbeveling de nadruk te leggen op de laatste stand van zaken
in de uitvoering en toepassing van de verordeningen in Nederland.

Ad 4. Inhoud en toegankelijkheid van de toelichting

Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies van de Afdeling is de opzet en inhoud
van de memorie van toelichting herzien met het oog op de toegankelijkheid van de toelichting.
Technische en gedetailleerde informatie is zoveel mogelijk weggelaten indien dit niet
noodzakelijk is voor een goed begrip van de verordeningen en het wetsvoorstel en waar
nodig is verhelderende informatie opgenomen. Dit is met name in de paragrafen 1 tot
en met 6 doorgevoerd. De nadruk is gelegd op het feit dat het gaat om uitvoering van
verordeningen waarvan de inhoud reeds vaststaat, waarbij het wetsvoorstel dient ter
operationalisering van de bepalingen van de verordeningen. De samenhang en het stelsel
als geheel van de verordeningen heeft daarbij meer aandacht gekregen.

In paragraaf 1 wordt duidelijker toegelicht wat de aanleiding is voor de verschillende
verordeningen en waar er sprake is van bestaande en waar van nieuwe systemen en wat
de samenhang is tussen deze systemen. In de paragrafen erna is de toegankelijkheid
bevorderd door eerst de EES-verordening, de Etias-verordening en de herzieningsverordening
VIS in samenhang toe te lichten waarbij er overzichten zijn opgenomen in de paragrafen
2.1, 2.2 en 2.3 van de memorie van toelichting van de autoriteiten die genoemd worden
in de verordeningen en de rollen die de verordeningen aan deze autoriteiten toekennen.
In de paragrafen 3.2 tot en met 3.9 van de memorie van toelichting wordt vervolgens
inzichtelijk gemaakt welke autoriteiten dit in Nederland zijn waar het gaat om bestaande
autoriteiten, dan wel op welke wijze de aanwijzing van deze autoriteiten geregeld
gaat worden. Per verordening wordt ook steeds kort aangegeven wat het personele en
territoriale toepassingsbereik is van de verordening, mede onder verwijzing naar de
vindplaats hiervan in de verordening zelf. In paragrafen 4.1 tot en met 4.6 komen
de SIS-verordeningen en het SIS-systeem in onderling verband aan de orde evenals de
autoriteiten die daarin een rol spelen. Tot slot wordt in paragraaf 5 toegelicht hoe
de interoperabiliteit van deze systemen werkt zoals onder meer geregeld door de beide
Verordeningen-interoperabiliteit. Zoals verzocht door de Afdeling is tevens de laatste
stand van de uitvoering, zoals de benodigde financiële dekking en digitale ontwikkelingen,
opgenomen in de paragrafen 7.1 tot en met 7.3 en 7.6.

5. Burgerperspectief: bruikbaarheid van het zelfbedieningssysteem

Volgens de toelichting kunnen personen die geen onderdaan van de Europese Unie zijn
bij het in- en uitreizen in het Schengengebied gebruikmaken van een «zelfbedieningssysteem».21 De lidstaten hebben hiervoor de ruimte gekregen in een verordening die de Schengengrenscode
wijzigt. Het systeem houdt in dat de reiziger zelf vooraf en bij het passeren van
de grens gegevens elektronisch kan aanleveren. Het gebruik van het zelfbedieningssysteem
zal plaatsvinden onder toezicht van een grenswachter die oneigenlijk, frauduleus of
abnormaal gebruik van het zelfbedieningssysteem detecteert.22

Het zelfbedieningssysteem kan voordelen hebben, omdat het voor veel mensen handiger
en sneller werkt. Het is niettemin van belang dat het altijd mogelijk is om met hulp
van een medewerker de controle te passeren, niet alleen bij
oneigenlijk, frauduleus of abnormaal gebruik van het systeem, maar ook als iemand
er niet uitkomt.23

De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven hoe verzekerd zal worden dat
reizigers – waar nodig – hulp en ondersteuning krijgen bij gebruik van het zelfbedieningssysteem.

Ad 5. Burgerperspectief: bruikbaarheid van het zelfbedieningssysteem

Naar aanleiding van het verzoek van de Afdeling om in de toelichting aan te geven
hoe verzekerd zal worden dat reizigers – waar nodig – hulp en ondersteuning kunnen
krijgen bij het gebruik van het zelfbedieningssysteem is in paragraaf 2.1 van de memorie
van toelichting benadrukt dat het gebruik van deze systemen vrijwillig is. Dit volgt
uit het eerste lid van het nieuwe artikel 8ter van de Schengengrenscode. De mogelijkheid
om via een grenswachter het grensproces te doorlopen blijft bestaan. De grenswachter
die toezicht houdt op het grensproces kan een persoon die gebruik maakt van het zelfbedieningssysteem
altijd doorsturen naar een grenswachter, dus ook indien er ondersteuning nodig is.

6. Het raadplegen van strafrechtelijke gegevens: onafhankelijke toetsing

De verordeningen regelen enkele Europese informatiesystemen. Die systemen bevatten
gegevens over reizigers binnen en tussen EU-lidstaten. Lidstaten kunnen onder voorwaarden
gegevens uit die informatiesystemen raadplegen om terroristische misdrijven en andere
ernstige strafbare feiten te voorkomen, op te sporen en te onderzoeken. In Nederland
gebeurt dit door opsporingsambtenaren (die op dit punt opereren onder gezag van de
zaaksofficier van justitie). Zij hebben de status van aangewezen autoriteit.24

De lidstaat moet een centraal toegangspunt aanwijzen dat de aangewezen autoriteit
toegang geeft tot de informatiesystemen. Het centrale toegangspunt houdt toezicht
op de strikte naleving van de in de verordeningen aangegeven toegangsvoorwaarden.
De aangewezen autoriteit en het centrale toegangspunt kunnen deel uitmaken van dezelfde
organisatie, maar het centrale toegangspunt moet bij de uitvoering van zijn taken
uit hoofde van de verordeningen volledig onafhankelijk van de aangewezen autoriteiten
optreden.25

Dit Europese systeem bestaat al voor de Eurodac-verordening,26 maar wordt nu uitgebreid tot de EES-, ETIAS- en SIS-verordeningen. Onder de Eurodac-verordening
is de rechter-commissaris aangewezen als centraal toegangspunt,27 maar in het nieuwe stelsel krijgt de officier van justitie die taak, bij de uitvoering
van alle genoemde verordeningen.28

De AP is van oordeel dat niet de officier van justitie maar de rechter-commissaris
moet worden aangewezen. De AP verwijst onder meer naar het Prokuratuur-arrest van
het Hof van Justitie van de EU,29 waarin het Hof nader heeft omschreven wat verstaan moet worden onder onafhankelijkheid
op strafrechtelijk gebied. Aanwijzing van de rechter-commissaris klemt te meer, nu
het hier gaat om biometrische gegevens, die een bijzondere bescherming behoeven, zo
merkt de AP op.30

In het voorstel is hieraan niet tegemoetgekomen. Volgens de toelichting ziet de door
de verordeningen vereiste onafhankelijkheid specifiek op onafhankelijkheid ten opzichte
van de aangewezen autoriteiten. Het college van procureurs-generaal zorgt ervoor dat
de toetsing wordt uitgevoerd door een officier van justitie die niet bij de zaak is
betrokken in het kader van tegenspraak en zorgvuldigheid.31

De Afdeling constateert dat de verordeningen weliswaar niet verlangen dat het centrale
toegangspunt een onafhankelijke rechterlijke autoriteit is, maar wel dat de onafhankelijkheid
ten opzichte van de aangewezen autoriteit verzekerd moet zijn.32 Die onafhankelijkheid wordt niet gewaarborgd in het voorstel zelf, maar alleen door
de wijze waarop het college van procureurs-generaal via interne instructies of werkwijzen
bepaalt welke officier van justitie met de toetsing zal worden belast.

De verordeningen worden daarmee onvoldoende uitgevoerd in bindende nationale voorschriften.
De Afdeling adviseert, in ieder geval wettelijk vast te leggen dat de officier van
justitie die optreedt als centraal toetsingspunt, onafhankelijk is ten opzichte van
de officier van justitie die de aangewezen autoriteit aanstuurt.33

Ad 6. Het raadplegen van strafrechtelijke gegevens: onafhankelijke toetsing

In navolging van het advies van de Afdeling wordt wettelijk vastgelegd dat de officier
van justitie die optreedt als centraal toegangspunt (hierna: CTP), onafhankelijk is
ten opzichte van de officier van justitie die de aangewezen autoriteit aanstuurt.
Dit is opgenomen in het nieuw voorgestelde tweede lid van artikel 4. Tevens is de
memorie van toelichting geactualiseerd doordat inmiddels duidelijk is dat het CTP
kan worden ondergebracht binnen het Expertteam van het Openbaar Ministerie. Het Expertteam
maakt deel uit van Team Internationaal van het Landelijk Parket. Dit Team Internationaal
is belast met afhandeling van in- en uitgaande rechtshulp. Het behandelt verzoeken
van het buitenland aan Nederland en adviseert en ondersteunt officieren van het Landelijk
Parket in hun samenwerking met het buitenland. Binnen het Team Internationaal worden
geen eigen, nationale onderzoeken gedaan. Het zal dan ook niet kunnen voorkomen dat
de CTP-OvJ in een eigen zaak een beoordeling moet doen nu deze OvJ immers geen eigen
zaken doet. Dit is opgenomen in paragraaf 3.9 van de memorie van toelichting.

7. Sanctionering van onrechtmatige gegevensverwerking

De lidstaten moeten zorgen dat elk gebruik van gegevens dat niet strookt met de verordeningen,
de AVG, de Richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging (RGB) en het nationale
recht, strafbaar is met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.34 Het gaat daarbij om gegevensverwerking door de overheid zelf. De AP kan bij overtredingen
boetes opleggen. Volgens de toelichting is dit sanctieregime al geregeld bij de implementatie
van de AVG en de RGB. Op het gebied van opsporing en vervolging is een en ander geregeld
in de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
(Wjsg).35

Bij de implementatie van de RGB in de Wpg en de Wjsg heeft zowel de AP als de Afdeling
advisering opgemerkt dat te weinig overtredingen werden gesanctioneerd met bestuurlijke
boetes en dat de hoogte van de boetes te laag was. De Afdeling constateerde dat er
op beide punten een discrepantie was met de regeling van de bestuurlijke boetes in
de AVG, terwijl de regering het standpunt had ingenomen dat de overheid hierin niet
anders moet worden behandeld dan het bedrijfsleven.36 In zijn advies over het voorliggende voorstel merkt de AP op dat de discrepantie
met de implementatie van de AVG slechts gedeeltelijk is weggenomen.37

In de toelichting wordt nu opgemerkt dat al langer duidelijk is dat de Wpg en de Wjsg
moeten worden herzien. Het toezicht op de naleving van de regels inzake gegevensverwerking
en de sanctionering zal opnieuw worden bekeken in het kader van deze herziening. Er
is daarom geen aanleiding om nu over te gaan tot de door de AP gewenste reparatie,
aldus de toelichting.38

In regels ter uitvoering van de verordeningen is dus voorzien, maar de regering erkent
zelf dat de naleving van die regels tekortschiet. Dat onderstreept hoe belangrijk
het is dat de AP, waar het gaat om de handhaving van de verordeningen, in ieder geval
de beschikking krijgt over doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties. De
regering erkent dat ook daarin nog onvoldoende wordt voorzien, maar wil het verbeteren
van het sanctiestelsel gelijk op laten lopen met de algehele herziening van de Wpg
en de Wjsg. Zij verwacht, zoals ter sprake kwam in punt 3, dat het totale herzieningsproces
drie tot vier jaar in beslag zal nemen.

Voor het overgrote deel zullen de verordeningen van toepassing worden op een datum
die door de Europese Commissie in samenspraak met de lidstaten wordt bepaald. De regering
verwacht dat de verordeningen van toepassing zullen worden tussen februari 2022 en
december 2023.39

Dat doet vermoeden dat de herziening van de Wpg en de Wjsg pas na die tijd voltooid
zal worden. Het roept de vraag op of met de huidige wetgeving voldaan wordt aan de
plicht om EU-verordeningen correct uit te voeren en daarmee of het verstandig is de
herziening van de sanctieregeling te laten wachten op de algehele herziening.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan en het voorstel zo nodig
aan te vullen.

Ad 7. Sanctionering van onrechtmatige gegevensverwerking

De Afdeling gaat in haar advies in op de implementatie van de Richtlijn gegevensbescherming
opsporing en vervolging (RGB) in de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet justitiële
en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) en verwijst daarbij onder meer naar de opmerkingen
die de Afdeling in haar advies heeft gemaakt bij de implementatie van de RGB. De Afdeling
refereert vervolgens aan de aangekondigde herziening van de Wpg en de Wjsg en werpt
de vraag op of het verstandig is op deze herziening te wachten nu deze ook relevant
is voor de sanctionering van de verordeningen die het wetsvoorstel betreffen. In de
versie van de memorie van toelichting behorende bij bijgaand wetsvoorstel zoals voorgelegd
aan de Afdeling advisering werd gerefereerd aan een herziening van de Wpg en de Wjsg
zoals aangekondigd in de brief van de Minister voor Rechtsbescherming van 19 november
2020 (Kamerstukken II 2020/21, 32 761, nr. 173). Na het uitbrengen van het advies door de Afdeling op onderhavig voorstel is deze
laatstgenoemde brief niet meer de meest actuele stand van zaken. Inmiddels is namelijk
bij brief van de Minister voor Rechtsbescherming van 29 maart 2022 aan de Tweede Kamer
(Kamerstukken II 2021/22 32 761, nr. 218) uiteengezet waarom er nu geen nieuwe integrale gegevenswet komt met generieke bepalingen
voor de opsporing, vervolging en de tenuitvoerlegging. Wel worden daarin de vervolgstappen
en aspecten uiteengezet waarin de komende tijd op wordt ingezet. Zo wordt aangekondigd
dat op korte termijn wordt geïnventariseerd voor zowel de Wpg als de Wjsg wat noodzakelijke
wijzigingen zijn. Alhoewel de Afdeling er terecht op wijst dat de wijze waarop de
RGB geïmplementeerd is in de Wpg en de Wjsg ook relevant is voor de EU-verordeningen
grenzen en veiligheid geldt dat het niet voor de hand ligt om in nationale regelgeving
ter uitvoering van deze richtlijn verschillende regels te stellen. De Wpg en de Wjsg
vormen het toepasselijke kader voor de verwerking van gegevens op het terrein van
opsporing en vervolging, ook waar het gaat om de verwerking van politiegegevens of
justitiële of strafvorderlijke gegevens op basis van een van de verordeningen. Deze
trajecten dienen dan ook gescheiden te blijven.

8. Andere privacyaspecten

a. Een Privacy Impact Assessment

Uit de toelichting blijkt dat er bij dit voorstel geen Privacy Impact Analyse (PIA)
is uitgevoerd omdat op grond van de verordeningen er geen nieuwe categorieën persoonsgegevens
zullen worden verwerkt. De verordeningen geven volgens de
regering tevens strikte regels over de doelen van verwerking van de persoonsgegevens
waarbij geen beleidsruimte is om nationale keuzes te maken.
40
Uitgangspunt is dat een PIA wordt uitgevoerd indien systematisch en op grote schaal
bijzondere of strafrechtelijke gegevens worden verwerkt.
41

De Afdeling merkt op dat uitvoering van de verordeningen leidt tot nieuwe (of uitgebreidere)
vormen van verwerkingen van gegevens in nationale systemen. Bovendien is er in verschillende
gevallen ruimte om nationale keuzes te maken, zoals het uiteenzetten van de doelstellingen
en de bewaartermijnen.42

De Afdeling adviseert een PIA uit te voeren voor de verwerking van gegevens in nationale
systemen. De Afdeling adviseert voorts de resultaten van de PIA in de toelichting
op te nemen en het voorstel zo nodig aan te passen.

Ad 8a. Een Privacy Impact Assessment

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is er een PIA uitgevoerd op het wetsvoorstel
waar het gaat om de in het voorstel opgenomen wijziging van artikel 107 de Vreemdelingenwet
2000, nu deze bepaling een verwerking van persoonsgegevens bevat. Deze PIA ziet op
dit specifieke onderdeel van het wetsvoorstel. Alle andere verwerkingen van persoonsgegevens
vloeien immers rechtstreeks voort uit de verordeningen. Voor die laatstgenoemde verwerkingen
geldt dat in het kader van de ingebruikname van de verschillende Europese systemen
de nationale bevoegde autoriteiten die met deze systemen gaan werken PIA’s verrichten
die daar op gericht zijn en om die reden ook meer specifiek zijn. Daarin worden tevens
de aandachtspunten die met de PIA op bijgaand wetsvoorstel zijn gesignaleerd meegenomen
en nader uitgewerkt. Het voorgaande is opgenomen en nader toegelicht in paragraaf
8.1 van de memorie van toelichting.

b. Rechten van de betrokkenen

Door de verwevenheid van verordeningen en de verschillende informatiesystemen is de
kans groot dat het voor betrokkenen onduidelijk wordt tot wie men zich in een concreet
geval kan richten wanneer zij een beroep doen op bepaalde rechten op grond van de
AVG, zoals een verzoek om inzage of tot correctie van opgeslagen gegevens. In de toelichting
bij het voorstel wordt dit belang onderkend43 maar wordt ook benadrukt dat de werkprocessen die hiervoor moeten worden ingericht
nog worden onderzocht met alle betrokken ketenpartners. Vanuit het oogpunt van de
praktische waarborging van de rechten van betrokkenen acht de Afdeling van belang
dat hierover reeds voor zover mogelijk duidelijkheid wordt verschaft in de toelichting
bij het wetsvoorstel. Daarbij kan ook worden aangegeven hoe invulling wordt gegeven
aan de verplichting om algemene voorlichting te geven over het SIS.44

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

Ad 8b. Rechten van betrokkenen

De Afdeling wijst er terecht op dat het voor betrokkenen van belang is om te weten
tot wie men zich in een concreet geval kan richten wanneer een beroep wordt gedaan
op bepaalde rechten van de AVG. Om die reden is in navolging van het advies van de
Afdeling in paragraaf 8.4 van de memorie van toelichting ingegaan op de rechten van
betrokkenen per verordening. In die paragraaf wordt tevens ingegaan op de wijze waarop
invulling wordt gegeven aan de verplichting tot het geven van voorlichting over het
SIS. De nadere inrichting wordt verder uitgewerkt in de verschillende werkprocessen
van de autoriteiten die het betreft, waarbij het belang van de burger centraal zal
worden gesteld.

c. Aanwijzing van de verwerkingsverantwoordelijken bij ministeriële regeling

Op grond van het wetsvoorstel wordt in bepaalde gevallen de verwerkingsverantwoordelijke
aangewezen bij ministeriële regeling.45 Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de Minister kan passend zijn als het gaat
om voorschriften van administratieve aard of uitwerking van details van een regeling.

Met de regering deelt de Afdeling de opvatting dat het voor betrokkenen van groot
belang is te weten wie de verwerkingsverantwoordelijke is, zodat betrokkenen onder
meer het recht op inzage en correctie kunnen uitoefenen.46 De Afdeling is daarom van oordeel dat aanwijzing van de verwerkingsverantwoordelijke
juist een belangrijk onderdeel van de uitvoering van de EU-verordeningen betreft.
Ook gelet op de aard van de gegevens die op basis van de EES-verordening en de VIS-verordening
worden verwerkt, ligt de keuze voor een instrument dat met meer procedurele waarborgen
is omkleed voor de hand. Daarom is de Afdeling van oordeel dat de betreffende verwerkingsverantwoordelijken
bij algemene maatregel van bestuur dienen te worden aangewezen.

De Afdeling adviseert de grondslag voor delegatie van regelgevende bevoegdheid in
licht van het voorgaande aan te passen, evenals de toelichting.

Ad 8c. Aanwijzing van de verwerkingsverantwoordelijken bij ministeriële regeling

Het advies van de Afdeling om de verwerkingsverantwoordelijken bij algemene maatregel
van bestuur aan te wijzen is overgenomen en verwerkt in het voorgestelde artikel 5.
De toelichting is op dit punt eveneens aangepast.

9. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ad 9. Redactionele opmerkingen

Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling is, waar aangewezen, gevolg gegeven.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele andere redactionele wijzigingen
en verbeteringen door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.
Mede naar aanleiding van de onder punt 8a van het advies aan de orde gekomen PIA,
is de wijziging van artikel 107 van de Vreemdelingenwet 2000 nader ingekaderd.

Ik moge U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W16.21.0299/II

– In artikel 2 de verwijzing naar de Wijzigingsverordening ETIAS schrappen, aangezien
verwijzingen naar EU-rechtshandelingen in beginsel alle latere wijzigingen omvatten
(aanwijzing 9.10 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)).

– Het begrip «Europese verordeningen die betrekking hebben op biometrische gegevens»
(nu opgenomen in artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000) overbrengen naar hoofdstuk
8, paragraaf 1, van die wet, aangezien het begrip alleen voorkomt in die paragraaf
(nu alleen in artikel 106a, na wetswijziging ook in artikel 107).

– De transponeringstabellen opnemen aan het slot van de toelichting (aanwijzing 9.12,
toelichting, Ar), en de tabellen actualiseren op basis van de geconsolideerde versies.

– In de transponeringstabellen gericht verwijzen naar passages in de toelichting (zo
is «paragraaf 5 van de toelichting» weinig nauwkeurig: die paragraaf telt 9 bladzijden).

Bij de transponeringstabel voor de «Verordeningen interoperabiliteit» de nummers van
de twee (identieke) verordeningen vermelden.