Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 150 Wijziging van de Kieswet, houdende vaststelling van regels over de programmatuur die bij verkiezingen wordt gebruikt ten behoeve van de vaststelling van de verkiezingsuitslag (Wet programmatuur verkiezingsuitslagen)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoud
A.
Algemeen deel
2
1.
Inleiding
2
1.1.
Achtergrond en aanleiding
2
1.2.
De hoofdlijnen van het wetsvoorstel
4
1.3.
Voorgeschiedenis
6
1.4.
Transitie Kiesraad en samenhang met het wetsvoorstel omtrent de (verdere) bevordering
van de kwaliteit in het verkiezingsproces
7
1.5.
Verhouding tot andere voorstellen verkiezingsproces
8
1.6.
Het verkiezingsproces en het gebruik van programmatuur voor de berekening en vaststelling
verkiezingsuitslag
9
1.7.
Toepasselijkheid in Bonaire, Sint Eustatius en Saba
10
2.
Bevoegdheden, verantwoordelijkheden en de (beveiligings)eisen omtrent het digitaal
hulpmiddel verkiezingen
10
2.1.
Het digitaal hulpmiddel verkiezingen (DHV)
10
2.2.
Het beheer en de beschikbaarstelling van de uitslagprogrammatuur
11
2.3.
De (beveiligings)eisen aan de uitslagprogrammatuur
13
2.4.
De toetsing van de uitslagprogrammatuur door een onafhankelijke instantie
16
2.5.
Verplicht gebruik en voorschriften voor (veilig) gebruik van de uitslagprogrammatuur
17
2.6.
Voorzieningen en maatregelen van de Kiesraad omtrent het gebruik van de uitslagprogrammatuur
19
2.7.
Decentrale voorzieningen voor gebruikers
21
2.8.
Het geven van instructies, aanwijzingen en het (doen) onderbreken van het gebruik
22
2.9.
Het opstellen van een samenwerkingsprotocol
26
2.10.
Verantwoording over het functioneren van de uitslagprogrammatuur
27
2.11.
Inlichtingenplicht
29
3.
Wetgevingsaspecten
31
3.1.
Verhouding tot andere wetgeving
31
3.2.
Het niveau van de regelgeving
34
3.3.
De plaats van de regeling in de Kieswet
37
4.
Bestuurslasten, financiële gevolgen en administratieve lasten
38
4.1.
Gevolgen voor de Kiesraad
38
4.2.
Gevolgen voor gemeenten en waterschappen
38
4.3.
Gevolgen voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba
41
4.4.
Administratieve lasten voor burgers en bedrijven
42
5.
Inwerkingtreding
42
6.
Advies en consultatie
42
Artikelsgewijs
49
A. Algemeen deel
1. Inleiding
1.1. Achtergrond en aanleiding
In de huidige Nederlandse verkiezingspraktijk is de inzet van programmatuur ten behoeve
van de vaststelling van de verkiezingsuitslag niet meer weg te denken. Al sinds decennia
wordt in Nederland bij de verkiezingen gebruik gemaakt van programmatuur om de uitslag
van de verkiezingen te berekenen.1
De inzet van uitslagprogrammatuur bij het berekenen van de stemtotalen en de vaststelling
van de verkiezingsuitslag is effectief vanwege het gestructureerd verwerken van gegevens
en het uitvoeren van berekeningen ten behoeve van de optelling van de stemtotalen
en de vaststelling van de uitslag. Gelet op de krappe wettelijke termijnen voor het
proces van de vaststelling van de verkiezingsuitslag, is vereist dat de stemmen binnen
een beperkte tijd correct worden opgeteld en de uitslag binnen een korte termijn correct
wordt berekend. De inzet van programmatuur als hulpmiddel draagt bij aan de efficiëntie
van het verkiezingsproces en de integriteit van de uitslag en verkleint de kans op
menselijke fouten. Bovendien biedt de ontsluiting van de digitale bestanden die gegenereerd
worden door de uitslagprogrammatuur de mogelijkheid om de verkiezingsuitslagen elektronisch
te controleren, wat op basis van de gedigitaliseerde papieren processen-verbaal niet
mogelijk is. Dit komt de transparantie en daarmee de controleerbaarheid van de verkiezingsuitslag
ten goede.
Tegenover genoemde voordelen van de inzet van programmatuur om tot een betrouwbare
en efficiënte vaststelling van de verkiezingsuitslag te komen, staan nadelen die samenhangen
met kwetsbaarheden en (beveiligings)risico’s van een digitaal proces. Inzet van digitale
middelen houdt immers onder meer het risico in van aantastingen van en inbreuken op
de (technische) beveiliging hiervan (zoals hacken, DDoS-aanvallen en ransomware),
met als doel de werking van de programmatuur te onderbreken of te verstoren, alsook
het risico van (on)bewuste inbreuken op of fouten in de programmatuur waardoor de
verkiezingsuitslag kan worden beïnvloed. Een optimale beveiliging en werking van de
uitslagprogrammatuur is daarom noodzakelijk.
Gelet op het cruciale belang van een betrouwbare en efficiënte vaststelling van de
verkiezingsuitslag en de belangrijke toegevoegde waarde van de inzet van programmatuur
hierbij, afgezet tegen de potentiële risico’s van het gebruik hiervan, is het, mede
gelet op artikel 59 van de Grondwet,2 essentieel dat de verantwoordelijkheden, kaders en vereisten omtrent de uitslagprogrammatuur
gedegen en eenduidig in de wet zijn geregeld. Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld
in de Kieswet en daarop gebaseerde regelgeving een integrale regeling op te nemen
over de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de Kiesraad, gemeenten en waterschappen
omtrent het beheer, de beveiliging en het gebruik van de programmatuur voor de berekening
en de vaststelling van de verkiezingsuitslag (hierna: uitslagprogrammatuur) en van
de vereisten hiervoor. Het wetsvoorstel heeft geen betrekking op de stemming en de
telling van de stembiljetten. Die blijven handmatig plaatsvinden.
Een belangrijke notie bij het wetsvoorstel is dat de ontwikkeling van een betrouwbare
en veilige uitslagprogrammatuur op zichzelf niet bewerkstelligt dat het gebruik hiervan
een betrouwbare uitslag geeft. Ook cruciaal om tot een betrouwbare uitslag te komen
zijn de inzet van de juiste (ICT-)voorzieningen waarop de uitslagprogrammatuur wordt
ontsloten, het treffen van (beveiligings)maatregelen, het vaststellen en naleven van
aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften, het handmatig controleren van de met
de uitslagprogrammatuur gegenereerde uitkomsten en het volgen van de juiste procedures
in het verkiezingsproces. Het wetsvoorstel voorziet daarom ook expliciet in een regeling
van deze onderdelen. Daarbij is het wetsvoorstel zoveel mogelijk techniekonafhankelijk
geformuleerd om zo flexibiliteit te behouden ingeval technische ontwikkelingen leiden
tot aanpassingen in de uitslagprogrammatuur of de daarbij gebruikte voorzieningen.
Indien de techniek wijzigt blijven de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de
Kiesraad als beheerder en van de gebruikers en de basisvereisten dezelfde. De verdere
uitwerking van (beveiligings)eisen voor genoemde onderdelen wordt in dit verband hiermee
in het Kiesbesluit opgenomen. Het wetsvoorstel voorziet in de basisbeginselen van
betrouwbaarheid, beveiliging, transparantie en controleerbaarheid en in de grondslagen
voor de nadere regelgeving.
De verantwoordelijkheden in de keten van de vaststelling van de verkiezingsuitslag
blijven met dit wetsvoorstel ongewijzigd.3 Dit wetsvoorstel betreft uitsluitend de relatie tussen de Kiesraad als beheerder
van de programmatuur, de organen die zorgdragen voor de decentrale ICT-voorzieningen
(het college van burgemeester en wethouders en het dagelijks bestuur van het waterschap),4 de gebruikers van de programmatuur (gemeentelijk stembureaus, hoofdstembureaus, nationaal
briefstembureau en centraal stembureaus) en ten slotte de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) als verantwoordelijk bewindspersoon voor
het kiesrecht en de verkiezingen.
Bij het opstellen van dit wetsvoorstel is het wetsvoorstel Wet nieuwe procedure vaststelling
verkiezingsuitslagen5 als vertrekpunt genomen. Indien wijzigingen in de nummering van dat wetsvoorstel
tot gevolg hebben dat verwijzingen in dit wetsvoorstel niet meer kloppen, is de Minister
van BZK op grond van artikel II van dit wetsvoorstel bevoegd om die verwijzingen aan
te passen. Indien de behandeling van dat wetsvoorstel tot inhoudelijke wijzigingen
leidt, moet dit wetsvoorstel daar op worden aangepast.
1.2. De hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Het voorliggend wetsvoorstel bevat een integrale regeling van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden
van de Kiesraad, de gemeenten, de waterschappen en gebruikers omtrent het beheer,
de beveiliging en het gebruik van de uitslagprogrammatuur en over de (basis-) vereisten
voor de uitslagprogrammatuur en daaraan gerelateerde voorzieningen en maatregelen.
Deze paragraaf bevat de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. Deze hoofdlijnen worden
in hoofdstuk 2 van deze toelichting nader toegelicht.
De hoofdlijnen van het wetsvoorstel zijn als volgt:
• De Kiesraad wordt voor elke in de Kieswet geregelde verkiezing6 verantwoordelijk voor de beschikbaarstelling, de instandhouding, de betrouwbare werking
en de beveiliging van de uitslagprogrammatuur. Onder instandhouding en borging van
de betrouwbare werking wordt mede verstaan de daarvoor noodzakelijke (door)ontwikkeling
van de uitslagprogrammatuur. De (huidige) Kieswet gaat ervan uit dat elk centraal
stembureau voor de desbetreffende verkiezing hiervoor verantwoordelijk is. De praktijk
is reeds zo dat de Kiesraad de uitslagprogrammatuur bij alle verkiezingen landelijk
ter beschikking stelt.
• De gemeentelijk stembureaus, hoofdstembureaus, het nationaal briefstembureau en de
centraal stembureaus (hierna: de gebruikers) worden verplicht om de uitslagprogrammatuur
te gebruiken die de Kiesraad (als beheerder) ter beschikking stelt. De huidige Kieswet
voorziet alleen in facultatief gebruik van uitslagprogrammatuur, en dat alleen door
het centraal stembureau. Voor het op een betrouwbare, veilige én efficiënte wijze
vaststellen van de uitslag is het van belang dat alle schakels in het proces deze
uitslagprogrammatuur ook daadwerkelijk gebruiken.
• De Kiesraad richt met het oog op de betrouwbare werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur
centrale voorzieningen in en treft centrale maatregelen. Over deze voorzieningen en
maatregelen worden nadere regels gesteld op het niveau van het Kiesbesluit. Het uitgangspunt
bij deze regeling in het Kiesbesluit is dat de uitslagprogrammatuur centraal wordt
ontsloten en de gebruikers hierop kunnen inloggen. Dit biedt de mogelijkheid van een
centrale monitoring van het gebruik en de beveiliging. Deze centrale hosting is een
belangrijke wijziging ten opzichte van de huidige regelgeving en huidige praktijk,
die uitgaan van het gebruik van de uitslagprogrammatuur die op stand-alone computers
geïnstalleerd wordt.
• De Kiesraad stelt (als beheerder) voorschriften op ten behoeve van de aansluiting
op en het gebruik van de uitslagprogrammatuur (de zgn. aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften).
Met deze technische en organisatorische voorschriften schrijft de Kiesraad (als beheerder)
aan gemeenten en waterschappen voor waar de decentrale voorzieningen (zoals de computers
waarop de programmatuur wordt gebruikt) aan moeten voldoen om gebruik van de uitslagprogrammatuur
te kunnen en mogen maken en welke maatregelen gemeenten en waterschappen moeten treffen
voor een betrouwbaar en beveiligd gebruik (aansluitvoorschriften). Aan de gebruikers
schrijft de Kiesraad voor hoe invulling gegeven moet worden aan het betrouwbare en
veilige gebruik van de uitslagprogrammatuur (gebruiksvoorschriften).
• Gebruikers van de uitslagprogrammatuur (gemeentelijk stembureaus, hoofdstembureaus,
het nationaal briefstembureau en de centraal stembureaus) zijn tijdelijk ingerichte
bestuursorganen ten behoeve van de verkiezing op dat moment.7 Zij hebben geen eigen voorzieningen maar maken gebruik van voorzieningen die aan
hen ter beschikking worden gesteld door de gemeenten of waterschappen. Met dit wetsvoorstel
worden de gemeenten en waterschappen ervoor verantwoordelijk dat deze voorzieningen
voldoen aan de door de Kiesraad opgestelde aansluitvoorschriften. Of aan deze voorschriften
wordt voldaan, moeten zij voor elke verkiezing onderzoeken. Hiervoor wordt een verklaring
opgesteld die openbaar wordt gemaakt en wordt gedeeld met de Kiesraad.
• De uitslagprogrammatuur moet voldoen aan een aantal basisvereisten. De uitslagprogrammatuur
is transparant en controleerbaar, zodat onderzoek kan worden uitgevoerd naar de werking
daarvan. De Kiesraad stelt voor de uitslagprogrammatuur een specificatie op van de
geldende wet- en regelgeving waarin duidelijk wordt gemaakt op welke wijze in de uitslagprogrammatuur
de bepalingen van de Kieswet worden toegepast die relevant zijn voor de berekening
en vaststelling van de uitslag van de verkiezing. Ten slotte is het ontwerp van de
uitslagprogrammatuur erop gericht dat foutief gebruik ervan wordt voorkomen.
• Voorafgaand aan elke verkiezing worden de uitslagprogrammatuur, de voornoemde centrale
voorzieningen en maatregelen, en de aansluitvoorschriften en de gebruiksvoorschriften
door een onafhankelijke en deskundige instantie getoetst.
• Ter bevordering van het betrouwbare en veilige gebruik van de uitslagprogrammatuur
voorziet dit wetsvoorstel erin dat de Kiesraad een samenwerkingsprotocol opstelt.
Voor het opstellen van dit protocol voert de Kiesraad overleg met de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (hierna:
NVVB), de Unie van Waterschappen (hierna: UvW) en de Minister van BZK. In het protocol
legt de Kiesraad vast hoe samengewerkt wordt met gebruikers van de uitslagprogrammatuur
en welke maatregelen worden getroffen indien de aansluit- of gebruiksvoorschriften
niet worden nageleefd en of sprake is van een verstoring van de betrouwbare en veilige
werking van de uitslagprogrammatuur.
• Zowel de Kiesraad als de gebruikers van de uitslagprogrammatuur kunnen pas goed invulling
geven aan hun bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het moment dat zij beschikken
over de juiste informatie omtrent het gebruik en de potentiële risico’s in het gebruik
van de uitslagprogrammatuur. Daartoe voorziet dit wetsvoorstel in een wederzijdse
inlichtingenplicht tussen de Kiesraad enerzijds en de gemeenten, de waterschappen
en de gebruikers anderzijds.
• Om de algemene verantwoordelijkheid van de Kiesraad voor de betrouwbare en veilige
werking van de uitslagprogrammatuur waar te kunnen maken, wordt aan de Kiesraad in
zijn functie van beheerder in de eerste plaats een geclausuleerde aanwijzingsbevoegdheid
toegekend. Uitgangspunt hierbij is dat de Kiesraad het instrument van de (dwingende)
beheersaanwijzing alleen in uitzonderlijke situaties inzet waar de reguliere samenwerking
en informele interventies onvoldoende resultaat opleveren in de aanpak van een gesignaleerd
risico.
• Als ultimum remedium wordt de Kiesraad vanuit zijn verantwoordelijkheid als beheerder bevoegd het gebruik
van de uitslagprogrammatuur (al dan niet tijdelijk) te onderbreken bij een of meer
gebruikers. De uitslagprogrammatuur kan alleen gebruikt worden wanneer gebruikers
kunnen vertrouwen op de betrouwbare werking en de beveiliging van de uitslagprogrammatuur.
Wanneer sprake is van ernstige risico’s met gevolgen voor die betrouwbare werking
of voor de beveiliging van de uitslagprogrammatuur moet de beheerder in het uiterste
geval het gebruik kunnen onderbreken bij de betreffende gebruiker(s) waar dit ernstige
risico zich voordoet.
• Na afloop van de verkiezing kan de Kiesraad (als beheerder) uit eigen beweging een
rapportage van bevindingen opstellen over de betrouwbare werking en beveiliging van
de uitslagprogrammatuur. Deze rapportage stelt de Kiesraad in ieder geval op als het
vertegenwoordigend orgaan daartoe verzoekt of als hij bij die verkiezing gebruik heeft
gemaakt van zijn bevoegdheid om een beheersaanwijzing te geven, dan wel het gebruik
van de uitslagprogrammatuur te onderbreken.
• Tot slot kent dit wetsvoorstel een aantal bepalingen omtrent het gebruik van de programmatuur
in de procedure van uitslagvaststelling. Daarbij wordt uitgegaan van het verplicht
gebruik van de programmatuur door het gemeentelijk stembureau, het nationaal briefstembureau
en het centraal stembureau. Het gaat hier grotendeels om bepalingen die al zijn opgenomen
in het eerder aangehaalde voorstel van wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen
en daarin een voorwaardelijk karakter dragen («Als programmatuur wordt gebruikt, dan...»).
Met dit wetsvoorstel zijn deze bepalingen niet meer voorwaardelijk vanwege het verplicht
gebruik van de programmatuur.
Het neerleggen van genoemde taken en verantwoordelijkheden bij de Kiesraad is in overeenstemming
met de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna: Kaderwet zbo’s). In paragraaf
3.1. van deze toelichting wordt hier nader op ingegaan.
1.3. Voorgeschiedenis
Met dit wetsvoorstel wordt de Kiesraad algemeen verantwoordelijk voor het beheer van
de uitslagprogrammatuur. Dat de Kiesraad verantwoordelijk moet zijn voor de uitslagprogrammatuur
en dat dit verankerd moet worden in de Kieswet, is geadviseerd door een verkenner
van ABDTOPConsult in een advies over digitale hulpmiddelen in de verkiezingsketen.8 Bij brief van 14 maart 20199 heeft de Minister van BZK de Tweede Kamer geïnformeerd dit advies van ABDTOPConsult
over te nemen en daartoe een transitietraject in te zetten. In deze brief is vermeld
dat de Kiesraad kan instemmen met dit advies en heeft gevraagd daarbij te preciseren
voor welke digitale hulpmiddelen de Kiesraad verantwoordelijk wordt en welke bevoegdheden
daarbij horen. Het voorliggende wetsvoorstel is onderdeel van dit transitietraject
en heeft als doel de verantwoordelijkheid voor de uitslagprogrammatuur, en de daarbij
behorende bevoegdheden, in de Kieswet te verankeren.
De Tweede Kamer is tijdens het Algemeen Overleg van 13 april 2018 over democratische
vernieuwing10 en per brief van 15 juni 201811 geïnformeerd over het feit dat in de toekomst nieuwe programmatuur ontwikkeld moet
worden voor de berekening en vaststelling van de verkiezingsuitslagen. De ontwikkeling
van de huidige programmatuur (OSV: Ondersteunende Software Verkiezingen) naar de nieuwe
programmatuur (aangeduid als het digitaal hulpmiddel verkiezingen: DHV) is aanleiding
de (beveiligings-)eisen en procedures in het gebruik van de uitslagprogrammatuur in
de Kieswet en onderliggende regelgeving tegen het licht te houden. De uitkomsten hiervan
zijn verwerkt in voorliggend wetsvoorstel of worden op grond van voorliggend wetsvoorstel
meegenomen in (aanpassing van) het Kiesbesluit.
1.4. Transitie Kiesraad en samenhang met het wetsvoorstel omtrent de (verdere) bevordering
van de kwaliteit in het verkiezingsproces
De Tweede Kamer is op 14 maart 201912 geïnformeerd over de transitie van de Kiesraad, waarbij de Kiesraad formeel verantwoordelijkheden
en bevoegdheden krijgt voor het beheer van de uitslagprogrammatuur. In het schriftelijk
overleg bij de vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van BZK voor
het jaar 202013 is de Tweede Kamer geïnformeerd dat dit transitietraject er ook toe moet leiden dat
de Kiesraad zich verder ontwikkelt tot een verkiezingsautoriteit. Daarnaast is de
transitie van de Kiesraad tot een verkiezingsautoriteit onderdeel van de Verkiezingsagenda
203014 die op 18 juni 2021 aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer is aangeboden.
Het Nederlandse verkiezingsproces wordt van oudsher gezien als robuust en betrouwbaar.
Dat is echter niet vanzelfsprekend en vereist doorlopende aandacht. Om de onafhankelijkheid
en de kwaliteit van het verkiezingsproces en de betrouwbaarheid van de verkiezingsuitslag
ook in de toekomst boven elke twijfel verheven te laten zijn, bestaat het voornemen
om de rol van de Kiesraad in het verkiezingsproces te verzwaren. Deze rolverzwaring
betekent dat de Kiesraad een prominentere rol krijgt met betrekking tot het bevorderen
en bewaken van de kwaliteit van de uitvoering van het verkiezingsproces en de ondersteuning
van gemeenten bij het uitvoeren van hun taken in het verkiezingsproces. Te denken
valt dan aan de vaststelling van kwaliteitsmaatstaven voor de organisatie van het
verkiezingsproces, kwaliteitstandaarden voor leden van het (gemeentelijk) stembureau
en de ontwikkeling (en het onderhouden) van de instructie voor de stembureauleden.
Ook kan de Kiesraad op basis van waarnemingen en ontvangen informatie, de kwaliteit
van het stemproces en de uitslagvaststelling beoordelen en daarover adviseren aan
het vertegenwoordigend orgaan waarvoor de betreffende verkiezing wordt gehouden.
De verdere ontwikkeling richting een verkiezingsautoriteit wordt geregeld met een
afzonderlijk wetsvoorstel dat naar verwachting in 2023 aan de Tweede Kamer zal worden
voorgelegd. Gekozen is voor dit separate wetstraject, omdat het dringend gewenst is
dat de verankering van verantwoordelijkheden en bevoegdheden omtrent het beheer en
de beveiliging van de uitslagprogrammatuur gereed is bij de ingebruikname van de nieuwe
uitslagprogrammatuur die de huidige programmatuur (OSV) zal opvolgen.
1.5. Verhouding tot andere voorstellen verkiezingsproces
De Minister van BZK heeft aan de Tweede Kamer15 toegezegd in de memorie van toelichting bij ieder wetsvoorstel tot wijziging van
de Kieswet inzichtelijk te maken hoe het voorstel zich verhoudt tot andere ontwikkelingen
in het verkiezingsproces.
Voorliggend wetsvoorstel bouwt voort op het wetsvoorstel nieuwe procedure vaststelling
verkiezingsuitslagen, dat op dit moment aanhangig is bij de Eerste Kamer.16 In dat wetsvoorstel wordt onder andere vastgelegd dat wanneer bij de vaststelling
van verkiezingsuitslagen gebruik wordt gemaakt van programmatuur, een controleprotocol
moet worden toegepast. De Kiesraad stelt dit controleprotocol op. Voorliggend wetsvoorstel
bepaalt dat het gebruik van uitslagprogrammatuur niet meer facultatief is, maar verplicht.
Hiermee wordt ook de toepassing van het controleprotocol in de procedure voor vaststelling
van verkiezingsuitslagen verplicht.
Een belangrijk kader voor alle ontwikkelingen in het verkiezingsproces is de zogenoemde
Verkiezingsagenda 2030 die op 18 juni 2021 is aangeboden aan de Tweede en Eerste Kamer.17 Daarin staan maatregelen die in 2021 door het Ministerie van BZK samen met de VNG,
de NVVB en de Kiesraad zijn geïnventariseerd voor de vernieuwing en het onderhoud
van het verkiezingsproces. Dit wetsvoorstel is onderdeel van het onderwerp robuustheid
van verkiezingen en draagt bij aan een betrouwbaar, controleerbaar en transparant
verloop van de verkiezing en vaststelling van de verkiezingsuitslag. Verschillende
wijzigingen die zijn voorzien in de Verkiezingsagenda 2030 – zoals de uniformering
van de publicatie van de processen-verbaal en de versterking van de kandidaatstellingsprocedure
– zijn mede afhankelijk van de voortgang van de vernieuwing van de uitslagprogrammatuur.
In de nieuwe situatie is sprake van centraal ontsloten uitslagprogrammatuur; deze
voorziening biedt mogelijkheden om ook de ontsluiting van processen-verbaal meer uniform
in te richten. De Kiesraad werkt samen met het Ministerie van BZK, de VNG en NVVB
aan een voorstel hiervoor. Voorliggend wetsvoorstel anticipeert nog niet op deze ontwikkelingen,
maar legt de basis voor de bevoegdheden en verantwoordelijkheden omtrent de inzet
van de uitslagprogrammatuur. Vanwege het zwaarwegende belang om de nieuwe uitslagprogrammatuur
tijdig te kunnen gebruiken en omdat de kaders omtrent het gebruik van deze uitslagprogrammatuur
vastgelegd moeten worden in de Kieswet, is het niet aan de orde om nog langer te wachten
tot ook de verdere ontwikkelingen uit de verkiezingsagenda zijn uitgewerkt.
Ten slotte is relevant het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel houdende regels omtrent
de oprichting en inrichting van een kiescollege voor de Eerste Kamer voor Nederlanders
die geen ingezetenen zijn alsmede wijziging van de Kieswet ten behoeve van de verkiezing
van de leden van het kiescollege voor Nederlanders die geen ingezetenen zijn en de
verkiezing van de leden van de Eerste Kamer door de leden van dit kiescollege (Wet
kiescollege niet-ingezetenen).18 Wanneer dit voorstel tot wet wordt verheven, wordt aan Afdeling II van de Kieswet,
waarop hoofdstuk Ea van toepassing is,19 een hoofdstuk toegevoegd dat de verkiezing regelt van de leden van het kiescollege
voor Nederlanders die geen ingezetenen zijn. Daarmee wordt het gebruik van de uitslagprogrammatuur
ook verplicht voor de verkiezing van de leden van voormeld kiescollege.
1.6. Het verkiezingsproces en het gebruik van programmatuur voor de berekening en
vaststelling verkiezingsuitslag
De stemming en de telling bij verkiezingen in Nederland worden handmatig uitgevoerd.
De kiezer vult zijn papieren stembiljet handmatig in met een potlood. Na de stemming
tellen de leden van de stembureaus de stembiljetten handmatig en noteren zij de uitkomsten
handmatig in een papieren proces-verbaal. Bij het optellen van de resultaten (de uitslagberekening per gemeente, kieskring en op landelijk niveau20 en bij de vaststelling van de verkiezingsuitslag) wordt gebruik gemaakt van uitslagprogrammatuur.
In het eerdergenoemde wetsvoorstel nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen
is voorgeschreven dat bij elke stap in het optelproces handmatige controles worden
uitgevoerd om na te gaan of de programmatuur de berekening goed heeft uitgevoerd.
Het gemeentelijk stembureau controleert de processen-verbaal van de stembureaus en
voert de stemtotalen per stembureau in de uitslagprogrammatuur in. Bij deze invoer
worden de gegevens twee keer ingevoerd door verschillende personen, waarna wordt gecontroleerd
of de ingevoerde resultaten met elkaar overeenkomen. Nadat de uitkomsten van de stemtotalen
op gemeentelijk niveau door de gemeentelijk stembureaus zijn vastgesteld, worden deze
vastgelegd in een papieren proces-verbaal. Daarnaast wordt in de uitslagprogrammatuur
een digitaal optelbestand aangemaakt met daarin de uitkomsten van de digitale telling.
Het gemeentelijk stembureau controleert dit digitale optelbestand aan de hand van
een door de Kiesraad op te stellen controleprotocol. Zowel het papieren proces-verbaal
als het digitale optelbestand wordt elektronisch openbaar gemaakt en overgebracht
naar het hoofdstembureau.
Het hoofdstembureau voert de gegevens uit de processen-verbaal van de gemeentelijk
stembureaus handmatig in, en leest de digitale optelbestanden uit. Wanneer de uitkomsten
van zowel de handmatige invoer als de uitgelezen optelbestanden met elkaar overeenkomen
worden de uitkomsten opgeteld voor de betreffende kieskring. Vervolgens stelt het
hoofdstembureau de uitslag voor de betreffende kieskring vast in een papieren proces-verbaal
en brengt dit proces-verbaal (samen met een digitaal optelbestand) over naar het centraal
stembureau. Ook dit papieren proces-verbaal en digitaal optelbestand worden elektronisch
openbaar gemaakt.
Het centraal stembureau voert de gegevens uit de processen-verbaal van de hoofdstembureaus
handmatig in en leest de digitale optelbestanden met de uitkomsten van de optelling
door de hoofdstembureaus uit. Het centraal stembureau herhaalt de procedure voor optelling
van de stemtotalen ten behoeve van de uitslagvaststelling op landelijk niveau en berekent
vervolgens de zetelverdeling, waarna de toewijzing van de zetels aan de kandidaten
plaatsvindt. De uitkomsten die het centraal stembureau vaststelt worden vastgelegd
in een papieren proces-verbaal dat elektronisch openbaar wordt gemaakt.
1.7. Toepasselijkheid in Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba voorziet het wetsvoorstel
niet in een verplicht gebruik van de uitslagprogrammatuur. Reden hiervoor is de afhankelijkheid
van het functioneren van de lokale infrastructuur die noodzakelijk is voor de betrouwbare
en veilige werking van de uitslagprogrammatuur. Het wetsvoorstel bepaalt daarom dat
de Kiesraad en de bestuurscolleges van de eilanden in onderling overleg kunnen bepalen
dat de door de Kiesraad ter beschikking te stellen uitslagprogrammatuur ook op deze
eilanden wordt gebruikt. Indien hiertoe wordt besloten, is het wetsvoorstel, dat wil
zeggen hoofdstuk Ea en de artikelen uit de hoofdstukken Na, O en P die zien op het
gebruik van de uitslagprogrammatuur, integraal van toepassing. Bij het lezen van deze
toelichting kan voor die situatie voor «burgemeester en wethouders» ook gelezen worden
«bestuurscollege» en voor «gemeentelijk stembureau» «stembureau van het openbaar lichaam».
De term «centraal stembureau» is uniform in het Europees en Caribisch deel van Nederland.
2. Bevoegdheden, verantwoordelijkheden en de (beveiligings)eisen omtrent het digitaal hulpmiddel verkiezingen
2.1. Het digitaal hulpmiddel verkiezingen (DHV)
De Tweede Kamer is tijdens het Algemeen Overleg van 13 april 2018 over democratische
vernieuwing21 en per brief van 15 juni 201822 erover geïnformeerd dat in de toekomst nieuwe programmatuur ontwikkeld moet worden
voor het vaststellen van de verkiezingsuitslagen. De noodzaak voor vernieuwing van
de programmatuur wordt bevestigd met het rapport van FOX-IT van 12 maart 2019.23 In dit rapport schrijven de onderzoekers «dat OSV op zichzelf niet bestand is tegen
hedendaagse dreigingen». FOX-IT stelt dat ondanks de maatregelen die de Kiesraad genomen
heeft om technische kwetsbaarheden op te lossen, de indruk bestaat dat de software
naar hedendaagse maatstaf onvoldoende is gebaseerd op een proces voor de ontwikkeling
van veilige software. Om het gebruik van programmatuur binnen de uitslagvaststelling
weerbaar te maken tegen hedendaagse en toekomstige dreigingen adviseert FOX-IT om
op korte termijn (2 jaar) OSV te vervangen. Omdat er bij de verkiezingen in 2020 en
2021 nog geen nieuwe programmatuur beschikbaar kon zijn, is ervoor gekozen om de programmatuur
OSV voor deze verkiezingen te verbeteren. De geheel vernieuwde versie (OSV2020) is
gebruikt bij de herindelingsverkiezingen in 2020 en de Tweede Kamerverkiezing in 2021.
De beveiliging van OSV2020 is door een onafhankelijke instantie onderzocht. De rapportages
over deze onderzoeken zijn op de website van de Kiesraad gepubliceerd.24
Samen met de VNG en de NVVB en onder begeleiding van de NCTV25 en het NCSC26 heeft de Kiesraad een basisarchitectuur opgesteld. In deze basisarchitectuur zijn
de uitgangspunten voor de programmatuur en de (beveiligings)eisen aan de programmatuur
uitgewerkt. Onderdeel van deze uitgangspunten is dat de toegang tot de uitslagprogrammatuur
centraal ontsloten wordt zodat het gebruik van de programmatuur ook centraal gemonitord
kan worden. Hierdoor wordt het voor de Kiesraad als beheerder van de programmatuur
mogelijk om inzicht te krijgen in het gebruik van de programmatuur en in mogelijke
verstoringen door het gebruik of externe omstandigheden, zodat hij indien nodig maatregelen
kan treffen.
De Kiesraad heeft de opdracht voor ontwikkeling, beheer en hosting van het DHV op
2 mei 2022 gegund. Het streven is dat de nieuwe uitslagprogrammatuur (het DHV) medio
2023 opgeleverd wordt, waarna dit de programmatuur OSV vervangt. Het DHV wordt dan
gebruikt voor de optelling van de stemtotalen en de vaststelling van verkiezingsuitslagen.
Tevens wordt de programmatuur dan gebruikt voor de digitale overdracht van de bestanden
tussen de gemeentelijk stembureaus, en bij landelijke verkiezingen het nationale briefstembureau,
de hoofdstembureaus en het centraal stembureau. De inwerkingtreding van voorliggend
wetsvoorstel is mede afhankelijk van de voortgang binnen de ontwikkeling en implementatie
van het DHV.
2.2. Het beheer en de beschikbaarstelling van de uitslagprogrammatuur
De Kiesraad beheert de uitslagprogrammatuur en stelt die tijdig beschikbaar voor gebruik
(respectievelijk door het gemeentelijk stembureau, nationaal briefstembureau, de hoofdstembureaus
of het centraal stembureau). In het kader van het beheer zorgt de Kiesraad voor het
onderhoud en de ontwikkeling van de uitslagprogrammatuur. Zoals hiervoor beschreven
is dit een taak die nu al door de Kiesraad (als centraal stembureau bij landelijke
verkiezingen) wordt uitgevoerd, maar die niet in de Kieswet is vastgelegd ingeval
de Kiesraad geen centraal stembureau is en wel de programmatuur ter beschikking stelt.
Het beheren van de uitslagprogrammatuur wordt in voorliggend wetsvoorstel vastgelegd
als verantwoordelijkheid van de Kiesraad (artikel Ea 2, eerste lid). Deze verantwoordelijkheid
houdt in dat de Kiesraad ervoor zorg draagt dat de uitslagprogrammatuur, voorafgaand
aan de verkiezing, voldoet aan de gestelde (beveiligings)eisen, dat deze uitslagprogrammatuur
beschikbaar is voor gebruik bij de betreffende verkiezing en dat hij zorgdraagt voor
de betrouwbare werking, beveiliging en (door)ontwikkeling van de uitslagprogrammatuur.
Hieruit vloeit voort dat de Kiesraad bepaalt of en welke uitslagprogrammatuur kan
worden ingezet voor de betreffende verkiezing. De uitslagprogrammatuur die de Kiesraad
beschikbaar stelt moet voldoen aan de basisvereisten (artikel Ea 3) en de in het Kiesbesluit
te stellen vereisten (artikel Ea 3, zevende lid). De uitslagprogrammatuur moet worden
getoetst aan deze vereisten. De combinatie van toetsing voorafgaand aan het ter beschikking
stellen van de uitslagprogrammatuur en de zorgplicht van de Kiesraad om uitslagprogrammatuur
ter beschikking te stellen heeft als consequentie dat de Kiesraad de programmatuur
uitsluitend niet ter beschikking kan stellen in het geval de wettelijke toets bedoeld
in artikel Ea 2, tweede lid niet met positief gevolg kan worden afgerond.
Hoewel het wetsvoorstel techniekonafhankelijk is geformuleerd, ligt aan het wetsvoorstel
de gedachte aan ten grondslag dat de nieuwe uitslagprogrammatuur vanuit een centrale
locatie aan alle gebruikers wordt ontsloten. Voordelen daarvan zijn bijvoorbeeld dat
het gebruik van de programmatuur en eventuele incidenten centraal kunnen worden gemonitord
en er betere controle mogelijk is op de omstandigheden waaronder de uitslagprogrammatuur
wordt gebruikt. Daarnaast is er op deze wijze meer controle over de omgeving waarin
de programmatuur gebruikt wordt. Dit in tegenstelling tot decentrale programmatuur,
waarbij de betrouwbare en veilige werking in grote mate afhankelijk is van de computers
waarop de decentrale uitslagprogrammatuur door de gebruiker wordt gebruikt. Wel moet
rekening worden gehouden met situaties waarin blijkt dat gebruik van de centraal ontsloten
uitslagprogrammatuur niet mogelijk is. Bijvoorbeeld als gevolg van een netwerkstoring
of door mogelijk gesignaleerde dreigingen die de betrouwbare en veilige werking van
de uitslagprogrammatuur in gevaar brengen. De Kiesraad krijgt met dit wetsvoorstel
daarom de bevoegdheid het gebruik van de uitslagprogrammatuur, al dan niet tijdelijk
of plaatselijk, te doen onderbreken (over het onderbreken van gebruik en de gevolgen
daarvan, zie paragraaf 2.8). Op grond van de algemene verplichting van de Kiesraad
uit dit wetsvoorstel om ervoor zorg te dragen dat uitslagprogrammatuur ter beschikking
wordt gesteld aan de gebruikers, kan de Kiesraad ook alternatieve decentraal te installeren
uitslagprogrammatuur ter beschikking stellen. Dit is bijvoorbeeld aan de orde ingeval
bij een of meer gebruikers het gebruik van de centrale uitslagprogrammatuur niet mogelijk
is. Het uitgangspunt is dat de Kiesraad altijd uitslagprogrammatuur ter beschikking
stelt, waarbij de inzet gericht is op de centraal ontsloten programmatuur.
De VNG en NVVB wijzen er in hun gezamenlijk advies op dat de Kiesraad altijd de decentrale
variant moet inzetten als de centraal ontsloten uitslagprogrammatuur niet kan worden ingezet of
het gebruik daarvan niet tijdig kan worden hervat. In reactie op deze opmerking van
de VNG en NVVB wordt erop gewezen dat ook voor de inzet van de decentraal ontsloten
uitslagprogrammatuur voorwaarden gelden om het betrouwbare en veilige gebruik te garanderen.
De Kiesraad kan in het uiterste geval besluiten dat ook de inzet van decentraal ontsloten
uitslagprogrammatuur om tot een betrouwbare verkiezingsuitslag te komen niet mogelijk
is. Voordat decentrale programmatuur wordt aangeboden zal de inzet er echter vooral
op gericht zijn om gesignaleerde risico’s te mitigeren, zodat de centraal ontsloten
uitslagprogrammatuur alsnog tijdig beschikbaar kan worden gesteld. Omtrent de inzet
van de decentrale uitslagprogrammatuur als terugvaloptie worden in het Kiesbesluit
nadere regels gesteld. Vanzelfsprekend is het van belang dat gebruikers ruim van tevoren
weten wat zij moeten doen indien zij gebruik moeten maken van de decentrale uitslagprogrammatuur.
Daartoe is het van belang dat de aansluit- en gebruiksvoorschriften ook rekening houden
met de decentrale uitslagprogrammatuur en dat hierover al in een vroeg stadium een
instructie is opgesteld.
Het «schakelen» van centrale ontsluiting naar decentrale ontsluiting van de uitslagprogrammatuur
kan zowel voorafgaande aan het proces van vaststelling van de uitslag plaatsvinden
(dat wil zeggen dat de Kiesraad meteen al de decentrale variant ter beschikking stelt),
als tijdens dit proces (namelijk indien het gebruik ervan wordt onderbroken en niet
binnen korte termijn weer kan worden hervat).27 Dit laatste komt er immers op neer dat de toegang tot de centrale hosting niet langer
openstaat. Niet uitgesloten is daarbij dat slechts bij één of enkele gebruikers wordt
overgegaan op een decentrale ontsluiting, terwijl voor andere gebruikers de toegang
tot de centrale voorziening beschikbaar blijft. Benadrukt wordt hierbij (nogmaals)
dat de Kiesraad alleen de decentraal te ontsluiten uitslagprogrammatuur ter beschikking
zal stellen indien dat onontkoombaar is. De intentie is immers dat alle gebruikers
gebruik maken van de centraal ontsloten uitslagprogrammatuur.
Zowel de centraal als de decentraal te ontsluiten uitslagprogrammatuur voldoet aan
de in het Kiesbesluit te stellen vereisten. Het Kiesbesluit voorziet in een regeling
van beide opties. Datzelfde geldt voor de door de Kiesraad op te stellen aansluit-
en gebruiksvoorschriften. De Kiesraad moet dan ook beide opties voorafgaand aan elke
verkiezing beschikbaar hebben en deze beide opties laten toetsen. Toetsing vraagt
immers tijd, die niet meer beschikbaar is indien onverwachts op de decentraal te ontsluiten
uitslagprogrammatuur moet worden overgegaan.
2.3. De (beveiligings)eisen aan de uitslagprogrammatuur
Voorliggend wetsvoorstel voorziet in een aantal basisvereisten voor de uitslagprogrammatuur
in artikel Ea 3. Deze vereisten vormen de basis voor de nadere uitwerking van eisen
in het Kiesbesluit. Nadere uitwerking van de eisen in het Kiesbesluit is aangewezen
vanwege de technische afhankelijkheid tussen deze eisen en de uitslagprogrammatuur.
Door deze eisen in het Kiesbesluit op te nemen is het mogelijk om eenvoudig aan te
passen of nadere eisen toe te voegen wanneer technische ontwikkelingen daartoe aanleiding
geven. De basisvereisten kunnen gezien worden als normerend en zijn niet techniekafhankelijk.
Mede gelet op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 26 januari
202228 zijn de basisvereisten in de Kieswet opgenomen.
Het eerste basisvereiste «transparantie» betreft het vereiste dat de gegevens van
de uitslagprogrammatuur en de beschrijving van de centrale voorzieningen en maatregelen
voorafgaand aan elke verkiezing moeten worden gepubliceerd (artikel Ea 3, eerste lid).
Dat leidt tot transparantie en controleerbaarheid, in die zin dat onderzoek naar de
werking van de programmatuur en centrale voorzieningen en maatregelen mogelijk is.
Bij algemene maatregel van bestuur wordt geregeld welke gegevens dit betreft alsmede
het tijdstip van publicatie.
Het belang van de uit de transparantie voortvloeiende «controleerbaarheid» blijkt
tevens uit de bepalingen van de Kieswet zoals deze luidt na inwerkingtreding van het
wetsvoorstel nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen. In deze bepalingen
is vastgelegd dat de processen-verbaal van de stembureaus, en de processen-verbaal
alsmede de met de programmatuur gegenereerde digitale bestanden met daarin de optellingen
door het gemeentelijk stembureau, hoofdstembureau, nationaal briefstembureau en het
centraal stembureau onverwijld openbaar moeten worden gemaakt (artikelen Na 33, O
8, O 41 en P 23). De openbaarheid van deze processen-verbaal en digitale optelbestanden
voorziet erin dat het voor een ieder mogelijk is om de werking van de uitslagprogrammatuur
bij de uitslagvaststelling te controleren.
Het tweede basisvereiste houdt in dat de uitslagprogrammatuur de functionaliteiten
bevat die nodig zijn volgens de in opdracht van de Kiesraad opgestelde specificatie
van de voor de berekening en vaststelling van de uitslag van de verkiezingen geldende
wet- en regelgeving (artikel Ea 3, derde, vierde en vijfde lid). Deze specificatie
dient ertoe dat de uitslagprogrammatuur de functionaliteiten bevat die nodig zijn
om tot een correcte berekening en vaststelling van de uitslag te komen (zoals in hoofdstuk
P van de Kieswet is beschreven). Deze specificatie wordt door een onafhankelijke en
deskundige partij getoetst en op algemeen toegankelijke wijze openbaar gemaakt. Deze
specificatie vormt de basis voor de uitwerking van de wet- en regelgeving in de uitslagprogrammatuur.
Het derde basisvereiste dat aan de uitslagprogrammatuur wordt gesteld is dat het ontwerp
ervan erop is gericht dat toevallig of opzettelijk foutief gebruik van de programmatuur
zoveel mogelijk wordt voorkomen (artikel Ea 3, zesde lid). Onder «ontwerp» wordt in
dit verband niet alleen het initiële ontwerp van de uitslagprogrammatuur verstaan,
maar ook de wijze waarop de uitslagprogrammatuur vervolgens werkt en gebruikt wordt.
Het vereiste dat in dit onderdeel wordt geregeld houdt bijvoorbeeld in dat de invoer
van gegevens wordt gecontroleerd op consistentie en dat het vierogenprincipe wordt
toegepast bij de invoer van gegevens. Bij dit basisvereiste wordt derhalve niet alleen
uitgegaan van het oorspronkelijke ontwerp maar ook van het uitgangspunt dat de Kiesraad
dit ontwerp actief onderhoudt en aanpast indien dat nodig is in het voorkomen van
foutief gebruik.
Beveiliging van de uitslagprogrammatuur
De inzet van uitslagprogrammatuur bij verkiezingen vergt een constante aandacht voor
cyberdreigingen, waarbij deze dreigingen steeds weer moeten worden afgewogen tegen
de voordelen van de inzet van de uitslagprogrammatuur. Voorbeelden van cyberdreigingen
zijn DDoS-aanvallen, hackpogingen en ransomware. Dat deze dreigingen in het algemeen
reëel zijn blijkt uit onder andere hacks en aanvallen met ransomware bij gemeenten
(Hof van Twente) en onderwijsinstellingen (Universiteit Maastricht, Universiteit Leiden,
Mondriaan College). In 201929 schreef FOX-IT in een beveiligingsonderzoek naar de uitslagprogrammatuur (OSV) dat
«de methodes voor succesvolle aanvallen niet exclusief zijn voorbehouden aan statelijke
actoren». Manipulatie van de verkiezingsuitslagen, of alleen al het vermoeden daarvan,
leidt tot ernstige schade aan het vertrouwen in het verkiezingsproces en de legitimiteit
van de bij die verkiezing verkozen volksvertegenwoordiging. Daarnaast zijn dreigingen
zoals DDoS-aanvallen en ransomware een risico voor de beschikbaarheid van de uitslagprogrammatuur,
met als risico dat procedures verstoord worden en wettelijke termijnen voor de uitslagvaststelling
daardoor overschreden worden. Voor de inzet van uitslagprogrammatuur bij verkiezingen
geldt daarom dat aan de programmatuur, de gebruikte voorzieningen en de beveiliging
hoge eisen gesteld moeten worden om de risico’s van cyberdreigingen tegen te gaan.
De UvW vraagt in het consultatieadvies hoe de kwetsbaarheden van een centrale voorziening
worden geadresseerd vanuit technisch en procedureel oogpunt. Zoals beschreven in paragraaf
2.1 is de intentie bij dit wetsvoorstel dat de Kiesraad als beheerder centraal ontsloten
uitslagprogrammatuur ter beschikking stelt. Achterliggende gedachte bij de keuze voor
centraal ontsloten uitslagprogrammatuur is dat er via die weg centraal gestuurd kan
worden op de wijze van inrichten van het systeem (de programmatuur en de voorzieningen
waarop de uitslagprogrammatuur gebruikt wordt) en er centraal gemonitord kan worden
op onregelmatigheden. Cyberdreigingen kunnen nooit alleen door programmatuur zelf
voorkomen worden. Bij de toepassing van de uitslagprogrammatuur worden daarom niet
alleen eisen gesteld aan de (inrichting van de) uitslagprogrammatuur, maar ook aan
de procedures in het gebruik van de uitslagprogrammatuur en de voorzieningen waarop
de uitslagprogrammatuur wordt gebruikt. Voor de uitwerking van deze eisen zijn daarom
de volgende uitgangspunten opgesteld:
– Geen vertrouwen (zero trust): geen systeem, netwerk of persoon kan op zichzelf als
geheel vertrouwd worden aangemerkt;
– Controleerbaarheid: eenieder moet kunnen vaststellen dat de uitslagprogrammatuur tot
de juiste uitslag en zetelverdeling is gekomen;
– Gelaagde beveiliging: voor een risico wordt niet slechts één maatregel toegepast,
maar een gelaagde set aan maatregelen;
– Minimaliseren van aanvalsoppervlakte: de uitslagprogrammatuur moet een zo klein mogelijke
aanvalsoppervlakte30 hebben;
– Standaard beveiligd (secure by default): de uitslagprogrammatuur moet standaard zo
veilig mogelijk ontwikkeld, gebouwd en geconfigureerd zijn;
– Ketenveiligheid: leveranciers moeten hun keten van toeleveranciers bekend maken en
transparant zijn over de maatregelen die zij hebben genomen om aan de aan hen opgelegde
eisen te voldoen. Ook moeten zij bekend maken hoe ze deze maatregelen opgelegd hebben
aan hun toeleveranciers en hoe ze dat controleren;
– Detectie indringers (intrusion detection): detectiemiddelen moeten worden geïmplementeerd
zodat kwetsbaarheden en potentiële aanvallen gedurende de verkiezingen kunnen worden
waargenomen door een Security Operations Center (SOC);
– Incident respons: in de basisarchitectuur wordt rekening gehouden met het feit dat
het systeem gecompromitteerd is of kan worden (ga-uit-van-een-inbraak/assume breach
principe). In dit kader is het uitgangspunt dat er een incidentrespons-protocol ontwikkeld
wordt dat in gang kan worden gezet indien er onverhoopt een incident plaatsvindt.
Zodoende kan tijdig actie worden ondernomen en schade beperkt blijven;
– Forensische paraatheid (forensic readiness): de juiste loggegevens moeten worden vastgelegd
en goed beschermd zijn, zodat bij een forensisch onderzoek het bewijs ook juridisch
houdbaar is en gebruikt kan worden voor juridische of strafrechtelijke procedures.
Strafrechtelijke consequenties van het maken van een inbreuk op de werking van de
uitslagprogrammatuur
Zoals genoemd door de Afdeling advisering van de Raad van State brengt het manipuleren,
misbruiken of op andere wijze inbreuk maken op de uitslagprogrammatuur aanzienlijke
risico’s met zich mee voor de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur.
Een inbreuk op de uitslagprogrammatuur heeft potentieel verstrekkende gevolgen voor
de betrouwbare werking van het verkiezingsproces en hiermee op het functioneren van
de democratische rechtsstaat. Daarom heeft de regering naar aanleiding van het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State besloten een strafbepaling aan de
Kieswet toe te voegen. Artikel Z 2a (onderdeel GG) van dit wetsvoorstel regelt de
strafbaarstelling van het binnendringen, beschadigen of het beïnvloeden van de betrouwbare
werking van de uitslagprogrammatuur. Dit misdrijf zal worden bestraft met een gevangenisstraf
van ten hoogste zes jaren of een geldboete van ten hoogste van de vierde categorie.
Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.
De uitwerking van eisen aan uitslagprogrammatuur in het Kiesbesluit
De huidige eisen aan de uitslagprogrammatuur zijn vastgelegd in bijlage 2 bij artikel
2a van de Kiesregeling. Deze eisen borgen de transparantie, controleerbaarheid en
integriteit van het proces van de vaststelling van de verkiezingsuitslag en de zetelverdeling
bij het gebruik van programmatuur. De in de Kiesregeling gestelde eisen worden geactualiseerd
op basis van de uitgangspunten en (beveiligings)eisen voor de nieuwe uitslagprogrammatuur
en opgenomen in de wet, dan wel het Kiesbesluit.
Omtrent de informatiebeveiliging van de programmatuur kent de huidige bijlage 2 bij
artikel 2a van de Kiesregeling de volgende bepaling: «toevallig of opzettelijk foutief
gebruik van de programmatuur wordt, voor zover redelijkerwijs technisch mogelijk is,
door het ontwerp voorkomen». Een nadere invulling hiervan aan de hand van vastgestelde
eisen kent de huidige regelgeving niet. Bij de uitwerking van dit wetsvoorstel in
het Kiesbesluit wordt bezien welke vereisten aanvullend worden opgenomen om kaders
te stellen ten behoeve van de informatiebeveiliging van de uitslagprogrammatuur. Hierbij
gaat het tevens om de vereisten aan de centrale voorzieningen die in de huidige vereisten
in de Kiesregeling nog geen plaats hebben. De Kiesraad is als beheerder verantwoordelijk
voor de uitwerking van deze vereisten in maatregelen ten behoeve van de beveiliging
van de uitslagprogrammatuur. Dit is in lijn met de werkwijze van de baseline informatieveiligheid
overheid (BIO).
In het huidige Kiesbesluit wordt bepaald dat de programmatuur die ingezet wordt door
een centraal stembureau vooraf getoetst moet worden aan de opgestelde specificaties
en wettelijke eisen. Gelet op het essentiële karakter van deze toets, wordt in voorliggend
wetsvoorstel de verplichting tot toetsing opgenomen in de Kieswet en bovendien wordt
deze uitgebreid (zie paragraaf 2.4).
2.4. De toetsing van de uitslagprogrammatuur door een onafhankelijke instantie
In de huidige situatie wordt de uitslagprogrammatuur voorafgaand aan elke verkiezing
door een onafhankelijke instantie getoetst op het voldoen aan de in het Kiesbesluit
en de Kiesregeling gestelde eisen. De controle op deze eisen is verplicht.31 De toetsingsplicht uit het Kiesbesluit wordt met dit wetsvoorstel in de Kieswet opgenomen
en uitgebreid. Het huidige Kiesbesluit verplicht alleen tot de toetsing van de door
het centraal stembureau opgestelde specificatie en vervolgens tot de toetsing van
de programmatuur aan die specificatie en de in de Kiesregeling gestelde eisen. De
specificatie maakt duidelijk op welke wijze de wet- en regelgeving in de programmatuur
moet worden toegepast bij de berekening van de uitslag van de verkiezingen.
Voorliggend wetsvoorstel heeft het uitgangspunt dat de Kiesraad de uitslagprogrammatuur
die hij ter beschikking stelt, vooraf laat toetsen (artikel Ea 2, tweede lid). Gezien
het grote belang van informatiebeveiliging binnen zowel de uitslagprogrammatuur als
de ingezette voorzieningen en het gebruik daarvan, bevat dit wetsvoorstel de verplichting
dat de Kiesraad de uitslagprogrammatuur, de centrale voorzieningen, centrale maatregelen
en de aansluit- en gebruiksvoorschriften voorafgaand aan elke verkiezing laat toetsen
door een deskundige en onafhankelijke instantie (artikel Ea 5). De basis van de werking
van de uitslagprogrammatuur zelf zal wanneer deze centraal wordt ontsloten overigens
gelijk zijn aan die van decentraal ontsloten uitslagprogrammatuur. Alleen de toegang
ertoe is verschillend, alsook een aantal beveiligingsmaatregelen (bij de decentrale
uitslagprogrammatuur is bijvoorbeeld geen centrale monitoring van gebruik mogelijk).
Daardoor wijken de aansluitvoorschriften en de gebruiksvoorschriften op onderdelen
af van die voor de inzet van decentrale programmatuur en moeten deze voorschriften
voor beide varianten getoetst worden.
De toetsing wordt op grond van het wetsvoorstel uitgevoerd door een onafhankelijke
en deskundige instantie. In de nota van toelichting bij het huidige Kiesbesluit32 staat beschreven dat deze instanties hun werk onafhankelijk moeten kunnen verrichten.
Dat betekent dat zij vrij moeten zijn in de wijze waarop zij de toets uitvoeren en
in de wijze waarop zij de uitkomsten van de toets vastleggen. In aanvulling op de
toelichting bij het huidige Kiesbesluit wordt in dit voorstel met een onafhankelijke
instantie ook bedoeld dat deze instantie niet zelf betrokken is bij het verkiezingsproces
of bij het ontwikkelen of aanbieden van uitslagprogrammatuur: deze instantie is dus
niet de Kiesraad (als beheerder), noch een gebruiker, leverancier of de hostende partij
van de programmatuur. Met deskundigheid wordt onder meer bedoeld dat het personeel
dat de toetsing uitvoert, beschikt over professionele deskundigheid op het gebied
van informatietechnologie.
De wettelijke verplichting voor het voorafgaand aan elke verkiezing uitvoeren van
toetsen is bedoeld als waarborg dat rond elke verkiezing in voldoende mate rekening
wordt gehouden met de actuele dreigingsrisco’s op het gebied van informatiebeveiliging
en de betrouwbaarheid van de vaststelling van de verkiezingsuitslag. Daarbij moet
echter ook rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid van deze toetsingsplicht.
Ingeval uitzonderlijke omstandigheden ertoe leiden dat er vlak voor een verkiezing
kleine «ondergeschikte» wijzigingen aan de programmatuur noodzakelijk zijn ten behoeve
van de juiste werking van de uitslagprogrammatuur, voorziet dit wetsvoorstel in een
uitzondering: de toetsing hoeft in dat geval niet opnieuw uitgevoerd te worden. Hierbij
kan gedacht worden aan een wijziging in bijvoorbeeld de modellen voor de in de uitslagprogrammatuur
gegenereerde rapportages. In een dergelijke situatie kort voorafgaand aan een verkiezing
zou de wettelijke toetsingsplicht er anders toe leiden dat de uitslagprogrammatuur
niet gebruikt mag worden bij de betreffende verkiezing. Wijzigingen aan de beveiliging
van de uitslagprogrammatuur en bijbehorende centrale voorzieningen en wijzigingen
in de berekening van de vaststelling van de zetelverdeling en de toewijzing van de
zetels aan kandidaten worden niet als ondergeschikte wijzigingen gezien en vereisen
altijd het opnieuw uitvoeren van een toets (artikel Ea 5, tweede lid, onder a en b).
2.5. Verplicht gebruik en voorschriften voor (veilig) gebruik van de uitslagprogrammatuur
2.5.1. Verplicht gebruik
De Kiesraad stelt de uitslagprogrammatuur beschikbaar zoals bedoeld in de Kieswet.
Voorliggend wetsvoorstel voorziet in een verplichting tot het gebruik van deze programmatuur:
een gebruiker moet bij de berekening en vaststelling van de verkiezingsuitslag de
programmatuur gebruiken die de Kiesraad ter beschikking stelt voor die verkiezing.
De consequentie hiervan is dat de gebruiker geen eigen uitslagprogrammatuur mag inzetten.
Doel van deze verplichting is de betrouwbaarheid en controleerbaarheid van de verkiezingsuitslag
te borgen binnen het korte tijdspad tot aan de vaststelling van de verkiezingsuitslag.
De uitslagprogrammatuur draagt hieraan bij doordat op efficiënte wijze kan worden
afgedwongen dat iedereen op een betrouwbare en bovendien dezelfde manier de berekening-
en vaststellingsprocedure doorloopt. Achteraf kunnen de verplicht te publiceren digitale
bestanden bovendien inzicht geven in de (stem)totalen op alle niveaus. Voor de verschillende
gebruikersrollen worden gebruikers geautoriseerd, wat tevens ten goede komt aan de
betrouwbaarheid van de verkiezingsuitslag. Bij de inzet van centraal te ontsluiten
uitslagprogrammatuur kan daarbij gemonitord worden wie welke handelingen verricht
in de uitslagprogrammatuur.
2.5.2. Het opstellen van aansluit- en gebruiksvoorschriften door de Kiesraad
De Kiesraad krijgt, als beheerder van de uitslagprogrammatuur, met dit wetsvoorstel
de bevoegdheid tot het opstellen van algemeen verbindende voorschriften over het aansluiten
op en het gebruik van de uitslagprogrammatuur. Met deze voorschriften schrijft de
Kiesraad (als beheerder) voor waar de decentrale voorzieningen van gebruikers aan
moeten voldoen om gebruik van de uitslagprogrammatuur te kunnen en mogen maken (aansluitvoorschriften)
en hoe invulling gegeven moet worden aan het betrouwbare en veilige gebruik van de
uitslagprogrammatuur (gebruiksvoorschriften). Deze voorschriften zijn van technische
en organisatorische aard. Voorbeelden waar deze voorschriften over kunnen gaan zijn
het aanmaken van gebruikersaccounts binnen een gemeente, de vereisten voor informatiebeveiliging
op de lokale computer(s) waarmee wordt ingelogd of het verzenden van digitale bestanden.
De aansluitvoorschriften richten zich op de verantwoordelijke voor het ter beschikking
stellen van de decentrale voorzieningen. Dat zijn bij gemeenten de colleges van burgemeester
en wethouders, bij de waterschappen het dagelijks bestuur, en de Kiesraad zelf wanneer
hij als centraal stembureau gebruiker is van de uitslagprogrammatuur. De gebruiksvoorschriften
richten zich op de gebruikers van de uitslagprogrammatuur: het gemeentelijk stembureau,
het hoofdstembureau, het nationaal briefstembureau en het centraal stembureau.
De Kiesraad stelt in de huidige praktijk privaatrechtelijke aansluit- en gebruiksvoorwaarden
vast. Dat past ook in de huidige Kieswet, op grond waarvan er geen verplichting tot
gebruik bestaat van door de Kiesraad ter beschikking gestelde programmatuur. Met betrekking
tot de uitslagprogrammatuur is er thans dan ook een privaatrechtelijke relatie tussen
Kiesraad en gemeente dan wel waterschap. Vanwege de in dit wetsvoorstel voorgestelde
verplichting tot gebruik van door de Kiesraad ter beschikking gestelde programmatuur,
is het aangewezen deze «voorwaarden» een publiekrechtelijk karakter te geven.
Aangezien in een onverhoopt geval de situatie zich kan voordoen dat bij verkiezingen
de uitslagprogrammatuur decentraal moet worden ontsloten (waarbij de gebruikers de
uitslagprogrammatuur zelf moeten installeren) in plaats van via centrale hosting,
is de Kiesraad gehouden vooraf aansluit- en gebruiksvoorschriften vast te stellen.
Deze voorschriften zien zowel op het gebruik van uitslagprogrammatuur die wordt ontsloten
via centrale hosting, als op het gebruik via decentraal ontsloten programmatuur. Het
is aan de Kiesraad om ofwel beide varianten in één regeling met betrekking tot de
aansluiting of het gebruik op te nemen, met op onderdelen afwijkende regels, ofwel
twee aparte regelingen vast te stellen. Het spreekt voor zich dat de Kiesraad verplicht
zal zijn de aansluit- en gebruiksvoorschriften voor beide varianten te laten toetsen.
Ook met betrekking tot de aansluit- en gebruiksvoorschriften voor decentrale uitslagprogrammatuur
geldt dat de Kiesraad voorafgaand aan de vaststelling daarvan de instanties consulteert
die representatief worden geacht voor de colleges van burgemeester en wethouders en
de dagelijks besturen. Het is tevens de verantwoordelijkheid van de Kiesraad als beheerder
om gebruikers tijdig te informeren over en voor te bereiden op eventuele wijzigingen
in het gebruik van de uitslagprogrammatuur in geval de aansluit- dan wel de gebruiksvoorschriften
worden gewijzigd.
2.5.3. Het gebruik van programmatuur binnen de procedure van uitslagvaststelling
Vanwege de verplichting tot het gebruik van de uitslagprogrammatuur die door de Kiesraad
ter beschikking wordt gesteld, ligt het in de rede dit gebruik in de procedure voor
de uitslagvaststelling in de Kieswet op te nemen. Daartoe voorziet dit wetsvoorstel
in de eerste plaats in bepalingen die per gebruiker bepalen welke gegevens in de programmatuur
moeten worden ingevoerd. De in de wet opgesomde gegevens moeten in elk geval worden
verwerkt.
Verder kent dit wetsvoorstel meerdere bepalingen die zien op de toewijzing van verantwoordelijkheden
bij de controle van de uitkomsten van de programmatuur, de overdracht van deze uitkomsten
via een digitaal bestand van het gemeentelijk stembureau naar het hoofdstembureau,
onderscheidenlijk van het nationaal briefstembureau en het hoofdstembureau naar het
centraal stembureau en de openbaarmaking van de digitale bestanden die de berekening
van de stemtotalen respectievelijk de uitslag van de verkiezing bevatten. Het betreft
hier bepalingen die al in voorwaardelijke vorm zijn opgenomen in het voorstel van
wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen («Indien programmatuur wordt
gebruikt, dan ...)», doch met voorliggend wetsvoorstel vanwege de verplichting tot
gebruik een directief karakter krijgen en op detailniveau zijn aangepast en aangevuld.
2.6. Voorzieningen en maatregelen van de Kiesraad omtrent het gebruik van de uitslagprogrammatuur
2.6.1. Centrale voorzieningen en maatregelen ten behoeve van de centrale ontsluiting
van het DHV
Ten behoeve van de betrouwbare werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur
voorziet dit wetsvoorstel in de verantwoordelijkheid van de Kiesraad om centrale voorzieningen
en maatregelen te treffen ten behoeve van het gebruik van de uitslagprogrammatuur
(artikel Ea 2, derde lid). Artikel Ea 3, zevende lid, onder c, bepaalt dat over deze
centrale voorzieningen en maatregelen bij algemene maatregel van bestuur (het Kiesbesluit)
regels kunnen worden gesteld. Voor deze verantwoordelijkheidsbepaling en delegatie
naar algemene maatregel van bestuur is gekozen om flexibiliteit in de wet- en regelgeving
te behouden omtrent de invulling van die specifieke maatregelen en voorzieningen.
Flexibiliteit is hier gewenst vanwege de techniekafhankelijke aard van deze voorzieningen
en maatregelen.
In de huidige situatie met het gebruik van OSV is sprake van een strikte decentrale
werking van de programmatuur. Aanvullend op instructies over de installatie en het
gebruik van de programmatuur richt de Kiesraad daarom geen centrale voorzieningen
in en treft hij geen centrale maatregelen. Gebruikers installeren de programmatuur
OSV op lokale computers die zij gebruiken bij de uitslagvaststelling. Deze computers
hebben geen verbinding met een ander netwerk of met internet (stand-alone). Door dit
decentrale karakter is het niet mogelijk om het gebruik (centraal) te monitoren. In
de toekomstige situatie wordt het DHV centraal ontsloten. Dat betekent dat de Kiesraad
de uitslagprogrammatuur op een centrale plaats ter beschikking zal stellen (hosten),
waarna gebruikers via hun decentrale voorzieningen op de centrale voorziening van
de Kiesraad kunnen inloggen en gebruik kunnen maken van het DHV. Deze centrale hosting
wordt in het Kiesbesluit geregeld.
Omdat de Kiesraad (als beheerder) in de toekomstige situatie centrale voorzieningen
aanbiedt (ten behoeve van de centrale ontsluiting van de programmatuur), is het gewenst
maatregelen te treffen voor het veilige en betrouwbare gebruik van de uitslagprogrammatuur.
De centrale ontsluiting lost risico’s (veroorzaakt door het huidige decentrale karakter)
op, maar introduceert ook nieuwe risico’s (zie paragraaf 2.3). De centrale ontsluiting
van de uitslagprogrammatuur biedt de mogelijkheid het gebruik te monitoren. Bij het
DHV wordt uitvoering gegeven aan deze monitoring door een security operations center
(SOC). Net als over de centrale voorziening die de Kiesraad treft, worden in het Kiesbesluit
regels opgenomen over het SOC.
2.6.2. Melding van incidenten en rapportage van signalen uit monitoring door SOC
De inzet van een SOC maakt het mogelijk om inzicht te verkrijgen in het gebruik van
de uitslagprogrammatuur en de bijbehorende digitale infrastructuur en netwerkverbindingen.
Dit doet het SOC door de loginformatie van applicaties en apparaten in het netwerk
te verzamelen en het gebruik en dataverkeer (real-time) te monitoren. Zo kan tijdig
worden gezien of sprake is (geweest) van afwijkend gebruik of dataverkeer.
Met het voorliggende wetsvoorstel wordt de Kiesraad als beheerder verantwoordelijk
voor het functioneren van de uitslagprogrammatuur. De Kiesraad treedt dan ook op als
opdrachtgever voor het SOC en is daarmee verantwoordelijk voor het maken van de afspraken
over afhandeling van meldingen. In het geval van een grootschalig incident op de centrale
infrastructuur moet de Kiesraad maatregelen treffen om het incident op te lossen dan
wel de gevolgen ervan te beperken. Voor de afhandeling van incidenten is het samenwerkingsprotocol
van toepassing (zie paragraaf 2.9.). De Kiesraad rapporteert over de afhandeling van
incidenten die hebben geleid tot het geven van een beheersaanwijzing of het onderbreken
van het gebruik in de rapportage van bevindingen over de werking van de uitslagprogrammatuur
(zie paragraaf 2.10). Verwacht mag worden dat de Kiesraad in deze rapportage ook de
incidenten vermeldt die niet tot de inzet van genoemde bevoegdheden hebben geleid.
Gebruikers van de uitslagprogrammatuur zijn zelf verantwoordelijk voor betrouwbaar
gebruik. Ook zijn zij verantwoordelijk voor de correcte naleving van voorschriften
en instructies die de Kiesraad geeft omtrent het gebruik van de uitslagprogrammatuur.
Wanneer het SOC een incident constateert in het gebruik (er wordt bijvoorbeeld meerdere
keren foutief ingelogd) of op het lokale netwerk van een gebruiker, dan wordt dit
gemeld bij de gebruiker (naast de melding aan de Kiesraad). De gebruiker moet dan
zelf maatregelen treffen om dat incident op te lossen. De Kiesraad kan daarvoor beheers-
en gebruiksinstructies geven en biedt hierbij desgewenst ondersteuning. In de uiterste
situatie kan overgegaan worden tot het geven van een (dwingende) beheersaanwijzing
of onderbreking van het gebruik (zie paragraaf 2.8). Gebruikers vermelden incidenten
en de daarbij getroffen maatregelen in het proces-verbaal dat zij opstellen na afronding
van de stemopneming dan wel de vaststelling van de verkiezingsuitslag.33
Vanwege de noodzaak van onafhankelijke oordeelsvorming in de monitoring, zal in het
Kiesbesluit worden bepaald dat de partij die uitvoering geeft aan het SOC, in ieder
geval niet de Kiesraad (als beheerder) is, noch een gebruiker, leverancier of de hostende
partij van de uitslagprogrammatuur.
2.6.3. De Kiesraad als gebruiker van de uitslagprogrammatuur
Bij landelijke verkiezingen is de Kiesraad centraal stembureau. Op dat moment is de
Kiesraad niet alleen beheerder van de uitslagprogrammatuur maar ook de instantie die
zorg moet dragen voor een decentrale ICT-omgeving waarop de uitslagprogrammatuur ontsloten
wordt ten behoeve van het gebruik door het centraal stembureau. Als centraal stembureau
is de Kiesraad voorts gebruiker. Het voorliggende wetsvoorstel stelt de Kiesraad als
de instantie die zorg draagt voor de juiste ICT-omgeving, gelijk aan het college van
burgemeester en wethouders, en stelt de gebruiker gelijk aan de andere gebruikers.
Ook de Kiesraad moet in zijn functie als centraal stembureau als verantwoordelijke
voor een veilige decentrale ICT-omgeving en als gebruiker van de programmatuur voldoen
aan de aansluit- onderscheidenlijk gebruiksvoorschriften die de Kiesraad als beheerder
van de uitslagprogrammatuur opstelt.
2.7. Decentrale voorzieningen voor gebruikers
Een gemeentelijk stembureau, hoofdstembureau, nationaal briefstembureau of een centraal
stembureau is bestuursrechtelijk geen onderdeel van een gemeente of waterschap. Daardoor
beschikken deze instanties zelf niet over voorzieningen waarmee gebruik gemaakt kan
worden van programmatuur voor het berekenen en vaststellen van de verkiezingsuitslag.
In de huidige situatie stellen gemeenten of waterschappen decentraal voorzieningen
beschikbaar om OSV te kunnen gebruiken.34 Ook in de toekomst hebben de gemeentelijk stembureaus, de hoofdstembureaus, het nationaal
briefstembureau of het centraal stembureau decentraal voorzieningen nodig voor gebruik
van de uitslagprogrammatuur. Ook treffen zij maatregelen voor een veilig en betrouwbaar
gebruik. Bij deze «decentrale» voorzieningen en maatregelen moet vooral worden gedacht
aan de juiste ICT-omgeving, zoals geschikte computers waarmee toegang kan worden verkregen
tot de uitslagprogrammatuur en maatregelen met betrekking tot de toegang tot deze
computers.
Dit wetsvoorstel (artikel Ea 6) legt de verantwoordelijkheid voor het inrichten en
het functioneren van deze decentrale voorzieningen bij het college van burgemeester
en wethouders, het dagelijks bestuur van een waterschap (voor zover dit het centraal
stembureau voor de waterschapsverkiezingen betreft), en ten slotte bij de Kiesraad
(voor zover het zijn functie als centraal stembureau betreft voor de verkiezingen
van de Tweede Kamer en het Europees Parlement). Om deze verantwoordelijkheid tot uiting
te brengen bepaalt dit wetsvoorstel dat de betreffende instantie een verklaring opstelt
over het voldoen van de decentrale voorzieningen en maatregelen aan de door de Kiesraad
opgestelde aansluitvoorschriften. De Kiesraad stelt voor deze verklaring een model
vast. Deze verklaring wordt openbaar gemaakt en tevens aan de Kiesraad gezonden; dit
is ook aan de orde ingeval de verklaring inhoudt dat de voorzieningen niet aan de
aansluitvoorschriften voldoen.35 Met deze verklaring krijgt de Kiesraad op een uitvoerbare wijze inzicht in welke
mate aan de aansluitvoorschriften wordt voldaan. De informatie uit deze verklaringen
is voor de Kiesraad van belang om als beheerder inzicht te hebben in het betrouwbare
en veilige gebruik van de programmatuur (paragraaf 2.10).
Gezien de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders, het
dagelijks bestuur van een waterschap en de Kiesraad voor de genoemde decentrale voorzieningen
bepaalt het voorliggende wetsvoorstel dat de betreffende instantie zelf de verantwoordelijkheid
heeft het gebruik van deze voorzieningen (al dan niet tijdelijk) te doen onderbreken
ingeval zij constateert niet aan de aansluitvoorschriften van de Kiesraad te kunnen
voldoen. Het (doen) onderbreken van het gebruik kan in dit geval worden bewerkstelligd
door de betreffende voorzieningen niet ter beschikking te stellen aan het gemeentelijk
stembureau, het hoofdstembureau, het nationaal briefstembureau of het centraal stembureau.
De colleges van burgemeester en wethouders en de dagelijkse besturen hebben een wettelijke
verantwoordelijkheid voor het inrichten van de juiste ICT-omgeving en het informeren
van de Kiesraad over bijzonderheden in die ICT-omgeving. Over het organiseren van
de verkiezingen in het algemeen en het inrichten van de geschikte ICT-omgeving zijn
de colleges van burgemeester en wethouders en de dagelijks besturen primair verantwoording
verschuldigd aan de gemeenteraad, onderscheidenlijk het algemeen bestuur van het waterschap.
De VNG en NVVB wijzen hier terecht op in hun advies.
2.8. Het geven van instructies, aanwijzingen en het (doen) onderbreken van het gebruik
Met dit wetsvoorstel krijgt de Kiesraad een belangrijke instruerende en ondersteunende
rol bij het gebruik van uitslagprogrammatuur in het verkiezingsproces. Als beheerder
van de uitslagprogrammatuur heeft de Kiesraad de algemene verantwoordelijkheid voor
de betrouwbare werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur. Om uitvoering te
kunnen geven aan deze verantwoordelijkheid krijgt de Kiesraad een aantal formele bevoegdheden.
In paragraaf 2.8.1. wordt ingegaan op de bevoegdheden die niet wettelijk worden geregeld
maar worden aangemerkt onderdeel te zijn van de rol die de Kiesraad heeft.
2.8.1. Bevoegdheden die voortvloeien uit het zijn van beheerder van de uitslagprogrammatuur
De Kiesraad wordt met dit wetsvoorstel aangewezen als beheerder van de uitslagprogrammatuur.
Het zijn van beheerder impliceert niet alleen dat de Kiesraad een aantal taken heeft,
maar ook dat hij een rol heeft richting gebruikers van de uitslagprogrammatuur. Uit
het zijn van beheerder van de uitslagprogrammatuur vloeit een aantal bevoegdheden
voort die verder niet wettelijk verankerd zijn: het informele contact tussen beheerder
en gebruiker waarbinnen de Kiesraad individuele beheers- en gebruiksinstructies kan
geven en verbetermaatregelen kan vragen.
Ingeval de Kiesraad een of meer signalen ontvangt over situaties die van invloed zijn
op de betrouwbare werking en/of de beveiliging van de uitslagprogrammatuur, ligt het
voor de hand dat de Kiesraad (als beheerder) contact opneemt met de betreffende gebruiker.
In dat contact kan de Kiesraad individuele beheers- en gebruiksinstructies geven,
teneinde het gebruik te verbeteren en problemen op te lossen. Daarbij kan de Kiesraad
de gebruiker vragen verbetermaatregelen te treffen en daarover terug te rapporteren.
Hoewel deze bevoegdheden niet wettelijk geregeld zijn, en dus geen dwingend karakter
hebben, vloeien deze bevoegdheden voort uit de wettelijke functie van de Kiesraad
als beheerder van de uitslagprogrammatuur. Deze informele bevoegdheden worden dan
ook niet afzonderlijk in het wetsvoorstel geregeld. Over de inzet van deze bevoegdheden
kan de Kiesraad met gebruikers afspraken maken in het samenwerkingsprotocol (paragraaf
2.9).
2.8.2. Beheersaanwijzing
Aansluitend op de verantwoordelijkheden en bevoegdheden die voortvloeien uit de functie
van de Kiesraad als beheerder van de programmatuur, voorziet dit wetsvoorstel in de
formele bevoegdheid van de Kiesraad (als beheerder) tot het geven van een beheersaanwijzing
aan gemeenten, bij waterschapsverkiezingen aan het dagelijks bestuur van een waterschap,
of aan het gemeentelijk stembureau, het nationaal briefstembureau, hoofdstembureau
of een centraal stembureau. Juist waar er sprake kan zijn van ernstige risico’s is
het wenselijk dat de Kiesraad als beheerder een dwingende beheersaanwijzing kan geven
met als doel een risico te mitigeren of weg te nemen. Daarbij moet worden opgemerkt
dat het inzetten van deze bevoegdheid tot het geven van een beheersaanwijzing uitsluitend
bedoeld is voor uitzonderlijke situaties waar er sprake is van ernstige risico’s dan
wel van situaties waar het informele contact (paragraaf 2.8.1) geen oplossing heeft
geboden.
De VNG en NVVB benadrukken in hun gezamenlijke consultatieadvies dat zij eraan hechten
dat in deze memorie van toelichting tot uitdrukking wordt gebracht dat de Kiesraad
slechts in uitzonderlijke gevallen van de aanwijzingsbevoegdheid gebruik kan maken.
De VNG en NVVB zien hier spanning tussen de verantwoordelijkheden van de Kiesraad
als beheerder van de programmatuur en de verantwoordelijkheden van het college van
burgemeester en wethouders. Daarnaast stellen de VNG en NVVB dat het van belang is
om de bevoegdheid tot het geven van een beheersaanwijzing verder te clausuleren in
het samenwerkingsprotocol als bedoeld in artikel Ea 8. De beheersaanwijzing is in
het wetsvoorstel vormvrij. In het samenwerkingsprotocol (artikel Ea 8, tweede lid)
kunnen de Kiesraad en gebruikers afspraken maken over de stappen die voorafgaan aan
het geven van deze beheersaanwijzing. Aangenomen wordt dat het geven van een beheersaanwijzing
pas plaatsvindt nadat overleg tussen de beheerder enerzijds en de gebruiker, burgemeester
en wethouders of het dagelijks bestuur anderzijds, niet tot het gewenste resultaat
leidt of zal leiden. Het samenwerkingsprotocol kan echter niet de situaties waarop
de beheersaanwijzing ziet verder clausuleren in afwijking van de wet.
Deze aanwijzingsbevoegdheid is in artikel Ea 10, eerste lid, beperkt tot het geven
van beheersaanwijzingen over hoe betrokkene moet handelen. Een dergelijke aanwijzing
kan de Kiesraad uitsluitend geven wanneer sprake is van:
a. een tekortkoming in de naleving van de aansluit- of gebruiksvoorschriften waardoor
de betrouwbare of veilige werking van de uitslagprogrammatuur ernstig in gevaar is;
b. onvoorziene omstandigheden die van dien aard zijn dat de betrouwbare of veilige werking
van de uitslagprogrammatuur ernstig in gevaar is.
Het geven van de beheersaanwijzing is gericht op het bewaken van de integriteit van
de uitslagprogrammatuur. De consequentie van het niet opvolgen van een beheersaanwijzing
is dat de Kiesraad het gebruik van de uitslagprogrammatuur kan onderbreken (artikel
Ea 11, eerste lid, onder a). Daarmee betreft de beheersaanwijzing een beheersmaatregel,
zijnde een feitelijke handeling, met als uiterste consequentie dat het gebruik van
de uitslagprogrammatuur wordt onderbroken. De beheersaanwijzing kan onder meer telefonisch
of mondeling ter plaatse worden gegeven, is niet op rechtsgevolg gericht en is derhalve
geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat de Algemene
wet bestuursrecht niet van toepassing is op (de totstandkoming van) de aanwijzing
en er ingeval van een geschil ook geen rechtsbescherming op grond van die wet openstaat.
Wanneer de Kiesraad een beheersaanwijzing heeft gegeven rapporteert de Kiesraad daarover
in de rapportage van bevindingen (paragraaf 2.10).
2.8.3. Formele bevoegdheid van de Kiesraad tot het (doen) onderbreken van gebruik
Wanneer een gebruiker de (dwingende) beheersaanwijzing (paragraaf 2.8.2) niet opvolgt
heeft de Kiesraad de bevoegdheid het gebruik van de uitslagprogrammatuur (tijdelijk
en/of plaatselijk) te (doen) onderbreken (artikel Ea 11). De Kiesraad kan het gebruik
van de uitslagprogrammatuur ook (doen) onderbreken ingeval er anderszins sprake is
van een (dreiging van een) ernstige storing of ernstige aantasting van de betrouwbare
of veilige werking van de uitslagprogrammatuur of wanneer anderszins sprake is van
ernstig misbruik of oneigenlijk gebruik van de toegang tot de uitslagprogrammatuur.
Evenals de beheersaanwijzing betreft het onderbreken van het gebruik een feitelijke
handeling. Het onderbreken van gebruik is immers niet gericht op rechtsgevolg: het
heeft geen invloed op de uiteindelijke uitkomst van de verkiezingsuitslag, maar is
gericht op de procedure die gevolgd wordt om tot de uitslag te komen.
Het (doen) onderbreken van het gebruik heeft als doel de betrouwbare werking en de
beveiliging van de uitslagprogrammatuur te beschermen tegen ernstige risico’s. Wanneer
een risico van dusdanig ernstige aard is dat direct handelen vereist is, kan worden
verondersteld dat het gebruik direct wordt onderbroken, waarna de Kiesraad instructies
geeft om het risico weg te nemen.
Bij het onderbreken van het gebruik kan een afweging worden gemaakt tussen het niet
inzetten van de uitslagprogrammatuur bij een gemeente, een aantal gemeenten of bij
alle gemeenten. Het tijdelijk onderbreken van het gebruik bij de betreffende verkiezing
impliceert dat de Kiesraad ook weer kan besluiten in welke situatie een risico (tijdig)
is opgelost waarna het gebruik van de uitslagprogrammatuur kan worden hervat. Voorafgaand
aan het onderbreken van het gebruik stelt de Kiesraad betrokkenen, te weten de betrokken
gebruikers en de betrokken gemeenten of waterschappen, waar mogelijk hiervan in kennis.
De kennisgeving heeft een notificatiefunctie zodat de gebruiker weet waarom op dat
moment geen gebruik gemaakt kan worden van de uitslagprogrammatuur. Daarbij kan de
situatie voorkomen waarin een risico zo ernstig is dat zonder kennisgeving direct
moet worden overgegaan op onderbreking van gebruik. In dat geval informeert de Kiesraad
de betreffende gebruikers zo spoedig als mogelijk over de uitgevoerde onderbreking.
Signalen van de Minister van BZK
In de consultatieversie van dit wetsvoorstel was voorzien in een bevoegdheid voor
de Minister van BZK om de Kiesraad te verzoeken het gebruik van de uitslagprogrammatuur
te onderbreken. De Kiesraad stelt hierover in zijn consultatieadvies dat deze bevoegdheid
op gespannen voet staat met de verantwoordelijkheid van de Raad voor het beheer van
de uitslagprogrammatuur. De VNG en NVVB vragen de verhouding tussen de Minister en
de Kiesraad duidelijker tot uitdrukking te brengen in de memorie van toelichting,
omdat dit ook gevolgen heeft voor gemeenten. Naar aanleiding van deze adviezen wordt
deze bevoegdheid niet langer voorgesteld, en is de verhouding tussen de Minister van
BZK en de Kiesraad in lijn gebracht met de Kaderwet zbo’s.
In de situatie dat de Minister van BZK over informatie beschikt die aanleiding zou
moeten zijn voor het onderbreken van het gebruik, treedt de Minister in overleg met
de Kiesraad. Ingeval de signalen van de Minister afkomstig zijn van veiligheidsdiensten
spreekt het voor zich dat de Kiesraad in staat moet zijn om deze signalen vertrouwelijk
in behandeling te nemen. Vanuit de deskundigheid bij het beheer van de uitslagprogrammatuur
moet de Kiesraad de door de Minister gedeelde informatie wegen en, wanneer dat nodig
is, maatregelen treffen.
Wat betreft de opvolging van deze signalen voorziet dit wetsvoorstel niet in een afzonderlijke
inlichtingenplicht tussen de Kiesraad en de Minister. Indien noodzakelijk kan de Minister
van BZK via de inlichtingenplicht op grond van artikel 20 van de Kaderwet zbo’s informatie
aan de Kiesraad vragen over de afhandeling van de signalen. Wanneer de Minister van
BZK van oordeel is dat de Kiesraad onvoldoende gevolg geeft aan de door hem gedeelde
informatie, gaat hij hierover in gesprek met de Kiesraad waarbij, als uiterst scenario,
de taakverwaarlozingsregeling van artikel 23 van de Kaderwet zbo’s toegepast kan worden.
Het spreekt voor zich dat de Minister democratische verantwoording verschuldigd is
ingeval artikel 23 van de Kaderwet zbo’s wordt toegepast.
De gevolgen van het onderbreken van het gebruik
Bij het onderbreken van het gebruik is de intentie dat het gesignaleerde risico op
korte termijn verholpen worden, zodat het gebruik van de centraal ontsloten uitslagprogrammatuur
kan worden hervat. Onderbreken van het gebruik heeft immers zwaarwegende gevolgen
voor de uitvoerbaarheid van de werkzaamheden binnen de beschikbare termijnen van het
proces van de vaststelling van de verkiezingsuitslag. Met betrekking tot de gevolgen
van de onderbreking van het gebruik en het hervatten van het gebruik na onderbreking,
voorziet dit wetsvoorstel in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur nadere
regels te stellen. Over een onderbreking van het gebruik rapporteert de Kiesraad in
de rapportage van bevindingen (paragraaf 2.10).
In het onverhoopte geval dat de Kiesraad het gebruik van de programmatuur onderbreekt
en het gebruik niet op korte termijn kan worden hervat, zijn er twee opties om de
verkiezingsuitslag alsnog te berekenen:
– door middel van de inzet van de decentraal ontsloten uitslagprogrammatuur: de betrokken
gebruikers ontvangen van de Kiesraad de uitslagprogrammatuur die zij zelf installeren;
– door middel van het handmatig optellen van de stemtotalen en vervolgens handmatig
vaststellen van de verkiezingsuitslag. In het zeer extreme en niet te verwachten geval
dat er niet te verhelpen problemen zijn met zowel de centraal te ontsluiten uitslagprogrammatuur
als de decentraal te ontsluiten uitslagprogrammatuur en aan die problemen ook niet
tegemoet kan worden gekomen door bijvoorbeeld de inzet van extra controles, moet de
optelling van stemmen plaatsvinden zonder de inzet van uitslagprogrammatuur.
Voorafgaand aan «omschakelen» naar een van deze terugvalopties moet altijd worden
gedacht aan de mogelijkheid om de risico’s bij de inzet van de uitslagprogrammatuur
tegen te gaan door het uitvoeren van extra handmatige controles. Bij het inzetten
van de terugvalopties zijn verschillende kanttekeningen te plaatsen. Zo moet bij de
inzet van de decentraal ontsloten uitslagprogrammatuur worden voldaan aan voorwaarden
die moeten zorgen dat de uitslagprogrammatuur betrouwbaar en veilig werkt. Het installeren
van decentrale programmatuur bij iedere betrokken gebruiker kost tijd en vergt extra
inzet van de betrokken gebruikers.
Het handmatig optellen van de stemtotalen en vervolgens handmatig vaststellen van
de verkiezingsuitslag wordt als onwenselijk gezien en betreft een uiterst scenario
dat alleen uitgevoerd wordt wanneer de inzet van uitslagprogrammatuur onmogelijk blijkt.
Het is de wens en ook de verwachting dat deze situatie zich niet zal voordoen. Vanwege
het grote aantal stembureaus en de honderden kandidaten leidt het handmatig optellen
en handmatig vaststellen van de verkiezingsuitslag tot aanzienlijk langere doorlooptijden
voor de vaststelling van de verkiezingsuitslag. De vastgestelde termijnen in de Kieswet
worden dan naar verwachting overschreden. Daarnaast leidt dit tot risico’s op (optel)fouten
die het gevolg zijn van menselijk handelen, risico’s die met de programmatuur eenvoudig
voorkomen kunnen worden.
Het niet inzetten van uitslagprogrammatuur betekent waarschijnlijk ook dat in de praktijk
naar andere wegen gezocht zal worden om de stemtotalen te berekenen ter ondersteuning
van het op dat moment aangewezen handmatige proces, zoals door middel van spreadsheets
(zoals: Excel) en de inzet van mogelijk andere (niet gecontroleerde) software. Dit
scenario maakt meer dan helder dat de inzet bij verkiezingen van geteste uitslagprogrammatuur
van het grootste belang is en de beschikbaarheid van zowel centraal als decentraal
te installeren uitslagprogrammatuur bijdraagt aan de totstandkoming van betrouwbare
en transparante verkiezingsuitslagen.
2.9. Het opstellen van een samenwerkingsprotocol
Voorliggend wetsvoorstel zet een goede samenwerking centraal tussen de Kiesraad en
betrokkenen rond de uitslagprogrammatuur. Die goede samenwerking is van essentieel
belang voor het betrouwbare en veilige gebruik van de uitslagprogrammatuur. Voortbouwend
op deze samenwerking is het van belang dat het voor iedere betrokkene helder is hoe
binnen deze samenwerking gehandeld wordt in situaties waar voorschriften niet worden
nageleefd of sprake is van (een dreiging van) risico’s. De Kiesraad stelt daarom een
samenwerkingsprotocol op ten behoeve van de bevordering van het betrouwbare en veilige
gebruik van de uitslagprogrammatuur. Doel van dit samenwerkingsprotocol (en het daarin
vastleggen van procedures) is dat het voor zowel de beheerder als de gebruikers duidelijk
is hoe gehandeld moet worden in voorkomende situaties. Het vastleggen van procedures,
die daarmee bekend zijn bij beheerder en gebruikers, komt ten goede aan de betrouwbare
en veilige werking van de uitslagprogrammatuur.
De Kiesraad is als beheerder van de uitslagprogrammatuur met dit wetsvoorstel aangewezen
als de instantie die het samenwerkingsprotocol vaststelt. Voorafgaand aan de vaststelling
van het samenwerkingsprotocol voert de Kiesraad overleg met de vertegenwoordigers
van gemeenten (VNG en NVVB), in voorkomend geval de waterschappen (UvW) en de Minister
van BZK. Dit overleg is van belang vanwege het noodzakelijke draagvlak van het samenwerkingsprotocol.
Alhoewel niet expliciet wettelijk bepaald, is het uitgangspunt dat, gelet op de onderlinge
verhoudingen en het belang van samenwerking, het overleg dat de Kiesraad voorafgaand
aan de vaststelling van het samenwerkingsprotocol voert met genoemde partijen, op
overeenstemming is gericht.
Het voorliggende wetsvoorstel bepaalt welke situaties in elk geval in het samenwerkingsprotocol
aan de orde komen. Deze opsomming is niet limitatief van aard. Hiermee biedt het wetsvoorstel
de mogelijkheid dit samenwerkingsprotocol uit te breiden voor andere situaties of
andere onderwerpen die betrekking hebben op de interactie tussen beheerder en gebruiker
omtrent het betrouwbaar en veilig gebruik van de uitslagprogrammatuur. Het is aan
de Kiesraad, als de partij die het samenwerkingsprotocol vaststelt, om na overleg
met betrokkenen te bepalen of het wenselijk is aanvullende situaties op te nemen in
dit protocol. Het samenwerkingsprotocol beschrijft in elk geval hoe de Kiesraad als
beheerder omgaat met situaties waarin blijkt dat de aansluit- of gebruiksvoorschriften
niet worden nageleefd of anderszins sprake is van gesignaleerde risico’s omtrent de
uitslagprogrammatuur. Daarbij ligt het voor de hand dat onderscheid wordt gemaakt
tussen risico’s met een kleine impact en ernstige risico’s met een grote impact.
Bij het opstellen van het samenwerkingsprotocol geldt als uitgangspunt de samenwerking
tussen de Kiesraad als beheerder en de gebruikers van de uitslagprogrammatuur. Zo
kan bijvoorbeeld worden beschreven hoe de Kiesraad in welke situatie handelt, daarbij
individuele beheers- en gebruiksinstructies kan geven aan een gebruiker, wanneer verbetermaatregelen
gevraagd kunnen worden en wanneer (conform wet- en regelgeving) overgegaan kan worden
tot het geven van een (dwingende) aanwijzing dan wel het (doen) onderbreken van het
gebruik. Het ligt in de rede dat het samenwerkingsprotocol ook voorziet in de gang
van zaken als in plaats van centraal te ontsluiten uitslagprogrammatuur, decentraal
te ontsluiten uitslagprogrammatuur wordt ingezet in het geval van onderbreking van
het gebruik. Hierbij moet rekening gehouden worden met de impact daarvan op de beschikbare
termijnen binnen de uitslagvaststelling in relatie tot de ernst van het risico dat
gesignaleerd is. Afspraken in het samenwerkingsprotocol over het onderbreken van het
gebruik, de gevolgen van het onderbreken van het gebruik als wel de hervatting van
het gebruik na een onderbreking, zijn vanzelfsprekend in overeenstemming met wat hierover
is vastgelegd in de Kieswet en de daarop gebaseerde regelgeving.
Na vaststelling door de Kiesraad wordt het samenwerkingsprotocol gepubliceerd in de
Staatscourant. De Kiesraad maakt het samenwerkingsprotocol ook op een algemeen toegankelijke
wijze elektronisch openbaar op zijn eigen website. In geval van wijziging van het
samenwerkingsprotocol moet het protocol opnieuw worden vastgesteld en worden gepubliceerd
in de Staatscourant.
2.10. Verantwoording over het functioneren van de uitslagprogrammatuur
2.10.1. Controleprotocol
Uit het wetsvoorstel nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen volgt dat,
als programmatuur wordt gebruikt, na invoering in de programmatuur van de uitkomsten
van de stemopneming voor alle stembureaus c.q. de correctie van het gemeentelijk stembureau
daarop, de programmatuur een bestand genereert met de getotaliseerde uitkomsten van
de stemopneming op gemeenteniveau. Eenzelfde procedure geldt bij de invoer van de
stemtotalen en de vaststelling van de verkiezingsuitslag door het nationaal briefstembureau,
het hoofdstembureau en het centraal stembureau. Iedere gebruiker controleert zelf
of de getotaliseerde uitkomsten goed zijn verwerkt door de uitslagprogrammatuur. Met
voorliggend wetsvoorstel waarin het gebruik van de uitslagprogrammatuur verplicht
wordt gesteld, krijgt ook deze controle een verplicht karakter. In de huidige praktijk
maken alle betrokkenen gebruik van uitslagprogrammatuur en voeren deze controle reeds
uit.
Ten behoeve van deze controle op de juiste werking van de programmatuur stelt de Kiesraad
een controleprotocol op. Het controleprotocol is een algemeen verbindend voorschrift.
Dat de Kiesraad een controleprotocol vaststelt is reeds opgenomen in het wetsvoorstel
nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen, en dit wordt met voorliggend wetsvoorstel
gecontinueerd. Voor elke verkiezing (dus ook voor die verkiezingen waarvoor de Kiesraad
niet zelf fungeert als centraal stembureau) beschrijft de Kiesraad in dat controleprotocol
in algemene zin welke controles het gemeentelijk stembureau, nationaal briefstembureau,
hoofdstembureau en het centraal stembureau moeten uitvoeren. De genoemde instanties
zijn gehouden om het door de Kiesraad opgestelde controleprotocol te volgen. Bij de
Tweede Kamerverkiezing in 2021 is een dergelijke controle naar de juiste optelling
door de uitslagprogrammatuur al uitgevoerd. Deze controle biedt aanvullende zekerheid
over de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur.
De VNG en NVVB vragen of het past bij de structuur van centraal ontsloten programmatuur
dat op decentraal niveau, door alle gemeenten, controles worden uitgevoerd naar de
werking van de uitslagprogrammatuur. De VNG en NVVB verwijzen daarbij naar de ervaringen
bij de afgelopen verkiezing waaruit bleek dat een dergelijke controle een relatief
grote, extra belasting voor gemeenten oplevert. VNG en NVVB verzoeken enerzijds te
bezien of deze verplichting in het wetsvoorstel in stand moet blijven en anderzijds
om bij het opstellen van het controleprotocol een goede balans te zoeken tussen de
meerwaarde van de controles om de betrouwbaarheid van de verkiezingsuitslag te kunnen
vaststellen en de impact daarvan op de gemeentelijke uitvoering.
Het gemeentelijk stembureau respectievelijk het, nationaal briefstembureau en hoofdstembureau
stelt de uitkomst van de optelling vast in een proces-verbaal. Het centraal stembureau
stelt de verkiezingsuitslag vast in een proces-verbaal. Elk proces-verbaal markeert
een tussenstap in de totstandkoming van de verkiezingsuitslag. Daartoe nemen deze
instanties ook de verantwoordelijkheid dat de berekening die zij hebben uitgevoerd
om tot de stemtotalen of de verkiezingsuitslag te komen, en die is vastgelegd in het
proces-verbaal, correct is. Het uitvoeren van een controle op de door de uitslagprogrammatuur
gegenereerde uitkomsten van de stemming bij elke tussenstap in het proces is passend
bij de verantwoordelijkheid die iedere betrokkene heeft. Hoewel de Kiesraad als beheerder
verantwoordelijk is voor de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur,
ontslaat dit de gebruikers niet van de verantwoordelijkheid om de betrouwbare totstandkoming
van de optellingen waar zij verantwoordelijkheid voor dragen te controleren. Het controleren
van de werking van de uitslagprogrammatuur is van essentieel belang voor het maatschappelijk
vertrouwen in de betrouwbare en veilige totstandkoming van de verkiezingsuitslag.
Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit de consultatieadviezen van de Kiesraad en de Stichting
tegen Hackbare Verkiezingen die stellen dat in het verkiezingsproces geen stap mogelijk
mag zijn waarbij voor een uitslag of optelling uitsluitend op een computersysteem
wordt vertrouwd zonder daarbij een handmatige controle uit te voeren. Afgezien van
de noodzaak om een controle uit te voeren hebben de gemeenten zorgen omtrent de uitvoerbaarheid
hiervan. Daarom wordt de Kiesraad gevraagd om bij de totstandkoming van dit controleprotocol
expliciet aandacht te geven aan de uitvoerbaarheid van het controleprotocol. Dit onderwerp
wordt, na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, bij de evaluatie van de verkiezingen
betrokken.
2.10.2. Rapportage van bevindingen
In voorliggend wetsvoorstel wordt bepaald dat de Kiesraad na afloop van een verkiezing
uit eigen beweging een rapportage van bevindingen kan opstellen. De Kiesraad stelt
in elk geval een dergelijke rapportage op wanneer het vertegenwoordigend orgaan dit
verzoekt of wanneer de Kiesraad gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot het
geven van een beheersaanwijzing dan wel tot het (tijdelijk) onderbreken van de uitslagprogrammatuur.
In de rapportage van bevindingen geeft de Kiesraad een oordeel over de beveiliging
en de betrouwbaarheid van het gebruik en het functioneren van de uitslagprogrammatuur
bij deze verkiezing. Met de rapportage van bevindingen krijgt de Kiesraad als beheerder
van de uitslagprogrammatuur een belangrijke richtinggevende en beoordelende rol ten
behoeve van het gebruik van de uitslagprogrammatuur in de vaststelling van de verkiezingsuitslag.
Op basis van deze beoordeling kan de Kiesraad een advies opstellen aan het vertegenwoordigend
orgaan waarvoor de betreffende verkiezing gehouden wordt. Het vertegenwoordigend orgaan
kan dit advies bij het geloofsbrievenonderzoek betrekken waarin het vertegenwoordigend
orgaan het rechtmatige verloop en de geldigheid van de verkiezing beoordeelt.
Bij niet-landelijke verkiezingen36 en bij gecombineerde verkiezingen kan de Kiesraad het oordeel over die betreffende
verkiezingen in één rapportage uitbrengen. Het oordeel over het gebruik van de uitslagprogrammatuur
baseert de Kiesraad onder meer op de uitkomsten van de uitgevoerde controles door
gebruikers (het controleprotocol), de signalen uit de monitoring van het gebruik (door
het SOC), zijn eigen observaties en op de informatie die hij ontvangt van gebruikers
of derden (zie ook paragraaf 2.11). De Kiesraad bepaalt naar eigen inzicht in welke
mate voor dit oordeel nader onderzoek gedaan moet worden naar specifieke gebruikers
of specifieke situaties in het gebruik van de uitslagprogrammatuur. De Kiesraad maakt
de rapportage elektronisch openbaar en deelt die zo spoedig mogelijk met het vertegenwoordigend
orgaan.
In zijn consultatieadvies vraagt de Kiesraad in te gaan op de uitvoerbaarheid van
de rapportage van bevindingen in relatie tot de korte termijn die er is tussen het
vaststellen van de verkiezingsuitslag en het geloofsbrievenonderzoek door het vertegenwoordigend
orgaan. Daarbij verwijst de Kiesraad voornamelijk naar de gemeenteraadsverkiezingen
waarbij de Kiesraad mogelijk tientallen, of zelfs honderden verzoeken van gemeenteraden
zou kunnen krijgen voor het opstellen van een dergelijke rapportage. In reactie hierop
wordt erop gewezen dat op grond van het voorliggende wetsvoorstel geen model wordt
voorgeschreven voor deze rapportage. Het wetsvoorstel veronderstelt ook geen uitgebreid
rapport. In het kader van de uitvoerbaarheid en om het proces te bespoedigen zou de
Kiesraad vooraf een format kunnen maken waarin verschillende vragen en bijbehorende
antwoordmogelijkheden zijn vastgelegd, zodat uiteindelijk alleen aangekruist hoeft
te worden wat van toepassing is. Ingeval meerdere vertegenwoordigend organen per verkiezing
(zoals bij de verkiezing voor gemeenteraden, provinciale staten en het algemeen bestuur
van een waterschap) om een dergelijke rapportage vragen, staat het de Kiesraad vrij
om deze verzoeken te bundelen in één integrale rapportage voor die betreffende verkiezing.
Het wetsvoorstel staat er ook niet aan in de weg dat de Kiesraad ten behoeve van het
geloofsbrievenonderzoek eerst een voorlopige rapportage opstelt met bevindingen, die
alleen bestaat uit het ingevulde format. Vervolgens zou de Kiesraad na de verkiezing
een uitgebreide rapportage kunnen opstellen, bijvoorbeeld met verbeterpunten, die
vervolgens gebruikt kan worden bij de evaluatie en mogelijke verbeteringen in bijvoorbeeld
de uitslagprogrammatuur, de aansluit- en gebruiksvoorschriften en de te treffen maatregelen.
De VNG en NVVB vragen in de toelichting te verduidelijken wanneer de Kiesraad de rapportage
van bevindingen opstelt en of de Kiesraad publieke verantwoording verschuldigd is
over de veiligheid en het gebruik van de programmatuur. In het wetsvoorstel is naar
aanleiding hiervan toegevoegd dat de Kiesraad altijd een rapportage moet opstellen
als hij gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot het geven van een beheersaanwijzing
of het onderbreken van het gebruik, naast de situatie dat het vertegenwoordigend orgaan
hierom verzoekt. Daarnaast kan de Kiesraad uit eigen beweging een rapportage opstellen.
Deze rapportage heeft als doel op een transparante wijze verantwoording af te leggen
over de betrouwbare en veilige werking en het gebruik van de programmatuur. Het vertegenwoordigend
orgaan kan de rapportage van bevindingen gebruiken bij het geloofsbrievenonderzoek.
2.11. Inlichtingenplicht
Ten behoeve van de betrouwbare werking van de programmatuur en het betrouwbaar en
veilig gebruik daarvan is het van belang dat alle betrokkenen kennis hebben van voor
hen relevante informatie over de uitslagprogrammatuur in breedste zin. Daarom voorziet
dit wetsvoorstel in een inlichtingenplicht over en weer tussen betrokken partijen
(artikel Ea 9, eerste en tweede lid). Zo verstrekt de Kiesraad de betrokken colleges
van burgemeester en wethouders, de betrokken dagelijks besturen van een waterschap
en de gebruikers desgevraagd en uit eigen beweging gegevens en inlichtingen over een
eventuele inbreuk op de veilige en betrouwbare werking van de uitslagprogrammatuur
of de eventuele dreiging of het vermoeden daarvan, voor zover dit noodzakelijk is
voor het betrouwbare en veilige gebruik van de uitslagprogrammatuur. In deze situaties
is de Kiesraad in elk geval gehouden om betrokkenen van de relevante informatie te
voorzien.
Aan de andere kant stellen colleges van burgemeester en wethouders, de dagelijks besturen
van waterschappen en de gebruikers van de programmatuur de Kiesraad onverwijld op
de hoogte ingeval sprake is van (een vermoeden van) misbruik of oneigenlijk gebruik
van de uitslagprogrammatuur of van een inbreuk op de betrouwbaarheid of beveiliging
van de eigen voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het gebruik van de uitslagprogrammatuur.
Ook verstrekken zij gegevens en inlichtingen aan de Kiesraad indien die nodig zijn
om maatregelen te nemen om een inbreuk op de veilige en betrouwbare werking van de
uitslagprogrammatuur te voorkomen of te beëindigen. De informatie wordt uit eigen
beweging verstrekt of wanneer de Kiesraad hierom vraagt. Ten slotte verstrekken de
betrokken partijen, desgevraagd en uit eigen beweging, gegevens en inlichtingen aan
de Kiesraad ten behoeve van het opstellen van de rapportage van bevindingen (paragraaf
2.10). In het consultatieadvies vermelden de VNG en NVVB terecht dat het college van
burgemeester en wethouders over de organisatie van verkiezingen en de daarbij ter
beschikking gestelde ICT-voorzieningen voor het gebruik van de uitslagprogrammatuur,
primair verantwoording verschuldigd is aan de gemeenteraad. De inlichtingenplicht
in dit wetsvoorstel doet daaraan geen afbreuk en heeft als doel dat alle betrokkenen
rond het gebruik van de uitslagprogrammatuur over de relevante informatie beschikken
die noodzakelijk is voor de borging van de betrouwbare en veilige werking respectievelijk
het betrouwbare en veilige gebruik van de uitslagprogrammatuur.
Ter borging van het betrouwbaar en veilig gebruik van de uitslagprogrammatuur wordt
met dit voorstel ook geregeld dat de Kiesraad schriftelijke meldingen over bevindingen
van derden in ontvangst neemt. Artikel Ea 9, derde lid, geeft hier uitvoering aan.
Bij dit artikel geldt de kanttekening dat het bij de hier genoemde meldingen niet
gaat om hulpvragen of supportmeldingen van gebruikers in het kader van het gebruik
van de uitslagprogrammatuur. Het gaat hier om meldingen van eenieder die geen onderdeel
is van de keten voor de vaststelling van de verkiezingsuitslag omtrent het gebruik
van de uitslagprogrammatuur. Deze signalen betrekt de Kiesraad bij de afhandeling
van signalen afkomstig van het monitoren van het gebruik van de uitslagprogrammatuur
(paragraaf 2.9) en de op te stellen rapportage van bevindingen (paragraaf 2.10). Indien
de ontvangen melding in het kader van artikel Ea 9, derde lid, van toepassing is op
een of meer gebruikers, dan informeert de Kiesraad de betreffende gebruikers in overeenstemming
met de inlichtingenplicht van artikel Ea 9, eerste lid. Wanneer de Kiesraad als beheerder
signalen ontvangt van derden die bedoeld zijn voor het gemeentelijk of centraal stembureau,
wordt ervan uitgegaan dat de Kiesraad deze signalen doorgeleidt naar het betreffende
orgaan. Voorkomen moet worden dat signalen over risico’s of onregelmatigheden in het
verkiezingsproces niet door de juiste instantie in behandeling (kunnen) worden genomen.
3. Wetgevingsaspecten
3.1. Verhouding tot andere wetgeving
3.1.1. Nieuwe taken Kiesraad in relatie tot Kaderwet zbo’s
De Kiesraad is zelfstandig bestuursorgaan in de zin van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
(hierna: Kaderwet zbo’s). Daarnaast is de Kiesraad adviescollege in de zin van de
Kaderwet adviescolleges.37 De Kiesraad is zelfstandig bestuursorgaan in zijn functie van centraal stembureau
voor de verkiezing van de leden van de Eerste en Tweede Kamer en het Europees Parlement
met de daarbij behorende bevoegdheden. Omdat de functie van centraal stembureau de
primaire taak van de Kiesraad is, is in eerste instantie de Kaderwet zbo’s van toepassing
op de Kiesraad.
In dit wetsvoorstel worden, naast de bestaande taken van de Kiesraad als centraal
stembureau, als adviescollege en naast de taak van het verzamelen en ontsluiten van
verkiezingsuitslagen, nieuwe taken aan de Kiesraad toegekend: taken met betrekking
tot het dragen van de verantwoordelijkheid voor de uitslagprogrammatuur. Het gaat
om nieuwe taken en bevoegdheden, die op dit moment niet ergens zijn belegd. De bestaande
taken van de Kiesraad worden niet gewijzigd.
Ten behoeve van de verantwoordelijkheid voor de uitslagprogrammatuur worden de volgende
werkzaamheden en bevoegdheden met dit wetsvoorstel bij de Kiesraad belegd:
a. het zorgdragen voor de beschikbaarstelling, instandhouding, betrouwbare werking en
beveiliging van de uitslagprogrammatuur;
b. het inrichten van de centrale voorzieningen en het treffen van centrale maatregelen
voor de beveiliging en betrouwbare beschikbaarstelling van de uitslagprogrammatuur;
c. het opstellen van technische en organisatorische algemeen verbindende voorschriften
(aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften);
d. het geven van een (dwingende) beheersaanwijzing ingeval sprake is van ernstige risico’s
in de naleving van aansluit- dan wel gebruiksvoorschriften dan wel onvoorziene omstandigheden,
waardoor de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur ernstig in
gevaar is;
e. het onderbreken of doen onderbreken van het gebruik van de uitslagprogrammatuur;
f. het opstellen van een samenwerkingsprotocol inzake de omgang met signalen, (dwingende)
beheersaanwijzingen en de toepassing van het (doen) onderbreken van het gebruik van
de uitslagprogrammatuur;
g. het opstellen van een rapportage van bevindingen over de betrouwbaarheid en beveiliging
van de uitslagprogrammatuur.
Deze taakuitbreiding van de Kiesraad is in lijn met de Kaderwet zbo’s. Op grond van
die wet kunnen immers taken aan een zbo worden toegekend als er behoefte is aan een
onafhankelijke oordeelsvorming op grond van een specifieke deskundigheid.38 Het is onmiskenbaar dat hiervan met dit wetsvoorstel sprake is. In paragraaf 3.1.2
wordt hier nader op ingegaan.
3.1.2. Onafhankelijke oordeelsvorming op grond van een specifieke deskundigheid
Bij de toekenning van de in paragraaf 3.1.1 genoemde taken en bevoegdheden aan de
Kiesraad is onafhankelijkheid ten opzichte van het kabinet vereist aangezien het hier
gaat om programmatuur die onder meer wordt gebruikt bij de vaststelling van de uitslag
van de Tweede Kamerverkiezingen. Een democratisch verkiezingsproces vraagt om afstand
ten opzichte van de politiek. De mogelijkheid van inmenging door het (politieke) bestuur
moet zoveel mogelijk worden uitgesloten, ook als het om de programmatuur gaat die
bij de vaststelling van de verkiezingsuitslag wordt gebruikt. Het feit dat de Kiesraad
bij uitstek deskundig is op het terrein van kiesrecht en verkiezingen, inclusief bij
de verkiezingen te gebruiken programmatuur, bezien in samenhang met de onafhankelijke
positie van de Kiesraad als zbo, maakt het gewenst, gelet op het grote belang dat
de uitslagprogrammatuur betrouwbaar en veilig werkt, dat bovenstaande taken bij de
Kiesraad worden belegd. Alhoewel op grond van de huidige Kieswet elk centraal stembureau
zelf zorgdraagt voor uitslagprogrammatuur bij de verkiezingen, is de Kiesraad op dit
moment al feitelijk belast met het ontwikkelen en ter beschikking stellen van uitslagprogrammatuur
aan centrale stembureaus bij alle verkiezingen. De Kiesraad maakt immers al decennialang
gebruik van uitslagprogrammatuur voor de vaststelling van de uitslag van de verkiezingen
(paragraaf 1.1). De Kiesraad is dus bij uitstek de expert op dit terrein en kan zich
hierbij ook laten ondersteunen door externe partijen met ICT-expertise, zoals in de
praktijk ook gebeurt.
Gelet op de noodzakelijke onafhankelijkheid bij elke stap van de vaststelling van
de verkiezingsuitslag, bezien in samenhang met de noodzaak om het huidige proces voor
de berekening van de verkiezingsuitslagen verder te beveiligen vanwege enkele kwetsbaarheden
bij de momenteel gebruikte programmatuur, hecht de regering er dan ook aan deze taken
bij de Kiesraad onder te brengen.
Alternatieven zouden zijn dat deze taak wordt belegd bij de Minister van BZK, bij
een andere bestaande zbo of organisatie of bij een nieuw in te stellen zbo. Deze alternatieven
zijn overwogen, maar al snel van de hand gewezen. De verantwoordelijkheid met betrekking
tot de uitslagprogrammatuur bij de Minister van BZK neerleggen is zoals hiervoor in
deze paragraaf aan de orde kwam ongewenst, gelet op de vereiste onafhankelijkheid
van het (politieke) bestuur bij de vaststelling van de verkiezingsuitslag. Met de
uitgebreide expertise van de Kiesraad op het terrein van programmatuur die wordt gebruikt
bij de verkiezingen en zijn onafhankelijke positie, ligt het in de rede deze verantwoordelijkheid
bij de Kiesraad neer te leggen. Er zijn geen andere zelfstandige bestuursorganen waar
deze taak zo goed past als bij de Kiesraad.
Er wordt op gewezen dat op grond van de huidige Kieswet enkele artikelen uit de Kaderwet
zbo’s buiten toepassing zijn verklaard voor de Kiesraad. Naast artikel 12 van de Kaderwet
zbo’s betreffende de benoeming (de voorzitter en de leden van de Kiesraad worden conform
de Kaderwet adviescolleges benoemd bij koninklijk besluit in plaats van bij besluit
van de Minister van BZK), gaat het, vanwege het waarborgen van de vereiste onafhankelijke
taakuitoefening door de Kiesraad, om de bevoegdheid van de betrokken Minister om beleidsregels
vast te stellen met betrekking tot de taakuitoefening van een zbo (artikel 21 Kaderwet
zbo’s) en de bevoegdheid van de betrokken Minister om besluiten van een zbo te vernietigen
(artikel 22 Kaderwet zbo’s). De uitsluiting van deze bevoegdheden van de Minister
geldt ook ten opzichte van de nieuwe hoofdtaak van de Kiesraad met betrekking tot
de uitslagprogrammatuur. Hiervoor is geen afzonderlijke wijziging van de Kieswet nodig.
3.1.3. Het stellen van algemeen verbindende voorschriften
Specifieke aandacht vraagt het feit dat de Kiesraad op grond van dit wetsvoorstel
ook wordt belast met de taak om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen.
Het betreft hier de zogenaamde aansluitvoorschriften (welke maatregelen de gemeenten
en waterschappen moeten treffen om de uitslagprogrammatuur te gebruiken) en de gebruiksvoorschriften
(hoe moet de uitslagprogrammatuur worden gebruikt). Op grond van artikel 5.10 van
de Aanwijzingen voor de regelgeving worden uitsluitend regelgevende bevoegdheden aan
een zbo toegekend voor zover het organisatorische of technische onderwerpen betreft,
dan wel in bijzondere gevallen mits voorzien is in de bevoegdheid tot goedkeuring
van de regeling door een Minister. Bij de aansluitvoorschriften en de gebruiksvoorschriften
is sprake van organisatorische en technische voorschriften. Daarom kan deze regelgevende
bevoegdheid zonder goedkeuringsvereiste aan de Kiesraad worden toegekend.
De aansluit- en gebruiksvoorschriften zijn onlosmakelijk verbonden met de uitslagprogrammatuur
zelf en werken op elkaar in. Veilig en betrouwbaar gebruik van uitslagprogrammatuur
vereist immers niet alleen dat de uitslagprogrammatuur veilig en betrouwbaar is, maar
ook dat de inzet en het gebruik ervan veilig is. Het is daarom onwenselijk om de vaststelling
van deze regels bij de Minister van BZK neer te leggen. Daarbij wordt opgemerkt dat
het totaalpakket aan uitslagprogrammatuur, door de Kiesraad te treffen maatregelen
en voorzieningen, aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften door een onafhankelijke
instantie worden getoetst. Overigens moeten zowel de aansluitvoorschriften als de
gebruiksvoorschriften passen binnen de door de Kieswet en het Kiesbesluit gestelde
kaders.
3.1.4. Verhouding tot de Wet digitale overheid
De Wet digitale overheid (WDO) stelt regels over standaarden voor elektronisch verkeer
door bestuursorganen (artikel 3) en bevat regels over elektronische dienstverlening
door bestuursorganen (artikel 4 e.v.). Vooropgesteld wordt dat de Kiesraad, colleges
van burgemeester en wethouders, dagelijks besturen en gebruikers, bestuursorganen
in de zin van deze wet zijn. De WDO is echter slechts in zeer beperkte mate relevant
voor de uitslagprogrammatuur. Zo zijn in de eerste plaats de regels over elektronische
dienstverlening in het geheel niet van toepassing op de inzet van de uitslagprogrammatuur.
Bij voorliggend wetsvoorstel is namelijk geen sprake van elektronische dienstverlening
in de zin van de WDO. Onder elektronische dienstverlening wordt in de WDO verstaan
de verlening van elektronische diensten aan natuurlijke personen, ondernemingen of
rechtspersonen (zie begripsomschrijving in artikel 1). Daarvan is hier geen sprake.
Alleen de regeling over de standaarden voor elektronisch verkeer is van toepassing
op de uitslagprogrammatuur, doch uitsluitend voor zover deze bij algemene maatregel
van bestuur vast te stellen standaarden ook zien op elektronisch verkeer als bedoeld
in voorliggend wetsvoorstel. Als bijvoorbeeld standaarden worden vastgesteld over
de toegankelijkheid van overheidswebsites, dan zijn deze standaarden niet relevant
voor de uitslagprogrammatuur. Vooralsnog zijn er geen standaarden vastgesteld die
relevant zijn voor de uitslagprogrammatuur.
3.1.5. Verhouding tot de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)
Bij de (digitale) vaststelling van de verkiezingsuitslag is sprake van verwerking
van persoonsgegevens. Het gaat hier om de persoonsgegevens van de kandidaten. Er is
sprake van een keten van verwerkingen waarvoor op grond van dit artikel, afhankelijk
van de stap in het proces, verschillende organen verwerkingsverantwoordelijk zijn
in de zin van de AVG. Zo maakt ingeval van Tweede Kamerverkiezingen elk gemeentelijk
stembureau op basis van de processen-verbaal van de stembureaus een digitaal bestand.
Daarmee is het gemeentelijk stembureau verwerkingsverantwoordelijk voor het verwerken
van de persoonsgegevens in de programmatuur. Vervolgens draagt het gemeentelijk stembureau
het digitale bestand over aan het hoofdstembureau, dat verwerkingsverantwoordelijke
is voor het verwerken van de persoonsgegevens uit de digitale bestanden van de gemeentelijk
stembureaus. Het centraal stembureau (bij landelijke verkiezingen is dit de Kiesraad)
is vervolgens verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens
uit de digitale bestanden die van de hoofdstembureaus worden ontvangen.
Nu met voorliggend wetsvoorstel de Kiesraad als beheerder van de uitslagprogrammatuur
via centrale hosting de uitslagprogrammatuur ter beschikking stelt aan de gebruikers,
die bovendien verplicht zijn deze uitslagprogrammatuur te gebruiken, kan de vraag
rijzen of de Kiesraad in die hoedanigheid niet (een deel van de) verwerkingsverantwoordelijkheid
draagt. De Kiesraad faciliteert echter uitsluitend de gebruikers. Hij heeft als beheerder
geen invloed op de feitelijke verwerking van de persoonsgegevens door de gebruikers
die zelf de persoonsgegevens in de uitslagprogrammatuur verwerken.
3.1.6. Bevoegdheden Minister BZK ten aanzien van de Kiesraad
Zoals in paragraaf 3.1.2 aan de orde kwam is betrokkenheid van de Minister van BZK
bij de taakuitoefening van de Kiesraad in principe ongewenst. Het kan echter voorkomen
dat de Minister van BZK als stelselverantwoordelijke voor de verkiezingen inlichtingen
van de Kiesraad nodig heeft, om uitvoering te kunnen geven aan de verantwoordelijkheid
die de Minister heeft voor het kiesrecht en de verkiezingen, en om hierover verantwoording
te kunnen afleggen aan het parlement. In dat geval kan de Minister van BZK een beroep
doen op artikel 20 van de Kaderwet zbo’s, dat de Kiesraad verplicht om desgevraagd
aan de Minister alle inlichtingen te verstrekken die nodig zijn voor de uitoefening
van diens taak.
Daarnaast biedt artikel 23 van de Kaderwet zbo’s de grondslag voor de Minister van
BZK om, in het geval van taakverwaarlozing door de Kiesraad, noodzakelijke voorzieningen
te treffen. Van deze bevoegdheid kan slechts in het uiterste geval gebruik worden
gemaakt, te weten in het geval het de Minister niet gelukt is de Kiesraad op andere
wijze te bewegen tot het alsnog naar behoren uitvoeren van zijn taak. In de context
van dit wetsvoorstel kan toepassing van artikel 23 van de Kaderwet zbo’s in het uiterste
geval ertoe leiden dat de Minister van BZK het gebruik van de uitslagprogrammatuur
doet onderbreken, als de Kiesraad ten onrechte en na overleg nalaat dat te doen.
3.2. Het niveau van de regelgeving
Dit wetsvoorstel bevat een regeling van de verantwoordelijkheden, procedures en vereisten
rond programmatuur voor de digitale vaststelling van de verkiezingsuitslag. De huidige
Kieswet bevat slechts één artikel over uitslagprogrammatuur (artikel P 1a). Het artikel
richt zich slechts tot het centraal stembureau. Het artikel regelt:
• de verplichting voor het centraal stembureau om, als het programmatuur gebruikt, elektronisch
op algemeen toegankelijke wijze openbaar te maken welke programmatuur het gebruikt;
• enkele delegatiegrondslagen, over de volgende onderwerpen:
a. de openbaarmaking van de programmatuur;
b. de voorwaarden waaronder het centraal stembureau de programmatuur kan gebruiken;
c. de aan de programmatuur te stellen eisen.
Het huidige Kiesbesluit (artikel P 1) bevat ter uitvoering daarvan een regeling van
de toetsing van de programmatuur en de verplichting om de documentatie en de broncode
van de uitslagprogrammatuur bij elke verkiezing uiterlijk op de dag van de verkiezing
openbaar te maken. In een bijlage bij de Kiesregeling (bijlage 2) zijn de eisen opgenomen
die aan de programmatuur worden gesteld.
In voorliggend wetsvoorstel is ervoor gekozen om in de Kieswet zelf een stevige en
solide (basis-)regeling op te nemen over de verantwoordelijkheden, procedures en vereisten
rond de uitslagprogrammatuur. Daarbij is de regeling zoveel mogelijk techniekonafhankelijk
geformuleerd, waarbij diverse onderdelen worden overgelaten aan een regeling bij algemene
maatregel van bestuur.
Bij het bepalen van het niveau van de regeling (formele wet, algemene maatregel van
bestuur of ministeriële regeling) zijn diverse factoren relevant. Vertrekpunt is artikel
59 van de Grondwet, waarin wordt bepaald dat alles wat (verder) het kiesrecht en de
verkiezingen betreft bij wet wordt geregeld. Hoewel de tekst van artikel 59 van de
Grondwet delegatie door de wetgever niet uitsluit, is in het verleden met betrekking
tot het kiesrecht, gelet op het bijzondere karakter van dit recht in het democratisch
bestel, altijd de lijn gehanteerd dat alle wezenlijke elementen op het niveau van
de formele wet worden vastgelegd. De bijzondere aard van het onderwerp kiesrecht is
bij de behandeling van de herziening van de Kieswet in 1989 expliciet aan de orde
geweest. De regering stelde zich destijds op het standpunt dat het belang van het
kiesrecht een vrij grote detaillering van de verschillende regelingen in de wet zelf
meebrengt.39 Gelet op het onderwerp en de strekking van het kiesrecht, verzet deze materie zich
derhalve tegen ruime delegatie.
De Kieswet is om deze reden erg gedetailleerd. Elke stap in het verkiezingsproces
is uitvoerig in deze wet geregeld, om de parlementaire betrokkenheid hierbij te garanderen.
Het voorgaande betekent echter niet dat er geen enkele ruimte is om onderdelen op
een lager niveau dan de formele wet te regelen. Wel is daarvoor een zware motivering
nodig.
Voorts is relevant dat de digitale vaststelling van de verkiezingsuitslag een cruciaal
onderdeel van het verkiezingsproces vormt. Elders in deze memorie van toelichting
is daar al uitgebreid bij stilgestaan. Dit pleit er eveneens voor dat de verantwoordelijkheden
zoveel mogelijk op het niveau van de formele wet worden geregeld.
De reden om in dit wetsvoorstel onderdelen op een lager niveau dan de formele wet
te regelen is in de eerste plaats dat het de regeling van technische voorschriften
betreft, die naar hun aard geen parlementaire betrokkenheid vergen en zich dus goed
lenen voor een regeling op het niveau van een algemene maatregel van bestuur. Daarnaast
is van belang dat het wetsvoorstel gepaard gaat met de inzet van nieuwe programmatuur,
als opvolger van de huidige programmatuur OSV. In verband met mogelijk onvoorziene
of nieuwe ontwikkelingen is het van belang bij de (technische) invulling van deze
programmatuur flexibiliteit te behouden in de te stellen regels. Regeling bij algemene
maatregel van bestuur biedt die flexibiliteit en heeft in dat geval dan ook de voorkeur.
Gelet op het voorgaande heeft de regering als uitgangspunt voor dit wetsvoorstel genomen
dat de Kieswet de hoofdlijnen en cruciale onderdelen rond de ontwikkeling en het gebruik
van de uitslagprogrammatuur moet bevatten en de onderdelen die daar voor de toegankelijkheid
van de regelgeving bij passen. Daarom zijn in dit wetsvoorstel de volgende onderdelen
op het niveau van de formele wet belegd:
a. de verantwoordelijkheden rond de uitslagprogrammatuur van de Kiesraad, burgemeester
en wethouders, dagelijks bestuur van het waterschap, het gemeentelijk stembureau,
het nationaal briefstembureau en het centraal stembureau;
b. de basisvereisten waaraan de uitslagprogrammatuur moet voldoen;
c. het uitgangspunt dat de uitslagprogrammatuur voor elke verkiezing opnieuw getoetst
moet worden;
d. de openbaarmaking van gegevens met betrekking tot de programmatuur;
e. de verplichting voor het gemeentelijk stembureau, het nationaal briefstembureau en
het centraal stembureau tot gebruik van de door de Kiesraad ter beschikking gestelde
uitslagprogrammatuur;
f. de bevoegdheid van de Kiesraad om aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften vast
te stellen;
g. het onderzoek en de verklaring door burgemeester en wethouders, dan wel de Kiesraad
als centraal stembureau, bedoeld in artikel Ea 6, tweede lid;
h. de inlichtingenverplichtingen tussen de Kiesraad enerzijds en de andere betrokkenen
anderzijds;
i. de verantwoordelijkheid voor de gemeenten, waterschappen en de Kiesraad om niet langer
gebruik te maken van de uitslagprogrammatuur als niet langer wordt voldaan aan de
aansluitvoorschriften;
j. de eigen controle van het gemeentelijk stembureau, het nationaal briefstembureau en
het centraal stembureau van de betrouwbare werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur;
k. de verplichting voor het gemeentelijk stembureau, het nationaal briefstembureau en
het centraal stembureau om de uitkomsten van de uitslagprogrammatuur openbaar te maken;
l. de bevoegdheid van de Kiesraad om bij ernstige risico’s een (dwingende) beheersaanwijzing
te geven omtrent het gebruik van de uitslagprogrammatuur;
m. de bevoegdheid van de Kiesraad om in het uiterste geval het gebruik van de uitslagprogrammatuur
te doen onderbreken;
n. het onderbreken of doen onderbreken van het gebruik van de uitslagprogrammatuur;
o. het weer in gebruik stellen of het weer in gebruik doen stellen van de uitslagprogrammatuur;
p. het inrichten en de totstandkoming van een samenwerkingsprotocol ter bevordering van
het betrouwbare en veilige gebruik van de uitslagprogrammatuur; en
q. de door de Kiesraad op te stellen rapportage van bevindingen over de beveiliging en
betrouwbaarheid van de uitslagprogrammatuur.
Aan regeling bij algemene maatregel van bestuur wordt overgelaten:
a. de vereisten waaraan de uitslagprogrammatuur moet voldoen;
b. de vereisten waaraan de centrale voorzieningen en maatregelen moeten voldoen die de
Kiesraad treft met het oog op de betrouwbare werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur;
c. de vereisten waaraan de aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften moeten voldoen;
d. de procedure van toetsing van de uitslagprogrammatuur;
e. de openbaarmaking van de gegevens, bedoeld in artikel Ea 3, eerste lid, en de regeling
van de gegevens die het betreft;
f. het ter beschikking stellen van de uitslagprogrammatuur aan het gemeentelijk stembureau,
het nationaal briefstembureau, het hoofdstembureau en het centraal stembureau, niet
zijnde de Kiesraad; en
g. het gebruik van decentrale uitslagprogrammatuur.
Daarnaast wordt een tweetal onderwerpen overgelaten aan regeling door de Kiesraad.
Het betreft het vaststellen van een regeling met de aansluitvoorschriften en een regeling
met de gebruiksvoorschriften. Deze keuze is gemotiveerd in de vorige paragraaf.
3.3. De plaats van de regeling in de Kieswet
In dit wetsvoorstel is de regeling van de verantwoordelijkheden en procedures rond
de uitslagprogrammatuur in een afzonderlijk hoofdstuk in de Kieswet opgenomen. Argumenten
daarvoor zijn:
a. de regeling gaat slechts ten dele over het verkiezingsproces zelf, maar vooral om
maatregelen voor een veilige en betrouwbare werking van de uitslagprogrammatuur;
b. de regeling heeft betrekking op zowel de fase van «stemopneming» door het gemeentelijk
stembureau en het nationaal briefstembureau (hoofdstuk O van de Kieswet), als de fase
van vaststelling van de uitslag door het centraal stembureau (hoofdstuk P van de Kieswet);
c. de regeling overstijgt in zekere zin de diverse stappen in het verkiezingsproces;
d. het is overzichtelijk als alle artikelen met betrekking tot de programmatuur die ingezet
wordt in het verkiezingsproces bij elkaar staan;
e. het voornemen bestaat om in een latere fases ook ten aanzien van andere fases van
het verkiezingsproces, zoals bijvoorbeeld de kandidaatstelling, regels te stellen
over het gebruik van ondersteunende programmatuur. Deze kunnen dan in dit hoofdstuk
opgenomen worden.
Gelet op het argument onder e. wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld een nieuw hoofdstuk
Ea in te voegen ná hoofdstuk E met betrekking tot de betrokkenen in het verkiezingsproces,
en vóór hoofdstuk F waarin in feite het begin van het verkiezingsproces wordt geregeld,
te weten het tijdstip van de kandidaatstelling.
Door de plaatsing van hoofdstuk Ea in Afdeling II van de Kieswet, dat ziet op de verkiezingen
van de leden van de Tweede Kamer, provinciale staten, de algemeen besturen van de
waterschappen en de gemeenteraden, is dit hoofdstuk in de eerste plaats op deze verkiezingen
van toepassing. Op grond van het in Afdeling V van de Kieswet opgenomen artikel Y
2 ziet dit hoofdstuk ook op de verkiezing van het Europees Parlement. Uit dat artikel
volgt immers dat alle bepalingen uit Afdeling II met betrekking tot de verkiezing
van de Tweede Kamer, in beginsel ook van toepassing zijn bij de verkiezing van het
Europees Parlement (tenzij hiervan wordt afgeweken waarvan in dit wetsvoorstel geen
sprake is).
Ten slotte is het hoofdstuk Ea in beginsel ook van toepassing in de openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba op de verkiezing van de Tweede Kamer, het Europees
Parlement, de eilandsraden en de kiescolleges voor de Eerste Kamer (afdeling Va van
de Kieswet). Dit volgt uit de artikelen Ya 1 en Ya 22 van de Kieswet waarin de Kieswet
en, voor zover het de verkiezing van de kiescolleges betreft meer specifiek de bepalingen
inzake de statenverkiezingen, van overeenkomstige toepassing worden verklaard op genoemde
verkiezingen in het Caribische deel van Nederland. Anders dan in het Europees deel
van Nederland, is op grond van het wetsvoorstel het gebruik van de uitslagprogrammatuur
in het Caribisch deel van Nederland niet verplicht. Op grond van het voorgestelde
artikel Ya 3b kunnen de Kiesraad en de bestuurscolleges van de eilanden samen bepalen
of de uitslagprogrammatuur al dan niet wordt gebruikt.
Door de plaatsing van dit hoofdstuk in Afdeling II van de Kieswet, ziet het niet op
de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer, die geregeld is in Afdeling III van
de Kieswet.
4. Bestuurslasten, financiële gevolgen en administratieve lasten
4.1. Gevolgen voor de Kiesraad
Voor de Kiesraad heeft dit wetsvoorstel tot gevolg dat hij formeel de beheerder wordt
van de uitslagprogrammatuur. Bij deze taak horen wettelijke verantwoordelijkheden
en bevoegdheden. De Kiesraad heeft in de afgelopen periode al extra personele capaciteit
aangetrokken ten behoeve van de taken die hij nu al uitvoert omtrent het beheer en
de beschikbaarstelling van de huidige uitslagprogrammatuur (OSV). Met dit wetsvoorstel
worden die verantwoordelijkheden en bevoegdheden uitgebreid, zodat de Kiesraad volwaardig
uitvoering kan geven aan deze taken. Deze uitbreiding van verantwoordelijkheden en
bevoegdheden heeft ook gevolgen voor de organisatie van de Kiesraad die hiertoe ook
verder zal groeien.
Het risico van onwenselijke functievermenging binnen de Kiesraad dat ontstaat met
de uitbreiding van het takenpakket is, mede gelet op de verdere transitie van de Kiesraad,
een belangrijk punt van aandacht. De Afdeling heeft hier in haar advies van 26 januari
2022 aandacht voor gevraagd. De verantwoordelijkheden die de Kiesraad met voorliggend
wetsvoorstel krijgt betreffen op grote lijnen een codificering van de huidige praktijk.
Ook nu levert de Kiesraad uitslagprogrammatuur en maakt in zijn rol als centraal stembureau
gebruik van die uitslagprogrammatuur. Gelet op de extra bevoegdheden die de Kiesraad
in dit wetsvoorstel krijgt richting gebruikers van de uitslagprogrammatuur, is het
van belang dat de Kiesraad zorg draagt voor een functiescheiding in de organisatie,
zodat medewerkers niet hoeven toe te zien op de eigen werkzaamheden.
Dit houdt in dat medewerkers van het secretariaat van de Kiesraad die zich bezighouden
met het beheer van de uitslagprogrammatuur en in het kader daarvan gebruikers instrueren,
alsmede de medewerkers die invulling geven aan de regelgevende bevoegdheid van de
Kiesraad om aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften op te stellen, andere medewerkers
moeten zijn dan de medewerkers die werkzaamheden uitvoeren die verband houden met
de taak van centraal stembureau.
Overigens wordt in het kader van de voorbereiding van het wetsvoorstel dat de verdere
transitie van de Kiesraad regelt, bezien hoe in het licht van de verdere taakuitbreiding,
binnen de Kiesraad een goede functiescheiding kan worden gewaarborgd. Ter aanvulling
op de beheerstaken kent dit wetsvoorstel een aantal taken toe aan de Kiesraad omtrent
het opstellen van een rapport over de betrouwbare werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur.
Ook kent dit wetsvoorstel een inlichtingenplicht die tot extra werkzaamheden bij de
Kiesraad leidt. In het consultatieadvies is de Kiesraad ingegaan op de uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel. Zie hiervoor hoofdstuk 6 van deze toelichting.
Voor de ontwikkeling en het beheer van de uitslagprogrammatuur alsmede de extra taken
die de Kiesraad hierbij krijgt als beheerder van de uitslagprogrammatuur, is bij de
Voorjaarsnota 2021 tot en met 2024 incidenteel € 8,5 mln. en na 2024 structureel € 3,1
mln. ter beschikking gesteld aan de Kiesraad40.
4.2. Gevolgen voor gemeenten en waterschappen
Uitvoeringstoets
Met betrekking tot voorliggend wetsvoorstel en de uitwerking daarvan heeft VNG-realisatie
een uitvoeringstoets gedaan41. In het consultatieadvies en in het rapport over de uitvoeringstoets42 vragen de VNG en NVVB aandacht voor het controleprotocol over de werking van de uitslagprogrammatuur.
In paragraaf 2.10.1. is ingegaan op deze vragen, waarbij het belang van die controle
benadrukt wordt in relatie tot de lasten die deze controle meebrengt. Op de onderwerpen
die de VNG en NVVB reeds bij de consultatie naar voren hebben gebracht wordt in hoofdstuk
6 van deze toelichting nader ingegaan.
Dit wetsvoorstel ziet vooral op de verantwoordelijkheden en bevoegdheden omtrent beheer
en gebruik van de uitslagprogrammatuur. De VNG en NVVB spreken hier hun steun voor
uit in het consultatieadvies. Zij merken op dat de uitvoerbaarheid van deze maatregelen
in hoge mate afhankelijk is van de uitwerking van dit wetsvoorstel in het Kiesbesluit,
in de uitwerking van het samenwerkingsprotocol en in de aansluit- en gebruiksvoorschriften
door de Kiesraad. Dit wordt bevestigd met de opgeleverde uitvoeringstoets. De uitkomsten
van de uitvoeringstoets worden met de Kiesraad gedeeld, zodat de Kiesraad met de aanbevelingen
uit de uitvoeringstoets rekening kan houden bij de verdere uitwerking van de aansluit-
en gebruiksvoorschriften alsmede in het implementatietraject richting gemeenten. Voor
gemeenten en waterschappen is het van belang dat zij tijdig betrokken worden bij de
implementatie en tijdig in de gelegenheid worden gesteld de nieuwe uitslagprogrammatuur
op de decentrale voorzieningen te testen.
Bij de uitwerking van het wetsvoorstel in het Kiesbesluit worden de gemeenten, vertegenwoordigd
door de VNG en NVVB, en de waterschappen betrokken om de gevolgen te bepalen en de
uitvoerbaarheid te beoordelen. Dit geldt tevens voor de uitwerking van de aansluit-
en gebruiksvoorschriften (artikel Ea 4, derde lid). De nadere uitwerking van het Kiesbesluit
wordt ter consultatie voorgelegd aan de betrokken instanties, waaronder de VNG en
NVVB namens de gemeenten. Dit biedt de gemeenten de mogelijkheid om de uitwerking
van eisen in het Kiesbesluit nader te beoordelen.
Financiële consequenties
De VNG en NVVB verwachten dat de nieuwe taken die uit dit wetsvoorstel voortvloeien
tot extra uitvoeringskosten voor gemeenten leiden. In de uitvoeringstoets wordt geconcludeerd
dat veel nog nader ingevuld moet worden in de aansluit- en gebruiksvoorschriften.
Daardoor kon bij de uitvoeringstoets geen concrete inschatting van de kosten worden
gemaakt die het voorliggende wetsvoorstel voor gemeenten meebrengt, aldus VNG. De
VNG en NVVB schrijven in hun consultatieadvies dat zij in het kader van artikel 2
van de Financiële verhoudingswet graag in overleg gaan over een reële, flexibele compensatie
aan gemeenten voor de uitvoeringskosten van de nieuwe wet- en regelgeving, inclusief
de door de Kiesraad vast te stellen voorschriften dan wel protocollen dan wel andere
eisen.
Met dit wetsvoorstel worden verschillende taken rond het gebruik van de uitslagprogrammatuur
verplicht gesteld. Te denken valt aan controletaken, informatieplichten, het opvolgen
van de aansluitvoorschriften, en het zo nodig onderbreken van het gebruik van de uitslagprogrammatuur.
Een deel van deze taken wordt al door de gemeenten uitgevoerd in het kader van het
gebruik van de huidige uitslagprogrammatuur (OSV); die taken kunnen aangemerkt worden
als taken die reeds deel uitmaken van de organisatie van verkiezingen. Het gaat om
de uitvoering van controles op de werking van de programmatuur en het opvolgen van
aansluitvoorschriften (voorheen gepubliceerd door de Kiesraad als «voorwaarden gebruik
OSV»). Het formaliseren van deze taken in dit wetsvoorstel leidt niet tot extra handelingen
of extra kosten in het kader van artikel 2 van de Financiële verhoudingswet. Nieuwe
taken in dit wetsvoorstel betreffen een inlichtingenplicht (artikel Ea 9, eerste en
tweede lid en artikel Ea 12, derde lid) en de verplichting tot het opstellen van een
verklaring door het college van burgemeester en wethouders over het voldoen aan de
aansluitvoorschriften (artikel Ea 6, tweede lid). Gelijktijdig gaat dit wetsvoorstel
gepaard met de vervanging van OSV door nieuwe programmatuur. Met deze nieuwe programmatuur
hoeven gemeenten niet meer zelf de programmatuur te installeren en te beheren op een
speciaal daarvoor ingericht netwerk. In de uitvoeringstoets maken gemeenten nog een
voorbehoud ingeval de nieuwe uitslagprogrammatuur niet passend zou zijn bij de bij
gemeenten beschikbare decentrale voorzieningen.
Aangenomen wordt dat de lastenreductie als gevolg van de nieuwe programmatuur in verhouding
staat tot de nieuwe taken die met dit wetsvoorstel worden opgelegd. Mocht uit de verdere
uitwerking van dit wetsvoorstel in de lagere regelgeving blijken dat de beoogde taken
leiden tot extra kosten, in relatie tot de huidige taken die al worden uitgevoerd,
dan zal hierover het gesprek nader gevoerd worden.
Uitwerking onderdelen wetsvoorstel met gevolgen voor gemeenten en waterschappen
Gemeenten en waterschappen hoeven met het gebruik van de nieuwe uitslagprogrammatuur
(het digitaal hulpmiddel verkiezingen: DHV) zelf geen programmatuur meer te installeren.
De inrichting van een lokaal netwerk voor de invoer van de stemtotalen in OSV is daarmee
niet meer nodig. In de uitwerking van dit wetsvoorstel hebben de volgende onderdelen
gevolgen voor gemeenten en waterschappen:
• Aansluitvoorschriften: De Kiesraad stelt aansluitvoorschriften op met betrekking tot de lokale voorzieningen
die ter beschikking worden gesteld aan de gebruikers van de uitslagprogrammatuur.
Hoewel deze voorschriften met deze wet een andere status krijgen, te weten de status
van algemeen verbindend voorschrift, stelt de Kiesraad deze voorschriften ook op met
betrekking tot het installeren en het gebruik van de huidige programmatuur (OSV).
De instanties die deze lokale voorzieningen ter beschikking stellen, stellen een verklaring
op dat die betreffende lokale voorzieningen voldoen aan de aansluitvoorschriften.
In de regel gaat het om gemeenten en (bij waterschapsverkiezingen) om waterschappen.
Het opstellen van deze verklaring is een nieuwe taak. Daarnaast leidt opstellen van
de verklaring tot een extra controletaak. De uitvoerbaarheid en impact op de bedrijfsvoering
moet nader beoordeeld worden bij de nadere uitwerking hiervan bij algemene maatregel
van bestuur.
• Gebruiksvoorschriften: De Kiesraad stelt voorschriften op voor het gebruik van de uitslagprogrammatuur. Hoewel
deze voorschriften nu met deze wet een status van algemeen verbindend voorschrift
krijgen, stelt de Kiesraad deze voorschriften ook op met betrekking tot het gebruik
van de huidige programmatuur. De gevolgen van deze voorschriften voor gemeenten en
waterschappen wijzigen niet met deze aanpassing in de Kieswet.
• Monitoring SOC: Het gebruik van de uitslagprogrammatuur en de netwerkverbindingen wordt gemonitord
door een SOC. Mogelijke signalen die hieruit voortvloeien en betrekking hebben op
de gemeentelijke netwerken dan wel het gebruik van de uitslagprogrammatuur door gemeenten
moeten opvolging krijgen in de betreffende gemeenten (paragraaf 2.9). De signalen
van het SOC worden als ondersteuning gezien; het oplossen van potentiële risico’s
in de eigen informatiehuishouding strekt al tot de bestaande werkzaamheden.
• Samenwerkingsprotocol: De Kiesraad stelt als beheerder van de uitslagprogrammatuur een samenwerkingsprotocol
vast met daarin de stappen hoe te handelen ingeval van onder andere risico’s in het
gebruik en de beveiliging van de uitslagprogrammatuur. Dit samenwerkingsprotocol geeft
tevens duidelijkheid over de inzet van informele bevoegdheden zoals het geven van
beheers- en gebruiksinstructies en het kunnen vragen van een verbeterplan. Deze informele
bevoegdheden hebben gevolgen voor gebruikers. Tegelijkertijd geeft het samenwerkingsprotocol
duidelijkheid over wanneer hiervan sprake is.
• (Dwingende) beheersaanwijzing: Naar aanleiding van signalen of bevindingen over ernstige risico’s in het gebruik
van de uitslagprogrammatuur krijgt de Kiesraad de bevoegdheid tot het geven van een
(dwingende) beheersaanwijzing aan gebruikers. Voor gemeenten, Bonaire, Sint Eustatius,
Saba en waterschappen kan dit betekenen dat zij in opdracht van de Kiesraad een aanpassing
moeten doorvoeren in het gebruik van de uitslagprogrammatuur teneinde een ernstig
risico te mitigeren of op te lossen.
• Onderbreking van gebruik: Ingeval naar aanleiding van een signaal over ernstige risico’s het gebruik van de
programmatuur wordt onderbroken heeft dit grote invloed op de uitvoering van het verkiezingsproces
binnen gemeenten en waterschappen. Daarbij merkt de regering op dat het onderbreken
van het gebruik een uiterst interventiemiddel is in het geval er risico’s zijn voor
de betrouwbare werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur en deze niet opgelost
(kunnen) worden.
• Inlichtingenplicht: Ten behoeve van de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur en het
gebruik daarvan voorziet het wetsvoorstel in een inlichtingenplicht tussen de gebruikers
(gemeenten, waterschappen en openbare lichamen) en de Kiesraad. Ingeval van misbruik
of oneigenlijk gebruik van de uitslagprogrammatuur (of een vermoeden daarvan), of
wanneer sprake is van inbreuk op de betrouwbare werking en beveiliging van de eigen
voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het gebruik van de uitslagprogrammatuur,
moeten gebruikers de Kiesraad hierover onverwijld informeren (paragraaf 2.11). Deze
inlichtingenplicht is nieuw en heeft dus gevolgen voor gebruikers. Bij de verdere
uitwerking van de inlichtingenplicht moet de uitvoerbaarheid nader beoordeeld worden.
• Controleprotocol: De Kiesraad stelt voorafgaand aan de verkiezingen een controleprotocol op met daarin
controles die gemeenten en waterschappen moeten doorlopen bij het vaststellen van
de verkiezingsuitslag op gemeentelijk niveau (paragraaf 2.10). Dit controleprotocol
ziet op de juiste werking van de uitslagprogrammatuur en is onderdeel van het wetsvoorstel
nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen. In de nieuwe procedure vaststelling
verkiezingsuitslagen is het gebruik van uitslagprogrammatuur optioneel, met als gevolg
dat het controleprotocol alleen verplicht is wanneer er uitslagprogrammatuur wordt
gebruikt. In voorliggend wetsvoorstel is niet beoogd deze controle verder uit te breiden.
De bepaling wordt alleen in overeenstemming gebracht met het verplicht gebruik van
de uitslagprogrammatuur dat met dit wetsvoorstel wordt geregeld. In de praktijk betekent
dit geen wijziging, daar alle gemeenten (en waterschappen) al gebruik maken van uitslagprogrammatuur.
4.3. Gevolgen voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba voorziet het wetsvoorstel
niet in een verplicht gebruik van de uitslagprogrammatuur. Reden hiervoor is de afhankelijkheid
van het functioneren van de lokale infrastructuur die noodzakelijk is voor een betrouwbare
en veilige werking van de uitslagprogrammatuur. Het wetsvoorstel bepaalt daarom dat
de Kiesraad en de bestuurscolleges van de openbare lichamen in onderling overleg kunnen
bepalen dat de door de Kiesraad ter beschikking te stellen uitslagprogrammatuur ook
op deze eilanden wordt gebruikt. Indien hiertoe wordt besloten, is het wetsvoorstel
integraal van toepassing op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In dat geval zijn de
gevolgen van dit wetsvoorstel voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba dezelfde als voor gemeenten en waterschappen, zoals beschreven in paragraaf 4.2.
Wanneer geen gebruik gemaakt wordt van de uitslagprogrammatuur in Bonaire, Sint Eustatius
en Saba dan betekent dit dat de uitslagvaststelling daar handmatig gebeurt. Dat laatste
levert geen verandering op ten opzichte van de huidige situatie.
4.4. Administratieve lasten voor burgers en bedrijven
Voorliggend wetsvoorstel betreft de procedure voor berekening en vaststelling van
de verkiezingsuitslag en heeft derhalve geen gevolgen voor de administratieve lasten
voor burgers en bedrijven.
5. Inwerkingtreding
Dit wetsvoorstel zal indien het tot wet wordt verheven, in werking treden op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
6. Advies en consultatie
Het wetsvoorstel is voor advisering voorgelegd aan de Kiesraad, de VNG, de NVVB, de
UvW, de bestuurscolleges van de drie openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint Eustatius
en het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). Ook heeft internetconsultatie plaatsgevonden.
Zowel de Kiesraad als de VNG en NVVB zijn in een eerder stadium ambtelijk geconsulteerd
over dit wetsvoorstel. Daarnaast zijn de resultaten van de door VNG uitgevoerde uitvoeringstoets
betrokken bij het wetsvoorstel en de toelichting. De bestuurscolleges van de drie
openbare lichamen hebben geen opmerkingen gemaakt naar aanleiding van deze consultatie.
Het ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het naar
verwachting geen gevolgen voor de regeldruk heeft. Uit de internetconsultatie zijn
enkele opmerkingen ontvangen.
Zowel de Kiesraad, de VNG en NVVB als de UvW hebben in hun advies aangegeven dat zij
zich kunnen vinden in het doel en de inhoud van het wetsvoorstel43. De Kiesraad vindt in het bijzonder positief dat dit voorstel voorziet in een duidelijke
verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van het beheer en het gebruik van de uitslagprogrammatuur
en daarmee samenhangende bevoegdheden die deze verantwoordelijkheden borgen. De VNG
en NVVB zijn het in het algemeen eens met het doel en de inhoud van dit wetsvoorstel
en de daarin opgenomen taken, bevoegdheden en verplichtingen. De verantwoordelijkheden
om de uitslagprogrammatuur in te zetten, zijn volgens de VNG en NVVB op de juiste
wijze belegd bij de Kiesraad, gemeenten en gebruikers van de programmatuur. De UvW
vindt het een goede zaak dat de huidige praktijk om computersoftware in te zetten
in het verkiezingsproces nu ook wettelijk wordt geregeld. De UvW vindt het inhoudelijk
een goede ontwikkeling om de verantwoordelijkheden voor het beheer van de uitslagprogrammatuur
bij de Kiesraad te leggen omdat dat de eenheid bevordert en zo de expertise centraal
belegd wordt.
Naast steun voor het wetsvoorstel zijn inhoudelijke, technische en tekstuele adviezen
ontvangen tot verdere verbetering van het wetsvoorstel. De adviezen uit de consultatie
zijn zorgvuldig gewogen en hebben op verschillende onderdelen geleid tot aanpassing
van het wetsvoorstel en deze toelichting. Op een deel van de adviezen is ingegaan
in de voorgaande hoofdstukken. Hieronder wordt ingegaan op een aantal overige adviezen.
Deze ontvangen adviezen zijn onder te verdelen in de volgende onderwerpen:
– Beschikbaarheid van uitslagprogrammatuur
– (De gevolgen van) onderbreking van het gebruik van uitslagprogrammatuur
– Transparantie en controleerbaarheid van het gebruik van uitslagprogrammatuur
– Verantwoordelijkheidsverdeling
– Evaluatie technische bepalingen en invoeringstermijnen
– Overige onderwerpen
6.1. Beschikbaarheid van uitslagprogrammatuur
De VNG, NVVB en UvW benadrukken het belang van tijdige beschikbaarheid van de uitslagprogrammatuur.
Dit wordt ondersteund met het advies van de Kiesraad om met het oog op de duidelijkheid
voor de uitvoering in nadere regelgeving vast te stellen wanneer de uitslagprogrammatuur
uiterlijk beschikbaar wordt gesteld aan de gebruikers. In de uitwerking van dit wetsvoorstel
worden op grond van artikel Ea 2, vierde lid, regels gesteld over het ter beschikking
stellen van de uitslagprogrammatuur. Dit betreft ook het moment waarop de uitslagprogrammatuur
beschikbaar moet zijn voor gebruikers.
6.2. (De gevolgen van) onderbreking van het gebruik van uitslagprogrammatuur
De Kiesraad, VNG en NVVB benadrukken het belang van duidelijkheid omtrent de gevolgen
van het onderbreken van gebruik. In de consultatieversie van dit wetsvoorstel was
een facultatieve grondslag opgenomen voor nadere uitwerking van regels in het Kiesbesluit
over het onderbreken van het gebruik en de gevolgen daarvan. De Kiesraad biedt in
zijn advies aan om mee te denken over de uitwerking van de nadere regels over het
onderbreken van gebruik. In het voorliggende wetsvoorstel is, mede naar aanleiding
van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 26 januari 2022,
het overgrote deel van de voorschriften omtrent uitwerking van de onderbreking van
het gebruik ondergebracht in de Kieswet in plaats van in het Kiesbesluit. Slechts
de uitwerking van de inzet van decentrale uitslagprogrammatuur wordt in het Kiesbesluit
ondergebracht.
Over de gevolgen van onderbreking adviseren de VNG en NVVB om ruim vóór de verkiezing
voor te sorteren op de eventuele inzet van «plan C» (het handmatig optellen en vaststellen
van de verkiezingsuitslag). Zij adviseren in dat verband om op centraal niveau een
draaiboek en/of instructies op te stellen voor handmatige optellingen en handmatige
berekening van de zetelverdeling en hierbij de gemeenten te betrekken. Hierover wordt
opgemerkt dat dit «plan C» gezien wordt als een uiterst scenario, nadat alle voorgaande
maatregelen uitgeput zijn. Gezien de uitvoerbaarheid, nauwkeurigheid en efficiency
is de intentie bij dit wetsvoorstel dat gebruik kan worden gemaakt van de centraal
ontsloten uitslagprogrammatuur. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State adviseert
om gebruikers ruim op tijd voor te bereiden op eventuele terugvalopties. Het Ministerie
van BZK zal daarom samen met de Kiesraad werken aan een instructie voor het (uiterste)
geval waarin de handmatige optelling van stemmen en de vaststelling van de verkiezingsuitslag
aan de orde zal zijn.
De Kiesraad merkt op dat wanneer de programmatuur niet kan worden ingezet, ook het
digitale bestand niet kan worden ingelezen. Naar aanleiding van deze opmerking van
de Kiesraad is een bepaling toegevoegd aan het nieuwe hoofdstuk Ea van de Kieswet,
die inhoudt dat wanneer geen uitslagprogrammatuur wordt gebruikt, de betreffende artikelen
over de inzet van de uitslagprogrammatuur bij de vaststelling van de verkiezingsuitslag
niet van toepassing zijn (artikel Ea 13). Zoals hiervoor vermeld is het niet gebruiken
van de uitslagprogrammatuur een noodsituatie; het uitgangspunt is en blijft dat gebruik
gemaakt wordt van de uitslagprogrammatuur. Maar voorkomen moet worden dat in de noodsituatie
dat de programmatuur niet gebruikt kan worden, de uitvoering van het verkiezingsproces
niet conform de wet geschiedt.
De UvW vraagt hoe het zit met de verantwoordelijkheid van het centraal stembureau
voor waterschapsverkiezingen als de centrale voorzieningen op een cruciaal moment
niet beschikbaar zijn. Uitgangspunt is dat de uitslagprogrammatuur tijdens de verkiezing
gebruikt kan worden. Ingeval de uitslagprogrammatuur niet beschikbaar is of het gebruik
daarvan is onderbroken, is alle inzet erop gericht de geconstateerde risico’s zo spoedig
mogelijk weg te nemen om het betrouwbare en veilige gebruik weer mogelijk te maken.
Ingeval de uitslagprogrammatuur langdurig niet beschikbaar is voor het centraal stembureau,
is sprake van overmacht. Eventueel zal de openbare zitting dan uitgesteld moeten worden
totdat het centraal stembureau zijn werkzaamheden kan afronden.
6.3. Transparantie en controleerbaarheid van het gebruik van uitslagprogrammatuur
De Kiesraad schrijft dat uitslagprogrammatuur meerwaarde heeft in aanvulling op het
papieren proces. De uitslagprogrammatuur maakt verdergaande controles op tellingen
mogelijk en vergroot de ontsluiting van de telbestanden en de transparantie van het
proces voor de vaststelling van de verkiezingsuitslag. De Kiesraad ziet in dit verband
echter graag expliciet in de Kieswet neergelegd dat de verkiezingsuitslag niet enkel
op basis van de door de uitslagprogrammatuur gegenereerde uitkomsten kan worden vastgesteld,
maar dat er altijd een handmatige controle plaatsvindt. Ook in de reacties uit de
internetconsultatie wordt het belang van de handmatige controle benadrukt. Zo stelde
de Stichting tegen Hackbare verkiezingen dat er geen stap in het verkiezingsproces
zou moeten zijn waarbij voor een uitslag of optelling uitsluitend op een computersysteem
wordt vertrouwd en dat via steekproeven door gemeenten en het centraal stembureau
gecontroleerd moet worden of de digitaal ingevoerde stemtotalen overeenkomen met de
handmatig opgetelde resultaten44. Het wetsvoorstel nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen kent hiertoe
een verplichting voor de verschillende gebruikers van de uitslagprogrammatuur. Voor
elke stap in de procedure voor vaststelling van de verkiezingsuitslag is bepaald dat
een controle aan de hand van het door de Kiesraad op te stellen controleprotocol wordt
uitgevoerd. Aldus is in de Kieswet in voldoende mate vastgelegd dat altijd een handmatige
controle plaatsvindt op de met de uitslagprogrammatuur gegenereerde optellingen.
De publicatie van het controleprotocol
De Kiesraad stelt dat het denkbaar is dat het controleprotocol ongewijzigd van toepassing
is op opeenvolgende verkiezingen. Met het oog op het verminderen van administratieve
lasten die hieruit voortvloeien, stelt de Kiesraad voor om in het wetsvoorstel op
te nemen dat het controleprotocol voorafgaand aan elke verkiezing op de website van
de Kiesraad wordt gepubliceerd in plaats van dat verplicht wordt gesteld dat dit protocol
bij elke verkiezing in de Staatscourant wordt gepubliceerd. Dat laatste zou volgens
het voorstel van de Kiesraad alleen aan de orde zijn als er wijzigingen in het controleprotocol
zijn aangebracht.
De verplichting om bij elke verkiezing het controleprotocol in de Staatscourant te
publiceren, vloeit voort uit het wetsvoorstel nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen.
Voorliggend wetsvoorstel bepaalt alleen dat het uitvoeren van dit controleprotocol
verplicht wordt voor alle gebruikers. Dit vloeit voort uit het verplicht gebruik van
de uitslagprogrammatuur die de Kiesraad ter beschikking stelt. Publicatie in de Staatscourant
draagt bij aan de transparantie, de voorspelbaarheid en de eenduidigheid voor gebruikers
van de uitslagprogrammatuur. De administratieve lasten die uit deze publicatieplicht
voor de Kiesraad voortvloeien zijn afgewogen tegen het belang van een actueel controleprotocol
bij elke verkiezing en de daarbij gewenste transparantie. Gezien de zorgen van de
Kiesraad over de administratieve lasten wordt toegezegd deze verplichting voor de
Kiesraad te evalueren bij de derde verkiezing na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.
Opvolging van negatieve uitkomst na controle
In zijn advies vraagt de Kiesraad in te gaan op de vraag wat er gebeurt wanneer uitkomsten
van de optelling uit de programmatuur op grond van het controleprotocol buiten beschouwing
moeten worden gelaten en het geconstateerde gebrek niet hersteld kan worden. De Kiesraad
merkt op dat de toelichting bij het wetsvoorstel hierover geen duidelijkheid geeft.
Verondersteld wordt dat de Kiesraad hier verwijst naar de mogelijke situatie waarin
de uitslagprogrammatuur niet correct gewerkt heeft en de gebruiker deze situatie niet
zelf kan oplossen. In dat geval moet de gebruiker ook de andere lijsten controleren
op mogelijke optelverschillen. In deze situatie moet de gebruiker ook altijd contact
opnemen met de Kiesraad, die als beheerder de situatie beoordeelt en specifieke instructies
kan geven over hoe gehandeld moet worden. Wanneer de constatering een inbreuk op de
betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur betreft, moet op dat moment
door de Kiesraad beoordeeld worden welke mogelijkheden voorhanden zijn om de geconstateerde
onregelmatigheden te verhelpen. In het uiterste geval zal handmatige optelling van
de stemmentotalen aan de orde zijn.
De Kiesraad vraagt vervolgens hoe het buiten beschouwing laten van het digitale optelbestand
zich verhoudt tot de bepalingen die het publiceren van het digitale bestand verplicht
stellen: geldt deze verplichting bijvoorbeeld ook als de uitkomsten van de met de
programmatuur gegenereerde uitkomsten buiten beschouwing zijn gelaten? En zo ja, onder
welke voorwaarden? De Kiesraad gaat ervan uit dat deze onderwerpen nader worden geregeld
in lagere regelgeving. Het digitale bestand van de optelling die niet juist blijkt
te zijn hoeft niet te worden gepubliceerd; dit bestand is immers nooit vastgesteld.
Alleen de bestanden die horen bij het vastgestelde proces-verbaal worden gepubliceerd.
Het spreekt voor zich dat de digitale bestanden die onjuist bleken te zijn, bewaard
moeten worden voor mogelijk vervolgonderzoek.
Publicatie broncode en processen-verbaal
In de adviezen bij de internetconsultatie wordt het belang benadrukt dat de uitslagprogrammatuur
«opensource» moet zijn. De doelstelling hiervan is dat de werking van de uitslagprogrammatuur
gecontroleerd moet kunnen worden. In voorliggend wetsvoorstel is bepaald dat de Kiesraad
voorafgaand aan elke verkiezing gegevens openbaar maakt over de uitslagprogrammatuur,
de voorzieningen, de uitkomsten van de toetsing en gegevens over eventuele wijzigingen
in de uitslagprogrammatuur. Met de gegevens over de uitslagprogrammatuur wordt ook
de broncode bedoeld. In artikel Ea 3, zevende lid, is een grondslag opgenomen om nadere
regels te stellen over deze openbaarmaking. De opmerkingen uit deze consultatieadviezen
worden betrokken bij het opstellen van deze nadere regels.
In de internetconsultatie wordt tevens opgemerkt dat de verifieerbaarheid van de verkiezingsuitslag
moet worden gegarandeerd. Daarbij wordt verzocht alle processen-verbaal op uniforme
wijze aan te bieden op internet: gescand, met daarnaast de resultaten in een makkelijk
te verwerken formaat, digitaal ondertekend. De uitslagen van verkiezingen worden inmiddels
door gemeenten openbaar gemaakt, daarbij moet ook het digitale optelbestand openbaar
gemaakt worden. In de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing 2021 en in de aan de
Tweede Kamer verzonden Verkiezingsagenda 203045 is geconstateerd dat het publiceren van de processen-verbaal verder geüniformeerd
moet worden. In de verkiezingsagenda is hiervoor een verbetertraject opgenomen. Maatregelen
tot verdere uniformering van de publicatie van de processen-verbaal zijn echter geen
onderdeel van dit wetsvoorstel.
Publiek bij invoer van de stemtotalen
De Kiesraad heeft in zijn consultatieadvies de vraag opgeworpen of de invoer van de
stemtotalen in een openbare zitting moet plaatsvinden. Daarbij wijst hij erop dat
deze werkzaamheden in alle rust en zorgvuldigheid moeten plaatsvinden. De VNG en NVVB
delen het standpunt van de Kiesraad en doen het verzoek om geen publiek toe te laten
bij de invoer van gegevens in de uitslagprogrammatuur.
Ook in de uitvoeringstoets door VNG-realisatie wordt het in openbaarheid invoeren
van de stemtotalen in de uitslagprogrammatuur aangehaald. Gemeenten stellen dat dit
leidt tot extra kosten en zien niet dat deze maatregel leidt tot meer transparantie
in het verkiezingsproces. De VNG en NVVB wijzen er in hun consultatieadvies op dat
de aanwezigheid van publiek bij de invoer in de uitslagprogrammatuur onverenigbaar
lijkt met de toelichting op de aansluitvoorschriften, waarin gesteld wordt dat het
college van burgemeester en wethouders de verantwoordelijkheid heeft om zorg te dragen
voor een beveiligde en adequate ICT-omgeving. In de huidige voorwaarden voor het gebruik
van OSV wordt gesteld dat de computers waarop gebruik gemaakt wordt van OSV in een
afgesloten ruimte dienen te staan. Gemeenten veronderstellen dat deze eis ook in de
toekomstige situatie aan de orde zal zijn en vragen hoe dat zich verhoudt tot het
toelaten van publiek bij de invoer van de stemtotalen.
Zowel de Kiesraad als de VNG en NVVB veronderstellen dat het wetsvoorstel nieuwe procedure
vaststelling verkiezingsuitslagen geen verplichting bevat voor het in de openbaarheid
invoeren van gegevens in de uitslagprogrammatuur. In het wetsvoorstel nieuwe procedure
vaststelling verkiezingsuitslagen maakt de invoer in de uitslagprogrammatuur op gemeentelijk
niveau echter deel uit van de openbare zitting van het gemeentelijk stembureau. Uitgangspunt
is daarbij dat belangstellenden ter plekke zelf moeten kunnen observeren hoe het gemeentelijk
stembureau zijn werkzaamheden verricht. Dat een zitting openbaar is betekent echter
niet dat iedereen vrijelijk kan rondlopen. Vanwege de beoogde af te sluiten ruimte
voor de uitslagprogrammatuur ligt het voor de hand dat evenmin sprake is van vrije
in- en uitloop. Maar een belangstellende die dat wil, moet wel aanwezig kunnen zijn
(bijvoorbeeld onder begeleiding). Vanwege de onduidelijkheid die uit deze samenloop
van bepalingen lijkt te ontstaan onder gemeenten gaat het Ministerie van BZK op dit
punt een instructie opstellen zodat het voor gemeenten duidelijk is hoe zij moeten
omgaan met publiek bij de invoer van gegevens in de uitslagprogrammatuur.
6.4. Verantwoordelijkheidsverdeling
De VNG en NVVB merken bij de inlichtingenplicht op dat die past bij de verantwoordelijkheden
van het college en de betreffende stembureaus. De VNG en NVVB verzoeken daarbij wel
om in deze toelichting expliciet op te nemen dat het college primair verantwoording
aan de gemeenteraad aflegt over de organisatie van verkiezingen en het beschikbaar
stellen van de uitslagprogrammatuur aan de hiervoor genoemde stembureaus.
Onder uitslagprogrammatuur wordt hier verstaan, in lijn met artikel Ea 6, eerste lid,
de decentrale voorzieningen die het college beschikbaar stelt aan de stembureaus.
Zodat de stembureaus gebruik kunnen maken van de uitslagprogrammatuur die de Kiesraad,
in overeenstemming met artikel Ea 2, tweede lid, aan hen ter beschikking stelt. De
inlichtingenplicht van college richting de Kiesraad (artikel Ea 9, tweede lid, en
artikel Ea 12, derde lid) komt niet in de plaats van de verantwoording van het college
aan de gemeenteraad. Deze inlichtingenplicht is gericht op de onderlinge samenwerking
waarbij eenieder over de relevante informatie moet beschikken om uitvoering te kunnen
geven aan de wettelijke verantwoordelijkheden. Om zijn algemene verantwoordelijkheid
voor de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur waar te kunnen
maken, is het essentieel dat de Kiesraad over alle relevante informatie beschikt.
Daarnaast heeft de Kiesraad de verantwoordelijkheid om een rapportage op te stellen
over de betrouwbaarheid en beveiliging van het gebruik en de werking van de uitslagprogrammatuur
bij een verkiezing. Ook voor deze wettelijke taak is het noodzakelijk dat de Kiesraad
informatie van gemeenten ontvangt.
De UvW vraagt hoe de bevoegdheidsverdeling tussen de Kiesraad en gebruikers uitpakt
als bijvoorbeeld geprocedeerd wordt over het gebruik van de uitslagprogrammatuur.
Vooropgesteld moet worden dat de wetgever met dit wetsvoorstel het gebruik van de
uitslagprogrammatuur die door de Kiesraad ter beschikking wordt gesteld, verplicht
stelt. Ingeval (onderdelen van) het gebruik van de programmatuur aan de rechter ter
toetsing wordt voorgelegd, zal deze naar alle waarschijnlijkheid de verantwoordelijkheid
hiervoor toetsen aan de verantwoordelijkheidsverdeling zoals die met voorliggend wetsvoorstel
wordt vastgelegd: de Kiesraad is als beheerder verantwoordelijk voor het beheer, de
beschikbaarstelling, instandhouding, betrouwbare werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur
(artikel Ea 2, eerste lid). Gebruikers zijn ervoor verantwoordelijk zorg te dragen
voor het betrouwbaar en veilig gebruik van de uitslagprogrammatuur en daarbij de gebruiksvoorschriften
in acht te nemen (artikel Ea 7, tweede lid).
De bevoegdheid van de Minister van BZK
De VNG en NVVB vragen de verhouding tussen de Minister en de Kiesraad duidelijker
tot uitdrukking te brengen in de memorie van toelichting. De Minister kan naast een
verzoek aan de Kiesraad om het gebruik te onderbreken ook nadere regels stellen over
de aansluit- en gebruiksvoorschriften. Daarom stellen de VNG en NVVB dat de relatie
tussen de Minister en de Kiesraad direct van invloed kan worden op de verhouding tussen
de Kiesraad en gemeenten. Naar aanleiding van deze opmerkingen in de consultatie is
de bevoegdheid voor de Minister van BZK om de Kiesraad te verzoeken het gebruik te
onderbreken, heroverwogen en uit het wetsvoorstel verwijderd (paragraaf 2.8.3)
Met betrekking tot de bevoegdheid van de Minister om nadere regels te stellen over
de aansluit- en gebruiksvoorschriften geldt dat in het Kiesbesluit kaders worden opgesteld
voor deze algemeen verbindende voorschriften. Hierbij kan worden gedacht aan de thema’s
die in elk geval aan de orde komen (bijvoorbeeld: voorschriften over het netwerk,
eisen aan besturingssysteem en het aanmaken van gebruikersaccounts) en aan de termijn
waarbinnen de algemeen verbindende voorschriften in elk geval moeten zijn vastgesteld
voorafgaand aan een verkiezing. Ook in de reacties uit de internetconsultatie wordt
opgemerkt dat in de wet moet worden vastgelegd welke algemeen verbindende voorschriften
(avv’s) de Kiesraad mag stellen. Nu het voorliggende wetsvoorstel vaststelt dat de
Kiesraad aansluit- en gebruiksvoorschriften mag vaststellen en daarmee voorziet in
een wettelijke basis, wordt deze reactie opgevat als ondersteuning van de voorgestelde
bepalingen.
6.5. Evaluatie technische bepalingen en invoeringstermijnen
Waar het gaat om de nadere uitwerking van technische aspecten in lagere regelgeving,
zoals de vereisten voor de uitslagprogrammatuur, beveelt de Kiesraad aan om deze regels
op regelmatige basis, maar in elk geval jaarlijks of tweejaarlijks, te evalueren.
Op deze manier blijven de regels in de pas lopen met de zich snel opvolgende technische
ontwikkelingen. Een dergelijke evaluatiebepaling zou in lagere regelgeving kunnen
worden vastgelegd zo stelt de Kiesraad. Bij de uitwerking van dit wetsvoorstel in
de lagere regelgeving is het van belang dat de te stellen regels niet binnen een of
twee jaar al achterhaald raken. Zeker waar het gaat om nadere regels van technische
aard moet een balans gevonden worden in de te stellen vereisten en de technische actualiteit.
In de uitwerking is dit een aandachtspunt. Daarnaast zal op dat moment ook worden
bezien op welke punten een evaluatiebepaling in het Kiesbesluit noodzakelijk is.
Invoeringstermijnen
Zowel de VNG, NVVB als de UvW benadrukken het belang van een ruime invoeringstermijn
van dit wetsvoorstel en de uitwerking daarvan in onderliggende regelgeving. Zij bepleiten
in dit verband voor een termijn van zes maanden. Deze termijn geldt wat hen betreft
ook voor de onderliggende wijzing van het Kiesbesluit en het opstellen van de aansluit-
en gebruiksvoorschriften. De VNG en NVVB vragen om deze termijn van zes maanden ook
in het Kiesbesluit vast te leggen voor de uitwerking van de aansluit- en gebruiksvoorschriften.
De invoeringstermijn van zes maanden is in overeenstemming met de afspraken die zijn
gemaakt in de Verkiezingsagenda 2030. Voor de aansluit- en gebruiksvoorschriften wordt
het advies van de VNG en NVVB betrokken bij de nadere uitwerking in het Kiesbesluit.
Er wordt gestreefd naar tijdige afronding van het wetstraject, rekening houdend met
de afgesproken invoeringstermijnen.
6.6. Overige onderwerpen
De UvW vraagt hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot de programmatuur die gebruikt
wordt ter ondersteuning van de kandidaatstellingsprocedure en hoe geborgd wordt dat
de nieuw te ontwikkelen uitslagprogrammatuur aansluit op de programmatuur voor de
kandidaatstelling. In de internetconsultatie wordt het verzoek gedaan de kandidaatstellingsprocedure
verder te digitaliseren. Het versterken van de kandidaatstellingsprocedure is onderdeel
van de Verkiezingsagenda 2030 die bij de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing 2021
aan de Tweede Kamer is aangeboden. De mogelijkheden die digitalisering biedt voor
de verbetering van de kandidaatstellingsprocedure worden daarbij onderzocht. De huidige
Kieswet kent geen bepalingen omtrent het gebruik van programmatuur ter ondersteuning
van de kandidaatstellingsprocedure. De aanpassingen die uit de versterking van de
kandidaatstellingsprocedure voortvloeien worden, inclusief de kaders voor het gebruik
van de kandidaatstellingsprogrammatuur, in een nieuw wetsvoorstel geregeld. Bij de
ontwikkeling van de nieuweuitslagprogrammatuur wordt ook de vernieuwing van de kandidaatstellingsprogrammatuur
betrokken, zodat de kandidaatstellingsprogrammatuur op de uitslagprogrammatuur blijft
aangesloten. Voor de kandidaatstelling geldt dat de programmatuur in eerste instantie
vergelijkbare functionaliteiten bevat als de huidige kandidaatstellingsprogrammatuur,
maar dat die in het kader van het nieuwe wetsvoorstel verder worden doorontwikkeld.
In de adviezen uit de internetconsultatie wordt de suggestie gedaan voor een «right
to challenge» omtrent verkiezingen. Daarbij zouden burgers die problemen hebben geconstateerd
rond de uitslagprogrammatuur of de organisatie van (digitale) verkiezingen, ingezet
kunnen worden om die problemen te verhelpen. Het wordt zeer gewaardeerd wanneer personen
die problemen constateren deze melden zodat de betrokken instanties die problemen
ook kunnen verhelpen. Met betrekking tot de uitslagprogrammatuur voorziet het voorliggende
wetsvoorstel (artikel Ea 9, derde lid) erin dat iedereen bij de Kiesraad schriftelijk
een melding kan doen. Door een onderbouwde melding te doen van een vermeende of geconstateerde
storing in of van een aantasting van de werking, betrouwbaarheid of beveiliging van
de uitslagprogrammatuur of de dreiging daarvan, kan de Kiesraad als beheerder van
de uitslagprogrammatuur deze melding onderzoeken en waar nodig maatregelen treffen.
Verder wordt in de internetconsultatie opgemerkt dat de methoden voor de restzetelberekening
niet tot de letter zijn uitgewerkt in de wetgeving en dat deze omissie niet mag worden
geformaliseerd in een digitaal systeem. Voorliggend wetsvoorstel ziet niet op de aanpassing
van regels omtrent de toewijzing van restzetels. Zoals uiteengezet in deze toelichting
moet de uitslagprogrammatuur getoetst worden voordat de Kiesraad de uitslagprogrammatuur
ter beschikking stelt. Onderdeel van deze toetsing is of de uitslagprogrammatuur de
uitslag correct, volgens de kaders van de Kieswet, berekent.
Artikelsgewijs
Artikel I
A
Met betrekking tot de Kieswet zijn op dit moment verschillende wetsvoorstellen in
procedure gebracht, waarin wijzigingen worden voorgesteld die relevant zijn voor de
voorgestelde wijzigingen in onderhavig wetsvoorstel. Met name de Wet nieuwe procedure
vaststelling verkiezingsuitslagen wijzigt de Kieswet zeer ingrijpend. Vanwege dit
grote aantal wijzigingen is ervoor gekozen de samenloop niet per artikel te regelen
en toe te lichten, maar expliciet aan te geven dat wordt uitgegaan van de Kieswet
zoals die komt te luiden na inwerkingtreding van genoemde wetsvoorstellen. De aanhef
van Artikel I brengt dit tot uitdrukking.
Artikel A 3
Met dit wetsvoorstel wordt de Kiesraad verantwoordelijk zorg te dragen voor de beschikbaarstelling,
instandhouding, betrouwbare werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur die
wordt gebruikt bij verkiezingen. Deze nieuwe taak van de Kiesraad wordt in onderdeel
A toegevoegd aan artikel A 3 van de Kieswet waarin de taken van de Kiesraad zijn opgenomen.
Gezien de omvang en zwaarte ervan is het gewenst deze belangrijke (nieuwe) taak van
de Kiesraad expliciet in dit artikel op te nemen. In het artikel wordt geen wijziging
aangebracht in de huidige taken van de Kiesraad. Er komt met dit wetsvoorstel een
nieuwe taak bij, die overigens op dit moment ook niet bij een ander orgaan is belegd.
Wel is er in dit wetsvoorstel voor gekozen artikel A 3 te herformuleren. Nu met dit
wetsvoorstel het takenpakket van de Kiesraad wordt uitgebreid, is er voor de leesbaarheid
voor gekozen alle taken van de Kiesraad in één opsomming op te nemen, in plaats van
in een aantal afzonderlijke artikelleden de taken van de Kiesraad op te nemen zoals
thans het geval is.
Onderdelen a en b
De onderdelen a en b van artikel A 3 corresponderen met het huidige artikel A 3, eerste
en tweede lid. Hierin is vastgelegd dat de Kiesraad centraal stembureau is in de gevallen
dat de wet dit voorschrijft en adviescollege is op het terrein van het kiesrecht en
de verkiezingen. De formulering van de taken in deze onderdelen is conform de huidige
eerste twee leden van artikel A 3.
Onderdeel c
Het voorgestelde onderdeel c ziet op de verantwoordelijkheid van de Kiesraad voor
de bij de verkiezingen te gebruiken uitslagprogrammatuur.
Het onderdeel spreekt in algemene zin over «programmatuur». Op dit moment betreft
dit uitsluitend de uitslagprogrammatuur. In de toekomst kan dit ook nieuwe verantwoordelijkheden
van de Kiesraad met betrekking tot andere programmatuur betreffen, zoals programmatuur
die gebruikt wordt ten behoeve van de kandidaatstelling. Voor de toekenning van die
nieuwe verantwoordelijkheden is dan wel een wijziging van de Kieswet nodig.
Daarnaast is relevant dat de taak in onderdeel c alle in of krachtens het nieuwe hoofdstuk
Ea gestelde taken en bevoegdheden van de Kiesraad met betrekking tot de uitslagprogrammatuur
omvat; van de bevoegdheid tot beschikbaarstelling van de uitslagprogrammatuur, het
inrichten van centrale voorzieningen en het treffen van centrale maatregelen, tot
en met het geven van beheersaanwijzingen en het onderbreken van het gebruik van de
uitslagprogrammatuur.
Door de toevoeging «overeenkomstig de bij of krachtens deze wet te stellen bepalingen»
wordt duidelijk dat de Kiesraad niet ongeclausuleerd verantwoordelijk wordt voor het
gebruik van programmatuur bij verkiezingen. De Kiesraad is alleen verantwoordelijk
indien en voor zover in de Kieswet of daarop gebaseerde regelgeving een taak of bevoegdheid
aan de Kiesraad is toegekend. Zo zijn in voorliggend wetsvoorstel ook burgemeester
en wethouders en het dagelijks bestuur van een waterschap verantwoordelijk om voorzieningen
en maatregelen te treffen die vereist zijn voor een veilig en betrouwbaar gebruik
van de uitslagprogrammatuur door de gemeentelijk stembureaus, het nationaal briefstembureau
en de centrale stembureaus, niet zijnde de Kiesraad. Naast burgemeester en wethouders
en het dagelijks bestuur van een waterschap, krijgen ook het gemeentelijk stembureau,
het nationaal briefstembureau en het centraal stembureau op grond van dit wetsvoorstel
hun eigen verantwoordelijkheid met betrekking tot de programmatuur, te weten voor
het veilig en betrouwbaar gebruik van de uitslagprogrammatuur. Deze verantwoordelijkheden
worden eveneens geregeld in het nieuwe hoofdstuk Ea.
Onderdelen d en e
De nieuwe onderdelen d en e zijn ontleend aan artikel A 3, derde lid, zoals dat komt
te luiden na inwerkingtreding van de Wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen.
Onderdeel d komt inhoudelijk overeen met het eerste deel van artikel A 3, derde lid,
en is uitsluitend tekstueel gewijzigd in verband met de keuze van een opsomming. Het
onderdeel e komt inhoudelijk overeen met het tweede deel van artikel A 3, derde lid,
en is eveneens slechts tekstueel gewijzigd in verband met de keuze voor een opsomming.
Onderdeel e ziet op de verantwoordelijkheid die de Kiesraad heeft voor het opstellen
van een controleprotocol. Met het controleprotocol stelt respectievelijk het gemeentelijk
stembureau, hoofdstembureau, nationaal briefstembureau en centraal stembureau vast
of de uitslagprogrammatuur de uitslagen goed heeft opgeteld. Daarnaast dient het controleprotocol
ertoe dat het centraal stembureau overtuigd raakt dat er met de voorliggende stukken
een betrouwbare uitslag is vast te stellen. Die beoordeling beperkt zich niet tot
de werking van de uitslagprogrammatuur. Het is voor de kenbaarheid van het takenpakket
van de Kiesraad gewenst dat zijn taken overzichtelijk in één artikel te vinden zijn.
Is sprake van een incidentele uitvoeringstaak, zoals het vaststellen van een controleprotocol,
dan kan de wetgever deze ook zonder wijziging van artikel A 3 in de Kieswet opnemen.
B
Onderdeel B betreft de toevoeging aan de Kieswet van een nieuw hoofdstuk Ea met betrekking
tot de digitale aspecten van het verkiezingsproces. Met dit wetsvoorstel betreft dit
in eerste instantie uitsluitend artikelen met betrekking tot de uitslagprogrammatuur.
In een latere fase kan hieraan bijvoorbeeld de programmatuur met betrekking tot de
kandidaatstelling worden toegevoegd, dan wel bepalingen over mogelijke inzet van andere
programmatuur in het verkiezingsproces.
Het hoofdstuk ziet in ieder geval op de verkiezingen van de Tweede Kamer, provinciale
staten, waterschappen en gemeenteraden. De toepasselijkheid van dit hoofdstuk op deze
verkiezingen volgt uit de plaatsing in Afdeling II van de Kieswet die betrekking heeft
op deze verkiezingen. Daarnaast is het hoofdstuk van toepassing op de verkiezing van
het Europees Parlement. Dit volgt uit artikel Y 2 van de Kieswet dat de artikelen
uit Afdeling II over de verkiezing van de Tweede Kamer van overeenkomstige toepassing
verklaart op de verkiezingen van het Europees Parlement.
Daarnaast is het wetsvoorstel in beginsel ook van toepassing op de verkiezingen in
Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit volgt uit de artikelen Ya 1 en Ya 22 van de Kieswet,
echter in het nieuwe artikel Ya 3b is een specifieke voorziening opgenomen die inhoudt
dat de Kiesraad en de bestuurscolleges van de openbare lichamen in onderling overleg
bepalen of bij de verkiezingen op die eilanden gebruik wordt gemaakt van uitslagprogrammatuur.
Door de plaatsing van dit hoofdstuk in Afdeling II van de Kieswet, ziet deze niet
op de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer.
Artikel Ea 1
Uitslagprogrammatuur
Dit wetsvoorstel heeft zowel betrekking op de programmatuur die door het gemeentelijk
stembureau, het hoofdstembureau en het nationaal briefstembureau wordt gebruikt als
op de programmatuur die het centraal stembureau gebruikt. Ter bevordering van de leesbaarheid
wordt deze programmatuur in dit hoofdstuk gezamenlijk aangeduid als «uitslagprogrammatuur».
Voor het gemeentelijk stembureau gaat het om programmatuur voor de vaststelling van
de totalen, bedoeld in artikel Na 11a van de Kieswet voor de betreffende gemeente.
Dit gaat onder meer om de vaststelling van de aantallen stemmen per kandidaat en per
lijst, en de aantallen blanco en ongeldige stemmen, maar ook om de aantallen stembescheiden
(stempassen, volmachten, kiezerspassen).
Bij het hoofdstembureau gaat het om de programmatuur voor de vaststelling van de totalen,
bedoeld in artikel O 5a van de Kieswet. Dit is een equivalent van artikel Na 11a van
de Kieswet. Bij het nationaal briefstembureau gaat het om programmatuur voor de vaststelling
van de totalen, bedoeld in artikel O 34a van de Kieswet. Ook dit betreft een equivalent
van artikel Na 11a, maar wijkt hiervan af in verband met het feit dat per brief wordt
gestemd in plaats van in een stemlokaal.
Bij het centraal stembureau gaat het naast de vaststelling van de uitslag, ook om
de vaststelling van de aantallen, bedoeld in artikel P 20a. Dit betreft onder meer
het aantal blanco stemmen, het aantal ongeldige stemmen, de aantallen stembescheiden
en het totaal aantal kiesgerechtigden.
Gebruiker
Ter bevordering van de leesbaarheid van dit hoofdstuk, wordt voorts in de Kieswet
het begrip «gebruiker» geïntroduceerd. Met «gebruiker» wordt gedoeld op het orgaan
dat de uitslagprogrammatuur ook gebruikt, dat wil zeggen het gemeentelijk stembureau,
het hoofdstembureau, het nationaal briefstembureau en het centraal stembureau.
Aansluitvoorschriften
Dit zijn de voorschriften die de Kiesraad vaststelt over de decentrale voorzieningen
en maatregelen om de uitslagprogrammatuur betrouwbaar en veilig te laten functioneren.
De aansluitvoorschriften richten zich tot burgemeester en wethouders, de Kiesraad
voor zover het zijn functie van centraal stembureau voor de verkiezing van de leden
van de Tweede Kamer en het Europees Parlement betreft en tot het dagelijks bestuur
van het waterschap voor zover dit het centraal stembureau betreft voor de verkiezing
van het algemeen bestuur van het waterschap, in de categorie van ingezetenen.
Gebruiksvoorschriften
De gebruiksvoorschriften worden ook door de Kiesraad vastgesteld en zien op het gebruik
van de uitslagprogrammatuur door het gemeentelijk stembureau, het hoofdstembureau,
het nationaal briefstembureau of het centraal stembureau.
Burgemeester en wethouders
Voor de volledigheid wordt met deze begripsbepaling aangegeven in welke hoedanigheid
het college van burgemeester en wethouders wordt aangeduid en welk betrokken college
is bedoeld als in dit hoofdstuk wordt gesproken van «burgemeester en wethouders».
Dagelijks bestuur
De begrippen «dagelijks bestuur» en «algemeen bestuur» worden al in artikel A 1 van
de Kieswet gedefinieerd als het dagelijks bestuur van het waterschap, respectievelijk
het vertegenwoordigend orgaan van het waterschap voor zover het de categorie «ingezetenen»
betreft. Met deze definitie in het nieuwe artikel Ea 1 wordt voor de volledigheid
duidelijk gemaakt welk betrokken dagelijks bestuur het betreft.
Artikel Ea 2
Eerste lid
Dit artikel legt de verantwoordelijkheid van de Kiesraad met betrekking tot de uitslagprogrammatuur
in de Kieswet vast. De Kiesraad wordt met dit wetsvoorstel de beheerder van de uitslagprogrammatuur.
Met het eerste lid wordt dit aldus geformuleerd dat de Kiesraad verantwoordelijk wordt
zorg te dragen voor de beschikbaarstelling, instandhouding, betrouwbare werking en
beveiliging van de uitslagprogrammatuur. De verantwoordelijkheid om zorg te dragen
voor de beschikbaarstelling houdt tevens in dat de Kiesraad verantwoordelijkheid draagt
voor de (door)ontwikkeling van de uitslagprogrammatuur. Deze dient betrouwbaar en
veilig te zijn. Ook omvat voormelde verantwoordelijkheid dat de Kiesraad zich ervan
vergewist dat de leverancier van de uitslagprogrammatuur en de centrale voorzieningen
beschikt over voldoende deskundigheid om deze producten te leveren. Dit doet de Kiesraad
door bij de aanbesteding eisen op te nemen over de deskundigheid van de leverancier.
Voorts moet de leverancier ook tijdens de uitvoering van de werkzaamheden kunnen bewijzen
nog steeds aan de deskundigheidseisen te voldoen.
De verantwoordelijkheid van de Kiesraad met betrekking tot de uitslagprogrammatuur
gaat niet verder dan bij of krachtens deze wet is bepaald. Dit komt tot uitdrukking
in de zinsnede «overeenkomstig de bij of krachtens dit hoofdstuk gestelde bepalingen».
Ook andere betrokkenen in het verkiezingsproces hebben verantwoordelijkheden voor
de goede werking en beveiliging van de uitslagprogrammatuur. Zo is bijvoorbeeld het
college van burgemeester en wethouders op grond van artikel Ea 6, eerste lid, verplicht
om zorg te dragen voor een veilige en betrouwbare ICT-omgeving waarin het gemeentelijk
stembureau en het centraal stembureau, niet zijnde de Kiesraad, de aan hen toevertrouwde
taken kunnen verrichten. Dit geldt ook voor het college van de burgemeester en wethouders
van de gemeente ’s-Gravenhage ten aanzien van het nationaal briefstembureau.
Daarnaast zijn de gebruikers, dat wil zeggen het gemeentelijk stembureau, het hoofdstembureau,
het nationaal briefstembureau en het centraal stembureau, op grond van artikel Ea
7, tweede lid, verplicht om op een veilige en betrouwbare wijze van de uitslagprogrammatuur
gebruik te maken.
Dat de Kiesraad verantwoordelijkheden wordt toegekend, houdt niet in dat de Kiesraad
deze taken feitelijk zelf moet verrichten. Hij kan hiervoor andere partijen inschakelen.
Zo besteedt de Kiesraad de ontwikkeling van de huidige uitslagprogrammatuur in de
praktijk uit aan een externe partij, net als de instandhouding (het feitelijke beheer).
Het voorgaande neemt niet weg dat de Kiesraad de eindverantwoordelijkheid draagt voor
de beschikbaarstelling, instandhouding en borging van de betrouwbare werking en beveiliging
van de uitslagprogrammatuur, hetgeen in dit nieuwe hoofdstuk Ea van de Kieswet verder
wordt uitgewerkt. Onder de instandhouding en de borging van de betrouwbare werking
wordt mede verstaan dat de uitslagprogrammatuur betrouwbaar en veilig wordt (door)ontwikkeld.
Daarnaast moet hij centrale voorzieningen inrichten en centrale maatregelen treffen
voor een veilige en betrouwbare werking van de uitslagprogrammatuur. Ook stelt de
Kiesraad bij regeling voorschriften over de decentrale ICT-omgeving waarbinnen de
uitslagprogrammatuur wordt gebruikt (aansluitvoorschriften) en over het gebruik van
de uitslagprogrammatuur door de gebruikers (gebruiksvoorschriften). Op grond van de
overige bepalingen van dit hoofdstuk moet de Kiesraad genoemde actoren bij incidenten
informeren, en ook zo nodig optreden, in eerste instantie door middel van informeel
contact, en als uiterste middel door het geven van een beheersaanwijzing of het onderbreken
van het gebruik van de uitslagprogrammatuur.
Het artikel is zoveel mogelijk techniekonafhankelijk geformuleerd. De basisvereisten
voor de uitslagprogrammatuur worden in de wet neergelegd. In dit wetsvoorstel wordt
daarnaast de terminologie gehanteerd dat de uitslagprogrammatuur betrouwbaar en veilig
moet werken. Voor zover mogelijk wordt in de Kieswet uitgewerkt welke (functionele)
eisen er aan de programmatuur worden gesteld. Enkele meer technische aspecten worden
in het Kiesbesluit nader uitgewerkt.
De term «betrouwbaarheid» is een verzamelbegrip. Wat in ieder geval tot de betrouwbaarheid
van de uitslagprogrammatuur behoren zijn de integriteit en de beschikbaarheid van
de uitslagprogrammatuur. De integriteit van de uitslagprogrammatuur betekent de mate
waarin de programmatuur uitslaggegevens als resultaat geeft die in overeenstemming
zijn met de wettelijke regels, waarbij niets ten onrechte is toegevoegd, verdwenen
of achtergehouden. De beschikbaarheid van de uitslagprogrammatuur betekent de mate
waarin men indien nodig kan beschikken over de werkende appratuur en er dus geen uitval
van de programmatuur plaatsvindt.
Daarnaast zijn ook de mate waarin de uitslagprogrammatuur de doelen bewerkstelligt
waarvoor het dient, de mate waarin de uitslagprogrammatuur conform de intenties waarvoor
de apparatuur wordt ingezet werkt en de mate waarin de appratuur overeenkomstig wet-
en regelgeving werkt onderdeel van de betrouwbaarheid.
Tot de «beveiliging» van de uitslagprogrammatuur behoren in ieder geval alle technische
en organisatorische maatregelen die getroffen worden om de integriteit en de beschikbaarheid
van de uitslagprogrammatuur te waarborgen. De beveiligingsmaatregelen moeten een passend
niveau van beveiliging waarborgen, rekening houdend met de stand van de techniek en
de uitvoeringskosten, afgezet tegen de risico's en de aard van de te beschermen gegevens
ten aanzien van de uitslagprogrammatuur. Bij de beoordeling van de beveiligingsrisico’s
ten aanzien van de uitslagprogrammatuur moet aandacht worden besteed aan risico's
die zich voordoen bij gegevensverwerking in het verkiezingsproces. Omdat de Kiesraad
een zbo is, moet de Kiesraad overigens op grond van artikel 41, eerste lid, van de
Kaderwet zbo’s, bezien in samenhang met het Besluit voorschrift informatiebeveiliging
rijksdienst 2007, zorgdragen voor de nodige technische en organisatorische voorzieningen
ter beveiliging van zijn gegevens tegen verlies of aantasting en tegen onbevoegde
kennisneming, wijziging en verstrekking van die gegevens. Dat betreft een algemene
bepaling; het is wenselijk de beveiligingseisen met betrekking tot de uitslagprogrammatuur
specifiek te regelen in het Kiesbesluit.
Voor de formulering van het eerste lid is aangesloten bij de formulering van de verantwoordelijkheid
van de Minister van BZK voor de generieke digitale infrastructuur, zoals neergelegd
in artikel 5 van de Wet digitale overheid.
Tweede lid
De Kiesraad moet bij elke verkiezing zorgdragen voor de beschikbaarstelling van de
uitslagprogrammatuur. Deze zorgplicht moet breed worden opgevat en omvat ook de inspanningsverplichting
om, in het geval dat de uitslagprogrammatuur tijdelijk niet kan worden gebruikt, maatregelen
te treffen die nodig zijn om het gebruik te kunnen hervatten. Niet alleen bij de verkiezingen
waarin hij zelf optreedt als centraal stembureau, maar ook bij de verkiezingen voor
de provinciale staten, de kiescolleges voor de Eerste Kamer op Bonaire, Sint Eustatius
en Saba, de algemeen besturen van de waterschappen (categorie ingezetenen), de gemeenteraden
en de eilandsraden van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Voor de verkiezingen in de
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt hierbij dat het gebruik van
de uitslagprogrammatuur niet verplicht is en dat de Kiesraad en de bestuurscolleges
van deze eilanden samen overleggen of de uitslagprogrammatuur wordt gebruikt. Als
dat niet het geval is, stelt de Kiesraad vanzelfsprekend voor deze verkiezingen ook
geen uitslagprogrammatuur ter beschikking.
Derde lid
Veilige en betrouwbare uitslagprogrammatuur geeft op zichzelf geen garantie dat ook
het gebruik hiervan veilig en betrouwbaar is. De Kiesraad treft hiervoor in de eerste
plaats centrale voorzieningen en maatregelen. Het gaat hier om centrale voorzieningen
en maatregelen die de Kiesraad treft in verband met de veilige en betrouwbare werking
van de uitslagprogrammatuur bij alle betrokkenen in het verkiezingsproces. Bij die
centrale voorzieningen en maatregelen van de Kiesraad kan onder meer worden gedacht
aan de inrichting van een centrale hosting en de inrichting van een security operations
center die controles uitoefent op de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur.
Voorts valt bijvoorbeeld te denken aan maatregelen over de toegang tot de centrale
voorzieningen, waaronder welke vereisten er gelden voor de personen die toegang hebben
tot de centrale voorzieningen. In het algemeen deel van deze memorie van toelichting
is al op deze voorzieningen en maatregelen ingegaan. Op wetsniveau worden de centrale
voorzieningen en maatregelen techniekonafhankelijk geformuleerd. Bij algemene maatregel
van bestuur worden nadere regels gesteld over de centrale maatregelen en voorzieningen
(artikel Ea 3, zevende lid, onder c).
Daarnaast dient de Kiesraad er in zijn functie van centraal stembureau ook zelf zorg
voor te dragen dat hij eigen voorzieningen en maatregelen treft om in deze functie
de uitslagprogrammatuur op een juiste wijze te gebruiken. Dit wordt geregeld in artikel
Ea 6, zevende lid, onder a.
Vierde lid
Dit lid bevat een delegatiegrondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels
te stellen over het ter beschikking stellen van de uitslagprogrammatuur. Het gaat
hier in ieder geval over de uiterste termijn waarop de Kiesraad uitslagprogrammatuur
ter beschikking stelt en aan de wijze van ter beschikking stellen aan de gebruikers.
De gedachte hierbij is dat de uitslagprogrammatuur tijdig beschikbaar moet zijn zodat
het college van burgemeester en wethouders, respectievelijk het dagelijks bestuur
van een waterschap, of de Kiesraad (ingeval hij centraal stembureau is) de decentrale
voorzieningen in gereedheid kunnen brengen.
Artikel Ea 3
Eerste lid
Transparantie is een belangrijk uitgangspunt voor het zorgvuldig verloop van de verkiezingen.
Dit geldt ook voor wat betreft de uitslagprogrammatuur; het is een basisvereiste dat
de uitslagprogrammatuur transparant is. Uit die transparantie vloeit voort dat de
uitslagprogrammatuur controleerbaar is. Met het oog daarop maakt de Kiesraad op grond
van dit lid gegevens, waaronder in ieder geval technische gegevens, met betrekking
tot de uitslagprogrammatuur openbaar, zodat het mogelijk is om onderzoek uit te voeren
naar de werking van de programmatuur. Wanneer de openbaarmaking van bepaalde gegevens
zou leiden tot beveiligingsrisico’s, kan de openbaarmaking in zoverre achterwege blijven.
Dit wordt geregeld in het tweede lid. Welke gegevens precies openbaar worden gemaakt
met betrekking tot de uitslagprogrammatuur wordt bij algemene maatregel van bestuur
geregeld (zevende lid, aanhef en onder a), in aanvulling op de artikelen Ea 3, vierde
lid en Ea 5, vierde lid, waarin wordt geregeld dat de Kiesraad de specificatie, de
resultaten van de toetsing van de specificatie, de uitslagprogrammatuur, de centrale
voorzieningen en maatregelen en de aansluit- en gebruiksvoorschriften openbaar maakt.
In lijn met het huidige artikel P 1, vijfde lid, van het Kiesbesluit valt in ieder
geval te denken aan technische gegevens als de broncode en de documentatie van de
uitslagprogrammatuur46.
Ook de beschrijving van de centrale voorzieningen en maatregelen die de Kiesraad treft,
worden in principe openbaar gemaakt, tenzij de uitzondering die wordt bedoeld in het
tweede lid zich voordoet.
Tweede lid
Wanneer de openbaarmaking van de gegevens of de beschrijving, bedoeld in het eerste
lid, op bezwaren stuit vanuit het oogpunt van de beveiliging van de uitslagprogrammatuur
of de centrale maatregelen en voorzieningen, kan in zoverre worden afgezien van de
openbaarmaking daarvan. Toepassing van deze uitzonderingsgrond kan er niet toe leiden
dat de gegevens of de beschrijving in het geheel niet openbaar wordt gemaakt; slechts
de openbaarmaking van de onderdelen van de gegevens en de beschrijving die de beveiliging
van de programmatuur raken kan achterwege blijven. Het is aan de Kiesraad om te motiveren
dat de in dit artikellid geregelde uitzonderingsgrond zich voordoet.
Derde lid
Dit lid regelt de verplichting voor de Kiesraad om een specificatie op te stellen
die duidelijk maakt hoe de geldende wet- en regelgeving voor de uitslagberekening
van hoofdstuk P van de Kieswet (artikelen P 2, P 3, P 5, P 6, P 7, P 8, P 9, P 10,
P 12, P 13, P 15, P 16, P 17, P 18, P 19 en P 19a) moet worden toegepast. Deze specificatie
dient ertoe dat de uitslagprogrammatuur de functionaliteiten bevat die nodig zijn
om tot een correcte berekening en vaststelling van de uitslag te komen. Het opstellen
van deze specificatie (en het feit dat de uitslagprogrammatuur hieraan moet voldoen)
is onderdeel van het tweede basisvereiste dat wordt gesteld aan de werking van de
uitslagprogrammatuur.
Vierde lid
De Kiesraad laat deze specificatie toetsen door een instantie die in staat is de juistheid
van de specificatie te beoordelen. Deze instantie zal daartoe in ieder geval deskundig
moet zijn in het beoordelen van de vertaling van de relevante wet- en regelgeving
naar de te doorlopen stappen en de uit te voeren wiskundige berekeningen door de uitslagprogrammatuur
ten behoeve van de berekening van de zetelverdeling. Het is aan de Kiesraad om zich
ervan te vergewissen dat de toetsende instantie over voldoende deskundigheid beschikt
om de toets uit te voeren. Daarnaast vergewist de Kiesraad zich ervan dat de instantie
die de toets uitvoert onafhankelijk is. Dat houdt in dat de toetsende instantie vrij
is in de wijze waarop hij de toets uitvoert en in de wijze waarop hij de uitkomsten
van de toets vastlegt. Daarnaast mag de toetsende instantie geen rol hebben in het
verkiezingsproces zelf. Het kan dus niet de Kiesraad zelf zijn, noch een gebruiker,
leverancier of de hostende partij van de programmatuur, om zo de onafhankelijke positie
te kunnen borgen.
De toetsende instantie beoordeelt de specificatie en stelt daarover een rapport vast.
Zowel het rapport als de specificatie worden door de Kiesraad openbaar gemaakt. Hierdoor
kan eenieder zich een oordeel vormen over zowel de deskundigheid van de toetsende
instantie als over de inhoud van het rapport. Wanneer een nieuwe specificatie wordt
opgesteld als gevolg van een wijziging in de regelgeving die ziet op de berekening
van de uitslag, moet opnieuw toetsing van de specificatie plaatsvinden.
De Kiesraad laat ook toetsen of de uitslagprogrammatuur werkt conform de specificatie.
Zie hiervoor artikel Ea 5, eerste lid, onder a.
Vijfde lid
Dit lid bepaalt een belangrijk functionaliteitsvereiste waaraan de uitslagprogrammatuur
moet voldoen; de uitslagprogrammatuur bevat de functionaliteiten die volgens de door
de Kiesraad opgestelde specificatie nodig zijn om tot een correcte berekening en vaststelling
van de uitslag te komen.
Zesde lid
Het zesde lid regelt het basisvereiste dat het ontwerp van de uitslagprogrammatuur
eraan bijdraagt dat opzettelijk of toevallig foutief gebruik ervan wordt voorkomen.
Onder «ontwerp» wordt in dit verband niet alleen het initiële ontwerp van de uitslagprogrammatuur
verstaan, maar ook de wijze waarop de uitslagprogrammatuur vervolgens werkt en gebruikt
wordt. Dit vereiste houdt bijvoorbeeld in dat de invoer van gegevens wordt gecontroleerd
op consistentie en dat het vierogenprincipe wordt toegepast bij de invoer van gegevens.
Zevende lid
Onderdeel a bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur het moment van
openbaarmaking vast te stellen, alsmede welke gegevens met betrekking tot de uitslagprogrammatuur
de openbaarmaking betreft. Zie ook de toelichting bij het eerste lid.
Onderdeel b bevat een delegatiegrondslag om meer technische vereisten die niet tot
de basisvereisten aan de uitslagprogrammatuur worden gerekend, bij algemene maatregel
van bestuur vast te stellen. Het gaat hier om nadere vereisten voor de werking, het
ontwerp, de betrouwbaarheid en de beveiliging van de uitslagprogrammatuur. Hierbij
kan worden gedacht aan het vereiste dat de uitslagprogrammatuur, waaronder de broncode,
zodanig is opgebouwd dat modulaire aanpassingen mogelijk zijn, het vereiste dat gesteld
wordt aan de tekens die de uitslagprogrammatuur ondersteunt voor de vermelding van
de aanduidingen van de politieke groeperingen en de namen van de kandidaten, alsmede
het vereiste dat wordt gesteld aan de programmeertaal.
Onderdeel c regelt dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld
over de inrichting, de werking, de betrouwbaarheid en de beveiliging van de in artikel
Ea 2, derde lid bedoelde centrale voorzieningen en de eisen met betrekking tot de
in dat artikellid bedoelde maatregelen. Hierbij kan worden gedacht aan het regelen
van het feit dat de centrale voorzieningen bestaan uit een centrale server waarop
de uitslagprogrammatuur gehost wordt, en een virtuele desktopomgeving waarin de gebruikers
van de programmatuur kunnen inloggen, het vereiste dat de server zich in Nederland
bevindt, dat logging plaatsvindt en dat authenticatie van gebruikers plaatsvindt middels
tweefactorauthenticatie.
Het geheel aan in dit artikel genoemde basisvereisten, alsmede de technische vereisten
die bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, wordt door de toetsende
instantie betrokken bij de toets, bedoeld in artikel Ea 5, eerste lid.
Artikel Ea 4
Eerste lid
De Kiesraad stelt aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften vast. Deze zijn,
samen met de te treffen centrale voorzieningen en maatregelen (artikel Ea 2, derde
lid) onderdeel van het digitale hulpmiddel verkiezingen. De voorschriften betreffen
organisatorische en technische onderwerpen. De Kiesraad neemt bij het opstellen van
de voorschriften de regels in acht, die bij of krachtens dit artikel worden gesteld.
De aansluitvoorschriften (onderdeel a) hebben betrekking op de decentrale voorzieningen
en maatregelen en richten zich tot de instanties die het gebruik van de uitslagprogrammatuur
faciliteren. Dit betreft de colleges van burgemeester en wethouders die voor een veilige
en betrouwbare gemeentelijke ICT-omgeving moeten zorgdragen, de Kiesraad zelf die
voor een eigen betrouwbare en veilige ICT-omgeving moet zorgdragen als hij als centraal
stembureau optreedt en het dagelijks bestuur van het waterschap die eveneens voor
een decentrale ICT-omgeving dient zorg te dragen voor het centraal stembureau voor
de waterschapsverkiezingen. De gebruiksvoorschriften (onderdeel b) richten zich tot
de gemeentelijk stembureaus, hoofdstembureaus, het nationale briefstembureau en de
centrale stembureaus die de uitslagprogrammatuur bij de verkiezingen gebruiken. Dat
de gebruiksvoorschriften zich ook richten tot de centrale stembureaus, betekent dat
de Kiesraad hier zelf ook aan moet voldoen wanneer hij optreedt als centraal stembureau.
Met de terminologie «aansluitvoorschriften» en «gebruiksvoorschriften» wordt duidelijk gemaakt dat het hier gaat om algemeen verbindende voorschriften.
Dit wordt mede tot uitdrukking gebracht door de artikelen Ea 6, eerste lid, en Ea
7, tweede lid, waarin de verplichting tot naleving van deze voorschriften is geregeld.
In de huidige praktijk werkt de Kiesraad met privaatrechtelijke aansluitvoorwaarden
en gebruiksvoorwaarden. Gezien de verplichting tot gebruik van de uitslagprogrammatuur,
is in dit wetsvoorstel gekozen voor publiekrechtelijke voorschriften.
De aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften betreffen algemeen verbindende voorschriften
vanwege het Rijk die op grond van de Wet elektronische publicaties bekend gemaakt
moeten worden in de Staatscourant. Daarom wordt de wijze van publicatie niet in dit
artikellid genoemd. Daarnaast kan het gewenst zijn dat, los van de publicatie van
deze voorschriften in de Staatscourant, de Kiesraad deze voorschriften ook publiceert
op de eigen website.
Tweede lid
In dit artikellid wordt vastgelegd wat de doelstelling is van de aansluitvoorschriften
en de gebruiksvoorschriften, bedoeld in het eerste lid.
Derde lid
In het derde lid wordt geregeld dat de Kiesraad bij het opstellen van de aansluitvoorschriften
en gebruiksvoorschriften een instantie die representatief kan worden geacht voor de
colleges van burgemeester en wethouders en een instantie die representatief kan worden
geacht voor de dagelijkse besturen consulteert. In de praktijk worden de colleges
van burgemeester en wethouders vertegenwoordigd door de VNG, en de waterschappen door
de UvW, de voor hen representatief geachte instanties. Het ligt in de lijn der verwachting
dat de Kiesraad ook de NVVB bij deze consultatie betrekt.
Vierde lid
Dit lid bevat een delegatiegrondslag om bij algemene maatregel van bestuur te regelen
op welke onderwerpen de aansluit- en gebruiksvoorschriften kunnen zien, en binnen
welke termijn deze moeten worden vastgesteld.
Artikel Ea 5
Eerste lid
Dit lid regelt de toetsing van de uitslagprogrammatuur. Deze toetsing dient plaats
te vinden bij elke verkiezing waarbij de uitslagprogrammatuur wordt gebruikt. De achtergrond
hierbij is dat de technologische ontwikkelingen razendsnel kunnen gaan en het van
het grootste belang is dat de uitslagprogrammatuur up-to-date is om met mogelijke
dreigingen om te gaan.
De toetsing omvat niet alleen de uitslagprogrammatuur zelf, maar ook de centrale voorzieningen
en maatregelen die de Kiesraad treft voor een betrouwbare en veilige werking van de
uitslagprogrammatuur, de aansluitvoorschriften en de gebruiksvoorschriften. Het totale
pakket dient getoetst te worden vanwege de onderlinge afhankelijkheid en de kwetsbaarheid.
De eisen waaraan de toetsende instantie het totale pakket toetst, worden in de Kieswet
(artikel Ea 3, vijfde en zesde lid) en bij algemene maatregel van bestuur gesteld
(artikel Ea 3, zevende lid).
De toetsing dient uitgevoerd te worden door een deskundige en onafhankelijke instantie.
Dit zouden ook twee of meer onafhankelijke instanties kunnen zijn. Het huidige artikel
P 1, zevende lid, van het Kiesbesluit bevat een facultatieve grondslag om bij ministeriële
regeling regels te stellen over de deskundigheid van de onafhankelijke instantie.
Gelet op het belang van de deskundigheid en onafhankelijkheid van deze instantie wordt
voorgesteld om op het niveau van de Kieswet te regelen dat de Kiesraad zich vergewist
van de deskundigheid en onafhankelijkheid van de toetsende instantie.
Het begrip «deskundigheid» ziet onder meer op de technische bekwaamheid en professionele
integriteit van het personeel en de beschikbaarheid van voldoende personeel, als ook
van de nodige middelen en uitrusting. Door het rapport openbaar te maken (vierde lid)
kan eenieder zich een oordeel vormen over zowel de deskundigheid van de toetsende
instantie als over de inhoud van het rapport.
Het begrip «onafhankelijk» houdt in dat de toetsende instantie vrij moet zijn in de
wijze waarop hij de toets uitvoert en in de wijze waarop hij de uitkomsten van de
toets vastlegt. Daarnaast mag de toetsende instantie geen rol hebben in het verkiezingsproces
zelf. Het kan dus niet de Kiesraad zelf zijn, noch een gebruiker, leverancier of de
hostende partij van de programmatuur, om zo de onafhankelijke positie te kunnen borgen.
om zo de onafhankelijke positie te kunnen borgen.
Tweede lid Als gezegd dient bij elke verkiezing het totaalpakket aan (1) uitslagprogrammatuur,
(2) centrale voorzieningen en maatregelen en (3) aansluitvoorschriften en gebruiksvoorschriften
worden getoetst door een deskundige en onafhankelijke instantie. Mocht het totaalpakket
getoetst zijn en de Kiesraad brengt nadien nog een ondergeschikte wijziging aan in
hetzij de uitslagprogrammatuur zelf, hetzij de centrale voorzieningen en maatregelen,
hetzij de aansluitvoorschriften en de gebruiksvoorschriften, dan hoeft de toetsing
niet opnieuw plaats te vinden. Het is goed voorstelbaar dat op ondergeschikte punten
wijzigingen wenselijk blijken. Het zou te ver gaan om dan een nieuwe toets te laten
plaatsvinden. Het oordeel of sprake is van een ondergeschikte wijziging is aan de
Kiesraad, waarbij in elk geval wijzigingen die invloed hebben op de beveiliging of
de zetelberekening niet van ondergeschikte aard worden aangemerkt. Dergelijke wijzingen
moeten derhalve altijd getoetst worden. Een wijziging van ondergeschikte aard is bijvoorbeeld
een wijziging van de programmatuur als gevolg van aanpassing van een in de Kiesregeling
opgenomen model.
Overigens is de Kiesraad met het oog op de transparantie en controleerbaarheid gehouden
deze ondergeschikte wijzigingen wel openbaar te maken, zie het vierde lid, onder b.
Derde lid
Indien als gevolg van de uitkomst van de toets als bedoeld in het eerste lid een wijziging
wordt aangebracht in de uitslagprogrammatuur, de centrale voorzieningen en maatregelen
of de aansluitvoorschriften of gebruiksvoorschriften, die niet als ondergeschikt kan
worden aangemerkt, dit ter beoordeling van de Kiesraad, moet na wijziging een nieuwe
toets worden uitgevoerd. Een niet ondergeschikte wijziging kan immers gevolgen hebben
voor de veilige en betrouwbare werking van de uitslagprogrammatuur. Dit volgt uit
het tweede lid. Dit derde lid regelt dat in dat geval slechts het gewijzigde onderdeel
opnieuw getoetst hoeft te worden. In dat geval wordt dit gezien als een hertoetsing
van dat onderdeel waarover in de voorafgaande toets aanbevelingen zijn opgesteld.
De hertoetsing dient tevens tot doel te bezien of de aangebrachte wijziging in voldoende
mate uitvoering geeft aan de aanbeveling.
Vierde lid
Op grond van dit lid worden de uitkomsten van de toets openbaar gemaakt alsmede de
eventuele ondergeschikte wijzigingen als bedoeld in het tweede lid.
Vijfde lid
Dit lid bevat een delegatiegrondslag om bij algemene maatregel van bestuur nadere
regels te stellen over de openbaarmaking, bedoeld in het vierde lid. Hierbij kan met
name worden gedacht aan regels over het moment van openbaarmaking van de uitkomst
van de toets.
Artikel Ea 6
Eerste lid
Het college van burgemeester en wethouders is voor zover dit het gemeentelijk stembureau,
hoofdstembureau en centraal stembureau (niet zijnde de Kiesraad) in zijn gemeente
betreft medeverantwoordelijk voor de goede werking en de beveiliging van de uitslagprogrammatuur
door het inrichten van de juiste decentrale ICT-omgeving. Voor het nationaal briefstembureau
geldt dit voor het college van burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Gravenhage.
Deze medeverantwoordelijkheid voor de juiste decentrale ICT-omgeving rust op grond
van het zesde lid ook op de Kiesraad als hij zelf optreedt als centraal stembureau
en op het dagelijks bestuur van het waterschap voor zover dit het gebruik van de uitslagprogrammatuur
door het centraal stembureau voor de waterschapsverkiezingen betreft. In de toelichting
op dit artikel wordt gemakshalve gesproken over de colleges van burgemeester en wethouders,
waar ook de Kiesraad en het dagelijks bestuur worden bedoeld.
De colleges van burgemeester en wethouders moeten de omstandigheden creëren dat de
gebruikers van de uitslagprogrammatuur hun werk veilig kunnen verrichten. Dat doen
zij door decentrale voorzieningen in te richten en decentrale maatregelen te treffen,
in die zin dat zij voor een beveiligde en adequate ICT-omgeving zorgen met geschikte
apparatuur en de benodigde organisatorische maatregelen treffen.
Om aan de medeverantwoordelijkheid te voldoen nemen de colleges de door de Kiesraad
vastgestelde aansluitvoorschriften in acht.
Tweede lid
Om zeker te stellen dat aan de aansluitvoorschriften wordt voldaan, onderzoeken de
colleges van burgemeester en wethouders voorafgaande aan de stemming of de decentrale
voorzieningen en maatregelen aan de aansluitvoorschriften voldoen. De termijn waarbinnen
zij dit onderzoek moeten verrichten wordt krachtens het vijfde lid bij algemene maatregel
van bestuur vastgesteld. De termijn dient zodanig te zijn dat er voldoende tijd is
om eventuele geconstateerde tekortkomingen te herstellen, terwijl het onderzoek door
burgemeester en wethouders niet te ver afstaat van de verkiezingsdatum.
Het past binnen de interbestuurlijke verhoudingen dat de gemeenten zelf controleren
of aan de aansluitvoorschriften wordt voldaan. Het ligt voor de hand dat zij bij dit
onderzoek de gemeentelijke Chief Information Security Officer (CISO) betrekken.
Met het oog op de transparantie en controleerbaarheid maken de gemeenten de resultaten
van het onderzoek elektronisch openbaar en zenden deze bovendien aan de Kiesraad.
Hiervoor maken ze gebruik van een modelverklaring die door de Kiesraad wordt opgesteld.
Dit model betreft een algemeen verbindend voorschrift dat op grond van de Wet elektronische
publicaties door de Kiesraad in de Staatscourant gepubliceerd wordt.
Derde lid
In dit lid wordt geregeld dat de colleges van burgemeester en wethouders de betrouwbare
en veilige werking van de uitslagprogrammatuur bewaken, doordat zij gehouden zijn
het gebruik van de uitslagprogrammatuur te onderbreken als binnen de gemeente niet
langer wordt voldaan aan de aansluitvoorschriften.
Zodra de omstandigheid die aanleiding heeft gegeven tot de onderbreking van het gebruik
zich niet langer voordoet, kunnen de werkzaamheden van het gemeentelijk stembureau,
het nationaal briefstembureau of het centraal stembureau weer hervat worden.
Vierde lid
Het is van belang dat de Kiesraad van elk onderbreken van het gebruik van de uitslagprogrammatuur
op de hoogte is, net als dat het van belang is dat de Kiesraad kennis heeft van het
weer in gebruik nemen van de uitslagprogrammatuur. Dit lid voorziet in een specifieke
informatieverplichting richting de Kiesraad, naast de algemene informatieverplichting
van artikel Ea 9.
Vijfde en zesde lid
In deze leden wordt tot uitdrukking gebracht dat het uitgangspunt blijft om de centraal
ontsloten uitslagprogrammatuur te gebruiken. Wanneer het college van burgemeester
en wethouders constateert dat niet langer aan de aansluitvoorschriften wordt voldaan
en daartoe het gebruik onderbreekt, heeft het de inspanningsplicht om maatregelen
te treffen met als doel het gebruik van de uitslagprogrammatuur te kunnen hervatten.
Wanneer het, ondanks de maatregelen van het college van burgemeester en wethouders
om het gebruik van de centraal ontsloten uitslagprogrammatuur na onderbreking weer
te hervatten, niet mogelijk blijkt om het gebruik van de uitslagprogrammatuur binnen
afzienbare tijd te hervatten, neemt het college contact op met de Kiesraad, zodat
deze gericht instructies kan geven, gericht op het nemen van mitigerende maatregelen.
De tijd die beschikbaar is voor het treffen van maatregelen hangt af van de specifieke
situatie. Daarom voorziet deze regeling niet in een vastgelegde termijn die het college
van burgemeester en wethouders in acht dient te nemen voor zij contact opneemt met
de Kiesraad. Het spreekt voor zich dat het wenselijk is dat het college van burgemeester
en wethouders hier het beoogde tijdspad voor de procedure voor vaststelling van de
verkiezingsuitslag in ogenschouw neemt. Daarbij weegt het college af welke mogelijke
maatregelen het nog kan treffen en hoelang het duurt om na het treffen van die maatregelen
het gebruik te kunnen hervatten. Daarnaast is het wenselijk dat het college niet tot
het laatste moment wacht, maar binnen een redelijke termijn contact legt met de Kiesraad.
Zevende lid
De Kiesraad is eindverantwoordelijk voor de beveiliging en goede werking van de uitslagprogrammatuur
bij gebruik door alle betrokkenen in het verkiezingsproces. Voor de situatie dat de
Kiesraad zelf optreedt als centraal stembureau bij de verkiezing voor de Tweede Kamer
en het Europees Parlement, dient hij zelf te voorzien in een veilige ICT-omgeving
voor gebruik van de uitslagprogrammatuur en zelf op een veilige en betrouwbare wijze
van de uitslagprogrammatuur gebruik maken. In zijn functie van centraal stembureau
moet de Kiesraad zowel aan de aansluitvoorschriften, als de gebruiksvoorschriften
voldoen.
Dit lid richt zich op de eigen voorzieningen en maatregelen die de Kiesraad treft
voor zijn eigen functioneren als centraal stembureau. Artikel Ea 6 richt zich op het
betrouwbare en veilige gebruik van de uitslagprogrammatuur door alle gebruikers, en
daarmee ook op de Kiesraad.
Het artikel noemt uitsluitend de functie van de Kiesraad als centraal stembureau bij
de Tweede Kamerverkiezingen en niet ook de Europese Parlementsverkiezingen. Doordat
de artikelen van Afdeling II inzake de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal op grond van artikel Y 2 van de Kieswet van overeenkomstige toepassing
zijn op de verkiezingen van het Europees Parlement, kan in dit artikel ook de functie
van de Kiesraad van centraal stembureau voor die verkiezingen worden gelezen.
Het artikel richt zich niet op het gebruik van de uitslagprogrammatuur bij de verkiezing
van de leden van de Eerste Kamer.
Bij waterschapsverkiezingen ligt de verantwoordelijkheid voor het inrichten van de
juiste ICT-omgeving voor het centraal stembureau bij het dagelijks bestuur van het
waterschap. Dit is in lijn met artikel E 13 zoals dat luidt na inwerkingtreding van
de Wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen.
Achtste lid
Dit lid bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen
over het eigen onderzoek van het college of de ICT-omgeving aan de aansluitvoorschriften
voldoet en de daarop betrekking hebbende verklaring.
Artikel Ea 7
Eerste lid
Dit lid bevat de verplichtingen voor het gemeentelijk stembureau, het hoofdstembureau,
het nationaal briefstembureau en het centraal stembureau om de uitslagprogrammatuur
die onder verantwoordelijkheid van de Kiesraad is ontwikkeld en ter beschikking is
gesteld ook daadwerkelijk te gebruiken bij de vaststelling van de totale stemmen en
totale stembescheiden, onderscheidenlijk de vaststelling van de uitslag. Er mag geen
andere programmatuur worden gebruikt dan ter beschikking gesteld door de Kiesraad.
Deze verplichting tot gebruik van de door de Kiesraad ter beschikking gestelde uitslagprogrammatuur
betreft een essentieel onderdeel van het wetsvoorstel.
Omdat het artikel zich tot alle centraal stembureaus richt, is het artikel ook van
toepassing op de Kiesraad als hij zelf optreedt als centraal stembureau.
Tweede lid
De gebruikers moeten alles in het werk stellen om de uitslagprogrammatuur betrouwbaar
en veilig te gebruiken. Daarvoor moeten zij in ieder geval de door de Kiesraad opgestelde
gebruiksvoorschriften in acht nemen.
Artikel Ea 8
Eerste lid
De artikelen Ea 2, Ea 6 en Ea 7 zien op de te onderscheiden verantwoordelijkheden
van Kiesraad, colleges van burgemeester en wethouders, dagelijks besturen van een
waterschap, onderscheidenlijk de gebruikers van de uitslagprogrammatuur. Alleen door
samenwerking kan bewerkstelligd worden dat de uitslagprogrammatuur ook daadwerkelijk
betrouwbaar en veilig functioneert. Met dit lid wordt het belang van deze samenwerking
benadrukt.
Tweede lid
Om de samenwerking meer vorm te geven stelt de Kiesraad na overleg een samenwerkingsprotocol
op. De Kiesraad voert dit overleg met de Minister van BZK, een instantie die representatief
kan worden geacht voor de colleges van burgemeester en wethouders en een instantie
die representatief kan worden geacht voor de dagelijkse besturen. De Kiesraad is dus
het orgaan dat uiteindelijk na overleg het samenwerkingsprotocol vaststelt. Alhoewel
dit niet expliciet is bepaald, mag er vanuit worden gegaan dat het overleg erop is
gericht om overeenstemming te bereiken en dat de Kiesraad de opvattingen van de andere
partners serieus neemt. In de praktijk worden de colleges van burgemeester en wethouders
vertegenwoordigd door de VNG, en de waterschappen door de UvW, de voor hen representatief
geachte instanties. Het ligt voor de hand dat ook de NVVB bij de totstandkoming van
het samenwerkingsprotocol wordt betrokken.
Derde lid
In dit wetsvoorstel worden aan de Kiesraad formele beheersmaatregelen toegekend (de
beheersaanwijzing en de onderbreking van het gebruik) en bovendien kent het wetsvoorstel
een informatieverplichting tussen de betrokken partijen.
Voorafgaand aan het inzetten van de formele beheersmaatregelen moet de Kiesraad, voor
zover mogelijk, eerst langs informele weg contact zoeken met de gebruiker(s) waar
een onregelmatigheid wordt geconstateerd. Doel hiervan is om deze gebruiker(s) te
bewegen de onregelmatigheid in het gebruik, dan wel de (dreiging van een) storing
in of aantasting van de werking, betrouwbaarheid of beveiliging van de uitslagprogrammatuur
te beëindigen.
Dit lid regelt de onderwerpen die in ieder geval in het samenwerkingsprotocol geregeld
worden, te weten de processtappen als sprake is van een incident, van klein tot groot.
De Kiesraad en betrokken partijen zijn vrij om ook andere onderwerpen in het samenwerkingsprotocol
neer te leggen om de samenwerking vorm te geven. Dit wordt mede tot uitdrukking gebracht
door de zinsnede «in ieder geval» in dit derde lid.
Artikel Ea 9
Eerste lid
Het is van groot belang dat alle betrokkenen die gebruik maken van de uitslagprogrammatuur,
c.q. die het gebruik faciliteren, informatie uitwisselen die van belang is voor een
betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur. In de huidige praktijk
vindt er al veel informeel overleg plaats tussen gemeenten en de Kiesraad over de
uitslagprogrammatuur.
Dit lid regelt de informatieverplichting van de Kiesraad richting burgemeester en
wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap en de gebruikers. De Kiesraad
informeert betrokkenen indien sprake is van een incident of het vermoeden daarvan.
Tweede lid
Dit lid bevat de informatieverplichting richting de Kiesraad.
Derde lid
Ter borging van het beveiligd en betrouwbaar gebruik wordt met dit voorstel ook geregeld
dat de Kiesraad meldingen over bevindingen van derden schriftelijk in ontvangst neemt.
Meldingen kunnen schriftelijk worden gedaan, en ook per e-mail worden ingediend, mits
de Kiesraad kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend (art. 2:15 van de Algemene
wet bestuursrecht).47 Het ligt voor de hand dat de Kiesraad deze weg openstelt. Het schriftelijkheidsvereiste
voorkomt dat er discussie kan ontstaan over de exacte inhoud van de melding. Met het
oog op de transparantie draagt de Kiesraad er zorg voor dat deze meldingen op elektronische
wijze openbaar worden gemaakt.
Dit lid is in eerste instantie bedoeld voor personen buiten de kring van de gemeenten
en de directe gebruikers van de uitslagprogrammatuur. Te denken valt bijvoorbeeld
aan ICT-deskundigen, ethische hackers, onderzoekers, kiezers en journalisten.
Het artikel heeft dus geen betrekking op informatie die op grond van het tweede lid
met de Kiesraad wordt uitgewisseld of met informele berichten van de uitvoerders van
de Kieswet die binnen komen op een helpdesk van de Kiesraad met het oogmerk om ondersteuning
van de Kiesraad te krijgen.
Personen binnen de gemeenten en de gebruikers van de uitslagprogrammatuur mogen uiteraard
ook gebruik maken van de meldingsmogelijkheid van het derde lid, maar dan zouden ze
bij een eventuele schriftelijke melding ook expliciet moeten maken dat ze een melding
willen doen als bedoeld in het derde lid en niet voor ondersteuning bij de Kiesraad
komen aankloppen.
De Kiesraad maakt berichten als bedoeld in het tweede lid en de meldingen die bij
de helpdeskfunctie van de Kiesraad binnen komen niet openbaar, maar alleen de schriftelijke
meldingen die bewust op grond van het derde lid worden ingebracht. Er wordt van uitgegaan
dat dit in de meeste gevallen duidelijk voor de Kiesraad is. Bij twijfel kan de Kiesraad
nagaan wat de intentie van de afzender is.
Vierde lid
Dit lid bevat een delegatiegrondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels
te kunnen stellen over de publicatie van meldingen aan de Kiesraad die op grond van
het derde lid zijn gedaan. Daarbij kan worden gedacht aan een regeling van het moment
waarop de meldingen uiterlijk openbaar moeten worden zijn gemaakt, en de mate waarin
de meldingen openbaar moeten worden gemaakt.
Artikel Ea 10
Om de veilige en betrouwbare werking van de uitslagprogrammatuur te kunnen realiseren,
is het nodig dat de Kiesraad als beheerder beschikt over de mogelijkheid om beheersmaatregelen
te nemen om (dreigende) compromittering van de veilige en betrouwbare werking van
de uitslagprogrammatuur te voorkomen of beëindigen.
Belangrijk voor een betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur is
dat de aansluit- en gebruiksvoorschriften worden nageleefd. Uitgangspunt daarbij is
het vertrouwen dat de decentrale betrokkenen deze voorschriften naleven. Voorts wordt
de naleving zoveel mogelijk afgedwongen door de uitslagprogrammatuur. Bijvoorbeeld
dat de uitslagprogrammatuur afdwingt dat de stemmentotalen twee maal worden ingevoerd.
Voor het geval er in de praktijk problemen ontstaan bij de naleving van deze door
de Kiesraad gestelde voorschriften, moeten betrokkenen informeel contact opnemen met
de Kiesraad om tot een oplossing te komen. Het samenwerkingsprotocol zal hierin voorzien.
Een uiterst instrument om de naleving af te dwingen is het geven van een beheersaanwijzing.
Dit artikel voorziet hierin. Bij het niet naleven van de beheersaanwijzing kan de
Kiesraad in het uiterste geval het gebruik van de uitslagprogrammatuur (doen) onderbreken,
conform artikel Ea 11.
Om tot uitdrukking te brengen dat de aanwijzing een beheersmatig karakter heeft, is
gekozen voor de term «beheersaanwijzing». Zie voor een algemene toelichting over deze
aanwijzingsbevoegdheid van de Kiesraad paragraaf 2.8.2. van deze toelichting.
Eerste lid, onder a
Dit lid regelt onder a. een aanwijzingsbevoegdheid van de Kiesraad richting de colleges
van burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur van een waterschap als niet
aan de aansluitvoorschriften wordt voldaan. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat
deze bevoegdheid tot het geven van een beheersaanwijzing uitsluitend de decentrale
voorzieningen en maatregelen rond de uitslagprogrammatuur kan betreffen, en niet overige
aspecten van de organisatie van de verkiezingen. Het betreft een beheersmaatregel
die uitsluitend verband kan houden met deze voorzieningen en maatregelen.
Van deze aanwijzingsbevoegdheid kan de Kiesraad slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik maken. Los van het feit dat de gemeenten en waterschappen een eigen
verantwoordelijkheid hebben om de aansluitvoorschriften na te leven, dat de aansluitvoorschriften
door de uitslagprogrammatuur afgedwongen worden en dat bij incidenten eerst via informele
weg naar een oplossing gezocht wordt en uit deze omstandigheden al het uitzonderlijke
karakter van de beheersaanwijzing blijkt, stelt het wetsvoorstel ook strenge voorwaarden
aan het geven daarvan. Om van deze bevoegdheid gebruik te kunnen maken, moet namelijk
aan twee criteria zijn voldaan:
a. het college van burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur schiet tekort
in de naleving van de aansluitvoorschriften; en
b. door deze niet-naleving is de betrouwbare of veilige werking van de uitslagprogrammatuur
ernstig in gevaar.
Het is dus een uiterst middel dat kan worden ingezet als er een zeer kritische situatie
is ontstaan voor de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur, en
de processtappen uit het samenwerkingsprotocol geen uitkomst bieden om de betreffende
betrokkenen te bewegen om de aansluitvoorschriften na te leven.
Ook de Kiesraad zelf moet ingevolge artikel Ea 6, zevende lid, onder a, jo. het eerste
lid aan de aansluitvoorschriften voldoen, wanneer hij zichzelf in zijn functie van
csb in staat stelt om op een betrouwbare en veilige wijze de uitslagprogrammatuur
te kunnen gebruiken. Evenwel voorziet dit wetsvoorstel niet in de mogelijkheid van
een beheersaanwijzing van de Kiesraad richting de Kiesraad, omdat dat geen toegevoegde
waarde heeft ten opzichte van het doorlopen van de interne escalatielijnen.
Eerste lid, onder b
Ook al bevat de Kieswet en de daarop gebaseerde regelgeving een gedetailleerde regeling
omtrent alle mogelijke aspecten van de uitslagprogrammatuur, niet geheel uit te sluiten
is dat zich in de praktijk onverwachte omstandigheden voordoen waardoor de betrouwbare
en veilige werking van de uitslagprogrammatuur ernstig in gevaar is. Te denken valt
hier aan computercriminelen die niettegenstaande alle beveiligingsmaatregelen toch
in staat zijn om de uitslagprogrammatuur te hacken. In dat geval is het noodzakelijk
dat de Kiesraad snel en slagvaardig kan opereren en de betrokken partijen een beheersaanwijzing
kan geven. Het gaat hier om een dwingende aanwijzing aan betrokken gebruikers over
hoe gehandeld moet worden gelet op de omstandigheden op dat moment. In deze mogelijkheid
voorziet het eerste lid, onder b, voor wat betreft de inrichting van de decentrale
voorzieningen en de decentrale maatregelen.
Ook voor het geven van deze beheersaanwijzing dient aan twee strenge criteria te zijn
voldaan:
a. er is sprake van onvoorziene omstandigheden;
b. deze onvoorziene omstandigheden zijn van dien aard dat de betrouwbare en veilige werking
van de uitslagprogrammatuur ernstig in gevaar is.
Tweede lid, onderdeel a
Dit onderdeel regelt de beheersaanwijzing van de Kiesraad indien de gebruikers van
de uitslagprogrammatuur de gebruiksvoorschriften niet naleven waardoor de betrouwbare
en veilige werking van de uitslagprogrammatuur ernstig in gevaar is. Ook hiervoor
dient aan twee voorwaarden te zijn voldaan:
a. de gebruiker (gemeentelijk stembureau, nationaal briefstembureau of centraal stembureau)
schiet tekort in de naleving van de gebruiksvoorschriften;
b. door deze niet-naleving is de betrouwbare of veilige werking van de uitslagprogrammatuur
ernstig in gevaar.
Tweede lid, onderdeel b
Dit onderdeel bevat dezelfde bepaling als het eerste lid, onderdeel b, met dien verstande
dat dat eerste lid zich tot de colleges van burgemeester en wethouders en de dagelijkse
besturen richt, en het tweede lid tot de gebruikers van de uitslagprogrammatuur. Zie
verder de toelichting op het eerste lid, onderdeel b.
Derde lid
Een beheersaanwijzing dient in redelijke verhouding te staan tot het doel waarvoor
zij wordt gegeven.
Vierde lid
Gezien de strikte termijnen die op grond van de Kieswet gelden voor de vaststelling
van de uitslag, is het nodig dat de Kiesraad in de beheersaanwijzing een termijn stelt
waarbinnen aan de beheersaanwijzing moet zijn voldaan. Gelet op de termijnen voor
de vaststelling van de uitslag, ligt een termijn van enkele uren in de rede.
Artikel Ea 11
Eerste lid
Wanneer een beheersaanwijzing niet wordt nageleefd, of anderszins sprake is van een
ernstige storing of ernstige aantasting van de werking, beveiliging of betrouwbaarheid
van de uitslagprogrammatuur of de dreiging daarvan, dan wel sprake is of dreigt van
oneigenlijk gebruik van de toegang tot de uitslagprogrammatuur, is de Kiesraad als
beheerder van de uitslagprogrammatuur bevoegd het gebruik daarvan door een of meer
gebruikers al dan niet tijdelijk te (doen) onderbreken. Hieruit volgt dat het eveneens
mogelijk is dat de Kiesraad voor alle gebruikers het gebruik onderbreekt, of voor
één of meerdere gemeenten of bij één of meer waterschappen. Het (tijdelijk) onderbreken
van het gebruik is een uiting van de beheersverantwoordelijkheid die bij de Kiesraad
wordt neergelegd om de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur
te garanderen.
Voordat wordt overgegaan tot onderbreking van het gebruik treedt de Kiesraad, als
de situatie dit toelaat en een incident is ontstaan door handelingen van de andere
betrokkenen, eerst in contact met deze betrokkenen (gemeente, dagelijks bestuur of
gebruiker). Wanneer dit er niet toe leidt dat het geconstateerde probleem wordt opgelost,
geeft de Kiesraad zo nodig een beheersaanwijzing af. Pas als dat ook niet leidt tot
herstel van de gesignaleerde bevindingen, wordt als ultimum remedium overgegaan tot
de (tijdelijke) onderbreking van het gebruik van de uitslagprogrammatuur.
Het (doen) onderbreken van het gebruik is de laatste stap in het samenwerkingsprotocol,
bedoeld in artikel Ea 8, tweede lid. Het moet worden gezien als een uiterste middel,
waarbij indien het gevaar is te wijten aan gedrag van de betrokken partijen, in eerste
instantie de dreiging getracht wordt weg te nemen in onderling overleg met de betreffende
gebruiker(s), en vervolgens door het geven van een beheersaanwijzing. Het inzetten
van het middel om het gebruik te onderbreken vindt slechts dan plaats wanneer de eerdere
stappen in het samenwerkingsprotocol niet hebben geleid tot het wegnemen van de dreiging.
Het risico van de veronderstelde dreiging moet daarbij altijd worden afgewogen tegen
het risico dat het onderbreken van het gebruik oplevert voor de wettelijk bepaalde
termijnen voor de uitslagvaststelling, dan wel voor een betrouwbare vaststelling van
de uitslag.
Het eerste lid regelt expliciet de situaties waarin de Kiesraad het gebruik kan onderbreken.
Het betreft hier een discretionaire bevoegdheid van de Kiesraad. In de eerste plaats
kan de Kiesraad het gebruik van de uitslagprogrammatuur onderbreken indien niet wordt
voldaan aan een beheersaanwijzing als bedoeld in artikel Ea 10. Dit is geregeld in
het eerste lid, onder a.
Maar ook indien alle betrokkenen zich aan de aansluit-, respectievelijk gebruiksvoorschriften
houden, kan sprake zijn van een ernstige storing of aantasting van de werking, betrouwbaarheid
of beveiliging van de uitslagprogrammatuur. Daarbij kan worden gedacht aan zowel aantastingen
van, en inbreuken op de (technische) beveiliging (hacken, DDoS-aanvallen, dat wil
zeggen pogingen om een computer of computernetwerk onbeschikbaar te maken voor gebruik),
als bewuste inbreuken op de programmatuur om de verkiezingsuitslag te beïnvloeden.
Op deze situaties zien de onderdelen b en c.
Dit artikel is, hoewel vooralsnog wordt uitgegaan van centrale hosting van de uitslagprogrammatuur,
techniekonafhankelijk geformuleerd. De reden daarvoor is dat als de uitslagprogrammatuur
niet centraal gehost wordt, de Kiesraad als beheerder van de uitslagprogrammatuur
ook de bevoegdheid moet hebben om het gebruik te onderbreken in de in dit artikellid
opgesomde gevallen. In dat geval kan de Kiesraad niet fysiek het gebruik onderbreken
door de desbetreffende gemeente of het desbetreffende waterschap af te sluiten van
de uitslagprogrammatuur, maar wel bij de betrokkenen aangeven dat zij niet langer
gebruik mogen maken van de uitslagprogrammatuur.
Wanneer de Kiesraad het gebruik van centraal te ontsluiten uitslagprogrammatuur onderbreekt
of doet onderbreken is het de intentie dat het gebruik binnen afzienbare tijd kan
worden hervat door het nemen van mitigerende maatregelen. Wanneer dat niet het geval
is, heeft de onderbreking van het gebruik tot gevolg dat de Kiesraad decentraal te
ontsluiten uitslagprogrammatuur ter beschikking dient te stellen en de gebruikers
derhalve zijn aangewezen op deze decentrale terugvaloptie. In het uiterste, maar niet
te verwachten geval kan geen gebruik gemaakt worden van programmatuur voor de vaststelling
van de uitslag.
Tweede lid
Wanneer zich risico’s voor de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur
voordoen die niet kunnen worden opgelost door het geven van instructies of een beheersaanwijzing,
is de Kiesraad bevoegd om als uiterste middel het gebruik van de uitslagprogrammatuur
door één of meer gebruikers te onderbreken. Dat eerst de mogelijkheid van het geven
van instructies of een beheersaanwijzing moet worden onderzocht, wil niet zeggen dat
ervan uit wordt gegaan dat de hier bedoelde risico’s die aanleiding geven tot het
treffen van maatregelen door de Kiesraad, hun oorsprong altijd vinden in het handelen
van de gebruikers, zoals het niet naleven van de gebruiksvoorschriften of de aansluitvoorschriften.
Ook in het geval van een onvoorziene situatie in het functioneren van de uitslagprogrammatuur
of in geval van een externe dreiging kan het risico voor de betrouwbare of veilige
werking van de uitslagprogrammatuur mogelijk worden weggenomen door instructies te
geven aan gebruikers.
Derde lid
De (tijdelijke) onderbreking van het gebruik wordt opgeheven zodra de Kiesraad vaststelt
dat het risico voor de betrouwbare werking en of de beveiliging van de programmatuur,
dat aanleiding gaf om het gebruik daarvan te (doen) onderbreken, niet langer bestaat.
Vierde lid
Aan de onderbreking van het gebruik gaat in principe een kennisgeving van de Kiesraad
vooraf. Deze kennisgeving wordt gegeven zowel in de situatie dat de onderbreking te
wijten is aan (extreme) nalatigheid van de betrokkenen in het verkiezingsproces, als
wel in de situatie dat het gevaar van buitenaf komt.
Wanneer het geconstateerde risico voor de uitslagprogrammatuur zodanig is dat er geen
tijd is om eerst een kennisgeving te geven, gaat de Kiesraad direct over tot het (doen)
onderbreken van het gebruik. De kennisgeving vind in dit geval zo spoedig mogelijk
plaats na de onderbreking van het gebruik. Voorkomen moet worden dat een gebruiker
niet op de hoogte is van de redenen waarom de uitslagprogrammatuur niet gebruikt kan
worden. Ook wanneer de programmatuur weer in gebruik kan worden genomen stelt de Kiesraad
burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur en de gebruiker(s) daarvan zo
spoedig mogelijk op de hoogte.
Vijfde lid
Dit artikellid brengt tot uitdrukking dat de Kiesraad na onderbreking van het gebruik
van de uitslagprogrammatuur door één of meer gebruikers in nauw contact blijft met
die gebruiker(s) om te bewerkstelligen dat het gebruik zo spoedig mogelijk kan worden
hervat. Gezien de krappe tijdspaden in de procedure voor de vaststelling van de verkiezingsuitslag
moet zo voorkomen worden dat, wanneer het gebruik van uitslagprogrammatuur onderbroken
wordt, een gebruiker geen handelingsperspectief heeft om het gebruik van de uitslagprogrammatuur
te kunnen hervatten. Afspraken over maatregelen die in dit kader worden genomen, leggen
de Kiesraad, de Minister van BZK, gemeenten en waterschappen vast in het samenwerkingsprotocol
als bedoeld in artikel Ea 8, tweede lid.
Het spreekt voor zich dat wanneer het gebruik van de uitslagprogrammatuur niet binnen
afzienbare termijn hervat kan worden, de Kiesraad de gebruiker instrueert over de
alternatieven. Een voorbeeld daarvan is de inzet van decentrale uitslagprogrammatuur,
die geen verband houdt met de centrale voorzieningen en maatregelen.
Zesde lid
De Minister van BZK wordt, als stelselverantwoordelijke voor de verkiezingen, door
de Kiesraad onverwijld op de hoogte gesteld van een onderbreken van het gebruik en
van een opnieuw in staat stellen van het gebruik van de uitslagprogrammatuur als bedoeld
in dit artikel.
Zevende lid
Dit lid bevat een delegatiegrondslag om bij algemene maatregel van bestuur regels
te stellen over het (doen) onderbreken van het gebruik van de uitslagprogrammatuur
door de Kiesraad, de gevolgen daarvan en het weer in gebruik (doen) stellen van de
uitslagprogrammatuur. Onder de gevolgen van het (doen) onderbreken van het gebruik
van de uitslagprogrammatuur wordt begrepen de beschikbaarstelling van een decentrale
terugvaloptie.
Artikel Ea 12
Eerste lid
Na elke verkiezing beslist het vertegenwoordigend orgaan in het kader van het zogenaamde
geloofsbrievenonderzoek over de toelating van de gekozenen en beslist daarbij onder
meer «de geschillen die met betrekking tot de verkiezing rijzen», zie artikel V 4
van de Kieswet. Kortgezegd komt het er bij dit laatste op neer dat het vertegenwoordigend
orgaan onderzoekt of de verkiezingen regelmatig zijn verlopen en de verkiezingsuitslag
juist is vastgesteld.
Voor een juiste vaststelling van de uitslag is uiteraard relevant of de uitslagprogrammatuur
betrouwbaar en veilig heeft gefunctioneerd. Om het vertegenwoordigende orgaan van
de juiste informatie daarover te voorzien, bepaalt dit lid dat de Kiesraad een rapportage
over de betrouwbaarheid en veiligheid van het gebruik en de werking van de programmatuur
bij de betreffende verkiezing kan opstellen.
Tweede lid
De Kiesraad is verplicht een dergelijke rapportage op te stellen wanneer:
– het vertegenwoordigend orgaan hierom verzoekt (onderdeel a),
– de Kiesraad bij de verkiezing een melding heeft ontvangen, zoals bedoeld in artikel
Ea 9, die voor hem aanleiding is geweest om maatregelen te treffen (onderdeel b),
– de Kiesraad een beheersaanwijzing heeft gegeven (onderdeel c), of
– de Kiesraad het gebruik van de uitslagprogrammatuur (tijdelijk) heeft onderbroken
(onderdeel c).
Het «treffen van maatregelen» in de zin van onderdeel b is breder dan het inzetten
van een formele bevoegdheid; hieronder kan ook informeel contact met een gebruiker
of het doorvoeren van een technische wijziging in de programmatuur worden verstaan.
Het is wenselijk dat de Kiesraad hierover rapporteert vanwege het belang van transparantie
over de afhandeling van signalen van derden.
Het is aan het vertegenwoordigend orgaan om te beslissen om het rapport al dan niet
bij het geloofsbrievenonderzoek te betrekken. In het wetsvoorstel wordt niet de relatie
gelegd met het geloofsbrievenonderzoek. Het rapport kan daarom ook voor andere doeleinden
gebruikt worden, zoals de evaluatie van de verkiezingen.
Het oordeel over de betrouwbare werking en beveiliging van de programmatuur kan de
Kiesraad baseren op signalen uit de monitoring van het gebruik (door het SOC), zijn
eigen observaties, uitgevoerde controles door gebruikers (op basis van het controleprotocol),
eventuele meldingen van derden of informatie van gebruikers. Voor zover daarvan sprake
is, kan de Kiesraad in deze rapportage rapporteren over de afhandelingen van incidenten.
De Kiesraad bepaalt naar eigen inzicht in welke mate voor dit oordeel nader onderzoek
gedaan wordt naar specifieke gebruikers of specifieke situaties in het gebruik van
de programmatuur.
Bij gecombineerde of niet-landelijke verkiezingen kan de Kiesraad het oordeel over
die betreffende verkiezingen in één rapportage uitbrengen.
Derde lid
Voor het opstellen van de rapportage, zoals bedoeld in het eerste lid, bevat het derde
lid een inlichtingenplicht vanuit de gebruikers van de programmatuur richting de Kiesraad.
Vierde lid
De Kiesraad zendt de betreffende rapportage zo spoedig mogelijk na vaststelling naar
het vertegenwoordigend orgaan. Het is daarbij uiteraard zaak dat het vertegenwoordigend
orgaan dit rapport zo spoedig mogelijk na de vaststelling van de uitslag, doch tijdig
voor het geloofsbrievenonderzoek ontvangt. De beslissing van een vertegenwoordigend
orgaan tot toelating van een lid is immers direct onherroepelijk.
De Kiesraad draagt er ook zorg voor dat het rapport elektronische openbaar wordt gemaakt.
Artikel Ea 13
In het geval dat er geen programmatuur kan worden gebruikt bij de vaststelling van
de uitslag, wordt teruggevallen op het papieren proces. In dat geval zijn de bepalingen
in de hoofdstukken Na, O en P, voor zover die betrekking hebben op het gebruik van
de uitslagprogrammatuur niet van toepassing.
C
Artikel Na 26a
Het eerste lid regelt de invoer door het gemeentelijk stembureau in de programmatuur
van alle aantallen die zijn vermeld in de processen-verbaal van de stembureaus. Het
gebruik van de uitslagprogrammatuur vormt een wezenlijk onderdeel van de werkzaamheden
van het gemeentelijk stembureau en is van cruciale betekenis. Daarom is het wenselijk
deze invoer, die in de praktijk al plaatsvindt, wettelijk te regelen.
Aan de hand van de invoer in de programmatuur worden in de eerste plaats de aantallen
zoals vermeld in het individuele proces-verbaal van een stembureau gecontroleerd.
De programmatuur maakt een melding, bijvoorbeeld als het in de programmatuur ingevoerde
aantal kiezers dat blijkens het proces-verbaal tot de stemming is toegelaten, niet
overeenkomt met het in de programmatuur ingevoerde aantal stemmen dat is geteld.
Voorts telt de programmatuur alle totalen van de stembureaus bij elkaar op en genereert
daarmee elektronisch de totaaluitkomsten op gemeentelijk niveau. Deze optelling wordt
door de programmatuur neergelegd in een digitaal bestand en in een uitdraai daarvan,
te weten het papieren proces-verbaal van het gemeentelijk stembureau waarin alle aantallen
zijn vermeld. De in dit proces-verbaal opgenomen uitkomst van de stemming wordt vervolgens
handmatig door het gemeentelijk stembureau gecontroleerd, zie hiervoor het voorgestelde
artikel Na 27.
Mocht het gemeentelijk stembureau bij de controle van een proces-verbaal van een stembureau
tot de conclusie komen dat een nieuwe stemopneming voor dat stembureau nodig is, dan
voert het gemeentelijk stembureau vanzelfsprekend de aantallen die het zelf heeft
vastgesteld in het zogenaamde corrigendum in de programmatuur in. Dit volgt uit artikel
Na 14, tweede lid, zoals dat luidt na inwerkingtreding van de Wet nieuwe procedure
vaststelling verkiezingsuitslagen. Bij de invoer voert het gemeentelijk stembureau
per stembureau het stembureaunummer in. Hierdoor kan in de programmatuur een totaaloverzicht
per stembureau worden verkregen. Ook wordt bij het uitvoeren van de werkzaamheden
van het gemeentelijk stembureau in de programmatuur zichtbaar welke stembureaus reeds
in de programmatuur zijn ingevoerd, en welke nog ingevoerd moeten worden.
De invoer vindt plaats tijdens de openbare zitting van het gemeentelijk stembureau,
bedoeld in artikel Na 1, eerste lid, van de Kieswet. Dit betekent dat belangstellenden
bij de invoer van gegevens in de programmatuur aanwezig kunnen zijn.
D
Artikel Na 27
Op grond van artikel Ea 7, tweede lid, is het gemeentelijk stembureau verantwoordelijk
voor het betrouwbare en veilige gebruik van de uitslagprogrammatuur. Onderdeel daarvan
is de naleving van de gebruiksvoorschriften zoals vastgesteld door de Kiesraad. Daarnaast
is van belang dat de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur door
het gemeentelijk stembureau wordt gecontroleerd. Hiertoe dient artikel Na 27, eerste
lid, op grond waarvan het gemeentelijk stembureau de uitkomsten van de programmatuur
van de stemopneming controleert. De Kiesraad stelt voor deze controle een controleprotocol
op. Het gemeentelijk stembureau vermeldt de resultaten van deze controle in het proces-verbaal
van de zitting van het gemeentelijk stembureau. Het model voor het proces-verbaal
voorziet hier expliciet in.
De wijziging zoals opgenomen in dit onderdeel betreft in de eerste plaats een wijziging
in verband met het feit dat op grond van dit wetsvoorstel het gebruik van de uitslagprogrammatuur
verplicht is in plaats van facultatief.
Voorts wordt met dit wetsvoorstel benadrukt dat het gemeentelijk stembureau de uitkomsten
van de programmatuur buiten beschouwing laat als het tot het oordeel komt dat de programmatuur
niet betrouwbaar heeft gefunctioneerd en de geconstateerde gebreken ook na enig onderzoek
niet hersteld kunnen worden. Gezien de stringente vereisten, procedures en maatregelen
rond de programmatuur, mag er overigens van worden uitgegaan dat deze situatie zich
uitsluitend in zeer uitzonderlijke situaties voordoet.
Ten slotte is het gemeentelijk stembureau gehouden de Kiesraad te informeren indien
het onverhoopt tot de conclusie komt dat de programmatuur niet betrouwbaar heeft gefunctioneerd
en dit ook niet hersteld kan worden. Vanwege zijn algemene verantwoordelijkheid voor
de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur, is het zaak dat de
Kiesraad hiervan onverwijld in kennis wordt gesteld zodat de Kiesraad de mogelijkheid
heeft om dit nader te onderzoeken.
Er is voor gekozen uitsluitend een melding aan de Kiesraad te laten plaatsvinden in
het geval de uitslagprogrammatuur niet betrouwbaar heeft gefunctioneerd, in plaats
van dat het gemeentelijk stembureau in alle gevallen de Kiesraad in kennis stelt van
de uitkomsten van zijn controle. Dit vanuit het uitgangspunt dat, gelet op de stringente
vereisten, procedures en maatregelen, de programmatuur in principe betrouwbaar functioneert.
De melding aan de Kiesraad dient ook plaats te vinden indien het de verkiezingen voor
de Tweede Kamer en het Europees Parlement betreft. Beredeneerd zou kunnen worden dat
in dat geval een dergelijke melding niet nodig is, omdat de Kiesraad in zijn functie
van centraal stembureau via de controle van de processen-verbaal van de gemeentelijk
stembureaus kennis kan nemen van een dergelijke melding. Het is echter van belang
de taken van de Kiesraad als centraal stembureau en als beheerder van de uitslagprogrammatuur
te onderscheiden.
In zijn functie van centraal stembureau gebruikt de Kiesraad de melding in het proces-verbaal
uitsluitend ten behoeve van de controle door het centraal stembureau van de processen-verbaal
van de gemeentelijk stembureaus (als geregeld in artikel P 1d). In die functie is
de Kiesraad niet verantwoordelijk voor de uitslagprogrammatuur. De melding kan voor
de Kiesraad als centraal stembureau aanleiding zijn het desbetreffende proces-verbaal
nader te onderzoeken en zo nodig het gemeentelijk stembureau die het betreft tot nader
onderzoek op te dragen (artikel P 1e). In zijn functie van beheerder kan de Kiesraad
de melding benutten voor de rapportage, bedoeld in artikel Ea 12, dan wel voor verdere
verbeteringen van de programmatuur.
De Kiesraad publiceert het controleprotocol voor elke verkiezing in de Staatscourant,
uiterlijk op de dag van de kandidaatstelling van de desbetreffende verkiezing.
E
Artikel Na 28
Voor de vaststelling van de opkomst bij een verkiezing is het noodzakelijk het aantal
kiesgerechtigden vast te stellen. Met dit onderdeel wordt geregeld dat het gemeentelijk
stembureau dit aantal in de programmatuur invoert, zodat het wordt meegenomen in het
digitale bestand dat naar het hoofdstembureau wordt verzonden en door het centraal
stembureau in de door hem te gebruiken programmatuur wordt ingelezen.
F
Artikel Na 32
Bij centraal te ontsluiten programmatuur past dat het gemeentelijk stembureau de digitale
uitkomsten van de stemopneming op gemeentelijk niveau zelf langs elektronische weg
aan het hoofdstembureau doet toekomen. Het zou een overbodige stap zijn in de architectuur
van de uitslagprogrammatuur om de overdracht van het digitale bestand via de burgemeester
te laten plaatsvinden. Artikel Na 32, derde lid, voorziet in deze rechtstreekse overdracht
van gemeentelijk stembureau naar hoofdstembureau, in plaats van dat deze overdracht
via de burgemeester plaatsvindt.
Dat de overdracht naar het hoofdstembureau niet via de burgemeester plaatsvindt, laat
onverlet dat de burgemeester op grond van artikel Na 33 verantwoordelijk is voor de
publicatie van het digitale bestand met de uitkomst van de stemming op de gemeentelijke
website of een bij ministeriële regeling aan te wijzen website. Om die reden voorziet
artikel Na 32 ook in overdracht van het digitale bestand aan de burgemeester.
Mocht de Kiesraad in het onverhoopte geval kiezen voor de inzet van programmatuur
die decentraal te ontsluiten is, dan ligt het eveneens in de rede dat het gemeentelijk
stembureau zelf zorgdraagt voor de elektronische overdracht van de uitkomsten van
de stemopneming.
G
Artikel Na 33
Het eerste lid betreft de elektronische publicatie van het digitale bestand van het
gemeentelijk stembureau op de gemeentelijke website of een bij ministeriële regeling
aan te wijzen website. De wijziging betreft in de eerste plaats een wijziging in verband
met het feit dat op grond van dit wetsvoorstel het gebruik van de uitslagprogrammatuur
verplicht is in plaats van facultatief. Daarnaast is de zinsnede geschrapt dat de
burgemeester het digitale bestand aan het hoofdstembureau overbrengt. Op grond van
het nieuwe artikel Na 32, derde lid, draagt immers het gemeentelijk stembureau de
digitale bestanden rechtstreeks over aan het hoofdstembureau, in plaats van dat de
burgemeester hier als tussenschakel functioneert.
H
Artikel Na 35
De wijziging van artikel Na 35, tweede lid, betreft een wijziging in verband met de
herintroductie van de hoofdstembureaus in het wetsvoorstel nieuwe procedure vaststelling
verkiezingsuitslagen.
I
Artikel O 2
De wijziging zoals opgenomen in dit onderdeel bevat wijzigingen in verband met het
feit dat gebruik van de uitslagprogrammatuur met dit wetsvoorstel verplicht wordt
in plaats van facultatief, en het feit dat de gemeentelijk stembureaus het digitaal
bestand naar het hoofdstembureau in de betreffende kieskring verzenden.
J
Artikel O 3
Dit is een technische wijziging.
K
Artikel O 5a
Het eerste lid regelt de invoer door het hoofdstembureau in de programmatuur van alle
aantallen die zijn vermeld in de processen-verbaal van de gemeentelijk stembureaus.
Bij de invoer van de stemtotalen uit het proces-verbaal van een gemeentelijk stembureau,
worden de uitkomsten vergeleken met de stemtotalen afkomstig uit het digitale optelbestand
van datzelfde gemeentelijk stembureau. De programmatuur maakt een melding wanneer
de invoer van stemtotalen uit het proces-verbaal niet overeenkomt met de stemtotalen
uit het digitale optelbestand. Bij de invoer controleert de programmatuur tevens de
aantallen zoals vermeld in het proces-verbaal van het gemeentelijk stembureau. De
programmatuur maakt ook een melding, als het in de programmatuur ingevoerde aantal
kiezers dat blijkens het proces-verbaal tot de stemming is toegelaten, niet overeenkomt
met het in de programmatuur ingevoerde aantal stemmen dat is geteld. In dit geval
moet het hoofdstembureau de bevindingen noteren en doorgeven aan het centraal stembureau.
Het centraal stembureau beslist vervolgens of het gemeentelijk stembureau de fout
moet onderzoeken, en zo nodig moet corrigeren.
Voorts telt de programmatuur alle totalen van de gemeentelijk stembureaus bij elkaar
op en genereert daarmee elektronisch de totaaluitkomst voor de kieskring. Deze optelling
wordt door de programmatuur neergelegd in een digitaal bestand en in een uitdraai
daarvan, te weten het papieren proces-verbaal van het hoofdstembureau waarin alle
aantallen zijn vermeld. De in dit proces-verbaal opgenomen uitkomst van de stemming
wordt vervolgens handmatig door het hoofdstembureau gecontroleerd, zie hiervoor het
voorgestelde artikel O 6.
De invoer vindt plaats tijdens de zitting van het hoofdstembureau, bedoeld in artikel
O 4, zoals dat luidt na inwerkingtreding van het wetsvoorstel nieuwe procedure vaststelling
verkiezingsuitslagen.
L
Artikel O 6
Op grond van artikel Ea 7, tweede lid, is het hoofdstembureau verantwoordelijk voor
het betrouwbare en veilige gebruik van de uitslagprogrammatuur. Onderdeel daarvan
is de naleving van de gebruiksvoorschriften zoals vastgesteld door de Kiesraad. Daarnaast
is van belang dat de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur door
het hoofdstembureau wordt gecontroleerd. Hiertoe dient artikel O 6, eerste lid, op
grond waarvan het hoofdstembureau de met de programmatuur gegenereerde uitkomst van
de stemming controleert. De Kiesraad stelt voor deze controle een controleprotocol
op. Het hoofdstembureau vermeldt de resultaten van deze controle in het proces-verbaal
van de zitting van het hoofdstembureau. Het model voor het proces-verbaal voorziet
hier expliciet in.
De wijziging zoals opgenomen in dit onderdeel betreft in de eerste plaats een wijziging
in verband met het feit dat op grond van dit wetsvoorstel het gebruik van de uitslagprogrammatuur
verplicht is in plaats van facultatief.
Voorts wordt met dit wetsvoorstel benadrukt dat het hoofdstembureau de uitkomsten
van de programmatuur buiten beschouwing laat als het tot het oordeel komt dat de programmatuur
niet betrouwbaar heeft gefunctioneerd en de geconstateerde gebreken ook na enig onderzoek
niet hersteld kunnen worden. Gezien de stringente vereisten, procedures en maatregelen
rond de programmatuur, mag er overigens van worden uitgegaan dat deze situatie zich
uitsluitend in zeer uitzonderlijke situaties voordoet.
Ten slotte is het hoofdstembureau gehouden de Kiesraad te informeren indien het onverhoopt
tot de conclusie komt dat de programmatuur niet betrouwbaar heeft gefunctioneerd en
dit ook niet hersteld kan worden. Vanwege zijn algemene verantwoordelijkheid voor
de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur, is het zaak dat de
Kiesraad hiervan onverwijld in kennis wordt gesteld zodat de Kiesraad de mogelijkheid
heeft om dit nader te onderzoeken.
Er is voor gekozen uitsluitend een melding aan de Kiesraad te laten plaatsvinden in
het geval de uitslagprogrammatuur niet betrouwbaar heeft gefunctioneerd in plaats
van dat het hoofdstembureau in alle gevallen de Kiesraad in kennis stelt van de uitkomsten
van zijn controle. Dit vanuit het uitgangspunt dat, gelet op de stringente vereisten,
procedures en maatregelen, de programmatuur in principe betrouwbaar functioneert.
De Kiesraad publiceert het controleprotocol voor elke verkiezing in de Staatscourant,
uiterlijk op de dag van de kandidaatstelling van de desbetreffende verkiezing.
M
Artikel O 8
De wijziging van artikel O 8, tweede lid, betreft een wijziging in verband met het
feit dat het gebruik van de uitslagprogrammatuur met dit wetsvoorstel verplicht wordt.
N
De wijziging van artikel O 10, tweede lid, betreft een wijziging in verband met het
feit dat het gebruik van de uitslagprogrammatuur met dit wetsvoorstel verplicht wordt.
O
Artikel O 36b
Het nieuwe artikel O 36b, eerste lid, regelt de invoer in de programmatuur door het
nationaal briefstembureau. Het gaat hier om de invoer in de programmatuur van de aantallen
zoals opgenomen in de processen-verbaal van de briefstembureaus. Mocht het nationaal
briefstembureau op grond van artikel O 35, eerste lid, een briefstembureau opdragen
om tot een nieuwe opneming van verkiezingsbescheiden over te gaan en daarmee een nieuw
proces-verbaal vast te stellen, dan betreft de invoer vanzelfsprekend de in dat nieuwe
proces-verbaal neergelegde aantallen. Dit is geregeld in het tweede lid.
P
Artikel O 36a
Het eerste lid van artikel O 36a heeft betrekking op de controle van de betrouwbaarheid
van de programmatuur door het nationaal briefstembureau. Zie voor een toelichting
de toelichting bij het voorgestelde artikel Na 27, dat ziet op het gemeentelijk stembureau.
Q
Artikel O 37
Het is wenselijk het aantal kiesgerechtigden, te weten het aantal Nederlanders in
het buitenland dat zich als kiezer heeft geregistreerd, ook in de programmatuur op
te nemen, zodat deze aantallen vervolgens automatisch worden vermeld in het proces-verbaal
en in het digitale bestand dat door het centraal stembureau in de programmatuur wordt
ingelezen.
R
Artikel O 40
Zie de toelichting op het voorgestelde artikel Na 32, dat ziet op het gemeentelijk
stembureau.
S
Artikel O 41
Zie de toelichting op het voorgestelde artikel Na 33, dat ziet op het gemeentelijk
stembureau.
T
Artikel P 1a
Door de opneming van het nieuwe hoofdstuk Ea in de Kieswet, dat voorziet in een uitgebreide
regeling van de uitslagprogrammatuur, kan artikel P 1a met betrekking tot de door
het centraal stembureau te gebruiken programmatuur komen te vervallen.
U
Artikel P 1b
De wijziging in het tweede lid, zoals opgenomen in dit onderdeel betreft een technische
wijziging in verband met het feit dat het gebruik van de uitslagprogrammatuur in dit
wetsvoorstel verplicht is in plaats van facultatief.
V
Artikel P 1c
De wijziging zoals opgenomen in dit onderdeel bevat wijzigingen in verband met het
feit dat gebruik van de uitslagprogrammatuur met dit wetsvoorstel verplicht wordt
in plaats van facultatief en in verband met het feit dat de hoofdstembureaus het digitale
bestand naar het centraal stembureau verzenden.
W
Artikel P 1d
De wijzigingen zoals opgenomen in dit onderdeel betreffen technische wijzigingen in
verband met het feit dat met dit wetsvoorstel het gebruik van de uitslagprogrammatuur
verplicht is in plaats van facultatief en de aanpassing van een verwijzing.
X
Artikel P 1e
De wijziging zoals opgenomen in dit onderdeel betreffen technische wijzigingen in
verband met het feit dat met dit wetsvoorstel het gebruik van de uitslagprogrammatuur
verplicht is in plaats van facultatief.
Y
Artikel P 1ea
De wijziging zoals opgenomen in dit onderdeel betreffen technische wijzigingen in
verband met het feit dat met dit wetsvoorstel het gebruik van de uitslagprogrammatuur
verplicht is in plaats van facultatief.
Z
Artikel P 1eb
De wijziging zoals opgenomen in dit onderdeel betreft een technische wijziging in
verband met het feit dat met dit wetsvoorstel het gebruik van de uitslagprogrammatuur
verplicht is in plaats van facultatief.
AA
Artikel P 1g
De wijziging in dit artikel betreft de aanpassing van een verwijzing. De elektronische
overdracht van de digitale bestanden van het nationaal briefstembureau naar het centraal
stembureau wordt met dit wetsvoorstel in artikel O 40, derde lid, geregeld. Daarom
wordt naar dit artikel verwezen om deze digitale bestanden nader aan te duiden.
BB
Artikel P 20b
Het centraal stembureau is gehouden na afloop van zijn werkzaamheden de betrouwbaarheid
van de programmatuur te controleren. Het centraal stembureau voert deze controle uit
aan de hand van een door de Kiesraad vast te stellen controleprotocol. Deze controle
van de betrouwbaarheid van de programmatuur is in lijn met de controle die de gemeentelijk
stembureaus, de hoofdstembureaus en het nationaal briefstembureau uitvoeren over de
uitkomsten van de programmatuur. Mocht het centraal stembureau op basis van de controle
tot de conclusie komen dat de programmatuur niet betrouwbaar heeft gefunctioneerd
en het geconstateerde gebrek ook na enig onderzoek niet hersteld kan worden, dan laat
het de uitkomsten van deze programmatuur buiten beschouwing. Er mag van uit worden
gegaan dat deze situatie zich niet snel voordoet, gelet op de stringente vereisten,
procedures en maatregelen voor de programmatuur.
Indien het centraal stembureau voor de gemeenteraad, provinciale staten of het waterschap
onverhoopt tot de conclusie komt dat de programmatuur niet betrouwbaar heeft gefunctioneerd,
dient hij de Kiesraad hierover te informeren. Vanwege zijn algemene verantwoordelijkheid
voor de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur, is het zaak dat
de Kiesraad hiervan onverwijld in kennis wordt gesteld zodat de Kiesraad de mogelijkheid
heeft om dit nader te onderzoeken. Er is voor gekozen uitsluitend een melding aan
de Kiesraad te laten plaatsvinden in het geval de uitslagprogrammatuur niet betrouwbaar
heeft gefunctioneerd in plaats van dat het centraal stembureau in alle gevallen de
Kiesraad in kennis stelt van de uitkomsten van zijn controle. Dit vanuit het uitgangspunt
dat, gelet op de stringente vereisten, procedures en maatregelen, de programmatuur
in principe betrouwbaar functioneert.
CC
Artikel P 20a
In het nieuwe artikel P 20a wordt de invoer van de aantallen uit de processen-verbaal
van de hoofdstembureaus in de programmatuur van het centraal stembureau geregeld.
Deze invoer is tweeledig. In de eerste plaats voert het centraal stembureau de aantallen
zoals vermeld in het papieren proces-verbaal handmatig in de programmatuur in. Daarnaast
leest het centraal stembureau de digitale bestanden zoals deze ontvangen zijn van
de hoofdstembureaus in de programmatuur van het centraal stembureau in. De handmatige
invoer is geregeld in het eerste lid, het inlezen van de digitale bestanden in het
tweede lid.
DD
Artikel P 23
De wijzigingen zoals opgenomen in dit onderdeel betreffen wijzigingen in verband met
het feit dat gebruik van de uitslagprogrammatuur verplicht is in plaats van facultatief.
EE
Artikel Ya 3b
Dit artikel bepaalt dat de Kiesraad en het bestuurscollege van Bonaire, Sint Eustatius
en Saba in onderling overleg bepalen of op deze eilanden bij de verkiezingen uitslagprogrammatuur
wordt gebruikt. Aangezien het uitgangspunt in artikel Ya 2 is dat Afdeling II van
de Kieswet en daarmee hoofdstuk Ea ook van toepassing is op de openbare lichamen,
wordt in het tweede lid geregeld dat hoofdstuk Ea en de artikelen uit de hoofdstukken
Na, O en P die zien op het gebruik van de uitslagprogrammatuur niet van toepassing
zijn als op de eilanden geen uitslagprogrammatuur wordt gebruikt.
FF
Artikel Ya 18
De in artikel Ya 18 geregelde overdracht van het proces-verbaal van het stembureau
van het openbaar lichaam, onderscheidenlijk van het centraal stembureau van het openbaar
lichaam, aan de Kiesraad is ten behoeve van de database van de Kiesraad met alle verkiezingsuitslagen.
GG
Artikel Z 2a
Gezien het grote belang van de betrouwbaarheid van de verkiezingsuitslag wordt naar
aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State voorgesteld
een afzonderlijke strafbepaling in de Kieswet bij inbreuk op de betrouwbare werking
van de uitslagprogrammatuur op te nemen. Daartoe strekt deze bepaling.
Het binnendringen, beschadigen of het beïnvloeden van de uitslagprogrammatuur brengt
risico’s met zich mee voor de betrouwbare en veilige werking van de uitslagprogrammatuur.
Een inbreuk op de uitslagprogrammatuur heeft potentieel verstrekkende gevolgen voor
de betrouwbare werking van het verkiezingsproces en hiermee op het functioneren van
de democratische rechtsstaat. Gegeven de mogelijk verstrekkende gevolgen van een inbreuk
op de werking van de uitslagprogrammatuur, en daarmee op de betrouwbaarheid van de
verkiezingsuitslag, acht de regering het van belang om een expliciete strafbepaling
met passende strafmaat die in verhouding staat tot de ernst van dit misdrijf, in de
Kieswet op te nemen. Daarom wordt een strafbepaling aan de Kieswet toegevoegd die
het binnendringen, beschadigen of het beïnvloeden van de uitslagprogrammatuur strafbaar
stelt. Dit misdrijf wordt bestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren
of een geldboete van de vierde categorie. Deze strafmaat sluit aan bij de strafmaat
voor andere delicten in de Kieswet, zoals het namaken of vervalsen van stembiljetten,
stempassen, kiezerspassen, volmachtbewijzen of briefstembewijzen met het oogmerk deze
als echt en onvervalst te gebruiken of door anderen te doen gebruiken (artikel Z 1
Kieswet). De strafmaat is passend gelet op het bijzondere karakter van het verkiezingsproces.
Voor de delictsomschrijving is aangesloten bij vergelijkbare delicten in het wetboek
van Strafrecht. Het binnendringen, beschadigen of de betrouwbare werking van de uitslagprogrammatuur
beïnvloeden heeft betrekking op de verschillende mogelijke inbreuken op de uitslagprogrammatuur.
Het beschadigen verwijst naar het vernielen, schade toebrengen of onbruikbaar maken
van de programmatuur in de zin van art. 350c Sr. Het gaat hierbij om beschadigingen
die ertoe leiden dat de werking van de programmatuur wordt verhinderd of bemoeilijkt.
Het beïnvloeden van de programmatuur heeft betrekking op gedragingen die de toegang
tot of het gebruik van de uitslagprogrammatuur belemmeren in de zin van artikel 138b
Sr. Een stoornis in de toegang of de werking van de programmatuur veroorzaken of de
genomen veiligheidsmaatregelen verijdelen in de zin van artikel 350c lid 1 Sr. En
gedragingen die gegevens die zijn opgeslagen, worden verwerkt of overgedragen veranderen,
wissen, onbruikbaar of ontoegankelijk maken dan wel andere gegevens daaraan toevoegen
in de zin van artikel 350a Sr.
In het geval van veroordeling tot een vrijheidsstraf van ten minste 1 jaar op grond
van het voorgestelde artikel Z 2a kan tevens op basis van artikel Z 5, tweede lid,
ontzetting van het kiesrecht worden uitgesproken in de zin van artikel 28, eerste
lid, onder 3°, van het Wetboek van Strafrecht dan wel, indien de ontzetting wordt
uitgesproken door de strafrechter in Bonaire, Sint Eustatius of Saba, artikel 32,
onder 3°, van het Wetboek van Strafrecht BES vermelde rechten.
Artikel II
Dit artikel biedt de grondslag voor de Minister van BZK om de nummering van de aangehaalde
artikelen in dit wetsvoorstel te corrigeren, indien dat nodig is vanwege een vernummering
bij de publicatie van de Wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen (35 489) in het Staatsblad. De Wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen moet
in werking zijn getreden voordat het onderhavige wetsvoorstel in werking treedt.
Artikel III
Dit artikel voorziet in een inwerkingtreding bij koninklijk besluit. Inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel is mede afhankelijk van de voortgang in de ontwikkeling en implementatie
van het digitaal hulpmiddel verkiezingsuitslagen (DHV) dat de huidige uitslagprogrammatuur
(OSV) moet gaan vervangen.Het wetsvoorstel zal niet in werking treden voordat het
DHV beschikbaar is.
Artikel IV
Dit artikel bevat de citeertitel van het wetsvoorstel. Gezien het feit dat het wetsvoorstel
een integrale regeling van de verantwoordelijkheden en vereisten met betrekking tot
de uitslagprogrammatuur bevat en er daarnaast verschillende wetsvoorstellen in procedure
zijn om de Kieswet te wijzigen, dan wel nog in procedure worden gebracht, is een citeertitel
van dit wetsvoorstel gewenst.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
H.G.J. Bruins Slot, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.