Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2
INITIATIEFNOTA

SAMENVATTING

Rijksinspecties zijn van groot belang voor de Nederlandse rechtsstaat. Hun onafhankelijke
kennis en expertise bevordert de kwaliteit en veiligheid van processen, producten
en diensten, met de burger als uiteindelijke begunstigde. Toezicht helpt maatschappelijke
sectoren en de overheid om tot verbeteringen te komen en te leren van gemaakte fouten.
Vanuit hun onafhankelijkheid dragen rijksinspecties bij aan het vertrouwen in de overheid
en het democratisch gehalte van de rechtsstaat.

Recente misstanden laten zien dat de onafhankelijkheid van toezicht niet vanzelfsprekend
is. Op dit moment bestaat er een grote politieke en maatschappelijke urgentie om de
onafhankelijkheid van toezicht te versterken. De voorliggende initiatiefnota beschrijft
een aantal voorbeelden van tekortschietend en falend toezicht die samenhangen met
een gebrek aan onafhankelijkheid. De initiatiefnota doet concrete voorstellen om de
onafhankelijkheid van toezicht door rijksinspecties te versterken en wettelijk te
borgen. Deze voorstellen betreffen zes thema’s:

1. Het beperken van bevoegdheden van bewindspersonen ten aanzien van rijksinspecties.

2. Het versterken van de onafhankelijkheid van de leiding van rijksinspecties.

3. Het vestigen van een budgetrecht van rijksinspecties.

4. Voorkomen van oneigenlijke beïnvloeding.

5. Het verstevigen van de politiek-maatschappelijke informatiefunctie.

6. Het verminderen van conflicterende belangen van ministeries en rijksinspecties.

Deze voorstellen dienen als input voor een Wet op de rijksinspecties die door het kabinet is beloofd in het coalitieakkoord.

Inhoudsopgave

1.

Inleiding

2

2.

Onafhankelijk toezicht en de rechtstaat

3

 

2.1

Het pluriforme toezichtlandschap

3

 

2.2

Het belang van onafhankelijk toezicht

9

 

2.3

Hoe is onafhankelijkheid geregeld bij rijksinspecties?

11

 

2.4

De kwetsbaarheid van onafhankelijk toezicht

14

3.

Naar een versterking van onafhankelijk toezicht door rijksinspecties

22

4.

Recente voorstellen

24

 

4.1

Voorstellen voor de borging van onafhankelijk toezicht: Beslispunten

25

5

Financiële afwegingen

32

6

Verantwoording en dank

32

Bijlage A

Lijst met afkortingen

33

1. Inleiding

Voor u ligt een initiatiefnota met daarin opgenomen concrete voorstellen om de onafhankelijkheid
van rijksinspecties te vergroten. De nota is geschreven vanuit het besef dat er een
breed gedeelde urgentie bestaat in samenleving en parlement om de onafhankelijkheid
van toezichthouders te borgen in een wettelijk kader. Toezichthouders blijken in de
praktijk niet altijd onafhankelijk van het bestuur te kunnen functioneren waardoor
hun objectiviteit en gezag ten opzichte van bestuur, politiek en samenleving ter discussie
wordt gesteld. Toezichthouders hebben, naast een handhavende functie, ook een belangrijke
rol als «ogen en oren» van maatschappij en parlement. Mensenlevens kunnen letterlijk
op het spel komen te staan wanneer de overheid en maatschappelijke sectoren geen onafhankelijke
spiegel kan worden voorgehouden.

Op dit moment bestaat er een grote urgentie om onafhankelijkheid van toezicht te versterken.
Deze urgentie is ingegeven door enkele grote affaires die de samenleving en de politiek
recent hebben geschokt. De affaire rond de aardbevingen ten gevolge van de gaswinning
in Groningen is daarvan een voorbeeld. Een andere affaire, het toeslagenschandaal,
heeft zelfs geleid tot een crisis in ons rechtstatelijk bestel en de val van het kabinet
Rutte-III. In deze initiatiefnota illustreert de indiener hoe dergelijke crises gekenmerkt
worden door problemen met de onafhankelijkheid van toezicht op het functioneren van
de overheid en maatschappelijke sectoren.

Versterking en borging van onafhankelijk toezicht is bovendien essentieel om te voldoen
aan Europese standaarden en onmiddellijk bindend recht. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan Europese richtlijnen waarin de onafhankelijkheid van nationale regulerende
instanties wordt gegarandeerd, voortvloeiend uit artikel 2 van het EVRM dat het recht
op leven beschermt. Hieruit vloeit voort de verplichting tot onderzoek na een dodelijk
incident en de verplichting om maatregelen te nemen bij reëel en onmiddellijk gevaar
voor het leven.

Op 29 april 2021 is de motie van Kamerlid Anne Kuik (CDA) met ruime meerderheid door
de Tweede Kamer aangenomen. In deze motie wordt de demissionaire regering opgeroepen
om binnen een jaar «een kaderwet toezicht in te dienen die de onafhankelijkheid van
toezichthouders borgt.»1 Deze oproep om onafhankelijk toezicht een wettelijke basis te geven is uitgemond
in een passage in het coalitieakkoord van het kabinet Rutte-IV, namelijk dat er een
voorstel komt voor een Wet op de rijksinspecties.2

De voorliggende initiatiefnota beoogt:

1. De urgentie van onafhankelijk toezicht – meer in het bijzonder een Wet op de rijksinspecties – te onderbouwen.

2. Uit deze onderbouwing concrete voorstellen af te leiden die de onafhankelijkheid van
toezicht – in het bijzonder door rijksinspecties – versterken, als input voor de door
het kabinet in het vooruitzicht gestelde Wet op de rijkinspecties.

De initiatiefnota is als volgt opgebouwd:

In paragraaf 2 schetst de indiener het belang van onafhankelijk toezicht voor de rechtstaat.
De indiener beschrijft hoe het ontbreken van die onafhankelijkheid een terugkerend
probleem vormt voor het goed functioneren van het openbaar bestuur en geven enkele
recente voorbeelden van misstanden. In paragraaf 3 formuleert de indiener gedetailleerde
voorstellen (beslispunten) ter versterking van de onafhankelijkheid van rijksinspecties
die betrekking hebben op zes thema’s:

1. Het beperken van bevoegdheden van bewindspersonen ten aanzien van rijksinspecties

2. Het versterken van de onafhankelijkheid van de leiding van rijksinspecties

3. Het vestigen van een budgetrecht van rijksinspecties

4. Het voorkomen van oneigenlijke beïnvloeding

5. Het verstevigen van politiek-maatschappelijke informatiefunctie

6. Het verminderen van conflicterende belangen ministeries en rijksinspecties

2. Onafhankelijk toezicht en de rechtstaat

2.1. Het pluriforme toezichtlandschap

2.1.1 Taken van toezichthouders

Toezichthouders zijn van groot belang in onze democratische rechtsstaat en het Nederlandse
stelsel van toezicht is uitgegroeid tot een zeer pluriform landschap.3 Vanuit hun controlerende en reflectieve taak dragen toezichthouders bij aan de borging van publieke belangen door overheid
en maatschappelijke sectoren.

Toezichthouders controleren of wet- en regelgeving voldoende wordt nageleefd, door burgers of bedrijven, binnen
maatschappelijke sectoren, en door de overheid. Toezicht op burgers en bedrijven wordt
uitgevoerd door de
overheid, bijvoorbeeld door Bijzondere Opsporingsambtenaren (BOA’s) van gemeenten, de politie,
of de belastingdienst. Toezicht op maatschappelijke sectoren wordt uitgevoerd door
toezichthouders die namens de overheid optreden. Zo is de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) verantwoordelijk
voor toezicht op de voedselveiligheid en is de Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT) verantwoordelijk voor de veiligheid van verkeer en transport. De Inspectie van
het Onderwijs (IvhO) houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. De Autoriteit
Financiële Markten (AFM), De Nederlandse Bank (DNB), Autoriteit Consument en Markt
(ACM) en de Kansspelautoriteit treden op als markttoezichthouders. Tenslotte zijn
er toezichthouders die verantwoordelijk zijn voor toezicht op de overheid zelf. Dit betreft enerzijds interbestuurlijk toezicht dat wordt uitgevoerd door overheidsorganen
(zoals toezicht van provincies op gemeenten). Anderzijds zijn er toezichthouders in
het leven geroepen die specifiek toezicht houden op de uitvoering van beleid en wetgeving
door de overheid zelf. Voorbeelden hiervan zijn de Inspectie Justitie en Veiligheid
(Inspectie JenV) of de recent opgerichte Inspectie Belastingen, Toeslagen en Douane
(IBTD).

Naast hun controlerende taak hebben toezichthouders ook een reflectieve taak. Toezichthouders kunnen incidentele of structurele problemen binnen hun werkgebied
signaleren en vervolgens onderzoeken. Zij voeren daartoe, idealiter, een risicoanalyse
uit voor de sector en prioriteren daarin de belangrijkste risico’s waarnaar hun aandacht
uitgaat. Toezichthouders zien daarnaast in de praktijk hoe wet- en regelgeving uitpakt
en toetsen deze praktijk aan het publieke belang waarvoor de toezichthouder staat.
Een toezichthouder die oordeelt dat beleidsdoelen niet worden behaald en/of publieke
belangen niet worden geborgd door wetgeving en uitvoeringspraktijk, dient dit te signaleren
en terug te koppelen aan bestuur en politiek, eventueel vergezeld van aanbevelingen
tot bijsturing.

2.1.2 Randvoorwaarden voor goed toezicht

Om hun controlerende en reflectieve taak goed te kunnen vervullen hebben toezichthouders
te maken met drie belangrijke randvoorwaarden voor hun functioneren: (1) professionaliteit;
(2) onafhankelijkheid; (3) transparante verantwoording. Goed functionerende toezichthouders
opereren professioneel, onafhankelijk en leggen transparant verantwoording af over hun bevindingen en functioneren. De drie randvoorwaarden houden
elkaar in evenwicht.

Dit evenwicht betekent dat een versterking van de onafhankelijkheid van een toezichthouder tegelijkertijd vraagt om verdere professionalisering en transparantie
in verantwoording.

– Het invoeren van maatregelen ter versterking van de onafhankelijkheid van een toezichthouder
(zoals het verkrijgen van een eigen budgetrecht, het onafhankelijk kunnen opstellen
van onderzoeken, of directe toegang tot het parlement door een toezichthouder) stelt
tegelijkertijd eisen aan:

– de professionaliteit van de toezichthouder (bijvoorbeeld ten behoeve van het opstellen van een kwalitatief
hoogwaardig werkprogramma). Onderdeel van deze professionaliteit vormt ook de cultuur
binnen een rijksinspectie of ministerie. Deze cultuur bepaalt hoe men aankijkt tegen
onafhankelijkheid en andere kernwaarden zoals transparantie, slagvaardigheid, selectiviteit
en samenwerking.4

– de transparante verantwoording door de toezichthouder (bijvoorbeeld door het instellen van procedures ten behoeve
van directe verantwoording aan parlement, de rechter of maatschappelijk betrokkenen).

2.1.3 Drie typen toezichthouders

Het evenwicht tussen professionaliteit, onafhankelijkheid en transparante verantwoording
door toezichthouders is in het Nederlandse staatsbestel zeer pluriform geregeld.5 Grofweg kan een onderscheid aangebracht worden tussen:

a. Toezichthouders als rijksinspecties. Deze rijksinspecties zijn ingebed als dienst
in een ministerie en bij of krachtens de wet belast met het toezicht op de uitvoering
of naleving van wetten. Hun inbedding onder ministeriële verantwoording maakt dat
de onafhankelijkheid onvoldoende is gegarandeerd.

b. Toezichthouders op grotere afstand van de overheid die een wettelijke basis hebben
als zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Omdat democratische verantwoording door deze
toezichthouders niet optimaal is verankerd in het staatsrecht, wordt deze constructie
«op afstand» soms problematisch geacht.6 Deze problematiek wordt in de onderhavige initiatiefnota niet verder besproken.

c. Decentrale toezichthouders. Hieronder wordt toezicht op burgers en bedrijven gerekend
vanuit decentrale overheden, alsmede het interbestuurlijke toezicht vanuit het administratieve
recht. Te denken valt aan (bijzondere) opsporingsambtenaren of milieu- en omgevingsdiensten.
Ook de onafhankelijkheid van deze categorie toezichthouders verdient meer aandacht,
maar valt buiten de reikwijdte van deze initiatiefnota.

2.1.4 Rijksinspecties als onderwerp van deze initiatiefnota

Het pluriforme toezichtlandschap, en het bestaan van verschillende juridische regelingen,
laat zien dat goed toezicht (professioneel, onafhankelijk en ingebed in transparante
verantwoording) niet via een enkel wettelijk kader eenduidig te regelen is. Daarom
richt de indiener zich in deze initiatiefnota primair op beslispunten die, via een
wettelijke regeling, de onafhankelijkheid van rijksinspecties versterken. Deze voorstellen zijn uitgewerkt in paragraaf 3.2. Veel van de voorstellen
met beslispunten zijn zo opgesteld dat zij een bredere reikwijdte hebben en ook raken
aan het functioneren van andere typen toezichthouders.

Tabel 1 geeft een overzicht van rijksinspecties in Nederland met de verantwoordelijke
ministeries, mede gebaseerd op informatie door de rijksoverheid zelf.7 Deze tabel is geactualiseerd met de toevoeging van de nieuwe rijksinspectie Belastingen,
Toeslagen en Douane (IBTD).8

Tabel 1. Overzicht rijksinspecties en verantwoordelijke ministeries in Nederland.

Rijksinspecties

Verantwoordelijke ministeries

Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed (IOE)

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), inclusief de Autoriteit Woningcorporaties
(Aw)

Infrastructuur en Waterstaat

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1

Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA)2

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Inspectie op het Onderwijs (IohO)

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Inspectie Justitie en Veiligheid (IJenV)

Justitie en Veiligheid

Inspectie Belastingen, Toeslagen en Douane (IBTD)

Financiën

Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ)

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Inspectie Veiligheid Defensie (IVD)

Defensie

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Agentschap Telecom (AT)

Economische Zaken en Klimaat

Staatstoezicht op de Mijnen (SodM)

Economische Zaken en Klimaat

X Noot

1

De Aw is organisatorisch onderdeel van de ILT. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken
is politiek verantwoordelijk voor de Aw, terwijl de ILT onder de verantwoordelijkheid
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat valt.

X Noot

2

Sinds 2022 draagt deze overheidsdienst weer de naam Arbeidsinspectie in plaats van
Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Rijksinspecties zijn bij, of krachtens, de wet belast met het toezicht op de uitvoering
of naleving van wetten.9 Een aantal genoemde rijksinspecties zijn juridisch vormgegeven als agentschappen
(zoals Agentschap Telecom en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit). Deze rijksinspecties
met status van agentschap hebben een specifiek sturingsmodel en een financiële administratie
die is opgenomen in de begroting van het betreffende ministerie. Zij vallen onder
ministeriële verantwoordelijkheid, net als rijksinspecties.

2.1.5 Context: Ontwikkeling toezicht in Nederland: deregulering en krimp (1995 – 2021)

Het huidige pluriforme toezichtlandschap is ontstaan uit een complex en dynamisch
proces van beleidsontwikkeling.10 Vanaf de jaren negentig tot en met het eerste decennium van de twintigste eeuw werd
het Nederlandse toezichtlandschap gekenmerkt door krimp, fusie en deregulering. Voor
de jaren ’90 kenden toezichthouders een relatieve beleidsmatige rust.11 Midden jaren ’90 startte een belangrijke discussie over de verzelfstandiging van
rijksinspecties. Aanleiding hiervoor was het rapport van de Commissie-Franssen, dat
uitkwam in 1993.12 Deze commissie adviseerde te overwegen of rijksinspecties zich lenen voor decentralisatie,
een bundeling van inspectietaken en een beperking van inspectiecapaciteit. Het advies
van de commissie-Fransen tot minder rijksbemoeienis vond weerklank in de Tweede Kamer.13

Vrijwel meteen verschenen er twee kritische rapporten (van de commissie-Sint en van
de Algemene Rekenkamer) waarin de aanbevelingen van de commissie-Franssen in twijfel
werden getrokken.14 Deze rapporten betoogden dat het verdwenen primaat van de politiek als gevolg van
verzelfstandiging van rijktoezichthouders problematisch was. Er werd gepleit voor
een grotere rol van het parlement in besluitvorming over de structuur en inrichting
van toezicht. Het kabinet reageerde hierop met een kabinetsstandpunt waarin streng
verzelfstandigingsbeleid en strakkere controle van zelfstandige bestuursorganen (zbo’s)
voorop stonden.15 Een zbo werd enkel als relevant beschouwd indien het wenselijk was dat beoordeling
van toezichthouders niet afhankelijk zou zijn van politieke voorkeur.16

In 1997 presenteerde de werkgroep-Visser een afwegingskader ten behoeve van mededingingstoezicht.17 Rond de eeuwwisseling kwam er meer aandacht voor het versterken van marktwerking.
De Commissie-Holtslag voerde in 1998 een rijksbrede evaluatie uit van departementale
toezichtarrangementen.18 Hierin pleitten zij onder andere voor een verdere verduidelijking van bestuurlijke
verhouding tussen toezichthouders onder ministeriële verantwoordelijkheid en het desbetreffende
ministerie. Drie jaar later, in 2001, pleitte de Commissie-Borghouts voor een verzelfstandiging
van overheidstoezicht, waardoor een duidelijke scheiding zou ontstaan tussen beleid,
uitvoering en toezicht.19 De commissie-Borghouts signaleerde ook dat een rigide opvatting van verticale toezichthouding
haaks stond op ontwikkelingen in informatietechnologie en internationalisering. Deze
commissie pleitte voor een beperking van ministeriële verantwoordelijkheid om zo onafhankelijke
oordeelsvorming van toezichthouders te waarborgen. In 2001 stelde het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – stelselverantwoordelijke voor het toezicht
– een eerste kaderstellende visie op toezicht op.20 In deze visie werd de opvatting van de Commissie-Borghouts grotendeels overgenomen.
21 De visie volgde evenwel meer de opvatting van de Commissie-Sint voor wat betreft
de onafhankelijkheid van toezicht – namelijk gericht op een grotere rol van het ministerie
– en minder de opvatting van de commissie-Borghouts die externe verzelfstandiging
voorstelde.

In 2003 publiceerde het kabinet Balkenende II de visie Andere overheid. In deze visie pleitte het kabinet voor een modernisering van verantwoording, toezicht
en controle.22 Hierna volgde, in 2004, een kabinetsvisie op markttoezicht, waarin het kabinet de
scheiding tussen beleid en toezicht verder benadrukte door in te zetten op de externe
verzelfstandiging van sectorspecifieke markttoezichthouders.23 De tweede Commissie-Sint (2005) sloot zich aan bij de kabinetsvisie Andere Overheid en signaleerde de dubbelfunctie van de inspecties: zij moeten zowel politiek-bestuurlijke
als maatschappelijke belangen afwegen.

In 2005 stelde het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een tweede
kaderstellende visie op, genaamd Minder last, meer effect.24 Deze visie bevatte drie uitgangspunten: selectiviteit, slagvaardigheid en samenwerking.
Vanuit deze uitgangspunten werd overheidstoezicht gerepresenteerd als een bron van
ongewenste bureaucratische lasten.25 In 2006 startte het kabinet Balkenende-III een project Eenduidig Toezicht op, in opvolging van een motie van Tweede Kamerlid Aptroot (VVD). Deze motie riep
het kabinet op tot samenvoeging van alle bedrijfsleven-gerelateerde inspectiediensten
tot één inspectiedienst met als doel vermindering van onnodige administratieve lasten.26 Het project mondde uit in de oprichting van een Inspectieraad en in verschillende
fusies tussen toezichthouders met één front office voor ondertoezichtstaanden op een
specifiek beleidsterrein.

Het pleidooi voor verdere reductie van rijksbemoeienis werd in 2007 kracht bijgezet
in de Nota vernieuwing rijksoverheid, waarin opgenomen een voorgenomen «drastische reductie van toezicht».27 In 2008 werd het Programma vernieuwing toezicht in het leven geroepen om de doelmatigheid en doeltreffendheid van rijksinspecties
te vergroten. Enkele jaren later, in 2011 werd in het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst de vermindering van toezichtlast nog verder benadrukt.28 Volgens dit uitvoeringsprogramma zou een compacte rijksdienst nodig zijn om (1) de
overheidsuitgaven te beperken, (2) kleiner beslag op de arbeidscapaciteit te leggen
en (3) het zelf-oplossend vermogen en verantwoordelijkheid van de maatschappij te
stimuleren.

Na het uitbreken van de financiële crisis werd toezicht steeds meer gezien als onderdeel
van een breder, rechtstatelijk, systeem van checks and balances.29 Dit stond in schril contrast met het feit dat er juist vaker een beroep werd gedaan
op horizontaal toezicht. In 2012 werd daarom de Wet revitalisering generiek toezicht ingesteld.30 Deze wet zou het verticale toezicht van hogere op lagere overheden vereenvoudigen
en het werk van rijksinspecties verminderen. In het reageerakkoord Rutte II, in 2012,
werden de trends van decentralisatie en samenvoeging van rijksinspecties gebundeld
en verder doorgevoerd.31

Medio jaren ’10 verschenen het Werkprogramma samenwerkende rijksinspecties (2014) van de Inspectieraad en een WRR-rapport Toezien op publieke belangen.
32 In deze periode organiseerde de Inspectieraad zogeheten «dialoogtafels». In informele
bijenkomsten konden vertegenwoordigers van beleidsdepartementen meepraten over de
kwaliteit en toekomst van toezicht in Nederland. Het Programma innovatie toezicht, geïmplementeerd in 2018 en afgerond medio 2021, streefde ernaar om de maatschappelijke
dialoog tussen toezichthouders verder te faciliteren en de innovatie en professionalisering
in het toezichtsveld beter in kaart te brengen.33 Uiteindelijk, in 2021, leidde de motie Kuik tot de oproep om (onder meer) een kaderwet
toezicht te ontwikkelen die de onafhankelijke positie van rijkstoezichthouders waarborgt.34

2.2. Het belang van onafhankelijk toezicht

Toezicht is gebaseerd op drie activiteiten: informatieverzameling, oordeelsvorming
en (wanneer nodig) het toepassen van interventies.35 Met deze drie activiteiten dragen toezichthouders bij aan de kwaliteit van besluitvorming,
de veiligheid van uitvoering en de bescherming van publieke belangen.36 Dit doen zij door professioneel, onafhankelijk en democratisch te opereren. Het is
van uiterst belang dat deze drie activiteiten onafhankelijk kunnen plaatsvinden. Goed functionerende, toezichthouders – in de onderhavige nota
rijksinspecties – kunnen de burger beschermen tegen misstanden in de samenleving,
zoals het onrechtmatig handelen door bedrijven, instellingen of de overheid zelf.
Hun onafhankelijkheid is essentieel voor de kwaliteit en geloofwaardigheid van toezicht.

2.1.1 De burger heeft recht op een betrouwbare overheid

Onafhankelijk toezicht op maatschappelijke sectoren kan, letterlijk, mensenlevens
redden. Vanuit hun onafhankelijkheid dragen toezichthouders bij aan het vertrouwen
in de overheid. De onafhankelijke kennis en expertise van toezichthouders bevordert
immers de kwaliteit en veiligheid van producten, processen en diensten, met de burgers
als uiteindelijke begunstigden. Dit helpt sectoren in de samenleving en de overheid
om te leren en tot verbeteringen te komen. Denk bijvoorbeeld aan de Nederlandse Voedsel-
en Warenautoriteit die toeziet op voedselveiligheid, de Inspectie Gezondheidszorg
en Jeugd die toeziet op veiligheid en kwaliteit van zorg en de markttoezichthouder,
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) die toezicht uitoefent op de veiligheid
van verkeer en transport. Vliegrampen, hoe verschrikkelijk ook, kunnen uiteindelijk
de veiligheid van de luchtvaart verbeteren. Het opsporen van misstanden bij illegale
uitzendbureaus kan, uiteindelijk, leiden tot betere werkomstandigheden voor seizoenarbeiders.

Onafhankelijk toezicht op de overheid is noodzakelijk om de burger te beschermen tegen
de overheid, vanuit een deskundig oordeel dat los staat van politieke opportuniteit
en beleidsmatige preoccupaties. Onafhankelijke toezichthouders waarborgen een kritische
toets op beleid en uitvoering.37 Zij kunnen perverse effecten van beleid en wetgeving opsporen en actief tegengaan.
Onafhankelijk toezicht beschermt de burger «in situaties waarin burgers daartoe niet
zelf in staat zijn»38, bijvoorbeeld door veranderprocessen in de uitvoering van diensten te initiëren of
bespoedigen.39 Een gebrek aan onafhankelijk toezicht ondermijnt het vertrouwen van de burger in
de overheid. De overheid moet immers de rechten en belangen van burgers beschermen
tegen misstanden in maatschappelijke sectoren en de overheid zelf.

2.1.2 Europese wetgeving en internationale afspraken stellen eisen

De wettelijke verankering van onafhankelijk toezicht is essentieel om te voldoen aan
Europese standaarden en onmiddellijk bindend Europees recht. Het verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden verplicht de ratificerende
staten om het leven te beschermen (Artikel 2, EVRM).40 Een belangrijke procedurele waarborg onder Artikel 2, EVRM is dat een ratificerende
staat na een dodelijk incident of potentieel levensbedreigende situatie moet starten
met een effectief en onafhankelijk onderzoek naar de toedracht van het betreffende
incident. Dit onderzoek moet snel van start gaan en mag niet onredelijk lang duren.41

Op de achtergrond speelt ook een verschil van inzicht tussen constitutioneel juristen
over de borging van democratische verantwoording door toezichthouders op afstand.
Sommige juristen stellen dat de toepassing van Europese wet- en regelgeving onafwendbaar
leidt tot een noodzaak om toezichthouders op afstand van ministeries te plaatsen,
met nieuwe, moderne waarborgen voor democratische verantwoording. Andere juristen
leiden, daarentegen, uit het Nederlandse grondwettelijke principe van ministeriële
verantwoordelijkheid af dat toezichthouders binnen het ministerie moeten worden geplaatst.42

Artikel 8 lid 3 van het Grondrechtenhandvest van de Europese Unie, geeft aan dat een
onafhankelijke autoriteit erop moet toezien dat regels worden nageleefd als het gaat
om bescherming van persoonsgegevens. Dit gaat dan bijvoorbeeld om de Autoriteit Persoonsgegevens.
De onafhankelijkheid van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
wordt vereist door de International Atomic Energy Agency.43

Naast het formeel bindend Europees recht bestaan er ook internationaal geaccepteerde
standaarden voor goed toezicht, waarin onafhankelijkheid een centrale plaats inneemt.
Een voorbeeld van degelijke standaarden vormen de Best principles for regulatory policy (2014) van de OESO. Deze principes bieden een overkoepelend kader ter verbetering
van toezicht.44 Deze principes betreffen: empirisch onderbouwde handhaving, selectiviteit, risicogerichtheid
en evenredigheid, responsieve regelgeving, langetermijnvisie, coördinatie en consensus,
transparant bestuur, integratie van informatie, duidelijk en eerlijk processen, bevordering
van naleving en professionalisme. Vanuit deze principes worden OESO-landen opgeroepen
om de uitvoering van regelgevende handhaving onafhankelijk te laten plaatsvinden van
politieke invloeden. Daarnaast worden toezichthouders door de OESO expliciet gewaarschuwd
over de schadelijkheid van een afhankelijkheidsrelatie ten opzichte van ondertoezichtstaanden
of politiek.

2.3. Hoe is onafhankelijkheid geregeld bij rijksinspecties?

Rijksinspecties maken onderdeel uit van ministeries. Alhoewel alle rijksinspecties ondergeschikt zijn aan hun ministerie, bestaan er verschillen
tussen rijksinspecties in de wijze waarop rijksinspecties als toezichthouder worden
ingesteld.45 De wet bepaalt dat door de Minister aangewezen ambtenaren belast kunnen zijn met
het toezicht op de naleving van wetten. In de organisatiebeschikking van het betrokken
ministerie wordt de betreffende inspectie als organisatie ingesteld en krijgt deze
toezichtsbevoegdheden.46 Een andere manier is dat de wet rechtstreeks een bepaalde organisatie of de daar
werkzame personen of ambtenaren aanwijst als toezichthouder. De hiërarchische onderschikking
van rijksinspecties aan de Minister maakt de onafhankelijkheid van toezicht door rijksinspecties
problematisch.

2.3.1 Aanwijzingen van de Minister-President inzake de rijksinspecties

De belangrijkste regeling voor rijksinspecties is vastgelegd in de «Aanwijzingen van de Minister-President inzake de rijksinspecties», die bestaan uit 15 Aanwijzingen.47 De Minister heeft vergaande bevoegdheden om instructies en algemene aanwijzingen
te geven in individuele gevallen. Daarnaast kan de Minister invloed uitoefenen om
bijvoorbeeld conceptrapporten van een toezichthouder aan te passen of terzijde te
leggen op grond van een belangenafweging. Bovendien kan de Minister veelal de taakstelling
en prioriteiten van rijksinspecties vaststellen en evalueert de Minister vaak de prestaties
van de rijksinspectie.48 Een aantal zaken zijn niet gedekt door de Aanwijzingen van de Minister-President
inzake de rijksinspecties, zoals financiële autonomie en het gebrek aan transparantie
over de verhouding tussen beleid en toezicht.

Een voorbeeld van een vergaande bevoegdheid van een Minister is Aanwijzing 14. Deze
Aanwijzing kent een betreffende bewindspersoon vergaande bevoegdheden toe om instructies
en algemene en bijzondere aanwijzingen uit te vaardigen bij individuele casussen op het domein van de rijksinspectie. Als een aanwijzing wordt gegeven, dient de Tweede
Kamer hierover te worden geïnformeerd via een Kamerbrief. Een voorbeeld van een Minister
die aanwijzingen heeft gegeven, is de Minister van BZK die in 2020 in korte tijd drie
aanwijzingen en een aanpassing van handhaving m.b.t. huurverlagingen gaf aan de Autoriteit
woningcorporaties (Aw). De Aw werd opgelegd in deze specifieke gevallen niet te handhaven,
wanneer dit volgens de wet wel vereist was.49 In reactie hierop gaf de directeur van de Aw aan dat hij het vanuit het oogpunt van
onafhankelijkheid problematisch vond dat er regelmatig naar het instrument van de
aanwijzing gegrepen werd, omdat dit de toezichthouder meer uitvoerder van beleidsmatige
wensen zou maken.50

Het begrip «rijksinspectie» is zeer omvattend omschreven in de Aanwijzingen inzake
de rijksinspecties van de Minister-President en breder dan vaak in de praktijk onder
rijksinspecties wordt verstaan. De definitie van een rijksinspectie is volgens deze
Aanwijzingen een «dienst die ressorteert onder een Minister en die bij of krachtens
de wet is belast met het toezicht op de uitvoering of naleving van wetten». Volgens
deze omschrijving zouden ook bijvoorbeeld organisaties als RDW of UWV opgevat kunnen
worden als rijksinspecties.51

2.3.2 Grote verscheidenheid tussen rijksinspecties

De Aanwijzingen van de Minister-President inzake de rijksinspecties worden door rijksinspecties inhoudelijk op verschillende manieren ingevuld via regelingen.
Elke rijksinspectie heeft één of meerdere aanvullende regelingen die de positionering
binnen het ministerie nader specificeren. Sommige rijksinspecties hebben in hun regelingen
eigen, specifieke waarborgen voor onafhankelijkheid ingebouwd. Deze waarborgen betreffen
bijvoorbeeld de scheiding tussen toezichtstaken en uitvoerende taken (hetgeen conflicterende
belangen kan voorkomen), het opstellen van een werkprogramma en de mate waarin een
ministerie daarop invloed kan uitoefenen, of de openbaarmaking van onderzoeken. Weer
andere rijksinspecties hebben dergelijke waarborgen niet vastgelegd in een aanvullende
regeling. Zo is een lappendeken aan praktijken ontstaan waar niemand meer goed zicht
op heeft.

De legitimiteit van de formele regeling van Aanwijzingen van de Minister-President inzake de rijksinspecties staan of vallen met de invulling van waarborgen voor onafhankelijkheid. Het blijkt
dat de implementatie van de Aanwijzingen, en daarmee de regeling van onafhankelijkheid,
sterk verschilt per rijksinspectie. Deze verschillen in de invulling van waarborgen
voor onafhankelijkheid kan leiden tot een perceptie (in politiek en samenleving) dat
de Minister rijksinspecties oneigenlijk kan beïnvloeden. De indiener noemt enkele
voorbeelden:

– Beperkte aanwijzingsbevoegdheid. Bij sommige rijksinspecties heeft de Minister een beperkte bevoegdheid om aanwijzingen
(instructies) te geven. Zo is in artikel 8, derde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht
vastgelegd dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan de Inspectie
van het onderwijs geen aanwijzingen geeft met betrekking tot de in de rapportages
neergelegde oordelen van de inspectie over de ontwikkeling, in het bijzonder van de
kwaliteit, van het onderwijs. Voor sommige inspecties worden ook wettelijke bepalingen
benoemd die de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister betreffen. Hierbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan het SodM. In de Mijnbouwwet wordt specifiek genoemd dat een aanwijzing van de Minister niet mag toezien op het
weerhouden van, verrichten van, of afronden van specifiek onderzoek. Daarnaast mag
een aanwijzing niet toezien op bevindingen, oordelen en adviezen van de Inspecteur-Generaal.

– Samenwerkingsafspraken. Het blijkt dat rijksinspecties vaak geen formeel vastgelegde samenwerkingsafspraken
hebben met hun ministerie.52 Soms zijn er wel vastgelegde afspraken, maar zijn deze niet (openbaar) beschikbaar.53 Het ontbreken van transparante samenwerkingsovereenkomsten met een formele status
maakt de inspecties vatbaar voor onwenselijke beïnvloeding. Zo kan de Minister invloed
uitoefenen om conceptrapporten aan te passen wanneer dit politiek opportuun is. Maar
ook als er afspraken zijn gemaakt, is de onafhankelijkheid van rijksinspecties nog
altijd niet goed geborgd in die afspraken.

– Positie en bevoegdheden Inspecteur-Generaal. Inspecteurs-Generaal maken soms deel uit van de bestuursraad van het ministerie. Deze
positionering is niet bevorderlijk voor de onafhankelijkheid en transparantie van
het toezicht. Aanwijzingen van de Minister kunnen, mogelijk, via informeel contact
vorm krijgen in plaats van via de formele procedure van Aanwijzingen van de Minister-President.
De mate van detail waarmee taken en verantwoordelijkheden van de Inspecteur-Generaal
zijn beschreven verschilt ook tussen de rijksinspecties. Zo kent de Mijnbouwwet bijvoorbeeld 15 bepalingen over de taken van de Inspecteur-Generaal, terwijl bij
andere inspecties aanzienlijk minder expliciete aandacht wordt besteed aan deze taken.
De Inspecteur-Generaal van de Inspectie Belastingen Toeslagen en Douane (IBTD) mag,
op verzoek, met beide Kamers in contact treden: niet alleen om feitelijke informatie
te verstrekken maar ook om oordelen van de IBTD te bespreken.

– Werkprogramma. Alle regelingen van rijksinspecties stellen dat de inspecties een werkprogramma opstellen.
Het werken op basis van een periodiek vastgesteld werkprogramma is opgenomen in Aanwijzing
10, waarbij rijksinspecties andere periodes hanteren. Er bestaat echter ook variatie
tussen de ministeries en de mate waarin zij invloed hebben op de inhoud van het werkprogramma
van de rijksinspecties. Bijvoorbeeld: artikel 4 van het Instellingsbesluit van de
ILT stelt slechts vast dat de ILT jaarlijks een meerjarenplan en een jaarverslag opstelt.54 Voor de NVWA is in een regeling juist uitgebreid opgenomen welk specifiek proces
er doorlopen moet worden en wordt in detail voorgeschreven hoe het jaarplan er inhoudelijk
uitziet. Bij de nieuw opgerichte Inspectie Belastingen Toeslagen en Douane zijn, in
vergelijking met eerdere rijksinspecties, extra waarborgen voor onafhankelijkheid
van het werkprogramma gedefinieerd. Zo kan de Minister zijn goedkeuring aan een werkprogramma
slechts onthouden als dit programma op ondeugdelijke wijze tot stand is gekomen. Daarnaast
moet het werkprogramma, de rapporten en het jaarverslag van de IBTD door de Minister
direct na ontvangst aan de beide Kamers der Staten-Generaal worden aangeboden. Eventuele
opmerkingen van het ministerie moeten openbaar worden gemaakt.

– Scheiding toezichtstaken en uitvoerende taken. Volgens Aanwijzing 6 bestaat er binnen rijkinspecties een scheiding tussen toezichtstaken
en uitvoerende taken (zoals vergunningsverlening). De NVWA, ILT en SodM verlenen bijvoorbeeld
vergunningen naast de toezichthoudende taken. Om taken formeel gescheiden te houden
is bij het SodM het managementteam verantwoordelijk erop toe te zien dat medewerkers
die hebben meegewerkt aan vergunningsverlening zo min mogelijk betrokken zijn bij
het toezicht.

– Rapportage. Aanwijzing 13, over de openbaarmaking van (bijvoorbeeld) onderzoeken, is niet bij
alle inspecties vertaald in een specifieke regeling. In de Mijnbouwwet staat bijvoorbeeld niets beschreven over het proces van openbaarmaking en over de
termijn die het departement heeft om een beleidsreactie te geven. De meeste inspecties
kennen een termijn van zes weken, terwijl de Regeling onderwijsinspectie een termijn van vijf weken kent.

2.4. De kwetsbaarheid van onafhankelijk toezicht

Goed en onafhankelijk toezicht is cruciaal voor de rechtstaat. Die onafhankelijkheid
is kwetsbaar. Toezichthouders opereren in complexe politiek-bestuurlijke en maatschappelijke
contexten, die een grote verscheidenheid aan verwachtingen en tegenstrijdige belangen
vertegenwoordigen.55 Een goede toezichthouder verbindt zich voortdurend met deze contexten en zal daarbij
de balans tussen professionaliteit, onafhankelijkheid en transparante verantwoording
steeds in acht moeten nemen. Toezicht wordt daarom soms ook wel vergeleken met werken
in een «maatschappelijke frontlinie» of met koorddansen.56

2.4.1 Inkapseling en oneigenlijke beïnvloeding

Toezichthouders worden direct in hun uitvoerende werkzaamheden geconfronteerd met
de complexiteit van verschillende eisen vanuit wetgeving, beleid en samenleving. Voor
een goede taakvervulling zijn toezichthouders sterk afhankelijk van de context waarbinnen
zij opereren. Naast bestuurlijke en politieke beïnvloeding speelt het gevaar van inkapseling
(regulatory capture), door ondertoezichtstaande instellingen. Volledige onafhankelijkheid zal immers
nooit leiden tot een professioneel deskundig oordeel over de sectoren of overheid
waarop toezicht moet worden gehouden.57 Maar door een sterke inkapseling door ondertoezichtstaanden, met hun noodzakelijke
en specifieke expertise, kan het handelen van de toezichthouder soms te weinig op
afstand staan van de belangen van de ondertoezichtstaanden.58

– Kwetsbaarheid in de maatschappelijke context: inkapseling. De maatschappelijke context van toezicht wordt gevormd door tal van actoren met
eigen belangen en gerelateerde verwachtingen. Zo verwachten sommige instellingen dat
hun toezichthouder enkel toeziet op de strikte naleving van wet- en regelgeving. Andere
instellingen zien hun toezichthouder als een gelijkwaardige «coach» die hen begeleidt
in het functioneren.59 Toezichthouders verbinden maatschappelijke actoren en informatiestromen. Een diversiteit
aan opdrachtgevers en ondertoezichtstaande instellingen creëert dan tegenstrijdige
verwachtingspatronen en druk op onafhankelijkheid.

– Kwetsbaarheid in de politiek-bestuurlijke context: oneigenlijke beïnvloeding. De politiek-bestuurlijke context waarin toezichthouders opereren creëert evenzeer
kwetsbaarheden. Een toezichthouder moet gepaste afstand kunnen houden van de Minister
en het desbetreffende ministerie, maar wel interactie blijven houden, zonder dat zij
beschouwd wordt als de verlengde arm van de executieve.60 Ook de Kamer kan de onafhankelijkheid van toezicht bemoeilijken. Politieke druk,
gedreven door incidenten, maakt het vaak lastig om te leren van fouten omdat de politieke
consequenties van ministeriële verantwoordelijkheid dan voorop komen te staan waardoor
de toezichthouder onder druk komt te staan. Door incidenten-gedreven politieke druk
kan ook de agenda van de toezichthouder onwenselijk beïnvloeden. Deze druk wordt nog
eens versterkt doordat veel leidinggevenden van toezichthouders afkomstig zijn van
ministeries, waardoor zij zich sterk kunnen identificeren met de Minister. Dergelijke
(prikkels tot) onwenselijke beïnvloeding van inspectiewerk kunnen worden verminderd
door een wettelijk verankerde onafhankelijkheid van toezichthouders.

2.4.2 Recente misstanden

De bovenstaande kwetsbaarheden zijn recent naar voren gekomen in een aantal misstanden
die de (on)afhankelijkheid van toezicht betreffen. Hieronder worden zes van deze misstanden
beschreven:

1. De Inspectie JenV trok een kritisch rapport in over problemen bij politieafdelingen
die wapenvergunningen controleren; dit na druk vanuit het ministerie.

2. De Inspecties JenV en IGJ willen zelf onderzoek doen naar hun eigen handelen bij de
uithuisplaatsingen van kinderen uit gezinnen die gedupeerd zijn door het toeslagenschandaal.

3. De onderwijsinspectie herschreef een positief onderzoeksrapport over het Cornelius Haga Lyceum onder druk van het ministerie. Bij het herschrijven betrok de onderwijsinspectie
ten onterechte belastende inlichtingen van de AIVD over de school. Bovendien nam de
onderwijsinspectie deel aan een speciale taskforce waarin ambtenaren van het Ministerie
van OCW zitting hadden.

4. De Inspectie Leefomgeving en Transport paste, na druk vanuit het ministerie, een kritisch
oordeel aan in de conclusies van het jaarverslag over de opslag van explosief materiaal.

5. De RDW liet de Stint, onder druk van het ministerie, in afwijking van Europese verordeningen,
toetsen op basis van lichtere eisen.

6. Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) vond lange tijd geen gehoor bij het gasgebouw als
het gaat om het veiligheidsprobleem voor Groningers en ervaart beperkingen om onafhankelijk
wetenschappelijk onderzoek te laten uitvoeren naar aardbevingen in Groningen.

1. Inspectie JenV trok kritisch rapport in na druk vanuit het ministerie.

In september 2020 trok de Inspectie JenV een kritisch rapport in nadat vanuit het
Ministerie van JenV druk op de inspectie was uitgeoefend.61 Het rapport betrof problemen bij politieafdelingen (zoals een tekort aan personeel)
die de afgifte van wapenvergunningen controleren.62 De Minister en de Tweede Kamer werden hierover niet tijdig geïnformeerd door een
interventie van topambtenaren van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, waardoor
politieke oordeelsvorming hierover werd belemmerd. Het argument dat werd genoemd voor
het intrekken van het rapport, is dat de Inspectie JenV niet bevoegd was om dergelijke
problemen te onderzoeken. De Algemene Rekenkamer gaf aan dat als de inspectie vanuit
een onafhankelijke positie het rapport wel had gepubliceerd, de Tweede Kamer en de
Minister van Justitie en Veiligheid eerder op de hoogte waren geweest van problemen
bij de controle op het verstrekken van wapenvergunningen.63

2. Inspecties IGJ en JenV onderzoeken eigen rol bij de uithuisplaatsingen van kinderen
uit gedupeerde gezinnen.

De Inspectie JenV onderzoekt momenteel samen met de IGJ de uithuisplaatsingen van
kinderen uit gezinnen die door het toeslagenschandaal zijn gedupeerd. Deze inspecties
onderzoeken daarbij hun eigen handelen. De reden hiervoor is dat de betreffende uithuisplaatsingen
jarenlang plaatsvonden zonder dat zij als toezichthouder hierop hebben ingegrepen.
Wanneer deze twee betrokken inspecties het onderzoek zelf uitvoeren (of zelf de onderzoeksopdracht
laten opstellen) roept dit vragen op over de onafhankelijkheid van deze evaluatie.64 Inmiddels heeft het kabinet gehoor gegeven aan de wens van de Tweede Kamer om, naast
het onderzoek van de inspectie, tevens een onafhankelijke commissie te laten onderzoeken
of er een verband bestaat tussen het toeslagenschandaal en de uithuisplaatsingen.

3. Onderwijsinspectie herschreef onderzoeksrapport Cornelius Haga Lyceum na inlichtingen
van de AIVD, deelname taskforce en druk vanuit ministerie.

In een conceptrapport uit november 2018 oordeelde de onderwijsinspectie positief over
de kwaliteit van het onderwijs op het Cornelius Haga Lyceum in Amsterdam.65 Er werden echter signalen vanuit de inlichtingendiensten (waaronder de AIVD) gedeeld
met de onderwijsinspectie, die wijzen op mogelijke banden van medewerkers met een
terroristische organisatie. Het conceptrapport van de onderwijsinspectie verdween
vervolgens in een la waarna er werd gewerkt aan een nieuw rapport. Tegelijk schoof
de inspectie aan bij een taskforce die mogelijke interventies richting de school verkende.
Deze taskforce omvatte onder meer ambtenaren van het Ministerie van OCW en de AIVD.66 De CTIVD oordeelde later dat de AIVD nooit de inlichtingen over de financiën van
het Cornelius Haga Lyceum had mogen verstrekken aan de onderwijsinspectie.67 Daarnaast oordeelde de CTIVD dat de AIVD haar bewering, namelijk dat de geldstromen
zouden wijzen op gesjoemel, niet voldoende had onderbouwd.

NRC berichtte over een mail van het departement aan de Inspecteur-Generaal, waarin
de onderwijsinspectie werd verzocht het inspectieonderzoek te laten aansluiten bij
de verkenning, door de taskforce, van mogelijkheden de bekostiging te beëindigen–ook
buiten de reguliere onderwijswetgeving om.68 Op 11 juli 2019 publiceerde de onderwijsinspectie uiteindelijk een herzien rapport
waarin de inspectie concludeert dat er sprake is van financieel wanbeheer en dat het
burgerschapsonderwijs van onvoldoende niveau is. De onderwijsinspectie oordeelde dat
het beleid en handelen van het bestuur van het Cornelius Haga Lyceum schadelijk zou
zijn voor de stichting, de school en haar leerlingen, omdat het bestuur geen afstand
nam van personen met een omstreden reputatie waar het gaat om bevordering van burgerschap.
De inspectie benoemde daarbij specifiek dat dit zou blijken uit meldingen van de veiligheidsdiensten.69 Het contrast tussen het conceptrapport en het eindrapport is groot – het aanschuiven
bij een taskforce die gericht is op het verkennen van interventies richting de school
toont aan dat van onafhankelijkheid van de inspectie bij deze casus geen sprake was.

4. Inspectie Leefomgeving en Transport paste kritisch oordeel in conclusies jaarverslag
aan na druk ministerie.

Uit onderzoek van NRC blijkt dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) in 2018
– tijdens een onderzoek naar de effecten van decentralisatie van het landelijke beleid
rond ruimtelijke ordening – niet onafhankelijk heeft geoordeeld.70 In een eerder rapport uitte de ILT kritiek op het vermogen van lagere overheden om
te voorkomen dat huizen niet meer te dicht bij de opslag van explosieve materialen,
zoals vuurwerk, worden gebouwd. Ondanks dat lagere overheden verantwoordelijk zijn
voor ruimtelijke ordening, bleken zij niet in staat om veiligheidszones rond de opslag
van explosief materiaal te bewaken. Hierdoor zijn er gevaarlijke situaties ontstaan
en kwamen «nationale ruimtelijke belangen in de knel,» aldus de inspectie.71 Daarnaast oordeelde het rapport ook negatief over de bescherming van grondwater en
erfgoed door lokale overheden. Het rapport werd aangemerkt als «intern document» en
het was de bedoeling om conclusies op te nemen in het jaarverslag. Na mailcontact
met ambtenaren van het Ministerie van Binnenlandse Zaken paste de ILT vervolgens de
conclusies over het ruimtelijkeordeningsbeleid in het eigen jaarverslag aan.72 Hoge ambtenaren van BZK lieten de ILT weten dat zij niet om het rapport hadden gevraagd
en met de kritische conclusies niet akkoord waren. In het definitieve jaarverslag
gaf de ILT uiteindelijk een positief oordeel over het landelijk ruimtelijk ordeningsbeleid.
In deze conclusie herkenden de inspecteurs zich niet en zij zagen de inmenging als
een aantasting van hun onafhankelijkheid. Het ministerie misleidde zo de Tweede Kamer
volgens de inspecteurs.73 De ILT gaf aan de conclusies van het rapport onjuist in het jaarverslag te hebben
weergegeven: «[d]e formulering is dermate ingedikt dat nuances zijn weggevallen en
er zodoende geen recht meer wordt gedaan aan het hele stuk» stelde de ILT in een reactie
aan het NRC.74

5. Rijksdienst voor het Wegverkeer toetste de Stint onder druk van ministerie op lichtere
eisen.

De casus van de Stint illustreert problemen die ontstaan wanneer toezicht niet onafhankelijk
is. De RDW voert taken uit onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van IenW
dat (mede) is belast met toezichthoudende taken op de veiligheid van voertuigen.75 In 2012 koos het Ministerie van IenM (nu IenW) ervoor – mede op wens van de Kamer76 – om bij de toelating van innovatieve voertuigen op de weg een eenvoudige procedure
toe te passen met relatief lichte eisen aan voertuigen.77 Adviezen van toezichthouder RDW speelden vervolgens bij de besluitvorming door IenM
over het toelaten van nieuwe voertuigen op de weg geen wezenlijke rol.78 De toetsing van technische eisen en de verkeersveiligheidstoets die de RDW uitvoert
waren niet bindend. De RDW pleitte voor verdergaande eisen aan (innovatieve) voertuigen
dan het Ministerie van IenM. Desondanks stelde de RDW, onder druk van het ministerie,
een kader op met beperkte technische eisen waarmee een minimaal niveau van voertuigenveiligheid
kon worden behaald.79 In gesprekken met het ministerie gaf de RDW aan dat de lichte toelatingsprocedure
niet aansloot bij de in Europa algemeen gebruikelijke toelatingsprocedures en een
nieuwe verordening die dan in de maak is.80 De RDW vreesde dat een beperkt toetsingskader afbreuk zou doen aan de veiligheid
van nieuwe voertuigen.81 Bij het beoordelen van de Stint werd door medewerkers van de RDW gesignaleerd dat
de gestelde, lichte beoordelingseisen niet goed aansloten op het ontwerp van de Stint.
De RDW vond voor deze constatering evenwel geen gehoor bij het Ministerie van IenM.
Via een mededeling in de Staatscourant, op 4 april 2012, maakte de Minister bekend
dat de Stint zou worden toegelaten op de openbare weg. De toelating van de Stint was
niet gebaseerd op de reguliere toelatingsprocedures omdat daarvoor ingrijpende aanpassingen
[van het ontwerp van de Stint]82 nodig zouden zijn.83

6. Staatstoezicht op de Mijnen vond lange tijd geen gehoor bij het gasgebouw als het
gaat om het veiligheidsprobleem voor Groningers en ervaart beperkingen om onafhankelijk
wetenschappelijk onderzoek naar aardbevingen te laten plaatsvinden.

SodM is een inspectie die ressorteert onder de Minister van EZK (voorheen EZ). Wat
betreft SodM specificeert de Mijnbouwwet waarborgen voor onafhankelijk onderzoek (art. 128a, lid 4 onderdelen a t/m c). Echter,
deze en andere waarborgen voor meer onafhankelijkheid zijn pas in 2017 in de Mijnbouwwet gekomen na onder meer een onderzoeksrapport van de OvV in 2015, naar de rol van veiligheid
in de besluitvorming omtrent de gaswinning in Groningen.84 Deze casus wordt uitgebreider beschreven om het belang van de (organisatorische)
onafhankelijkheid van een toezichthouder ten opzichte van een ministerie, kennisinstellingen
én sector te laten zien.

Sinds de gaswinning in het Groningse aardgasveld begon in 1963, zijn inmiddels vele
duizenden miljarden kubieke meter aardgas gewonnen. Daarbij deden zich vele kleine
en grote aardbevingen voor.85 Bij de besluitvorming over coördinatie van de gaswinning, het transport en de afzet
zijn verschillende publieke en private partijen betrokken.86 Het College van Beheer (CvB) Maatschap Groningen met daarin vertegenwoordigers van
EZ, Energiebeheer Nederland BV (EBN), Shell en Exxon blijkt onvoldoende rekening te
hebben gehouden met het veiligheidsbelang.87 Het financieel belang van de betrokken partijen, in combinatie met de voorziening
van gas, heeft jarenlang vooropgestaan in de politiek-bestuurlijke besluitvorming,
zo concludeerde de OvV. Het gasgebouw opereerde daarbij jarenlang als een gesloten
netwerk. De buitenwereld kreeg weinig mee over de gaswinning en besluiten waren geheim.88 De financiële belangen waren dan ook enorm. De Nederlandse staat verdiende volgens
de Algemene Rekenkamer in de periode 1960–2013 meer dan 265 miljard euro aan de gaswinning
in Nederland.89 Midden jaren tachtig was zelfs 10 procent van de totale inkomsten van de Staat afkomstig
van aardgasbaten, volgens de Algemene Rekenkamer.90 Het mechanisme binnen het gasgebouw was jarenlang om onderling zoveel mogelijk consensus
te vinden. Bestuurders binnen het gasgebouw waar het CvB Maatschap Groningen en College
van Gedelegeerde Commissarissen (CvG/RvC) GasTerra zitting in hebben, bestaan vaak
uit dezelfde personen die elkaar goed kennen en regelmatig spreken. In een aantal
gevallen is er ook sprake van verwevenheid tussen overheid en de gassector.91

Rol toezichthouder. SodM heeft via het toezicht een belangrijk rol in het borgen van het veiligheidsbelang.
In de Mijnbouwwet is namelijk het voorzorgsprincipe opgenomen dat er enkel gas gewonnen mag worden
indien dit geen risico voor mens en milieu met zich meebrengt.92 SodM houdt toezicht op de naleving van de Mijnbouwwet. Daarnaast heeft SodM op grond van de Mijnbouwwet namens de Minister van Economische Zaken (EZ) de bevoegdheid om in te grijpen als
de gasproductie niet veilig gebeurd. Deze bevoegdheid is gemandateerd aan de Inspecteur-Generaal
der Mijnen,93 behoudens «aangelegenheden die zich hiertegen verzetten».94 Deze wet stelt bovendien dat de NAM een wettelijke verantwoording heeft om de veiligheid
van Groningers te borgen. De mogelijkheden voor SodM om zorgen te uiten over de aardbevingen
en de veiligheid van Groningers, is beperkt. De toezichthouder uit sinds 2007 zorgen
over de aardbevingen, onder meer in jaarverslagen.95 SodM wilde al wel eerder onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek (laten) doen naar
het effect van gaswinning in relatie tot de aardbevingen. Voor kennisontwikkeling
over seismiciteit is de toezichthouder echter aangewezen tot de NAM en de kennisinstellingen,
TNO en KNMI. De OvV concludeerde in haar onderzoek in 2015 echter dat kennisinstellingen
KNMI en TNO ten onrechte het beeld laten voortbestaan dat het aardbevingsrisico voldoende
bekend en beperkt in omvang is.96 De NAM heeft zelf het meest complete beeld van de activiteiten in de ondergrond en
het effect hiervan in het Groningenveld, maar maakt geen gebruik van deze kennis en
verwijst naar KNMI en TNO. Daarnaast beheert SodM niet zelf het eigen budget en gaat
de toezichthouder niet zelf over aantallen personeel, maar is (financieel) afhankelijk
van het ministerie. SodM beschikt over een lage personeelscapaciteit en dit zorgt
voor beperkte mogelijkheden om initiatief te nemen tot het starten van onderzoek.
De Inspecteur-Generaal vroeg de Secretaris-Generaal van EZ, mede door de uitbreiding
van taken in 2003 al langer om meer personeel, met amper resultaat. Dit blijkt onder
meer uit het feit dat het aantal fte’s tussen 2000 en 2006 is gedaald, terwijl er
wel extra taken zijn bijgekomen, zoals het controleren van gasleidingen.97 Een verzoek voor een onderzoek door TNO of KNMI kan SodM niet zelf doen en moet via
het Ministerie van EZ.98 Toen dit verzoek werd gedaan in 2009 kwam TNO met een rapport waarin ze voorzichtig
stelde dat het niet uit te sluiten viel dat de wijzen van produceren in relatie stond
tot de seismiciteit. SodM deelde deze bevindingen met de NAM en verzocht om een reactie.
SodM moest vervolgens maar liefst 2,5 jaar wachten op een geactualiseerde gas Field
Review (GFR) door de NAM. Toen deze gereed was in 2012, was dit onderzoek nog niet
compleet.99

Aardbeving in Huizinge: een keerpunt. In de zomer van 2012 werd het dorp Huizinge (gemeente Loppersum) getroffen door een
krachtige aardbeving van 3,6 op de schaal van Richter. De aardbeving zorgde voor schade
en resulteerde in een groot gevoel van onveiligheid onder Groningers.100 Dit is de reden waarom SodM zelf een onderzoek startte, ook al lag deze taak volgens
samenwerkende partijen van het gasgebouw bij de kennisinstellingen, TNO en KNMI. In
januari 2013 gaf SodM een heldere boodschap mee aan de Minister en de NAM: de gaskraan
moest zo snel en zo ver mogelijk dicht gedraaid worden.101 Het onderzoek van SodM wees uit dat er een kans van zeven procent bestond dat in
het daaropvolgende jaar 2013–2014 een aardbeving zou optreden met een kracht groter
dan 3,9 op de schaal van Richter.102 De veiligheid van de Groningers was volgens SodM in het geding. Dit onderzoek betekende
een keerpunt in het kijken naar het effect van de aardbevingen door de gaswinning
op de veiligheid van inwoners in Groningen. Het kritische onderzoeksrapport van SodM
uit januari 2013, dat ten grondslag lag aan het advies tot snelle vermindering van
de gaswinning, was naar inzicht van EZ, niet sterk genoeg om productiebeperking te
rechtvaardigen.103 Toen dit verschil van inzicht optrad stelde EZ geen woordvoerder meer ter beschikking
voor SodM en huurde de toezichthouder een eigen woordvoerder in.104 Uit de onderzoeken van de OvV en ABD blijkt dat de ambtelijke capaciteit bij EZ laag
was en dat een expliciete visie, ook als het gaat om het publiek belang op de gaswinning,
ontbrak.105 Ook werd geconcludeerd dat checks and balances beperkt waren en periodieke verantwoording op basis van beleidsevaluaties van de Mijnbouwwet en EBN amper plaatsvonden.106 Een gevolg van onevenwichtige borging van belangen door EZ en het gasgebouw, zo werd
gesteld, is dat informatie over veiligheid werd achtergehouden en de ernst van de
veiligheidssituatie was gebagatelliseerd.107 De beslissing over de gasproductie werd een jaar uitgesteld om de resultaten van
de nieuwe onderzoeken af te wachten. Het volume van gaswinning is in dat jaar zelfs
opgeschaald, onder meer vanwege «aantrekkelijke commerciële mogelijkheden».108 Uit vertrouwelijke notulen blijkt dat een topambtenaar van het Ministerie van EZ
het openbaar maken van documenten, over de gaswinning en bestelde hoeveelheid gasvolume,
actief heeft tegengewerkt in 2014.109 Hierdoor werd relevante informatie over de besluitvorming na het onderzoek van SodM
bewust achtergehouden. Bovengenoemde beperkingen in checks and balances en achterhouden van informatie zorgde ervoor dat er geen goede integrale afweging
van belangen plaatsvonden in politieke besluitvorming over de gaswinning.

Minister Kamp erkende in 2015, in reactie op het rapport van de OvV, dat in het verleden
de betrokken partijen het risico van aardbevingen lange tijd niet als veiligheidsprobleem
hebben gezien.110 SodM was één van de weinige partijen die deze zorgen over veiligheid naar aanleiding
van de aardbevingen wel uitte, maar had hiertoe beperkte (organisatorische) middelen.
Het eerder en direct kunnen informeren van het parlement over zorgen omtrent het veiligheidsprobleem
en zorgen over de aardbevingen, in plaats van enkel via jaarverslagen, had bijvoorbeeld
kunnen helpen in een betere afweging van belangen in besluitvorming omtrent de gaswinning.
SodM legde in januari 2013 met eigen onderzoek een verband tussen de gaswinning en
het aardbevingsgevaar in Groningen en vestigde de aandacht op het veiligheidsprobleem.
Echter, in een memorie van toelichting wijziging van de Mijnbouwwet is opgenomen dat
SodM nieuw «fundamenteel» wetenschappelijk onderzoek dient uit te besteden aan kennisinstellingen
als TNO of het KNMI, wat nog steeds beperkingen legt op het onafhankelijk kunnen uitvoeren
van onderzoek. 111

2.4.3 Meer dan incidenten

Misstanden zoals hierboven beschreven, worden vaak gepresenteerd alsof het losstaande
incidenten zouden zijn. Maar, de voorbeelden laten zien dat er structurele problemen
zijn met de borging van onafhankelijkheid van toezicht die leiden tot misstanden.
Daarom is het noodzakelijk om de onafhankelijkheid van rijksinspecties goed te regelen
binnen een afdwingbaar wettelijk kader. De voorliggende initiatiefnota doet een aantal
concrete voorstellen om de onafhankelijkheid van het toezicht door rijksinspecties
structureel te versterken en te borgen in wetgeving, waardoor misstanden zoals hierboven
beschreven in de toekomst voorkomen kunnen worden.

3. Naar een versterking van onafhankelijk toezicht door rijksinspecties

In deze paragraaf formuleert de indiener voorstellen die erop gericht zijn om de onafhankelijkheid
van toezichthouders beter te borgen via een Wet op de rijksinspecties.112 De beslispunten zijn opgesteld op basis van drie verschillende typen bronnen:

1. De Aanwijzingen inzake de rijksinspecties en relatiestatuten die een uitwerking vormen van deze Aanwijzingen.

2. Bevindingen vanuit de praktijk van toezicht, mede te herkennen in problemen en misstanden
die naar voren komen in recente voorbeelden.

3. Recente voorstellen die zijn gedaan ter versterking van onafhankelijk toezicht.

3.1 Recente voorstellen

De oproep tot onafhankelijk toezicht is niet nieuw. In het WRR-rapport Toezien op publieke belangen neemt de borging van onafhankelijkheid van rijksinspecties en marktautoriteiten al
een belangrijke plaats in.113 Een prominente pleitbezorger voor onafhankelijk toezicht is prof. mr. Pieter van
Vollenhoven, oud-voorzitter van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV). Zijn ervaringen
bij de OvV en zijn waarneming van de toezichtspraktijk waren voor hem aanleiding een
discussie te entameren over een Kritische waakhond voor de veiligheid.114

Naar aanleiding van het debat over de aanpassing van rapporten van de Inspectie JenV
werd er in maart 2020 een motie aangenomen van de leden Van Nispen en Groothuizen,
met het verzoek aan de regering de Kamer «te informeren hoe uitvoering zal worden
gegeven aan voorstellen om de inspectie beter te positioneren en de onafhankelijkheid
te waarborgen».115 Deze voorstellen gingen onder meer over het sturen van rapporten, het beschikken
over eigen communicatie en de inspectie op afstand plaatsen (zowel fysiek, organisatorisch
en financieel).

In het voorjaar 2020 startte een evaluatieonderzoek van Andersson Elffers Felix (AEF)
naar de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties. Naar aanleiding van de start van dit onderzoek deed de Inspectieraad, op 11 mei
2020, een voorstel aan de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken om de onafhankelijke
taakuitvoering door inspecties een wettelijke basis te geven.116 Een aparte Wet op de rijksinspecties biedt volgens de Inspectieraad betere garanties tegen (verdenkingen) van ongeoorloofde
inmenging in het werk van inspecties.117 De Inspectieraad pleitte in de brief daarnaast voor budgetverantwoordelijkheid bij
de Inspecteurs-Generaal, met bijbehorende autonomie in bestedingen. De Inspectieraad
pleitte ook voor een nieuw «governance model» dat de relatie regelt tussen de inspectie
en de rest van het ministerie. Maar hoe een governance model eruit zou moeten zien,
is door de Inspectieraad nog steeds niet ingevuld.

Terwijl de evaluatie van AEF liep, publiceerde de Raad van State op 15 juni 2020 een
ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid. De Raad van State adviseerde
de regering om terughoudendheid te betrachten bij het toekennen van bevoegdheden aan
onafhankelijke instellingen buiten de ministeriële verantwoording. In dat kader adviseerde
de Raad de regering om beleid te ontwikkelen «om de publieke verantwoording van onafhankelijke
toezichthouders («regulators») beter te waarborgen.»118 In juni 2020 verscheen ook een advies van prof. dr. Sjoerd Zijlstra, in opdracht
van de Inspectieraad, «naar knelpunten in de juridisch-organisatorische positionering
van het rijkstoezicht en de wijze waarop wetgeving deze knelpunten kan oplossen».119 Zijlstra concludeerde dat, wanneer politiek en bestuur van oordeel zijn dat de onafhankelijkheid
van rijksinspecties wettelijk geregeld zou moeten worden, deze wet het beste het karakter
kan hebben van een facultatieve standaardregeling – gegeven de pluriformiteit van
het toezicht in Nederland.

Op 30 november 2020 publiceerde onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix (AEF) een
evaluatie van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.120 Uit deze evaluatie bleek dat in de toezichtspraktijk onafhankelijke oordeelsvorming
door rijksinspecties allesbehalve vanzelfsprekend is. AEF benoemde een spanningsveld
tussen inspectie en departement waarbij beleidsambtenaren proberen te voorkomen dat
hun Minister in politiek lastig vaarwater komt. Hierdoor wordt soms druk uitgeoefend
op rijksinspecties, die vervolgens hun onafhankelijkheid moeten bevechten. Keuze voor
een Wet op de rijksinspecties is volgens AEF een politieke afweging.121

Kort na publicatie van de AEF-evaluatie stuurde de Inspectieraad, op 10 december 2020,
een tweede brief aan de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. In deze brief pleitte
de Inspectieraad wederom voor een Wet op de rijksinspecties, als de noodzakelijke en juridisch vereiste wettelijke basis voor toezicht door rijksinspecties.122 De Inspectieraad volgde de eerdergenoemde notitie van Zijlstra en stelde voor om
enkele bestaande Aanwijzingen van de Minister-President wettelijk vast te leggen. Dit betreft de wettelijke verankering van bestaande transparantieregels
inzake de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister en, daarnaast, beleidsregels over
de bevoegdheden van rijksinspecties.

Op 15 januari 2021 viel het kabinet Rutte-III op de politieke gevolgen van het toeslagenschandaal.
Tegen de achtergrond van het rapport Ongekend onrecht van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (Commissie Van Dam)123 en het eindrapport Tussen balie en beleid van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties124 kwam de onafhankelijkheid van toezicht weer hoog op de politieke agenda.125 Dit mondde uit in de motie Kuik op 30 april 2021.126 Op 17 mei 2021 deed prof. mr. Pieter van Vollenhoven samen met prof dr. Ph. Eijlander
voorstellen voor wettelijke beginselen voor onafhankelijk toezicht. Deze voorstellen
betroffen, onder meer, de borging van onafhankelijkheid in de taakstelling, benoeming
van bestuursleden, toezichtprocedures en budget van toezichthouders.127 Zij stelden voor om deze beginselen te verankeren in een Kaderwet toezicht en deze wet van toepassing te verklaren op bestaande en nieuw te vormen toezichthouders.

Op 10 mei 2022 werden, tijdens het tweeminutendebat Ministeriële regeling IBTD, moties ingediend om de onafhankelijkheid van de IBTD te versterken. Zo verzocht het
lid van der Lee (GroenLinks) de regering een formeel onafhankelijke positie van de
IBTD wettelijk te verankeren en de IBTD de mogelijkheid te geven om naar aanleiding
van individuele meldingen een onderzoek te starten.128 Het lid Eerdmans (JA21) verzocht de regering de domeinen toeslagen en douane, net
zoals het domein belastingen, een formeel wettelijke basis te geven die ontheffing
van de geldende geheimhoudingsplicht door de Minister mogelijk zou maken.129 In de tweede motie ingediend door het lid Eerdmans werd de regering verzocht een
Inspecteur-generaal vrij te stellen van de benodigde toestemming van een Minister
of Staatsecretaris om een uitnodiging van een Kamercommissie te accepteren.130 Een vijfde motie van het lid Omtzigt verzocht het presidium om het Reglement van
Orde aan te passen, zodat een gekwalificeerde minderheid van 50 leden een Inspecteur-generaal
kan uitnodigen en horen.131 Deze moties werden met algemene stemmen aangenomen en bieden belangrijke aanknopingspunten
voor de beslispunten in de volgende paragraaf.

4 Voorstellen voor de borging van onafhankelijk toezicht: beslispunten

De hierboven beschreven voorstellen vormen – tezamen met bestaande regelingen en lessen
uit de praktijk – de achtergrond waartegen deze initiatiefnota een aantal beslispunten
formuleert ten behoeve van een Wet op de rijksinspecties en aanvullende regelingen. Uitgangspunt is dat de regering haast moet maken met het
regelen van de formele onafhankelijkheid van rijksinspecties.132

Ter versterking van de onafhankelijkheid van rijksinspecties is het essentieel om
deze onafhankelijkheid een wettelijke grondslag te geven.133 Rijksinspecties zijn meestal georganiseerd als dienstonderdeel van het ministerie.
Het vastleggen van de verhouding tussen ministeries en rijksinspecties in een ministeriële
regeling maakt rijksinspecties kwetsbaar, zowel in beeldvorming als in de toezichtpraktijk.134 Het wettelijk regelen van de formele onafhankelijkheid van rijksinspecties vermindert
deze kwetsbaarheid. Een Wet op de rijksinspecties vormt een krachtige juridische basis voor een rechtens afdwingbare onafhankelijkheid
– en daarmee van hun bevindingen, oordelen, publicaties en interventies.135

Een Wet op de rijksinspecties kan op verschillende manieren worden vormgegeven, onder andere door een facultatieve
standaardregeling die recht doet aan de huidige diversiteit van taken en bevoegdheden
van rijksinspecties.136 Daarbij is het belangrijk te heroverwegen welke diensten met wettelijke bevoegdheden
om toezicht te houden (zoals de RDW) ook onder Wet op de rijksinspecties zouden moeten vallen (teneinde hun onafhankelijkheid te borgen).

De voorstellen zijn als beslispunten ondergebracht in zes samenhangende thema’s:

1. Bevoegdheden van de Minister

2. Onafhankelijkheid van leiding

3. Financiële onafhankelijkheid van de toezichthouder

4. Voorkomen van oneigenlijke beïnvloeding

5. Politiek-maatschappelijke informatievoorziening

6. Het voorkomen van conflicterende belangen

4.1 Inperking bevoegdheden van bewindspersonen ten aanzien van rijksinspecties

Beslispunt 1. De regering beperkt de bevoegdheden van bewindspersonen ten aanzien
van rijksinspecties. Meer in het bijzonder wordt opgenomen in de Wet op de rijksinspecties dat:

1a. De aanwijzingsbevoegdheid van de Minister wordt beperkt. Thans heeft de Minister de
bevoegdheid om rijksinspecties op te dragen wet- en regelgeving niet te handhaven.
Deze bevoegdheid wordt beperkt: rijksinspecties kunnen geen aanwijzing meer krijgen
om wet- en regelgeving niet te handhaven.

1b. De goedkeuringsbevoegdheid van de Minister voor het werkprogramma van rijksinspecties
wordt beperkt. De Minister mag zijn goedkeuring slechts onthouden indien het werkprogramma
op ondeugdelijke wijze tot stand is gekomen. Eventuele opmerkingen van het ministerie
over werkprogramma en jaarverslag van de rijksinspectie openbaar worden gemaakt op
het moment van publicatie.

Toelichting. De verhouding tussen het ministerie en rijksinspecties wordt thans geregeld in een
ministeriële regeling.137 Hierin zijn aanwijzings- en goedkeuringsbevoegdheden van bewindspersonen gedefinieerd ten aanzien van rijksinspecties. De
praktijk leert dat twee specifieke bevoegdheden onafhankelijk functioneren van rijksinspecties
nog in de weg staan.138

De eerste ministeriële bevoegdheid die het onafhankelijke functioneren van rijksinspecties
in de weg staat betreft de generieke aanwijzingsbevoegdheid van de Minister. Aanwijzing
14 stelt dat de verantwoordelijke Minister geen aanwijzingen kan geven aan een inspectie
die betrekking hebben op specifieke onderzoeken of bevindingen, oordelen en adviezen van de rijksinspectie. Maar, de
Minister kan thans nog steeds bepalen dat bepaalde wet- of regelgeving voor een periode
niet wordt gehandhaafd.139 Dit is onwenselijk omdat een dergelijke ministeriële aanwijzing ingrijpt op de wettelijke
taak van een rijksinspectie als onafhankelijk toezichthouder.140

De tweede ministeriële bevoegdheid die het onafhankelijke functioneren van rijksinspecties
in de weg staat betreft de goedkeuringsbevoegdheid van de Minister (Aanwijzing 10).
Dat een Rijksinspectie de goedkeuring zou behoeven van de Minister voor haar werkprogramma
is onwenselijk. In de ministeriële regeling van de recent opgerichte IBTD is dan ook
de goedkeuringsbevoegdheid van de IBTD op dezelfde wijze beperkt als in beslispunt
(1b) wordt voorgesteld voor alle rijksinspecties: als het ministerie volgens een bedenkingenprocedure
heeft vastgesteld dat het werkprogramma op ondeugdelijke wijze tot stand is gekomen.
Toegevoegd is bovendien de vereiste om, ter bevordering van transparantie, opmerkingen
van het ministerie over het werkprogramma openbaar te maken op moment van publicatie.

4.2 Versterking onafhankelijkheid leiding van rijksinspecties

Beslispunt 2. In de Wet op de rijksinspecties wordt vastgelegd dat de leiding van rijksinspecties
wordt vormgegeven als een collegiale bestuursvorm met de Inspecteur-Generaal als voorzitter
en vertegenwoordiger. Leden van het bestuur maken geen deel uit van de ministeriële
staf/ bestuursraad.

Beslispunt 3. Er worden waarborgen omtrent benoeming en aanstelling van de leiding
van Rijksinspecties vastgelegd.141 Meer in het bijzonder wordt opgenomen in de Wet op de rijksinspecties:

3a. Criteria voor (en waarborgen bij) benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van
de leiding van rijksinspecties, en deze criteria te baseren op het versterken van
onafhankelijkheid.142 Uitzonderingen hierop worden bij wet benoemd.

3b. Dat bij de benoeming van de leiding van rijksinspecties beleid van toepassing wordt
verklaard ten aanzien van het voorkomen van draaideurconstructies.143

3c. Dat aanstelling van de leiding van rijksinspecties plaatsvindt via open werving en
op basis van een onafhankelijk opgesteld functieprofiel.

Beslispunt 4. In de Wet op de rijksinspecties wordt opgenomen dat de beoordeling van het handelen
en functioneren van rijksinspecties buiten het ministerie wordt geplaatst en dat de
verantwoordelijkheid hiervoor wordt belegd bij een onafhankelijke commissie. Deze
commissie houdt toezicht op de kwaliteit en onafhankelijkheid van toezicht vanuit
algemene beginselen van goed toezicht.

Toelichting. Beslispunt (2) heeft tot doel de bestuurlijke tegenkracht van rijksinspecties te versterken
en de leiding ervan minder persoonsafhankelijk te maken. Uitsluiten van deelname door
de Inspecteur-Generaal aan de bestuursraad van het ministerie is inmiddels een gangbare
praktijk bij enkele rijksinspecties.

Er kan (een schijn van) belangenverstrengeling ontstaan door draaideurconstructies
van leiding en management, met als gevolg een inkapseling van belangen en druk op
«rolvastheid».144 Gegeven de relatief gesloten netwerken in het openbaar bestuur en sectoren, waarbij
sleutelpersonen elkaar regelmatig tegenkomen, bestaat voortdurend het risico dat een
netwerkbelang gediend wordt in plaats van het publieke belang.145 Dit staat haaks op de kernwaarden van de democratie zoals openheid, transparantie
en toegankelijkheid. Transparantie in de benoemingsprocedure van de leiding en management
van toezichthouders is een belangrijke stap om onafhankelijkheid van deze netwerken
te borgen.

Toezichthouders hebben de beschikking over specifieke expertise op hun werkterrein.
Dergelijke expertise is op ministeries vaak beperkt aanwezig, waardoor toezichthouders
en ministeries wederzijds van elkaar afhankelijk worden. Vanuit deze wederzijdse afhankelijkheid
ontstaat een prikkel om functionarissen tussen toezichthouder en ministerie uit te
wisselen. Beslispunten (3a), (3b) en (3c) hebben tot doel preventief deze prikkel
te verminderen. Belangrijk is dat er hier krachtens wet uitzonderingen kunnen worden
gemaakt, waarbij kan worden gedacht aan de Inspecteur-Generaal van de Krijgsmacht,
die vanuit de specifieke taakvervulling dichter bij het Ministerie kan staan. Beslispunt
(4) legt de verantwoordelijkheid om toezichthouders te beoordelen bij de onafhankelijke
commissie die toezicht houdt op de kwaliteit en onafhankelijkheid van toezicht. Deze
verantwoordelijkheid kan ook worden belegd bij een bestaand orgaan, zoals bijvoorbeeld
de Algemene Rekenkamer als Hoger College van Staat.

4.3 Vestigen budgetrecht rijksinspecties

Beslispunt 5. De regering vestigt een budgetrecht voor rijksinspecties. Meer in het bijzonder wordt opgenomen in de Wet op de rijksinspecties dat:

5a. Rijksinspecties een eigen budget uitgekeerd krijgen in de vorm van een lumpsumbedrag.
De besteding van dit budget wordt vastgelegd in een separaat begrotingshoofdstuk van
het betreffende ministerie.

5b. De Minister geen bemoeienis heeft met het budget of de uitgaven van rijksinspecties
(met uitsluiting van verdenking van wanbeheer) nadat de Tweede en Eerste Kamer het
budget hebben goedgekeurd (op grond van een vijfjarig werkprogramma en jaarplannen).

Toelichting. Momenteel kan vanuit een ministerie druk worden gelegd op oordeels- of besluitvorming
binnen rijksinspecties, omdat rijksinspecties volledig financieel afhankelijk zijn
van ministeries. Middels het vestigen van een eigen budgetrecht kan budgettaire onafhankelijkheid
van toezichthouders verzekerd worden. Onder dit budgetrecht blijft de ministeriële
verantwoording en parlementaire controle in stand.146 Daardoor laat vestiging van het budgetrecht van rijksinspecties onverlet dat Minister
en Kamer met de rijksinspectie in overleg treden over de hooflijnen, prioriteiten
en koers van de inspectie.

Door toezichthouders financiële afhankelijkheid van het ministerie te geven wordt
de kans verkleind dat politieke druk wordt uitgeoefend door financiële middelen te
minderen of enkel te geven onder bepaalde voorwaarden. Daarnaast krijgt de Tweede
Kamer middels dit budgetrecht meer inzicht in de financiële ruimte van de Inspecties
en kan zo beter inspelen op capaciteitswensen en risicoprofielen.147

Het vestigen van budgetrecht zorgt enerzijds voor een grotere onafhankelijkheid van
een toezichthouder ten opzichte van het ministerie, en anderzijds voor extra controle
op de toezichthouder vanuit de Kamer. Budgettaire onafhankelijkheid wordt verder versterkt
door inspecteurs-generaal budgetverantwoordelijke te maken en inspecties ruime bestedingsvrijheid
van een lumpsum bedrag te geven.148 Dit vereist echter wel «lichte aansprakelijkheid» van toezichthouders, die normaliter
nooit direct aansprakelijk zijn. Ook verkleint dit de kans dat er gekoppelde geldstromen
plaatsvinden tussen de onderzoekende toezichthouder en de belanghebbende opdrachtgever
of -nemer.149 Op deze manier kan de toezichthouder zijn eigen prioriteiten stellen bij het uitoefenen
van bevoegdheden.

De goedkeuring van het budget vanuit het parlement zorgt voor meer transparantie en
directe parlementaire verantwoording die een rolvaste taakopvatting van zowel politiek,
beleid en toezicht vereisen. Ook vereist dit transparante informatievoorziening over
uitvoering toezicht door de toezichthouder naar departement en politiek.

4.4 Voorkomen van oneigenlijke beïnvloeding onderzoeken

Beslispunt 6. De regering borgt dat rijksinspecties onderzoek uitvoeren op basis van
onafhankelijke onderzoekstandaarden. Meer in het bijzonder wordt opgenomen in de Wet op de rijksinspecties dat:

6a. Rijksinspecties altijd op eigen initiatief een onderzoek kunnen starten en altijd
zelf een onderzoeksbureau kunnen inschakelen zonder tussenkomst van een bewindspersoon.

6b. Rijksinspecties zonder bemoeienis zelfstandig de onderzoeksvraag kunnen vaststellen
en een onderzoeksteam kunnen samenstellen.

6c. Rijksinspecties onbeperkt en onbelemmerd toegang hebben tot welke bronnen van informatie
dan ook die nodig zijn voor het onderzoek. Bij geheimhoudingsplicht wordt ontheffing
hiervan verleend door de desbetreffende bewindspersoon.

6d. Rijksinspecties als enige zeggenschap hebben over de uiteindelijke conclusies, aanbevelingen
en publicatiedatum van onderzoeksresultaten.

Beslispunt 7. De regering borgt dat rijksinspecties, op basis van onafhankelijk onderzoek,
de Minister en Kamer onafhankelijk adviseren. Meer in het bijzonder wordt opgenomen
in de Wet op de rijksinspecties dat:

7a. Rijksinspecties gevraagd en ongevraagd advies kunnen uitbrengen op basis van de onderzoeksresultaten
en dit advies openbaar maken.

7b. Rijksinspecties de resultaten van hoor- en wederhoorprocedures van hun rapporten (inclusief
eventuele opmerkingen van het ministerie) openbaar maken.

7c. Het ministerie vier weken de tijd heeft om een beleidsreactie te formuleren op het
onderzoeksrapport van de rijksinspectie.

7d. Rijksinspecties hun onderzoeken onverkort en rechtstreeks doorsturen aan de beide
Kamers.

Toelichting. Om onafhankelijk toezicht te versterken moeten rijksinspecties onafhankelijk onderzoek
kunnen uitoefenen. Regelmatig wordt er door ministeries (informeel of formeel) druk
uitgeoefend op onderzoeken van rijksinspecties. Toezichthouders moeten daarom zelf
een onderzoeksteam kunnen samenstellen en als enige zeggenschap hebben over de uiteindelijke
conclusies, aanbevelingen en de publicatiedatum.150 Om een onafhankelijk onderzoek te kunnen uitvoeren moeten rijksinspecties onbelemmerd
toegang hebben tot relevante informatie.151 Daarnaast worden kritische rapporten van rijksinspecties regelmatig beschouwd als
onwelkom voor bestuurlijk Den Haag, waardoor zij aan de kant geschoven worden of er
pogingen tot oneigenlijke beïnvloeding worden gedaan. Dit vergt een onafhankelijke
houding van toezichthouders jegens de wetgever om de feiten en conclusies helder op
tafel te leggen – ook als dat «even niet uitkomt». Met dit beslispunt wordt de onafhankelijke
institutionele positie van de rijksinspectie gewaarborgd. Beslispunt (7b) is conform
de wetgeving van de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Beslispunt (7b) (7c) biedt de
Minister de mogelijkheid tot het formuleren van bedenkingen bij het rapport. Deze
bedenkingen zijn evenwel openbaar.

In de dagelijkse praktijk bevinden veel rijksinspecties zich in complexe maatschappelijke
en politieke contexten, waarin een toenemende politisering van toezicht impact heeft
op het uitvoeren van toezicht. Regelmatig wordt er ook door ondertoezichtstaanden
druk uitgeoefend op onderzoeken van rijksinspecties, omdat dergelijk onderzoek bijvoorbeeld
een interventie in bestaande verhoudingen betekent.152 Beslispunt (6) tracht waarborgen in te bouwen ten aanzien van onafhankelijkheid ten
opzichte van ondertoezichtstaande sectoren.

4.5 Verstevigen van politiek-maatschappelijke informatiefunctie

Beslispunt 8. De Tweede Kamer borgt in haar Regelement van Orde, dat een gekwalificeerde minderheid
(van minimaal 50 leden) van de Tweede Kamer een Inspecteur-Generaal of inspecteurs
kan uitnodigen, bijvoorbeeld voor een technische briefing of een hoorzitting, dan
wel een aanvraag kan indienen voor een onderzoek.153 Dit verzoek wordt middels een brief via de voorzitter naar de rijksinspectie gestuurd
en de desbetreffende Minister wordt hierover geïnformeerd.

Beslispunt 9. In de Wet op de rijksinspecties wordt de garantie opgenomen dat inspecteurs-generaal
of inspecteurs op eigen verzoek, of op verzoek van de Kamer–zonder toestemming van
bewindspersonen–de Kamer kunnen informeren.

Beslispunt 10. De regering verstevigt de politiek-maatschappelijke positie en informatiefunctie
van rijksinspecties. Meer in het bijzonder wordt opgenomen in de Wet op de rijksinspecties dat, naast
onderzoeksrapporten ook:

10a. Werkprogramma’s, jaarverslagen en andere publicaties onverkort en onverwijld worden
doorgestuurd aan de betreffende bewindslieden en de beide Kamers. Er geldt hier een
uitzondering voor staatsgeheimen.

10c. Rijksinspecties beschikken over een eigen communicatie en woordvoering.

Toelichting. Rijksinspecties hebben een belangrijke reflectieve functie richting beleidsmakers
en wetgevers, aangezien zij de uitwerking van beleid, wet- en regelgeving in de praktijk
zien.154 In de praktijk ziet de indiener vaak dat het parlement niet of veel te laat op de
hoogte wordt gesteld van ontwikkelingen in het veld die worden geconstateerd door
toezichthouders. Het is voor het parlement, met haar wetgevende taak, essentieel om
tijdig op de hoogte te zijn van deze ontwikkelingen en signalen. Dit vloeit voort
uit Artikel 68 van de Grondwet.

Naar aanleiding van het toeslagenschandaal vroeg de toenmalige voorzitter van de Tweede
Kamer aan de Venetië Commissie om onderzoek te verrichten naar het functioneren van
de Nederlandse rechtsstaat. Uit het rapport volgen meerdere aanbevelingen om het functioneren
van de rechtsstaat te verbeteren. In lijn met het rapport van de Venetië Commissie
zou een gekwalificeerde minderheid van de Kamer, in plaats van een gewone meerderheid,
reeds voldoende moeten zijn om een aanvraag te doen om een inspecteur te horen en
bevragen–en daarnaast tevens een onafhankelijk onderzoek aan te vragen. In de praktijk
worden onderzoeken en hoorzittingen regelmatig tegengehouden door een meerderheid
van de kamer, wat de controlefunctie van het parlement belemmerd.

4.6 Verminderen van conflicterende belangen ministeries en Rijksinspecties

Beslispunt 11. De regering vermindert conflicterende belangen tussen de rijksinspecties
en sectoren door hieraan specifiek aandacht te besteden in het werkprogramma. Meer in het bijzonder wordt opgenomen in de Wet op de rijksinspecties dat:

11a. Rijksinspecties een vijfjarig werkprogramma opstellen en jaarlijkse jaarplannen waarin
niet alleen ontwikkelingen, doelstellingen worden beschreven. In het werkprogramma
wordt een algemene risicoanalyse opgenomen waar de grootste risico’s in de desbetreffende
sector worden beschreven.

– Rijksinspecties expliciet aandacht schenken aan de financiële belangen van de Staat
in de desbetreffende sector.

– Rijksinspecties een toelichting geven waarom ervoor wordt gekozen op bepaalde risico's
wel toezicht in te richten en waarom andere risico's minder aandacht krijgen.

– Rijksinspecties een afwegingskader opnemen in het vijfjarig werkprogramma op de afwikkeling
van faillissementen waarin het publieke belang zal moeten prevaleren boven financieel-economische
belangen.

Beslispunt 12. Wanneer er sprake is van conflicterende rollen in het takenpakket van zowel een ministerie
als een rijksinspectie wordt het takenpakket heroverwogen en- wanneer noodzakelijk–herschikt.

Beslispunt 13. De regering versterkt de formele scheiding tussen ministerie en rijksinspectie.
Meer in het bijzonder wordt opgenomen in de Wet op de rijksinspecties dat:

13a. Medewerkers van een rijksinspectie uitsluitend onder verantwoordelijk staan van de
rijksinspectie.

13b. Rijksinspecties altijd fysiek buiten het ministerie worden geplaatst.

Toelichting. Indiener ziet vaak dat rijksinspecties en ministeries regelmatig een dubbele rol hebben
en hierdoor te maken hebben met meerdere conflicterende belangen. Dit kan leiden tot
belangenverstrengeling. Juist in dit soort situaties moet het publieke belang centraal
worden gezet. Rijksinspecties en ministeries met conflicterende rollen vervagen de
scheiding tussen politiek, beleid en toezicht. Een voorbeeld hiervan is een ministerie
die beleid uitwerkt en daarnaast nog een toezichthoudende taak heeft, of vergunningen
kan verlenen. Binnen een rijksinspectie moeten toezicht en vergunningsverlening strikt
gescheiden van elkaar blijven. Deze scheiding is essentieel voor onafhankelijk toezicht
en uiteindelijk onze democratische rechtstaat.

Wanneer een ministerie tegelijk eigenaar, opdrachtgever, vergunningsverlener en toezichthouder
is, dienen deze rollen meer van elkaar gescheiden te worden en zo nodig bij een andere
instantie te worden ondergebracht. Wanneer een rijksinspectie zelf ook een conflicterende
rol heeft is het van belang, in het kader van onafhankelijkheid, om deze rollen te
separeren. Extra waakzaamheid is nodig wanneer de Staat tegelijkertijd toezichthouder
en aandeelhouder of marktspeler is. Een zorgvuldige afweging van belangen is dan noodzakelijk.

5. Financiële Afwegingen

De financiële consequenties van de beslispunten uit de onderhavige initiatiefnota
(als input voor de aangekondigde Wet op de rijksinspecties) zijn naar verwachting
gering. Instemming met de beslispunten heeft geen effect op het beschikbare budget
voor rijksinspecties. Budgetten zullen nog steeds door de Eerste en Tweede Kamer goedgekeurd
moeten worden. Instelling van de commissie die toezicht houdt op de kwaliteit en onafhankelijkheid
van toezicht (beslispunt 4) brengt extra kosten met zich mee die deels opgevangen
worden door her-allocatie van deze activiteiten van ministeries naar de commissie.

6. Verantwoording

Mijn erkentelijkheid gaat uit naar Carlotte Aarts en Maartje Stahlie (studenten Bestuurskunde,
Universiteit Twente) en René Torenvlied (hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit Twente)
voor het voorbereiden en schrijven van grote stukken van deze initiatiefnota.

Het onderzoek waarop deze initiatiefnota is gebaseerd omvat wetenschappelijk bronnenonderzoek,
analyse van beleidsdocumenten en mediaverslagen alsmede interviews met sleutelinformanten
en experts. Van betrokkenen die hierop prijs stellen, respecteren wij hun anonieme
inbreng in het onderzoek. Wij danken hen hartelijk voor hun inbreng. Onze speciale
dank gaat uit naar Martijn Buis, Paul van Dijk, Jan de Jong, Mindert Mulder, Willeke
Slingerland, Rob Velders, Pieter van Vollenhoven en Sjoerd Zijlstra voor hun waardevolle
bijdragen aan het onderzoek.

Bijlage A: Lijst met afkortingen

Afkorting

Betekenis

ACM

Autoriteit Consument en Markt

AFM

Autoriteit Financiële Markten

AIVD

Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst

Aw

Autoriteit woningcorporaties

BZK

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CTIVD

Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten

DNB

De Nederlandsche Bank

EVRM

Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

EZ

Economische Zaken

EBN

Energie Beheer Nederland

IenM

Infrastructuur en Milieu

IGJ

Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd

IGZ

Inspectie voor de Gezondheidszorg

ILT

Inspectie Leefomgeving en Transport

IenW

Infrastructuur en Waterstaat

J&V

Justitie & Veiligheid

NAM

Nederlandse Aardolie Maatschappij

NVWA

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

NZa

Nederlandse Zorgautoriteit

OCW

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

OM

Openbaar Ministerie

OvV

Onderzoeksraad voor Veiligheid

RDW

Rijksdienst voor het Wegverkeer

SodM

Staatstoezicht op de Mijnen

VenW

Verkeer en Waterstaat

VWS

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

ZBO

Zelfstandig Bestuursorgaan