Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen

1. Inhoud en aanleiding wetvoorstel

In het Coalitieakkoord 2021–2025 «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst»
hebben de fracties van de partijen VVD, CDA, D66 en ChristenUnie een pakket aan maatregelen
aangekondigd om het verplicht eigen risico slimmer en betaalbaarder te maken en de
stapeling aan eigen bijdragen te monitoren en tegen te gaan.1

Eén van deze maatregelen betreft het bevriezen van het verplicht eigen risico op € 385.
Met voorliggend wetsvoorstel wordt het verplicht eigen risico daarom tot en met 2025
bevroren op € 385. Zonder dit wetsvoorstel zal vanaf 2023 de indexering van het verplicht
eigen risico per 2023 weer plaatsvinden. In artikel 19 van de Zorgverzekeringswet
(Zvw) is namelijk vastgelegd dat het verplicht eigen risico jaarlijks wordt geïndexeerd
overeenkomstig het verschil in geraamde uitgaven voor de zorg en overige diensten
tussen het kalenderjaar waarop het verplicht eigen risico betrekking zal hebben en
vergelijkbare uitgaven voor het jaar voorafgaand aan dat kalenderjaar. In het coalitieakkoord
wordt ook een slimmere vormgeving van het verplicht eigen risico aangekondigd. Het
voornemen is om de systematiek van het eigen risico zo vorm te geven dat mensen niet
in één keer het gehele verplichte eigen risico hoeven te betalen. Betaling van een
bedrag per behandeling voorkomt dat mensen al na één behandeling het volledig verplicht
eigen risico moeten betalen. Het streven is om deze maatregel per 2025 in te laten
gaan. Dit beleid moet de komende tijd verder worden vormgegeven, in een wetsvoorstel
worden opgenomen en, na aanname van dit wetsvoorstel, worden geïmplementeerd. Om te
voorkomen dat het verplicht eigen risico stijgt in de jaren voorafgaand aan het wijzigen
van de vormgeving en de zorgkosten stijgen voor mensen die zorg ontvangen, is voorliggend
wetsvoorstel opgesteld. Naast het ontwikkelen van structureel beleid met betrekking
tot betaling van een bedrag per behandeling, is in het coalitieakkoord ook opgenomen
dat de stapeling van eigen bijdragen zal worden gemonitord en worden tegengegaan.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het maximeren van de eigen betalingen
op € 250 bij het geneesmiddelenvergoedingssysteem.

De financiering van zorg en ondersteuning in Nederland is in hoge mate gebaseerd op
solidariteit van mensen die geen of weinig zorg gebruiken met mensen die (relatief)
veel zorg ontvangen. Het vaststellen van de hoogte van het verplicht eigen risico
is een afweging tussen solidariteit, doelmatigheid, betaalbaarheid en toegankelijkheid.
Mensen die gebruik maken van de zorg dragen bij via het verplicht eigen risico, dit
zorgt ervoor dat voor iedereen een lagere zorgpremie kan worden vastgesteld en daarmee
het draagvlak voor solidariteit in het stelsel wordt behouden. Door het verplicht
eigen risico worden mensen meer geremd in hun consumptie naarmate ze meer zelf betalen.
Het verplicht eigen risico draagt zo ook bij aan passende zorg en doelmatigheid. Echter,
eigen betalingen voor zorg en ondersteuning kunnen zich opstapelen voor degenen met
veel zorg, waardoor hun rekening sterk kan oplopen.

Het vorige kabinet heeft besloten tot het bevriezen van het verplicht eigen risico
op € 385 voor de jaren 2019, 2020 en 2021. In afwachting van een nieuw kabinet is,
op verzoek van de leden van de Tweede Kamer2, het verplicht eigen risico ook voor 2022 gehandhaafd op € 385.

Met dit wetsvoorstel wordt, conform de afspraak uit het Coalitieakkoord, het verplicht
eigen risico van de zorgverzekering in 2023, 2024, en 2025 vastgesteld op het bedrag
van € 385 per jaar per verzekerde van 18 jaar of ouder. Op die manier borgt het kabinet
dat de zorgkosten die voor eigen rekening komen, betaalbaar blijven voor mensen die
zorg en ondersteuning uit meerdere domeinen ontvangen en daardoor met meerdere eigen
bijdragen worden geconfronteerd. De eigen betalingen in de zorg en ondersteuning mogen
er niet toe leiden dat mensen om financiële redenen afzien van noodzakelijke zorg
of ondersteuning. Met inachtneming van het uitgangspunt datde hoogte van het eigen
risico een afweging is tussen solidariteit, doelmatigheid, betaalbaarheid en toegankelijkheid
wordt het voor de komende jaren als passend gezien om het verplicht eigen risico te
bevriezen en daarmee de solidariteit met mensen die veel kosten moeten maken voor
zorg te vergroten. Hierbij prevaleert het belang van de betaalbaarheid van de zorgkosten
voor mensen die veel zorg nodig hebben en het vergroten van de solidariteit tussen
zieke en gezonde verzekerden boven de andere factoren.

2. Gevolgen voor verzekerden en inkomenseffecten

Wanneer het verplicht eigen risico voor de jaren 2023 tot en met 2025 niet bevroren
zou worden, zou het verplicht eigen risico de komende jaren naar verwachting fors
stijgen tot ongeveer € 430 per volwassen verzekerde in 2025. Door het onderhavige
wetsvoorstel wordt het verplicht eigen risico bevroren op een bedrag van € 385.

Het bevriezen van de hoogte van het eigen risico leidt tot minder opbrengsten uit
het verplicht eigen risico voor zorgverzekeraars dan zonder dit wetsvoorstel het geval
zou zijn. Zij zullen daardoor de nominale premie hoger vast moeten stellen dan in
de situatie dat het eigen risico wel zou stijgen. In de financieringssystematiek van
de Zvw is immers sprake van communicerende vaten: tegenover een lager verplicht eigen
risico staat een hogere nominale premie. Uiteindelijk worden alle collectieve zorguitgaven
betaald door burgers en bedrijven via de nominale premie, de inkomensafhankelijke
bijdrage (IAB), eigen risico en via een uit belastingen gedekte rijksbijdrage. In
artikel 45, vierde lid, van de Zvw is vastgelegd dat de inkomensafhankelijke bijdragen
de helft bedragen van de zorguitgaven in de Zvw (50/50-verdeling). Dat impliceert
dat de andere helft moet worden gefinancierd uit de nominale premie, het eigen risico
en de rijksbijdrage voor kinderen samen. De lagere inkomsten als gevolg van de bevriezing
van het verplicht eigen risico kunnen niet worden gecompenseerd met een verhoging
van de IAB, omdat daarmee de 50/50-verdeling zou worden aangetast.

Daarnaast leidt een lager verplicht eigen risico (ten opzichte van de stijging die
zonder dit wetsvoorstel zou optreden) naar verwachting tot meer zorggebruik. De financiële
prikkel voor verzekerden om terughoudend te zijn met zorggebruik is namelijk kleiner
in vergelijking met de situatie dat het verplicht eigen risico zou worden verhoogd.
Deze verwachting is gebaseerd op algemene inzichten uit de economische wetenschap
dat mensen meer geremd worden in hun consumptie naarmate ze er zelf meer voor moeten
betalen. In de zorg wordt dit ook wel het «remgeldeffect» van het verplicht eigen
risico genoemd. De budgettaire effecten van verschillende vormen van eigen betalingen
zijn in 2020 onderzocht en beschreven door het Centraal Planbureau.3 Op basis van die inzichten is een inschatting gemaakt van de budgettaire effecten
van dit wetsvoorstel.

Het gedragseffect zal – vanwege de hierboven toegelichte 50/50-verdeling- moeten worden
opgevangen door een verhoging van de nominale premie door zorgverzekeraars, een hogere
inkomensafhankelijke bijdrage en een hogere rijksbijdrage voor kinderen. Het percentage
van de inkomensafhankelijke bijdrage wordt jaarlijks bekend gemaakt met Prinsjesdag.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de inkomenseffecten per verzekerde. Hierbij
wordt uitgegaan van de situatie aan het eind van de looptijd van dit wetsvoorstel
(2025). Hieruit blijkt dat de maatregel een gunstig effect heeft voor verzekerden
met dermate hoge zorgkosten dat zij het verplicht eigen risico zouden volmaken. Naar
schatting maakt 49% van de verzekerden het verplicht eigen risico van de zorgverzekering
vol. Voor hen kan het bevriezen van het verplicht eigen risico dus voordelig uit pakken.
Verzekerden die het verplicht eigen risico niet volmaken, gaan er (door de verhoging
van de nominale premie) op achteruit. Daar staat tegenover dat zij minder aan zorg
betalen dan degenen die het eigen risico volmaken. Met dit wetsvoorstel wordt de risicosolidariteit
in de Zvw met deze maatregel in beperkte mate versterkt.

Als tegemoetkoming in de nominale premie en het verplicht eigen risico ontvangt een
deel van de verzekerden een zorgtoeslag. De hoogte van de zorgtoeslag is gekoppeld
aan de standaardpremie. De standaardpremie is een raming van de gemiddelde nominale
premie (+ € 33 in 2025) vermeerderd met het gemiddeld gebruikte verplicht eigen risico
(- € 22 in 2025).4 Als gevolg van de bevriezing van het verplicht eigen risico zal de standaardpremie
en daarmee de zorgtoeslag in 2025 met circa € 11 stijgen.

Overzicht van het inkomenseffect gedurende de voorgestelde looptijd van dit wetsvoorstel
(+ = positief effect voor koopkracht):

Type verzekerde

2023

2024

2025

Verplicht eigen risico volledig betaald en ontvangt zorgtoeslag

+ € 8

+ € 16

+ € 23

Verplicht eigen risico volledig betaald en ontvangt geen zorgtoeslag

+ € 4

+ € 8

+ € 12

Verplicht eigen risico niet volledig betaald en ontvangt zorgtoeslag

– € 7

– € 14

– € 22

Verplicht eigen risico niet volledig betaald en ontvangt geen zorgtoeslag

– € 11

– € 22

– € 33

De inkomenseffecten van het wetvoorstel in meer detail voor 2025:

Type verzekerde

Effect verplicht eigen risico

Effect nominale premie

Effect zorgtoeslag

Totaal effect

Verplicht eigen risico volledig betaald en ontvangt zorgtoeslag

+ € 45

– € 33

+ € 11

+ € 23

Verplicht eigen risico volledig betaald en ontvangt geen zorgtoeslag

+ € 45

– € 33

+ € 0

+ € 12

Verplicht eigen risico niet volledig betaald en ontvangt zorgtoeslag

+ € 0

– € 33

+ € 11

– € 22

Verplicht eigen risico niet volledig betaald en ontvangt geen zorgtoeslag

+ € 0

– € 33

+ € 0

– € 33

Omdat het wetsvoorstel alleen op het bevriezen van het verplicht eigen risico ziet,
is in het wetsvoorstel alleen het partiële budgettaire effect van het bevriezen van
het verplicht eigen risico opgenomen, zonder rekening te houden met wijziging van
de systematiek (voorzien per 2025) en de interactie tussen beide maatregelen. Het
voornemen is om de systematiek van het eigen risico zo vorm te geven dat mensen niet
in één keer het gehele verplichte eigen risico hoeven te betalen. Deze aanpassing
wordt op dit moment verder uitgewerkt.

De weergegeven inkomenseffecten betreffen alleen de bevriezing van het verplicht eigen
risico. De raming van de premie en de daaraan gekoppelde ontwikkeling van de zorgtoeslag
wordt doorlopend geactualiseerd. Dit gebeurt op basis van de meest recente inzichten
over de ontwikkeling van de zorgkosten. De effecten van deze aanpassingen worden jaarlijks
meegewogen in de besluitvorming over het koopkrachtbeeld in aanloop naar Prinsjesdag.
Uiteindelijk stellen zorgverzekeraars jaarlijks de definitieve premie voor de basisverzekering
vast in november.

De bevriezing van het verplicht eigen risico heeft verder geen consequenties voor
de indexatie van de wettelijke eigen bijdragen uit hoofde van de Zvw. Ook behouden
zorgverzekeraars de mogelijkheid om het eigen risico als sturingsinstrument in te
zetten en een vrijwillig eigen risico (van maximaal € 500) aan te bieden.

Het verplicht eigen risico dat geldt voor de verzekerde zorg vanuit het basispakket
van de Zvw is op zichzelf niet inkomensafhankelijk, maar enkel afhankelijk van het
zorggebruik. Er bestaan diverse compensatieregelingen die ervoor moeten zorgen dat
iedereen zijn zorgkosten kan betalen. Zo ontvangen huishoudens met een laag inkomen
zorgtoeslag als gedeeltelijke tegemoetkoming voor de zorgpremie en het verplicht eigen
risico. Verschillende zorgvormen, zoals huisartsenzorg en de zorg voor kinderen, zijn
uitgezonderd van het eigen risico. Ook komen sommige zorgkosten in aanmerking voor
fiscale aftrek («specifieke zorgkosten») en bieden zorgverzekeraars de mogelijkheid
om het eigen risico gespreid te betalen. Zorgverzekeraars kunnen ook het eigen risico
als sturingsinstrument inzetten, waardoor verzekerden voor bepaalde zorg geen eigen
risico verschuldigd zijn. Daarnaast beschikken gemeenten over de instrumenten en de
financiële middelen om tot financieel maatwerk te komen. Mensen die anders moeite
zouden hebben om hun zorgkosten te betalen kunnen met bovengenoemde instrumenten gericht
worden ondersteund. Het effect dat uitgaat van de bevriezing van het eigen risico
moet in samenhang met de andere maatregelen worden bezien. Al met al krijgen verzekerden
met een laag en middeninkomen en een grote zorgbehoefte, financieel meer ondersteuning
dan verzekerden met een hoog inkomen en/of een lage zorgbehoefte.

3. Financiële gevolgen

In onderstaande tabel staan de structurele budgettaire effecten relevant voor het
uitgavenkader (Uitgavenplafond Zorg) van de bevriezing van het verplicht eigen risico
in miljoenen euro’s. Onderstaande tabel presenteert zowel de effecten gedurende de
looptijd van deze wet, als de structurele effecten per 2026. Het uitschakelen van
de indexering voor enkele jaren zorgt er namelijk voor dat de hoogte van het eigen
risico zich structureel op een lager groeipad bevindt. Een lager verplicht eigen risico
leidt tot extra zorguitgaven. Door het bevriezen van het verplicht eigen risico neemt
het «remgeldeffect» immers af en neemt het zorggebruik toe. Daarnaast heeft de bevriezing
van het eigen risico een effect op de nominale premie, de inkomensafhankelijke bijdrage
en de zorgtoeslag. Deze effecten zijn meegenomen in de budgettaire bijlage van het
coalitieakkoord.

Budgettaire effecten in € mln.

2023

2024

2025

Structureel

Derving opbrengsten eigen risico

103

209

317

319

Extra zorguitgaven

120

240

360

360

Totaal uitgavenkader (Uitgavenplafond Zorg)

223

449

677

679

Door het eigen risico te bevriezen, worden de collectieve zorguitgaven hoger dan zonder
de bevriezing van het eigen risico het geval zou zijn geweest. Deze kosten worden
gedragen door alle verzekerden, ook door de mensen die niet het verplicht eigen risico
aanspreken of geheel volmaken. Het kabinet vindt dat eigen betalingen in de zorg en
ondersteuning er niet toe mogen leiden dat mensen om financiële redenen afzien van
noodzakelijke zorg of ondersteuning. Er moet dus steeds een balans worden gevonden
in de mate waarin eigen betalingen aan zorggebruikers gevraagd moeten worden en de
mate waarin anderen meebetalen aan de kosten van zorggebruikers. Uit onderzoek blijkt
dat er groot maatschappelijk draagvlak is voor het solidariteitsaspect van het stelsel.5 Het kabinet vindt ook met dit verminderde remgeldeffect dat de voorgestelde bevriezing
van het eigen risico in de komende jaren nog past binnen een juiste afweging tussen
solidariteit, doelmatigheid, betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg.

Parallel aan dit wetsvoorstel, werkt het kabinet maatregelen uit om de stijgende zorgkosten
tegen te gaan. Het voornemen is om de systematiek van het eigen risico zo vorm te
geven dat mensen niet in één keer het gehele verplichte eigen risico hoeven te betalen.
Die systematiek zal naar verwachting het remgeldeffect juist versterken terwijl het
tegelijk voorkomt dat mensen worden afgeschrikt door al na één behandeling het volledig
verplicht eigen risico vol te maken.

4. Consultatie

Met dit wetsvoorstel wordt de hoogte van het verplicht eigen risico bevroren op € 385.
Een dergelijke wetswijziging waarbij de hoogte van het verplicht eigen risico wordt
bevroren, heeft twee keer eerder plaatsgevonden. Deze vergelijkbare wetsvoorstellen
konden rekenen op breed politiek en maatschappelijk draagvlak. De systematiek van
het verplicht eigen risico wordt niet gewijzigd in dit wetsvoorstel. Het eigen risico
wordt bevroren om de zorgkosten van mensen te beperken, maar tegelijk biedt dit ook
tijd om te werken aan structureel beleid met betrekking tot het tegengaan van stapeling
van de eigen betalingen en het omvormen van de systematiek van het verplicht eigen
risico. Binnen afzienbare tijd zal voor dit laatste een wetsvoorstel worden gemaakt
waarin de hervorming van het verplicht eigen risico centraal staat. Dat wetsvoorstel
zal uiteraard ter internetconsultatie worden voorgelegd, zodat mensen, bedrijven en
instellingen suggesties kunnen doen om de kwaliteit en uitvoerbaarheid van dat voorstel
te verbeteren

Gezien bovenstaande, en het korte tijdspad tussen het aantreden van het huidige kabinet
en de beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2023, is ervoor gekozen om dit
wetsvoorstel niet voor internetconsultatie uit te zetten. De regering vindt deze keuze
gerechtvaardigd gezien de spoedeisendheid en het zeer eenvoudige karakter van het
wetsvoorstel. Consultatie heeft bovendien plaatsgevonden door het voorstel aan partijen
als Zorgverzekeraars Nederland (ZN) en de Patiëntenfederatie Nederland voor te leggen.
ZN en de Patiëntenfederatie hebben aangegeven dat hun standpunt ten opzichte van bevriezing
van het eigen risico niet gewijzigd is ten opzichte van eerdere wetsvoorstellen over
bevriezing van het eigen risico. Uit het oogpunt van solidariteit en toegankelijkheid
van zorg vinden zorgverzekeraars het ongewenst dat het verplichte eigen risico structureel
verder wordt verhoogd. Het wetsvoorstel komt aan die wens tegemoet. Voor verzekeraars
is het daarnaast van belang om tijdig te weten of de bevriezing van het eigen risico
wordt verlengd. ZN heeft aangegeven dat zorgverzekeraars geen significante uitvoeringsconsequenties
zien als gevolg van deze maatregel. Het betreft immers het gelijk houden van het bedrag
van het verplicht eigen risico en geen systeemwijziging. Daarom worden voor onderhavig
wetsvoorstel ook geen significante uitvoeringsconsequenties voorzien. Patiëntenfederatie
Nederland is van mening dat het voornemen om het verplicht eigen risico gedurende
de gehele kabinetsperiode tot en met 2025 niet te verhogen en op € 385 te handhaven,
niet ver genoeg gaat. De Patiëntenfederatie vindt het verplicht eigen risico nu ook
al te hoog. Met verlaging van het verplicht eigen risico zouden patiënten die vaker
Zvw-zorg nodig hebben volgens haar worden ontzien en wordt de solidariteit tussen
«gezond» en «ziek» verbeterd. In het verlengde daarvan is de Patiëntenfederatie ook
van mening dat het vrijwillig eigen risico moet worden afgeschaft. De regering is echter van mening dat het verzekerde
pakket van de Zvw door het bevriezen van het verplicht eigen risico voor iedereen
betaalbaar blijft en niet verder verlaagd hoeft te worden. Met het bevriezen blijft
het effect op de nominale premie beperkt voor iedereen, ook voor mensen die niet het
verplicht eigen risico (volledig) betalen. Er wordt hierdoor een verantwoord evenwicht
bereikt tussen de eigen financiële verantwoordelijkheid die van de zorggebruikende
verzekerde zelf kan worden gevraagd en het deel van de zorgkosten dat collectief gefinancierd
kan worden.

5. Gevolgen voor de regeldruk

Met het wetsvoorstel wordt geregeld dat de hoogte van het verplicht eigen risico tot
en met 2025 gelijk blijft. De systematiek van het verplicht eigen risico wordt in
dit wetsvoorstel niet gewijzigd. Het wetsvoorstel heeft dan ook geen gevolgen voor
de regeldruk voor burgers of zorgverzekeraars.

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor
een formeel advies, omdat het wetsvoorstel – behoudens eenmalige kennisnemingskosten
– geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

II. Artikelsgewijs

Artikel I

Ook voor de jaren 2023 tot en met 2025 worden zowel het tweede als het derde lid van
artikel 19 van de Zvw buiten toepassing verklaard. Het tweede lid regelt de wijze
van de jaarlijkse indexering van het verplicht eigen risico aan de ontwikkeling van
de zorgkosten. Het derde lid bevat de delegatiegrondslag voor de daadwerkelijke verhoging
van het verplicht eigen risico bij ministeriële regeling. Die verhoging vindt plaats
indien het geïndexeerde bedrag € 5 of een veelvoud daarvan verschilt van het in het
eerste lid genoemde bedrag. Het ongewijzigd laten van het verplicht eigen risico brengt
daarom het buiten toepassing laten van zowel het tweede als het derde lid van artikel
19 van de Zvw met zich mee.

Artikel II

Om de indexering van het bedrag van het verplicht eigen risico per 2023 tot en met
2025 achterwege te laten, dient deze wet met ingang van 1 januari 2023 in werking
te treden. Het is van belang dat de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel
uiterlijk in september 2022 is afgerond. De hoogte van het verplicht eigen risico
is immers onder meer nodig voor de toekenning van de vereveningsbijdrage door het
Zorginstituut in oktober 2022 en de bekendmaking van de nominale premie door zorgverzekeraars
uiterlijk 12 november 2022. Het is daarom belangrijk dat snel duidelijkheid wordt
geboden aan alle betrokkenen over het eigen risico in 2023, 2024 en 2025. Bij tijdige
totstandkoming is er voldoende tijd voor alle betrokkenen zich hierop voor te bereiden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers