Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 30 maart 2022 en het nader rapport d.d. 7 juni 2022 aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 22 november 2021, nr. 2021002295,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 30 maart 2022, nr. W04.21.0346/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 22 november 2021, no. 2021002295, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet inzake regels ter bevordering van goed verhuurderschap en het voorkomen en tegengaan
van ongewenste verhuurpraktijken (Wet goed verhuurderschap), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe ongewenste verhuurpraktijken te voorkomen en te bestrijden.
Daartoe introduceert het voorstel een (basis)norm voor goed verhuurderschap. Daarnaast
creëert het voorstel verschillende (handhavings)instrumenten voor gemeenten om goed
verhuurderschap af te kunnen dwingen. Te denken valt aan het opleggen van een bestuurlijke
boete, het invoeren van een vergunningplicht en het overnemen van het beheer van een
verhuurd pand. Het voorstel adresseert niet alleen verhuurders van reguliere woonruimte,
maar ook verhuurbemiddelaars en verhuurders van verblijfsruimte aan arbeidsmigranten.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de overwegingen die tot
het voorliggende voorstel hebben geleid. In een tijd van een zeer gespannen huurmarkt
waarin de (rechts)positie van de (potentiële) huurder of arbeidsmigrant onder druk
kan komen te staan is aandacht voor de behoorlijkheid van het handelen van de verhuurder(bemiddelaar)
en het toezicht daarop nog meer aangewezen.

De Afdeling maakt opmerkingen over de noodzaak, effectiviteit en proportionaliteit
van (onderdelen van) het wetsvoorstel. Zij benadrukt daarbij zowel het beleidsanalytische
als het constitutionele belang van deze aspecten. Voor grondrechten en vrijheden zoals
het recht op eigendom en het vrij verkeer van diensten geldt immers dat voor een gerechtvaardigde
inbreuk daarop door de geïntroduceerde instrumenten in het voorstel juist aspecten
als noodzaak en proportionaliteit dragend moeten zijn gemotiveerd.

De Afdeling vraagt in dit verband aandacht voor de probleemanalyse en de gekozen oplossingsrichtingen,
in het bijzonder in verhouding tot bestaande wetgevingsinstrumenten. Verder maakt
de Afdeling een opmerking over de keuze om de inhoud van de norm «goed verhuurderschap»
niet in de wet maar in een amvb vast te leggen. Daarnaast roept de in het voorstel
gekozen balans tussen landelijke kaderstelling en delegatie van bevoegdheden aan gemeenten
vragen op van rechtsstatelijke aard en ten aanzien van de te verwachten uitvoeringslast
bij gemeenten. Ook maakt de Afdeling opmerkingen over twee specifieke instrumenten
die het wetsvoorstel introduceert, te weten het meldpunt en de inbeheername. Ten slotte
vraagt de Afdeling aandacht voor enkele specifieke aspecten van hoger recht.

In het licht daarvan acht de Afdeling aanpassing van dit wetsvoorstel en de toelichting
wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud voorstel

a. Achtergrond

In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt aan de hand van onderzoeken en nieuwsberichten
een beeld geschetst van meerdere problemen op de huurmarkt, waaronder discriminatie,
intimidatie en bedreiging, excessief hoge huren, onrechtmatige commissies van verhuurbemiddelaars,
onrechtmatige huurcontracten, achterstallig onderhoud, illegale verhuur van ruimten
en problemen bij huisvesting van arbeidsmigranten. Deze misstanden doen zich voor
tegen de achtergrond van het woningentekort in Nederland, waarin de afhankelijkheid
van de huurder ten opzichte van de verhuurder (zeer) aanzienlijk kan zijn2.

Als reactie op de gesignaleerde misstanden is in 2018 gestart met de aanpak ter bevordering
van goed verhuurderschap3. Het onderhavige wetsvoorstel is aangekondigd per Kamerbrief van 22 februari 20214. Daarin is aangegeven dat het wetsvoorstel uitvoering geeft aan drie Kamermoties
die vragen om gemeenten meer bevoegdheden te geven voor aanpak van malafide verhuurders.

b. Inhoud wetsvoorstel

Het doel van het wetsvoorstel is het voorkomen en tegengaan van ongewenste verhuurpraktijken.
Het wetsvoorstel beoogt dit te bereiken door:

i. het formuleren van een (basis)norm voor goed verhuurderschap door middel van landelijk
geldende algemene regels;

ii. het introduceren van verschillende instrumenten voor gemeenten om strengere eisen
te stellen aan verhuurders, waaronder de bevoegdheid tot het instellen van een gebiedsgerichte
verhuurvergunning5;

iii. het creëren van de bevoegdheid voor gemeenten om een vergunning voor de verhuur van
verblijfsruimte aan arbeidsmigranten in te stellen6.

Het wetsvoorstel ziet op de bescherming van woningzoekenden en huurders, waaronder
ook arbeidsmigranten. Daartoe richt het voorstel zich tot verhuurders van reguliere
woonruimte, verhuurders van verblijfsruimte voor arbeidsmigranten en verhuurbemiddelaars.
Het voorstel beoogt te voorzien in centrale normering van goed verhuurderschap, maar
geeft gemeenten de ruimte om de in dit voorstel ontwikkelde instrumenten via een gemeentelijke
verordening in te zetten. Een schets van deze instrumenten volgt hierna.

i. Algemene regels voor goed verhuurderschap

Er worden landelijke regels ingevoerd die van toepassing zullen zijn op verhuurders
(inclusief toegelaten instellingen) van «reguliere» woonruimte, verhuurders van verblijfsruimte
aan arbeidsmigranten en verhuurbemiddelaars die namens of in de plaats van deze twee
typen verhuurders optreden. Deze algemene regels worden bij algemene maatregel van
bestuur (amvb) vastgelegd. Zij hebben betrekking op alle fases die te onderscheiden
zijn in het verhuurproces en kunnen voor de verschillende type verhuurders en verhuurbemiddelaars
verschillend ingericht worden7.

ii. Meldpunt ongewenst verhuurdergedrag

Er wordt een verplichting ingevoerd voor gemeenten tot het instellen van een laagdrempelig
meldpunt waar anoniem en kosteloos meldingen kunnen worden gedaan van ongewenst verhuurgedrag.
Hiermee wordt melders hulp geboden bij het vinden van de juiste instanties waar zij
terecht kunnen en wordt het mogelijk om op basis van meldingen de verplichtingen die
voortvloeien uit eisen van goed verhuurderschap te handhaven8.

iii. Verhuurvergunning woonruimte, met vergunningvoorwaarden

De gemeenteraad krijgt de bevoegdheid om een gebiedsgericht verbod in te stellen op
verhuur van woonruimte zonder verhuurvergunning. Volgens de regering zijn er bepaalde
gebieden waar malafide verhuurdergedrag in het bijzonder voorkomt, ten nadele van
huurders die sociaaleconomisch kwetsbaar zijn. Om mogelijk misbruik te voorkomen kan
een vergunningsvereiste zinvol zijn. Hiermee kan voorafgaand toetsing van de verhuurder
plaatsvinden, kunnen aanvullende eisen gesteld worden aan de verhuurder en wordt het
mogelijk om een verhuurder van voortdurend slecht gedrag te weren (door weigering
of intrekking van de vergunning)9.

iv. Verhuurvergunning verblijfsruimte arbeidsmigranten, met vergunningvoorwaarden

Naar aanleiding van een aanbeveling in het rapport van het Aanjaagteam Bescherming
Arbeidsmigranten10 wordt een verhuurvergunning specifiek voor de verhuur aan arbeidsmigranten geïntroduceerd.
Aan deze vergunning kunnen voorwaarden worden verbonden die betrekking hebben op de
wijze waarop de verhuurder kan aantonen dat hij de algemene basisnormen inzake goed
verhuurderschap toepast, eisen die zien op het maximaal aantal personen aan wie de
verblijfsruimte verhuurd mag worden en eisen met betrekking tot de kwaliteit van voorzieningen
ten aanzien van voedselveiligheid en hygiëne11.

v. Inbeheername (gebouw met) woon- of verblijfsruimte

Met een inbeheername van een woning worden alle rechten en plichten van een verhuurder
(behoudens het recht om te vervreemden en bezwaren) overgeheveld naar een beheerder.
Deze verhuurt in dat geval de woning en int de bijbehorende huur. Het college van
B&W kan besluiten tot inbeheername indien een verhuurvergunning wordt geweigerd of
ingetrokken terwijl de betreffende woon- of verblijfsruimte in gebruik is door een
huurder of als een verhuurder de basisregels inzake goed verhuurderschap overtreedt
en hem in een tijdvak van vier jaar voor de constatering van deze overtreding reeds
tweemaal een bestuurlijke boete is opgelegd voor het overtreden van die regels12.

vi. Last onder bestuursdwang/dwangsom en/of bestuurlijke boete

Het college van B&W zal bevoegd worden een last onder bestuursdwang of dwangsom op
te leggen ter handhaving van de voorschriften gesteld bij of krachtens dit wetsvoorstel.
Daarnaast zal het college bevoegd zijn in de verhuurverordening te bepalen dat een
bestuurlijke boete kan worden opgelegd voor het handelen in strijd met de verplichtingen
voorvloeiend uit de basisnormen voor goed verhuurderschap, de verboden tot verhuren
zonder vergunning en verrichten van beheershandelingen tijdens een inbeheername, of
handelen in strijd met de aan een vergunning verbonden voorschriften13.

vii. Openbaarmaking bestuurlijke boete of besluit inbeheername

Het college van B&W kan besluiten tot het openbaar maken van de namen van verhuurders
(of natuurlijke personen achter een verhuurbedrijf) die ondanks eventuele bestuursrechtelijke
handhavingsmaatregelen hun gedrag niet wensen aan te passen aan de normen voor goed
verhuurderschap en aan wie als gevolg daarvan een bestuurlijke boete of een beheerovername
is opgelegd. Dit heeft een afschrikwekkende werking, is bedoeld om woningzoekenden
en huurders te informeren en geeft gemeenten meer inzicht in (handhaving van) eventuele
waterbedeffecten van malafide verhuurders14.

Reactie ten aanzien van punt 1 van het advies

Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving en vergt geen reactie.

2. Noodzaak, effectiviteit en proportionaliteit

a. Inleiding

De toelichting bij het wetsvoorstel opent met een schets van de problematiek op de
huurmarkt. Aan de hand van onderzoeken naar de situatie in Amsterdam, Utrecht, Den
Haag, Schiedam en Rotterdam en recente mediaberichten wordt geconstateerd dat ongewenst
verhuurgedrag een probleem vormt en dat het noodzakelijk is hiertegen op te treden15.

Het staat niet ter discussie dat de huurmarkt problemen kent en dat bepaalde verhuurders
daarvan misbruik maken. Dat betekent echter niet dat bij de motivering van het wetsvoorstel
en de daarin voorgestelde (deels ingrijpende) maatregelen met een probleemschets kan
worden volstaan. Een adequate probleemanalyse is van belang om inzicht te krijgen
in de aard en omvang van de problematiek. Daarin dient duidelijk te worden beschreven
welke problemen, in welke mate, voor welke (deel)groepen en in welke gebieden spelen.
Daarbij dient ook expliciet aandacht te worden besteed aan de (veronderstellingen
ten aanzien van) factoren die de problemen veroorzaken. Deze probleemanalyse is immers
van belang om een adequate reactie hierop te formuleren, al dan niet via regelgeving.

Met dit wetsvoorstel kiest de regering ervoor om de problematiek op de huurmarkt aan
te pakken met regelgeving. Het wetsvoorstel introduceert vergaande instrumenten, zoals
een vergunningstelsel, de inbeheername, de bestuurlijke boete en het openbaar maken
van namen van verhuurders die een bestuurlijke boete hebben gekregen of waarvan hun
pand in beheer is genomen. Deze instrumenten beperken rechten en vrijheden als het
eigendomsrecht, privacy en vrij verkeer van diensten. Juist omdat het wetsvoorstel
deze rechten en vrijheden raakt is een adequate probleemanalyse van belang, met aandacht
voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de voorgestelde maatregelen. Deze
analyse is immers essentieel om de noodzaak, effectiviteit en proportionaliteit van
het wetsvoorstel aan te tonen en daarmee mogelijke inbreuken op voornoemde rechten
en vrijheden te rechtvaardigen. De Afdeling maakt hierna, in punt 7, meer specifieke
opmerkingen over de verhouding van het wetsvoorstel tot het hogere recht.

De Afdeling begrijpt de insteek van het voorstel om goed verhuurderschap te normeren.
De beknopte probleemanalyse leidt echter in drie opzichten tot een te beperkte motivering
van de in het wetsvoorstel gekozen probleemaanpak.

Reactie ten aanzien van punt 2.a

Aan dit advies van de Afdeling is gevolg gegeven door de hoofdstukken 1, 2 en 3 van
de memorie van toelichting aan te vullen met respectievelijk een nadere analyse van
de problematiek, een meer gedetailleerde beschrijving van de reeds bestaande wettelijke
mogelijkheden om goed verhuurderschap te bevorderen en malafide verhuurderschap tegen
te gaan, een nadere duiding van de lacunes van het bestaande instrumentarium en de
daaruit voortvloeiende noodzaak tot het nieuw voorgestelde instrumentarium en een
uitgebreidere toelichting op de overwogen alternatieven en de redenen waarom deze
alternatieven niet toereikend zijn geacht.

b. Oorzaken problematiek in relatie tot wetsvoorstel

De probleemanalyse brengt de oorzaken van de problemen op de huurmarkt onvoldoende
scherp in kaart. Dit leidt ertoe dat de verwachte effectiviteit van de voorgestelde
maatregelen lastig kan worden ingeschat. Zo wordt in de toelichting niet ingegaan
op de verwachte effecten van het wetsvoorstel voor de huidige gespannen huurmarkt,
waarin stelselmatig meer vraag dan aanbod is. Ook kan gewezen worden op het verplichte
meldpunt voor ongewenst verhuurgedrag, waar onder meer discriminatiekwesties gemeld
kunnen worden. Er bestaan reeds meldpunten voor discriminatiekwesties16. Daarnaast zal het probleem dat huurders uit angst voor represailles niet (al dan
niet anoniem) melden naar verwachting ook bij het nieuwe meldpunt spelen. Dit noopt
tot nadere onderbouwing van het nut en de effectiviteit van de verplichting voor gemeenten
tot instelling van een nieuw meldpunt17.

Reactie ten aanzien van punt 2.b

Aan dit advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in paragraaf 4.1.4 van de memorie
van toelichting een nadere onderbouwing te geven van het nut en de effectiviteit van
het meldpunt. Hierbij is onder meer beargumenteerd dat het verschil met bestaande
meldpunten is dat gemeenten op grond van dit wetsvoorstel naar aanleiding van een
melding bij het meldpunt ook daadwerkelijk de bevoegdheid hebben om zelf tot handhaving
over te gaan. Hierbij geldt dat het succes van de handhaving in de praktijk mede afhankelijk
is van een goed werkend meldpunt waar meldingen binnenkomen op basis waarvan gemeenten
kunnen gaan handhaven. Daarnaast zorgt het meldpunt niet alleen voor ontvangst en
(waar mogelijk) afhandeling van meldingen, maar ook voor een betere informatieverstrekking,
zodat een melder niet eindeloos zelf op zoek hoeft te gaan naar het juiste «loket»
en mogelijk voor een dichte deur komt te staan.

c. Diversiteit problematiek in relatie tot wetsvoorstel

Het wetsvoorstel beoogt verschillende en deels ongelijksoortige problemen te adresseren
onder een algemene noemer: ongewenst verhuurdergedrag. Er wordt dus aangeknoopt bij
het gedrag van de verhuurder om diverse problemen aan te pakken. Dit gaat van discriminatie
bij woningaanbieding tot huisvredebreuk en van verloedering van woningen en buurten
tot onwettige bepalingen in huurcontracten.

Daarbij betreft dit wetsvoorstel niet alleen het gedrag van verhuurbemiddelaars en
verhuurders van reguliere woonruimte, maar ook van verhuurders van verblijfsruimten
van arbeidsmigranten. De problematiek die in laatstgenoemde sector speelt is deels
van andere aard. Het gaat dan bijvoorbeeld om de plicht van een verhuurder om te voorzien
in een afzonderlijk afsluitbare verblijfsruimte of om voldoende voorzieningen ter
beschikking te stellen voor het bereiden van voeding.

Dat deze, naar hun aard verschillende, problemen zich lenen voor een grotendeels gezamenlijke
aanpak in één wetsvoorstel is niet ondenkbaar, maar moet wel adequaat worden gemotiveerd.
Daarbij is relevant dat (het gedrag van) de verhuurder slechts één – weliswaar belangrijke –
factor is bij deze kwesties. Omdat de diverse problemen wat betreft aard en ernst
uiteenlopen, kan ook de proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen in relatie
tot die problemen lastig worden afgewogen.

Reactie ten aanzien van punt 2.c

Waar de Afdeling stelt dat het (ongewenste) gedrag van een verhuurder slechts één
factor is, staat de regering op het standpunt dat het (ongewenste) gedrag van de verhuurder
juist de overkoepelende factor is bij het bevorderen van goed verhuurderschap en het
aanpakken van malafide verhuurderschap. In hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting
is dit nader toegelicht, waarbij ook nader is ingegaan op de redenen om het gedrag
van verhuurders en verhuurbemiddelaars te normeren teneinde goed verhuurderschap te
bevorderen en malafide verhuurderschap aan te pakken.

d. Huidige normen en mogelijkheden in relatie tot wetsvoorstel

Het wetsvoorstel introduceert normen met betrekking tot personen en zaken die al onderwerp
van regelgeving zijn. Dit wordt ook erkend in de memorie van toelichting, waarin een
beschrijving wordt gegeven van het huidige instrumentarium18.

De noodzaak voor het wetsvoorstel wordt in dit verband gemotiveerd door aan te geven
dat de bestaande instrumenten zich «vooral [richten] op de bestemming, de staat en
het gebruik van het gebouw. Zij richten zich dus niet op het gedrag van verhuurders
en verhuurbemiddelaars in relatie tot woningzoekenden en huurders. Uit de praktijk
en de aanpak goed verhuurderschap is gebleken dat dit ertoe leidt dat er onvoldoende
mogelijkheden zijn, zowel landelijk als voor gemeenten, om goed verhuurderschap te
bevorderen en ongewenst verhuurgedrag effectief te voorkomen of tegen te gaan.»19

De Afdeling erkent dat de huidige instrumenten niet in alle gevallen primair zien
op het gedrag van verhuurders. Tegelijkertijd hebben die instrumenten wel normatieve
gevolgen voor verhuurders. Een voorbeeld daarvan is de regelgeving inzake brandveiligheid.
Deze regelgeving ziet niet primair op (gedrag van) verhuurders, maar heeft wel gevolgen
voor de toegestane constructie en het gebruik van woningen.

Daarnaast maakt de toelichting niet per bestaand instrument inzichtelijk op welk vlak
dit tekort schiet en in hoeverre is bezien of aanpassing van het instrument tot verbetering
zou leiden. Dat hangt nauw samen met de beperkte reikwijdte van de onderzochte alternatieven.
De toelichting beschrijft op dat punt vooral varianten van een vergunningstelsel en
een nadere vorm van zelfregulering20. De vraag is echter gezien de doelstelling van het voorstel – het normeren en handhaven
van gedrag van verhuurders – waarom niet een breder onderzoek naar alternatieven is
gedaan. Op die wijze kunnen de noodzaak en proportionaliteit van de keuzes die in
dit voorstel worden gemaakt adequater worden gemotiveerd.

Als bijvoorbeeld de weg naar de Huurcommissie niet wordt gevonden, dan kan aanpassing
van de regelgeving voor betere toegankelijkheid zorgen. Ook is wellicht verbetering
buiten regelgeving mogelijk, door bijvoorbeeld te werken aan de bekendheid van de
Huurcommissie en versterking van de (rechts)positie van de huurder. Of ook is gekeken
naar dergelijke maatregelen in de praktische sfeer, buiten of aansluitend op de huidige
regels, wordt niet duidelijk uit de toelichting.

Daar komt bij dat het wetsvoorstel een nieuw bestuursrechtelijke instrumentarium creëert
bovenop reeds bestaande privaatrechtelijke, strafrechtelijke en bestuursrechtelijke
instrumenten. Dat roept vragen op, waar de toelichting niet of nauwelijks op ingaat.
Zo stelt de toelichting dat met het wetsvoorstel de bestaande privaatrechtelijke regelgeving
niet wordt aangepast. Tegelijkertijd zal in de basisnormen voor goed verhuurderschap
worden opgenomen dat huurovereenkomsten schriftelijk moeten worden vastgelegd; een
eis die strenger is dan en daarmee afwijkt van het Burgerlijk Wetboek.

De toelichting besteedt hier geen aandacht aan. Hetzelfde geldt ten aanzien van de
mogelijke cumulatie van sancties. Uit de toelichting volgt niet dat de introductie
van sancties in dit wetsvoorstel is afgestemd met bestaande sanctiestelsels in bijvoorbeeld
de Huisvestingswet en de Woningwet, onder meer wat betreft een cumulatie van sancties
en de proportionaliteit.

Reactie ten aanzien van punt 2.d

Aan deze adviezen van de Afdeling is op verschillende manieren gevolg gegeven. Ten
eerste is in hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting per reeds bestaand instrument
omschreven wat de mogelijkheden van deze instrumenten zijn en welke lacunes hierbij
spelen in het licht van goed verhuurderschap. Op basis van deze lacunes is ook nader
toegelicht dat een nieuw instrumentarium noodzakelijk is omdat:

1. gemeenten een ontoereikend instrumentarium tot hun beschikking hebben om goed verhuurderschap
op integrale wijze af te dwingen;

2. huurders en woningzoekenden veelal zelf in het verweer moeten komen om hun recht te
halen maar hier om uiteenlopende redenen niet altijd toe bij machte zijn, en;

3. een cumulatie van overtredingen van afzonderlijke wet- en regelgeving geen gevolgen
kan hebben voor de verhuurpraktijk van malafide verhuurders.

Ten tweede is in hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting een nadere onderbouwing
gegeven van de overwogen alternatieven en de redenen waarom deze ontoereikend zijn
geacht.

Tot slot is in hoofdstuk 4 van de memorie van toelichting een nadere toelichting gegeven
op de mogelijke samenloop tussen enerzijds het bestuurs- en privaatrecht en anderzijds
het bestuurs- en strafrecht.

e. Conclusie

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de noodzaak, effectiviteit en
proportionaliteit van het voorgestelde instrumentarium – in het algemeen en per instrument
afzonderlijk – beter te motiveren, met daarbij brede aandacht voor onderzochte alternatieven.
Daardoor kan het voorstel zowel beleidsanalytisch als juridisch meer solide worden
ingebed. De Afdeling adviseert daartoe de verhouding tot het bestaande recht, in het
bijzonder het huurrecht, te bezien en rekening te houden met reeds bestaande handhavingsmogelijkheden.
De Afdeling adviseert in verband hiermee de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel
aan te passen.

Reactie ten aanzien van punt 2.e

Aan dit advies van de Afdeling is gevolg gegeven, hetgeen in de reactie op de punten
2.a, 2.b, 2.c en 2.d in nader detail is toegelicht.

3. Primaat van de wetgever

Het wetsvoorstel bevat een bepaling over algemene regels inzake het bevorderen van
goed verhuurderschap21. Op grond hiervan moet een verhuurder of verhuurbemiddelaar onder meer beschikken
over een werkwijze die gericht is op het bevorderen van goed verhuurderschap en het
nemen van doeltreffende maatregelen die voortvloeien uit de werkwijze. Uit het wetsvoorstel
blijkt dat een gemeente tegen de verhuurder kan optreden als deze in strijd handelt
met deze bepaling. Zo kan aan hem een bestuurlijke boete worden opgelegd, zijn verhuurvergunning
worden ingetrokken of aan hem de maatregel van inbeheername worden opgelegd22.

Noch in artikel 2, noch in andere bepalingen in het wetsvoorstel, wordt het begrip
«goed verhuurderschap» nader omschreven. Volgens de toelichting is ervoor gekozen
«goed verhuurderschap» nader te regelen in een amvb, zodat het in de praktijk mogelijk
is om snel en effectief in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden en eventuele
nieuwe inzichten inzake goed verhuurderschap23. Tegelijkertijd werkt de toelichting de inhoud van voornoemd begrip in zekere mate
nader uit. Het gaat om regels ter voorkoming van discriminatie, regels ter voorkoming
van intimidatie en overige regels die betrekking hebben op goed verhuurderschap, zoals
het stellen van een schriftelijkheidsvereiste aan de huurovereenkomst24.

De toelichting bevat bovendien een gestructureerd overzicht van drie sets van normen
die het begrip «goed verhuurderschap» vormgeven voor respectievelijk de verhuurder
van reguliere woonruimte, de verhuurder van verblijfsruimte en de verhuurbemiddelaar.
Daarin komen de eerder genoemde aspecten van onder meer het voorkomen en tegengaan
van discriminatie en intimidatie steeds terug.

De toelichting verschaft op deze wijze al concreet inzicht in de invulling die het
begrip «goed verhuurderschap» zou moeten krijgen. Deze invulling is bovendien grotendeels
van fundamentele aard. Dit begrip staat blijkens het opschrift van het wetsvoorstel
en de toelichting centraal in het voorstel. Ook de koppeling tussen de basisnormen
van goed verhuurderschap en de sancties op niet-naleving onderstrepen het belang van
dit begrip. In dat licht kan de Afdeling de keuze om de gehele uitwerking van het
begrip «goed verhuurderschap» in een amvb op te nemen niet volgen. Zowel het primaat
van de wetgever als de rechtszekerheid brengen mee dat ten minste de hoofdlijnen van
dit begrip in het wetsvoorstel een plaats krijgen25.

De Afdeling adviseert de hoofdlijnen van het begrip «goed verhuurderschap» in de wet
op te nemen en het voorstel en de toelichting in die zin aan te passen.

Reactie ten aanzien van punt 3

Aan dit advies is invulling gegeven door de regels inzake goed verhuurderschap in
de wet op te nemen. De grondslag voor een algemene maatregel van bestuur is op dit
punt dan ook komen te vervallen. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn
hierop aangepast.

4. Verhouding landelijke kaderstelling en decentrale bevoegdheden

Het wetsvoorstel bevat twee instrumenten ter bevordering van goed verhuurderschap
die onverkort en landelijk gelden. Het betreft de introductie van het goed verhuurderschap
als basisnorm en de verplichte instelling van een meldpunt per gemeente. Ten aanzien
van de overige instrumenten kiest dit voorstel voor decentralisatie met een ruime
gemeentelijke beslisruimte. Meermaals wordt in de toelichting de keuzevrijheid van
gemeenten benadrukt. Dit leidt ertoe dat de meeste instrumenten pas ingezet kunnen
worden als deze bij gemeentelijke verordening zijn ingevoerd.

De Afdeling wijst erop dat de toelichting slechts beperkt stilstaat bij de consequenties
van de gekozen delegatie. Zo wordt met het voorstel de aanpak van de geschetste problemen
tot verantwoordelijkheid van gemeenten gemaakt. Tegelijkertijd laat het voorstel gemeenten
vrij in de keuze om de problematiek aan te pakken en – in grote mate – in de wijze
waarop zij dat dan doen. Dat laat de mogelijkheid open dat gemeenten de facultatieve
instrumenten van dit wetsvoorstel in het geheel niet implementeren.

De instrumenten die het voorstel introduceert kunnen vergaande consequenties hebben
voor verhuurders. Dat geldt bijvoorbeeld voor het intrekken van een verhuurvergunning,
de inbeheername en de openbaarmaking van de naam van de verhuurder in geval van overtredingen.
Het is de vraag of de keuze voor het invoeren van deze instrumenten moet worden overgelaten
aan individuele gemeenten. Hierdoor loopt men het risico dat een versnipperd landschap
van regimes ontstaat, met kans op waterbedeffecten. Daarbij is het vanuit het perspectief
van de huurder – de doelgroep die dit wetsvoorstel tracht te beschermen – niet eenvoudig
te verdedigen dat deze in de ene gemeente minder huurbescherming geniet dan in de
andere gemeente. Ook is, zonder nadere toelichting, niet duidelijk waarom de keuzevrijheid
in (handhavings)instrumenten voor gemeenten even groot is jegens verhuurders van arbeidsmigranten
als jegens verhuurders van reguliere huurders. In ieder geval ten aanzien van de eerstgenoemde
groep lijkt een meer verplichtend landelijk regime aangewezen.

Voorts ontbreekt – anders dan artikel 2 Financiële-verhoudingswet voorschrijft – een
degelijke financiële motivering van de uitvoeringslasten. In de toelichting wordt
daarnaast beperkt ingegaan op andere voor gemeenten relevante uitvoeringsaspecten,
hetgeen de kans op toepassing van het instrumentarium van dit wetsvoorstel niet bevordert.

De Afdeling adviseert de keuze voor een vergaande vrijheid van gemeenten bij de invoering
van de voorgestelde (handhavings)instrumenten nader te motiveren, in het licht van
het voorgaande het wetsvoorstel te voorzien van een deugdelijke (financiële) motivering
van de uitvoeringslasten en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Reactie ten aanzien van punt 4

In hoofdstuk 4 van de memorie van toelichting is onderbouwd waarom ervoor gekozen
is om landelijke regels te introduceren, waarbij gemeenten in aanvulling hierop de
mogelijkheid krijgen om in specifieke gebieden waar de leefbaarheid onder druk staat
een verhuurvergunning in te stellen. Omdat het instellen van een verhuurvergunning
een zwaar middel is die onder de Dienstenrichtlijn en met het oog op de proportionaliteit
van deze maatregel slechts gericht ingezet kan worden, is het naar het oordeel van
de regering niet wenselijk, noch mogelijk om deze vergunning landelijk in te voeren.

Voorts is tijdens de periode waarin dit wetsvoorstel aanhangig was bij de Afdeling
een onderzoek als bedoeld in artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet uitgevoerd
naar de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel voor gemeenten. De uitkomsten van
dit onderzoek zijn verwerkt in hoofdstuk 10 van de memorie van toelichting, waarbij
ook is ingegaan op de financiële middelen die het Rijk beschikbaar stelt aan gemeenten
(€ 9,1 mln. eenmalig en € 12,4 mln. structureel).

5. Meldpunt

Het voorstel voorziet in een verplichting voor gemeenten om een meldpunt in te stellen
waar klachten over ongewenst verhuurgedrag kunnen worden gemeld26. De toelichting motiveert deze bepaling door te wijzen op een laagdrempelige mogelijkheid
om misstanden anoniem en kosteloos te melden. Op basis van meldingen kan doorverwijzing
plaatsvinden of een begin worden gemaakt met handhaving. Verder gaat de toelichting
in op de verwerking van bepaalde persoonsgegevens en op de keuze geen bewaartermijn
van deze gegevens in de wet op te nemen, omdat op voorhand niet duidelijk is hoe lang
de betreffende gegevens nodig zijn in het kader van de afhandeling van de klacht27.

Bij de Afdeling roept de vormgeving van het in te stellen meldpunt en de motivering
daarvan enkele vragen op. Draagt het instellen van een meldpunt bij aan het oplossen
van de problematiek van ongewenst gedrag van de verhuurder of verhuurbemiddelaar?
De toelichting geeft weliswaar aan dat sommige gemeenten al een meldpunt hebben ingesteld,
maar daaruit blijkt niet of deze meldpunten ook het gewenste effect sorteren. Bovendien
blijkt uit een recente publicatie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten dat
de effectiviteit van (steeds meer) meldpunten kan worden betwijfeld28. In dat verband kan men denken aan een nadere toelichting op de vraag wat de melder
feitelijk zal moeten aandragen, wat de werkwijze van de gemeente is bij het binnenkomen
van een melding en hoe deze een melding (juridisch) beoordeelt (bijvoorbeeld met het
oog op bewijslevering), welke capaciteit er beschikbaar is om aan de meldingen passende
opvolging te geven en hoe de anonimiteit van de melder bij opvolging kan worden gegarandeerd.
Juist als een meldpunt als een noodzakelijk instrument wordt beschouwd, is een nadere
toelichting op deze punten wenselijk.

Daar komt bij dat de passage in de toelichting ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens
de Afdeling niet overtuigend voorkomt. Het is immers gebruikelijk om bij verwerking
van persoonsgegevens een bewaartermijn te hanteren en via een delegatiegrondslag de
vereisten ten aanzien van verwerking van persoonsgegevens, waaronder een nadere bepaling
van een bewaartermijn, nader vorm te geven29. Na beantwoording van de vragen uit de vorige alinea is nadere normering ook eerder
mogelijk en wenselijk.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de noodzaak van een meldpunt
te heroverwegen, deze noodzaak bij handhaving nader te motiveren en daarbij in te
gaan op de door de Afdeling gestelde vragen. Indien het meldpunt in het voorstel wordt
gehandhaafd, adviseert de Afdeling een delegatiegrondslag bij de voorgestelde bepaling
betreffende de verwerking van persoonsgegevens op te nemen.

Reactie ten aanzien van punt 5

Aan dit advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in paragraaf 4.1.4 van de memorie
van toelichting een nadere onderbouwing te geven van het nut en de effectiviteit van
het meldpunt. Hierbij is onder meer beargumenteerd dat het verschil met bestaande
meldpunten is dat gemeenten op grond van dit wetsvoorstel naar aanleiding van een
melding bij het meldpunt ook daadwerkelijk de bevoegdheid hebben om zelf tot handhaving
over te gaan. Hierbij geldt dat de handhaving in de praktijk mede afhankelijk is van
een goed werkend meldpunt waar meldingen binnen komen op basis waarvan gemeenten kunnen
gaan handhaven. Daarnaast zorgt het meldpunt niet alleen voor ontvangst en (waar mogelijk)
afhandeling van meldingen, maar ook voor een betere informatieverstrekking, zodat
een melder niet eindeloos zelf op zoek hoeft te gaan naar het juiste «loket» en mogelijk
voor een dichte deur komt te staan. Daarnaast is conform het advies van de Afdeling
een delegatiegrondslag opgenomen in het wetsvoorstel en zullen er in een algemene
maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de verwerking van de persoonsgegevens.
Deze nadere regels hebben in ieder geval betrekking op de vastlegging, de bewaartermijn
en de vernietiging van de persoonsgegevens.

6. Inbeheername

Het wetsvoorstel introduceert de inbeheername als een van de instrumenten om op slecht
verhuurgedrag te kunnen reageren30. Het betreft volgens de toelichting een verstrekkend instrument, dat wordt aangeduid
als een «ultimum remedium»31. De inbeheername houdt in dat de verhuurder het beheer over een bepaald pand tijdelijk
verliest. Het college van burgemeester en wethouders besluit zelfstandig tot inbeheername
en kan deze ook weer beëindigen, in beide gevallen als aan een aantal voorwaarden
is voldaan32. Daarbij behoudt de verhuurder volgens de toelichting het recht om het pand te verkopen
en wordt zijn eigendomsrecht niet aangetast33.

De Afdeling merkt op dat deze nieuwe rechtsfiguur diep ingrijpt in de privaatrechtelijke
rechtspositie van de verhuurder. Hij verliest immers het beheer over het verhuurde
pand en daarmee de feitelijke zeggenschap. Het privaatrecht kent vergelijkbare rechtsfiguren,
zoals de onderbewindstelling34. In dat geval kan de kantonrechter een bewind instellen over goederen van een meerderjarige
voor een bepaalde of onbepaalde tijdsduur indien hij niet in staat is ten volle zijn
vermogensrechtelijke belangen behoorlijk waar te nemen als gevolg van zijn lichamelijke
of geestelijke toestand, dan wel voor een bepaalde tijdsduur indien de meerderjarige
niet in staat is ten volle zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk waar te nemen
als gevolg van verkwisting of het hebben van problematische schulden. Het betreft
een uitgebreide regeling, die gekenmerkt wordt door waarborgen, zoals rechterlijke
toetsing vooraf van het verzoek tot onderbewindstelling en rechterlijke controle op
een plan van aanpak van de aangestelde bewindvoerder alsmede het toezicht op bepaalde
beslissingen.

De voorgestelde regeling van de inbeheername voorziet niet in de hier genoemde of
vergelijkbare waarborgen. Een dergelijke ingrijpende regeling lijkt minst genomen
een vorm van rechterlijke toetsing en controle te rechtvaardigen. Bovendien maakt
de regeling onvoldoende inzichtelijk in hoeverre de positie van derde partijen, zoals
derde-verkrijgers of hypotheekhouders, wordt beïnvloed door inzet van dit instrument.

De Afdeling adviseert het instrument van de inbeheername met het oog op de ingrijpende
consequenties voor de verhuurder en andere betrokkenen en de daarbij behorende rechtszekerheid
adequaat te regelen en van de noodzakelijke procedurele waarborgen te voorzien. De
Afdeling adviseert in dat verband het wetsvoorstel aan te passen.

Reactie ten aanzien van punt 6

Dit advies van de Afdeling is niet overgenomen. De beheerovername is namelijk een
reeds bestaande rechtsfiguur35. Uit de ervaringen die reeds bestaan met het instrument van de beheerovername uit
de Woningwet blijkt dat gemeenten dit ook daadwerkelijk inzetten als ultimum remedium.
Voorts is de regering van oordeel dat er reeds voldoende waarborgen in het wetsvoorstel
zijn geïntroduceerd, juist omdat de beheerovername slechts onder diverse voorwaarden
en aan het eind van de bestuursrechtelijke handhavingsladder ingezet kan worden. De
beheerovername is dan ook een noodzakelijk ultimum remedium, in die gevallen waarin de verhuurder meermaals heeft bewezen dat hij – ondanks diverse
bestuursrechtelijke maatregelen – niet voornemens is het gedrag aan te passen naar
de norm. Omdat in dergelijke gevallen het belang van de zittende huurder zwaarder
komt te wegen dan het belang van de verhuurder, dient het mogelijk te zijn voor de
gemeente om zonder rechterlijke toets vooraf over te gaan tot de beheerovername. Uiteraard
bestaat er wel de mogelijkheid voor een verhuurder om het besluit tot een beheerovername
aan te vechten bij de rechter.

7. Verhouding tot hoger recht

a. Inleiding

Zoals in punt 2 aangegeven, geldt voor verschillende instrumenten die met dit wetsvoorstel
worden geïntroduceerd dat zij een beperking kunnen vormen van bepaalde rechten of
vrijheden die in hoger recht zijn neergelegd. Zoals aldaar aangegeven, is het van
belang dat in de toelichting wordt ingegaan op de noodzakelijkheid, geschiktheid en
proportionaliteit van elk voorgesteld instrument in verhouding tot het betrokken recht
of de betrokken vrijheid. In aanvulling daarop wordt hieronder ingegaan op specifieke
aspecten die van belang zijn voor de conformiteit met hoger recht.

b. Het recht op eigendom (artikel 1 Eerste Protocol EVRM)

Het recht op eigendom is relevant voor de basisnormen voor goed verhuurderschap, de
(voorschriften bij) verhuurvergunning en de inbeheername. De toelichting gaat hier
ook op in en toetst of wordt voldaan aan de beperkingssystematiek van artikel 1 van
het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele
Vrijheden (EP EVRM)36.

De Afdeling merkt op dat deze toetsing niet volledig is, zowel op het punt van de
relevante toetsingsnormen als op de onderdelen van het wetsvoorstel die toetsing behoeven.
Een belangrijke toetsingsnorm is de vraag of de maatregel die een beperking van het
eigendomsrecht inhoudt geschikt is voor het beoogde doel. Hier wordt in de toelichting
niet aan getoetst.

Daarnaast zijn niet alle relevante aspecten van het wetsvoorstel getoetst aan artikel 1
EP EVRM. Hierbij kan in het bijzonder gewezen worden op twee aspecten bij een besluit
tot inbeheername. In de eerste plaats is van belang dat de toepassing van dit instrument
deels gekoppeld is aan de basisnormen voor goed verhuurderschap. Deze normen zijn
thans nog niet vastgelegd in (concept)regelgeving, waardoor niet kan worden vastgesteld
of dit instrument voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de toepassing
zal zijn.

In de tweede plaats is van belang dat als een besluit tot inbeheername wordt genomen,
het college van B&W de huurprijs van de woonruimte volgens het wetsvoorstel dient
vast te stellen op basis van het woningwaarderingssysteem (zelfs bij een woning in
de vrije sector37). De toelichting gaat er bij de toetsing aan het eigendomsrecht van artikel 1 EP
EVRM aan voorbij dat dit een andere huurprijs is dan de door partijen op basis van
contractsvrijheid vastgestelde huurprijs. Dit maakt het mogelijk een deel van de huurpenningen
van de verhuurder af te nemen, hetgeen onbesproken blijft.

Ook wijst de Afdeling op de mogelijke voorwaarde in de verhuurdervergunning om aan
iedere arbeidsmigrant die geen huishouden vormt met een andere arbeidsmigrant een
afzonderlijk afsluitbare verblijfsruimte in gebruik te geven. De vraag of deze voorwaarde
een beperking kan vormen van het eigendomsrecht van verhuurders verdient in de toelichting
nadere aandacht.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan bovengenoemde punten.

Reactie ten aanzien van punt 7.b

Aan dit advies van de Afdeling is gevolg gegeven door de toetsing aan het eigendomsrecht
in paragraaf 6.1 van de memorie van toelichting nader te onderbouwen.

Daarnaast is de wijze waarop de beheerder in het geval van een beheerovername de huurprijs
vaststelt, aangepast in het wetsvoorstel, waardoor de huurprijs nu moet worden vastgesteld
op een bedrag dat redelijk is in het economisch verkeer en voldoet aan de voor de
betreffende huurprijs geldende wettelijke regels. Hierdoor is bij vaststellen van
de huurprijs van een geliberaliseerde woning niet langer het woningwaarderingsstelsel
leidend. Dit is nader toegelicht in paragraaf 4.7.2. van de memorie van toelichting.

c. Het recht op privacy

De toelichting gaat in het algemeen in op privacyaspecten en de verhouding van dit
voorstel tot de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Dit is met name van
belang bij het verzamelen en/of delen van gegevens bij het meldpunt en de sanctie
van de openbaarmaking. In zijn algemeenheid geldt dat beperkingen op het recht op
privacy in de regel gerechtvaardigd zijn als de noodzaak en proportionaliteit daarvan
aannemelijk kunnen worden gemaakt. Daarover kunnen, zoals eerder aangegeven bij bespreking
van de probleemanalyse, de nodige vragen worden gesteld.

Op de vraag of het meldpunt vanuit dit perspectief afdoende geregeld is, is in punt
5 al ingegaan. Daaraan kan nog worden toegevoegd dat een meldpunt vanuit het oogpunt
van bescherming tegen discriminatie gerechtvaardigd kan zijn, maar daarvoor biedt
artikel 25 Uitvoeringswet Algemene Verordening Gegevensbescherming (UAVG) niet de
goede grondslag, omdat deze bepaling ziet op rechtvaardiging van positieve discriminatie.

Ten aanzien van de openbaarmaking van de oplegging van een bestuurlijke boete merkt
de Afdeling het volgende op. Zoals de Afdeling in eerdere adviezen heeft opgemerkt,
kan openbaarmaking van een sanctie diep ingrijpen in de betrokken onderneming en in
de persoonlijke levenssfeer van de betrokken natuurlijke personen38. Zij kan tot aanzienlijke economische en reputatieschade leiden. Artikel 8 EVRM en
de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vereisen
voor inmenging in de persoonlijke levenssfeer een specifieke bij wet voorziene afweging
in termen van proportionaliteit.

Voorts blijkt uit jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
(EHRM) dat niet alleen natuurlijke personen, maar onder omstandigheden ook rechtspersonen
een beroep kunnen doen op artikel 8 EVRM39. Voor de openbaarmaking van sanctiebesluiten betekent het voorgaande dat in elk geval
aan de uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid, onderdelen e en g, van de
Wet openbaarheid van bestuur (Wob) moet kunnen worden getoetst.

De Afdeling wijst erop dat onderdeel g – het voorkomen van onevenredige bevoordeling
of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen
dan wel van derden – niet als toegestane toetsingsgrond is opgenomen in artikel 19
van het wetsvoorstel. De Afdeling adviseert dit onderdeel expliciet deel uit te laten
maken van de toetsingsgronden voor de belangenafweging.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting aan te passen met inachtneming
van bovengenoemde punten.

Reactie ten aanzien van punt 7.c

Op basis van dit advies is de verwijzing naar artikel 25 van de Uitvoeringswet Algemene
Verordening Gegevensbescherming (UAVG) in de memorie van toelichting verwijderd.

Daarnaast zijn alle verwijzingen naar de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in zowel
de wet als in de memorie van toelichting vervangen door verwijzingen naar de onlangs
in werking getreden Wet open overheid (Woo). Hierbij wordt voorts opgemerkt dat in
de Woo de toetsingsgrond die op grond van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, van
de Wob bestond (het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij
de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden)
niet meer bestaat. Om deze reden is het dan ook niet mogelijk om de bedoelde toetsingsgrond
aan het wetsvoorstel toe te voegen.

d. Vrij verkeer van diensten

In de toelichting wordt onderkend dat het (door gemeenten in te stellen) verbod om
zonder vergunning te verhuren een vergunningsstelsel als bedoeld in de Dienstenrichtlijn
is. De toetsing aan de eisen die de Dienstenrichtlijn in dit verband stelt, is evenwel
niet volledig40.

Zo wordt slechts beperkt ingegaan op de geschiktheid van de verhuurdervergunning,
mede in relatie tot mogelijke alternatieven. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat
de Dienstenrichtlijn niet alleen van belang is ten aanzien van het vergunningsstelsel
zelf, maar ook ten aanzien van de vergunningsvoorwaarden41. Zo dienen op grond van artikel 10, tweede lid, van de richtlijn de criteria voor
vergunningverlening duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd te zijn, hetgeen ten
aanzien van de nog niet vastgelegde basisnormen voor goed verhuurderschap niet bij
voorbaat evident is. Ook wordt niet ingegaan op de vraag of de vaststelling van de
(maximum)huurprijs een vergunningsvoorwaarde dan wel een eis is in de zin van de Dienstenrichtlijn,
en aan de geldende eisen voldoet42.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de hiervoor genoemde
punten.

Reactie ten aanzien van punt 7.d

Aan dit advies is gehoor gegeven door de toetsing aan de Dienstenrichtlijn in paragraaf
6.3 van de memorie van toelichting nader te onderbouwen.

e. Vrij verkeer van kapitaal

Ten aanzien van de toetsing aan het vrij verkeer van kapitaal kan worden opgemerkt
dat deze deels incorrect en onvolledig is. In de toelichting wordt de conclusie getrokken
dat de in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen geen beperking zijn van het vrije
verkeer van het kapitaal «omdat met betrekking tot de verhuurvergunning slechts een
beperkt deel van [de] woningvoorraad aangewezen zal kunnen worden» en dus de vergunningsplicht
in de praktijk slechts voor een beperkt deel van de woningvoorraad zal gelden43.

Deze redenering lijkt tegenstrijdig met twee zinnen daarvoor, waar juist wordt aangegeven
dat de algemene normen inzake goed verhuurderschap en de verhuurvergunning een beperking
van het vrij verkeer van kapitaal kunnen inhouden. Daarnaast is deze redenering op
zichzelf onvoldoende steekhoudend omdat uit Europese jurisprudentie volgt dat ook
geringe of minder belangrijke beperkingen vallen onder het vrij verkeer van kapitaal44. Door deze onjuiste conclusie is ook niet getoetst aan de overige eisen voor een
gerechtvaardigde inbreuk op het vrij verkeer van kapitaal, zoals geschiktheid en noodzakelijkheid.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de hiervoor genoemde
punten.

Reactie ten aanzien van punt 7.e

Aan dit advies is gehoor gegeven door de toetsing aan het vrije verkeer van kapitaal
in paragraaf 6.4 van de memorie van toelichting nader te onderbouwen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ambtshalve wijzigingen

Tot slot is van de gelegenheid gebruikgemaakt om de volgende wijzigingen door te voeren:

– er is in het wetsvoorstel een begripsbepaling van «dochtermaatschappij» toegevoegd
aan artikel 1, omdat ook een dochtermaatschappij van een toegelaten instelling betrokken
kan zijn bij de verhuur van woon- of verblijfsruimte, of als beheerder kan optreden.
Ook de begripsbepaling van «beheerder» en «verhuurder» zijn hierop aangepast.

– artikel 6, vierde lid, is na een brede oproep van gemeenten aangepast. Hierdoor is
het college van burgemeester en wethouders bij het weigeren van een verhuurvergunning
niet meer verplicht het beheer over te nemen indien de woon- of verblijfsruimte waarvoor
een vergunning werd aangevraagd reeds verhuurd was. Wel houden ze – afhankelijk van
de situatie – de mogelijkheid om in dergelijke gevallen het beheer over te nemen;

– de intrekkingsgronden in artikel 9 van het wetsvoorstel zijn aangevuld en meer gelijk
getrokken met de weigeringsgronden. De gedachte hierachter is dat goed gedrag ook
na de vergunningverlening goed moet blijven. Concreet kan daardoor de verhuurvergunning
eveneens ingetrokken worden indien:

o een omgevingsvergunning op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of
een vergunning inzake woonruimtevoorraadbeheer op basis van de Huisvestingswet 2014
voor de realisatie van de betreffende woon- of verblijfsruimte geheel of gedeeltelijk
is ingetrokken;

o met betrekking tot die woon- of verblijfsruimte de genoemde verboden uit de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht en de Huisvestingswet 2014 worden overtreden, of;

o binnen een periode van vier jaar meermaals een boete is opgelegd voor dezelfde overtreding
van de in artikel 35, tweede lid, onderdeel d, van de Huisvestingswet 2014 genoemde
bepalingen.

– in artikel 18, eerste lid, van het wetsvoorstel is verduidelijkt dat een bestuurlijke
boete kan worden opgelegd voor het handelen in strijd met de regels van goed verhuurderschap,
bedoeld in artikel 2, zonder dat dit eerst in een verhuurverordening moet worden vastgesteld.
Ook bepaalt dit lid de maximaal op te leggen bestuurlijke boete. Daarnaast is in het
tweede lid van dit artikel opgenomen dat indien de gemeenteraad een verhuurverordening
vaststelt hij daarin dient te bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd
voor het overtreden van de verboden, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel a
of b en artikel 11, vierde lid, en overtreding van de aan de vergunning verbonden
voorwaarden. In het derde lid van dit artikel is de voor die overtreding de maximaal
op te leggen bestuurlijke boete opgenomen. Ook de recidivebepalingen (artikel 18,
eerste lid, onderdeel b, respectievelijk derde lid, onderdeel b) zijn hierop aangepast;

– in artikel 26 is een voorziening getroffen waarmee artikel 7, eerste lid, onderdeel
b, wordt gewijzigd als het Besluit huurprijzen woonruimte is gewijzigd in verband
met de herziening van de woningwaardering van onzelfstandige woningen.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge