Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 maart 2022 en het nader rapport d.d. 13 april 2022, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 22 december 2021, nr. 2021002534,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 9 maart 2022, nr. W12.21.0384/III, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. De tekst van het advies treft
u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 22 december 2021, no.2021002534, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet inburgering 2021 in verband met aanpassing van het overgangsrecht, met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe een aantal delegatiegrondslagen toe te voegen aan het
overgangsrecht van de Wet inburgering 2021. Hiermee wordt beoogd om bij algemene maatregel
van bestuur nadere begunstigende regels te kunnen stellen ten aanzien van de inburgeringsplichtigen
die nog onder het regime van de Wet inburgering (2013) vallen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de verhouding
van het voorstel tot eerdere bezwaren tegen een aangepast en soepeler overgangsrecht
en over de concrete uitwerking van het voorstel. In verband daarmee adviseert de Afdeling
om de toelichting aan te vullen en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Inleiding

Met de Wet inburgering 2021 (Wi 2021) is de inburgeringsregelgeving op een aantal
punten ingrijpend gewijzigd ten opzichte van de Wet inburgering (Wi 2013). Bij de
invoering van de Wi 2021 is er voor gekozen de Wi 2013 en de daarmee samenhangende
bepalingen in andere wetten van toepassing te laten blijven ten aanzien van inburgeringsplichtigen
voor wie de inburgeringstermijn voor 1 januari 2022 is aangevangen.2

Naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire (hierna: KOT-affaire) en een daaropvolgende
interne verkenning naar verbetermogelijkheden binnen de Wi 2013,3 voorziet dit voorstel in enkele delegatiegrondslagen voor nadere begunstigende regels.
De delegatiegrondslagen zien op de ontheffing van de inburgeringsplicht, op het verlengen
van de termijnen van het inburgeringsexamen en op versoepeling van de regels inzake
terugbetaling van de lening.4 Ook wordt de maatschappelijke begeleiding voor inburgeringsplichtigen in de laatste
fase van het inburgeringstraject uitgebreid en wordt een grondslag gecreëerd voor
nadere regels met betrekking tot een goede uitvoering van de Wi 2013.5 Voorgesteld wordt om deze bepalingen aan het overgangsrecht van de Wi 2021 toe te
voegen.

De Afdeling leidt uit de toelichting af dat de KOT-affaire en de daaruit voortgevloeide
discussie over hardheden in wetgeving weliswaar een belangrijke aanleiding vormen
voor de verrichte verkenning naar verbetermogelijkheden binnen de Wi 2013,6 maar dat het voorliggende voorstel tot aanpassing van het overgangsrecht los van
deze aanleiding op zijn eigen merites dient te worden beoordeeld.7

Beoordeling

a. Algemeen

Het wetsvoorstel voorziet in enkele aanpassingen in het overgangsrecht van de Wi 2021,
zodat meer rekening kan worden gehouden met individuele omstandigheden bij de ontheffing
van de inburgeringsplicht, verlenging van examentermijnen en terugbetaling van de
lening. Ook wordt de maatschappelijke begeleiding van inburgeringsplichtigen uitgebreid.8

De Afdeling heeft begrip voor de voorgestelde aanpassingen. Wel wijst zij erop dat
de regering er bij de recente invoering van de Wi 2021 voor heeft gekozen om het wettelijk
kader van de Wi 2013 onverkort van toepassing te laten blijven op degenen die op het
moment van de inwerkingtreding van de Wi 2021 het inburgeringstraject nog niet hadden
afgesloten. Als reden hiervoor is aangevoerd dat andere vormen van overgangsrecht9 stuiten op bezwaren van rechtsongelijkheid, willekeur, ingewikkelde financiële trajecten
en uiteenlopen van de eisen waarmee inburgeringsplichtigen worden geconfronteerd.10

De Afdeling acht het van belang dat de regering motiveert waarom de eerder genoemde
bezwaren tegen een aangepast en soepeler overgangsrecht niet meer van toepassing zijn.
De toelichting gaat op deze bezwaren echter onvoldoende in. In dat verband adviseert
de Afdeling de toelichting aan te vullen.

Zoals de Afdeling terecht constateert, zijn bij de totstandkoming van de Wi2021 verschillende
vormen van overgangsrecht ten behoeve van de Wi2013 onderzocht.11 Zo is onderzocht of inburgeringsplichtigen (vrijwillig of verplicht) konden worden
overgezet naar het nieuwe stelsel. Verder is nagedacht over een periode van opschorten
van de inburgeringsplicht in een periode voorafgaand aan inwerkingtreding van de nieuwe
wet. En tot slot is de mogelijkheid van ontheffing van alle inburgeringsplichtigen
op het moment van inwerkingtreding verkend.12 Met name vanwege de onduidelijkheid die over (de toepassing van) de verschillende
regimes zou kunnen ontstaan en de andere, in sommige gevallen hogere, eisen van het
nieuwe stelsel waarmee inburgeringsplichtigen zouden worden geconfronteerd, is besloten
om hiervan af te zien. De Wi2013 is dan ook onverkort van toepassing gebleven op inburgeringsplichtigen
voor wie de inburgeringstermijn is aangevangen vóór de inwerkingtreding van de Wi2021.
Op deze manier zijn de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor deze
groep inburgeringsplichtigen gewaarborgd. Zodoende bestaan er nu verschillende inburgeringsregimes
naast elkaar.

De voorgestelde aanpassingen in het regime van de Wi2013 betreffen versoepelingen.
De eerdere constatering dat het «overhevelen» van inburgeraars onder de Wi2013 naar
de Wi2021 stuit op bezwaren van rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid, en willekeur,
etc. blijft echter onveranderd. De voorgestelde aanpassingen pogen enkele hardheden
van de Wi2013 te verzachten, waarbij de kaders van de Wi2013 als zodanig overeind
blijven, evenals de keuze voor twee naast elkaar bestaande inburgeringsregimes.

Deze hardheden waren mede aanleiding voor het opbouwen van een nieuw inburgeringsstelsel,
maar door de harde knip tussen de beide wetten kunnen inburgeraars onder de Wi2013
niet profiteren van sommige verbeteringen, die in het nieuwe inburgeringsstelsel zijn
doorgevoerd. Voor zover, door het invoeren van het voorgestelde overgangsrecht, verschil
gaat kunnen bestaan binnen de groep van inburgeringsplichtigen onder de Wi2013 – namelijk
degenen die wel en niet meer kunnen profiteren van de versoepelingen – kan het volgende
gezegd worden. De mogelijke versoepelingen worden van dusdanig belang geacht dat de
regering deze wil doorvoeren voor de inburgeraars die de komende jaren nog onder de
Wi2013 moeten inburgeren. In het licht van het nieuwe stelsel dat op 1 januari 2022
is ingegaan en tegen de achtergrond van de kinderopvangtoeslagaffaire wordt het onwenselijk
geacht om deze begunstigende maatregelen niet door te voeren. Te meer omdat DUO in
de uitvoeringstoets op het wetsvoorstel heeft aangegeven dat de wijzigingen uitvoerbaar
zijn.

Om de gewenste aanpassingen door te kunnen voeren zijn er grondslagen in het overgangsrecht
in de Wi2021 nodig, omdat de Wi2013 is ingetrokken toen Wi2021 inwerking is getreden.
De voorstellen worden in lagere regelgeving uitgewerkt. Naar aanleiding van de opmerking
van de Raad van State is de toelichting bij het wetsvoorstel in deze zin aangepast,
waarmee is verduidelijkt dat de wijziging van het overgangsrecht ziet op enkele versoepelingen
van de Wi2013.

b. Uitwerking

Het wetsvoorstel voorziet in enkele delegatiegrondslagen om bij algemene maatregel
van bestuur nadere begunstigende regels te kunnen stellen ten aanzien van de inburgeraars
die onder het regime van de Wi 2013 vallen.13

De Afdeling merkt op dat de toelichting, ondanks enkele voorbeelden van nieuwe begunstigende
regels, onvoldoende duidelijk maakt wat de reikwijdte van de voorgestelde delegatiegrondslagen
is.14 In samenhang daarmee ontbreekt een nadrukkelijke afweging van de uitvoeringsgevolgen
die de voorgestelde aanpassingen met zich brengen. Dit blijkt onder meer uit de reacties
van DUO en VNG, die de (financiële) uitvoerbaarheid en haalbaarheid in sterke mate
laten afhangen van de precieze uitwerking van de lagere regelgeving.15

Mede gelet op het feit dat de Wi 2021 inmiddels al in werking is getreden en uitvoeringsorganisaties
gebaat zijn bij een scherpe afbakening, ligt het in de rede dat duidelijkheid wordt
geboden over de wijze waarop de uitvoeringsinstanties in het licht van de verschillende
inburgeringsregimes dienen te handelen.

In dit verband wijst de Afdeling erop dat sinds de inwerkingtreding van de Wi 2021
twee inburgeringsstelsels moeten worden uitgevoerd, de Wi 2021 en de Wi 2013 (als
overgangsrecht). Het voorstel leidt er toe, dat binnen de groep inburgeringsplichtigen
die nog onder de Wi 2013 vallen, onderscheid zal ontstaan. Degenen die na 1 januari
2022 maar voor de inwerkingtreding van de op dit voorstel gebaseerde regelingen aan
hun verplichtingen hebben voldaan, zullen niet van de versoepelingen kunnen profiteren.16

Degenen die op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze regelingen nog niet aan
hun verplichtingen hebben voldaan, zullen klaarblijkelijk wel van de versoepelingen
kunnen profiteren. Een en ander is evenwel afhankelijk van de vormgeving van die versoepelingen.
Het is daarom wenselijk dat het voorstel duidelijk maakt welke gevolgen worden beoogd
voor welke groep inburgeringsplichtigen. Daarbij dient zoveel mogelijk te worden voorkomen
dat in een later stadium zal moeten worden teruggekomen op eerder genomen besluiten.

c. Conclusie

Het voorstel creëert in het overgangsrecht van de Wi 2021 meer discretionaire ruimte
om rekening te kunnen houden met de individuele omstandigheden van inburgeringsplichtigen
onder de Wi 2013. De Afdeling heeft begrip voor de voorgestelde aanpassingen. Wel
merkt zij op dat de regering in de toelichting onvoldoende ingaat op de vraag waarom
de eerder gesignaleerde bezwaren tegen versoepelingen in het kader van het overgangsrecht
van de Wi 2021 niet meer van toepassing zijn. De Afdeling wijst er daarnaast op dat
de toelichting en het voorstel onvoldoende rekenschap geven van de uitvoeringsgevolgen
die de voorgestelde delegatiegrondslagen met zich brengen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de toelichting uitgebreid en
nader gespecificeerd. Zo is meer concreet aangegeven welke gevolgen worden beoogd
en voor welke groep(en) de versoepelingen van toepassing zijn. De Afdeling wijst erop
dat het voorstel niet voorziet in terugwerkende kracht. Wanneer dat wel de bedoeling
is, moet dat duidelijk worden en onder welke voorwaarden en met welke uitvoeringsgevolgen.
Inmiddels bevat het voorstel op een punt zonder meer terugwerkende kracht, namelijk
met betrekking tot de (gedeeltelijke) kwijtschelding van de lening. Op een aantal
onderdelen van het wetsvoorstel is terugwerkende kracht niet mogelijk of bezwaarlijk,
en op een aantal andere onderdelen hangt de wenselijkheid in belangrijke mate af van
de uitvoerbaarheid voor DUO. Op de laatstgenoemde onderdelen bevat het wetsvoorstel
nu de mogelijkheid van invoering met terugwerkende kracht tot een nader te bepalen
datum. Dit is momenteel, mede gelet op de uitwerking van de lagere regelgeving, onderwerp
van gesprek met DUO. Daarnaast is het goed om te vermelden dat DUO en gemeenten op
regelmatige basis betrokken zijn bij de totstandkoming van het wetsvoorstel en de
lagere regelgeving. Op de lagere regelgeving worden DUO en de VNG gevraagd om respectievelijk
een uitvoeringstoets en advies uit te brengen met de betrekking tot de haalbaarheid
en uitvoerbaarheid. In de uitvoeringstoets van DUO zal ook worden gekeken naar de
mogelijkheden rondom terugwerkende kracht op enkele voorgestelde wijzigingen.

De toelichting is ten aanzien van de voorgenomen wijzigingen – met betrekking tot
de ontheffing van de inburgeringsplicht, het verruimen van de mogelijkheden tot verlenging,
de mogelijkheden voor gedeeltelijke kwijtschelding van de lening na verwijtbare termijnoverschrijding,
de draagkrachttoets bij terugbetaling van de lening en de maatschappelijke begeleiding –
waar mogelijk uitgebreid en specifieker gemaakt. Deze wijzigingen worden hieronder
toegelicht.

De voorgestelde wijzigingen ten aanzien van de ontheffing van de inburgeringsplicht
hebben betrekking op een ontheffingsgrond op grond van aantoonbaar geleverde inspanningen
voor jongeren, in aanvulling op de reeds in het Besluit en de regeling inburgering
bestaande ontheffingsgronden. De bepaling is bedoeld voor jonge nieuwkomers die na
hun aankomst in Nederland eerst regulier onderwijs hebben gevolgd en niet in staat
zijn om op het niveau van het inburgeringsexamen (A-2) kennis van de Nederlandse taal
en de Nederlandse samenleving te verwerven. De bepaling zal in principe onmiddellijke
werking kennen, na inwerkingtreding van deze wetswijziging en de daarbij horende lagere
regelgeving, en daarmee gelden voor alle jongeren die op het moment van inwerkingtreding
inburgeringsplichtig zijn onder de Wet inburgering. Met DUO wordt onderzocht of vooruitlopend
op inwerkingtreding kan worden geanticipeerd op deze versoepeling, dus gebruik kan
worden gemaakt van terugwerkende kracht, en tot en met wanneer.

Het verruimen van de mogelijkheden tot verlenging van de inburgeringstermijn op grond
van aantoonbaar geleverde inspanningen, ziet op het verlagen van het aantal benodigde
examenpogingen van het onderdeel Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA).
Voorgesteld wordt om te bepalen dat het doorlopen van één ONA-examenpoging voldoende
is om in aanmerking te komen voor de verlenging vanwege aantoonbaar geleverde inspanningen.
Ook dit onderdeel zal in beginsel van toepassing zijn op de personen die op het moment
van inwerkingtreding van de bepaling inburgeringsplichtig zijn. Met DUO wordt onderzocht
of zij deze bepaling met terugwerkende kracht kunnen doorvoeren.

Verder is per 1 januari 2022 de Regeling inburgering 2013 (Ri2013) gewijzigd, waardoor
een asielstatushouder/debiteur nu reeds – op aanvraag en onder bepaalde voorwaarden –
in aanmerking kan komen voor gedeeltelijke kwijtschelding van de lening na een verwijtbare
termijnoverschrijding op grond van artikel 4.16a Ri2013. Hiermee is een eerste uitwerking
van een van de onderdelen van het «verbeterplan Wi2013» inzake het beperken van de
verplichting om de volledige lening terug te betalen reeds mogelijk geworden. Door
middel van de grondslag in het wetsvoorstel zal via wijziging van het Beluit inburgering
2021 worden voorzien in de mogelijkheid van ambtshalve toepassing hiervan door DUO.
Voor dit onderdeel is voorzien in de mogelijkheid van terugwerkende kracht, zodat
gedeeltelijke kwijtschelding van de lening in dat geval kan plaatsvinden met betrekking
tot personen die reeds voor de inwerkingtreding van de bepaling hebben voldaan aan
de criteria voor toepassing ervan.

Ook voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
te bepalen dat de draagkrachttoets bij terugbetaling van de lening ambtshalve kan
worden toegepast. Op dit moment doet DUO op aanvraag van de inburgeraar een draagkrachttoets,
maar vanaf inwerkingtreding van dit onderdeel en de lagere regelgeving, is een aanvraag
van een voormalig inburgeraar niet meer noodzakelijk, omdat DUO dit standaard zal
toetsen. Het vooruitlopend op deze wijziging anticiperen op ambtshalve toepassing
van de draagkrachttoets is bezwaarlijk. Ambtshalve toepassing van de draagkrachttoets
vereist gegevensuitwisseling tussen DUO en de Belastingdienst, welke nodig is om de
draagkrachttoets uit te voeren. De precieze grondslag om die gegevens zonder aanvraag
te kunnen gebruiken wordt pas met inwerkingtreding van dit wetsvoorstel gecreëerd.

Aan de (uitbreiding van) de maatschappelijke begeleiding, te weten de begeleiding
door de gemeente van inburgeringsplichtigen in de laatste fase van het inburgeringstraject,
gericht op het voldoen aan de inburgeringsplicht (ELIP) zoals deze nu reeds plaatsvindt,
zal een element worden toegevoegd. Hierdoor is het mogelijk dat, wanneer een inburgeringsplichtige
asielstatushouder voldoet aan bepaalde kenmerken die gelden voor de ELIP-groep, DUO
de gegevens over deze personen beschikbaar kan stellen aan de gemeente. Het gaat daarbij
over gegevens die voor gemeenten noodzakelijk zijn voor het begeleiden van deze ELIP-groep.
Met deze wijziging wordt er vanaf het moment van inwerkingtreding een grondslag gecreëerd
voor deze gegevensuitwisseling. Het is vanwege de AVG niet toegestaan dat DUO vooruitlopend
op deze grondslag al eerder gegevens gaat uitwisselen met gemeenten.

Overige wijziging

Naast aanpassingen die voortvloeien uit het advies van de Afdeling is van de gelegenheid
gebruikgemaakt om enkele andere wijzigingen in de memorie van toelichting door te
voeren. Dit betreft hoofdzakelijk technische en redactionele wijzigingen. Daarnaast
is één inhoudelijke wijziging doorgevoerd in het wetsvoorstel en in de memorie van
toelichting. Aan het overgangsrecht is een nieuwe bepaling toegevoegd, ter verduidelijking
van de situatie waarin een inburgeringsplichtige reeds voor de inwerkingtreding van
de Wi2021 een opleiding volgde, ten gevolge waarvan hij niet inburgeringsplichtig
was.17 In het overgangsrecht is een wijziging aangebracht waardoor voortijdige beëindiging
van deze vrijgestelde opleiding, dus zonder diploma, certificaat, of ander document,
leidt tot de inburgeringsplicht onder de Wi2021 als het moment van voortijdige beëindiging
van de opleiding ligt op of ná 1 januari 2022.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip