Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 067 Wijziging van de Pensioenwet, de Wet inkomstenbelasting 2001 en enige andere wetten in verband met herziening van het pensioenstelsel, standaardisering van het nabestaandenpensioen, aanpassing van de fiscale behandeling van pensioen en enige andere wijzigingen ten aanzien van pensioen (Wet toekomst pensioenen)
Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 16 februari 2022 en het nader rapport d.d. 25 maart 2022, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 8 december 2021, nr. 2021002408,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 16 februari 2022, nr. W12.21.0366/III, bied ik U hierbij, mede namens de
Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 8 december 2021, no. 2021002408, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Pensioenwet, de Wet inkomstenbelasting
2001 en enige andere wetten in verband met herziening van het pensioenstelsel, standaardisering
van het nabestaandenpensioen, aanpassing van de fiscale behandeling van pensioen en
enige andere wijzigingen ten aanzien van pensioen (Wet toekomst pensioenen), met memorie
van toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet in een fundamentele herziening van het stelsel voor aanvullende
pensioenen. De uitkeringsovereenkomst en de daarbij horende doorsneesystematiek worden
vervangen door een stelsel met premieregelingen. Voorts worden regels gesteld voor
de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel. Het voorstel voorziet daarnaast in experimenten
voor aanvullende pensioenopbouw door zelfstandigen, in verkorting van de wachttijd
voor uitzendwerknemers en in standaardisering van het nabestaandenpensioen.
Het wetsvoorstel voorziet in een fundamentele herziening van het stelsel voor aanvullende
pensioenen. De uitkeringsovereenkomst en de daarbij horende doorsneesystematiek worden
vervangen door een stelsel met premieregelingen. Voorts worden regels gesteld voor
de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel. Het voorstel voorziet daarnaast in experimenten
voor aanvullende pensioenopbouw door zelfstandigen, in verkorting van de wachttijd
voor uitzendwerknemers en in standaardisering van het nabestaandenpensioen.
Kernboodschap
De Afdeling onderschrijft het belang en de noodzaak van de voorgestelde stelselherziening.
De in het wetsvoorstel gemaakte keuzes doen recht aan de daaraan ten grondslag liggende
probleemanalyse. Met het oog op de voorbereidingen die sociale partners en pensioenuitvoerders
moeten treffen is het van belang dat zo spoedig mogelijk duidelijkheid bestaat over
het nieuwe stelsel en over de stappen die in het kader van de transitie gezet zullen
moeten worden.
In het voorstel zijn de bestaande rolverdeling tussen overheid en sociale partners
en toezichthouders ongewijzigd gebleven. De Afdeling begrijpt deze keuzes. Zij merkt
op dat dit hoge eisen stelt aan de wijze waarop sociale partners, pensioenuitvoerders,
alsmede interne en externe toezichthouders hun taken bij de stelselwijziging uitvoeren.
Het stelt eveneens hoge eisen aan de wijze waarop deze partijen met de betrokkenen
communiceren over deze stelselwijziging. Dat is geen geringe opgave, mede gelet op
pijnlijke keuzes die niet langer kunnen worden uitgesteld.
Het wetsvoorstel dient daarom voldoende maatregelen en waarborgen te bevatten om te
bevorderen en zo mogelijk zeker te stellen dat de transitie op een voor alle betrokkenen
evenwichtige wijze wordt uitgevoerd. Van belang is dat voldoende draagvlak bestaat
voor de besluiten die worden genomen in het kader van de transitie en voor de inrichting
van de aan het nieuwe stelsel aangepaste pensioenregelingen. De burgers die het aangaat,
dienen daarbij op overtuigende wijze meegenomen te worden.
De Afdeling onderstreept het belang van actief toezicht door De Nederlandsche Bank
(DNB), in het bijzonder bij de transitie. De Afdeling gaat in dit verband voorts nader
in op verschillende aspecten bij de besluitvorming en de conflictbeheersing, dit mede
naar aanleiding van de advisering door de Raad voor de Rechtspraak. Voor dit advies
is in de adviesaanvraag in het bijzonder aandacht gevraagd.
Mede naar aanleiding van de vele discussies die hierover de afgelopen jaren zijn gevoerd,
gaat de Afdeling kort in op de voorgestelde pensioenstelselwijziging in het licht
van het Europese mededingingsrecht. Zij concludeert dat de stelselwijziging in het
algemeen niet op problemen stuit, maar dat de verplichtstelling van de flexibele premieregeling
nadere aandacht behoeft.
De Afdeling besteedt vervolgens aandacht aan de vraag of in het nieuwe stelsel sprake
is van indirecte discriminatie tussen mannen en vrouwen. De Afdeling concludeert dat,
zo al van indirect onderscheid gesproken kan worden, dit in ieder geval gerechtvaardigd
wordt in het kader van het nieuwe stelsel als geheel.
De Afdeling stelt vragen bij de solidariteitsreserve. Zij maakt ook opmerkingen over
het transitie-financieel toetsingskader (ftk).
Wat de fiscale aspecten betreft concludeert de Afdeling dat in samenhang met het nieuwe
stelsel de fiscale voorzieningen van het nettopensioen en de nettolijfrente, alsmede
de fiscale oudedagsreserve heroverweging behoeven.
Het wetsvoorstel bevat ook maatregelen die niet direct met de stelselherziening samenhangen,
maar die zijn gericht op het terugdringen van het aantal personen dat geen aanvullend
pensioen opbouwt (de zogenoemde «witte vlek»). De Afdeling concludeert dat over dit
probleem terecht zorgen bestaan, maar dat deze problematiek een afzonderlijke en grondige
analyse en afweging vergt van de voor- en nadelen van verschillende mogelijkheden
om deze problematiek aan te pakken. Zij adviseert dit vraagstuk grondiger te doordenken
en het toch al omvangrijke en ingrijpende wetsvoorstel niet verder te belasten met
deze problematiek.
De Afdeling acht de herziening van het nabestaandenpensioen begrijpelijk en noodzakelijk,
maar vraagt aandacht voor de verhouding met de (beoogde) regels inzake verdeling van
pensioenrechten bij scheiding.
In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het voorstel en de toelichting nodig.
Leeswijzer
De belangrijkste punten van de voorgestelde stelselwijziging worden in punt 1 weergegeven.
In punt 2 gaat de Afdeling in op de rolverdeling in het voorstel tussen overheid en
sociale partners en op het toezicht van DNB. Punt 3 betreft aspecten van besluitvorming
(Transitiecommissie) en conflictbeheersing. De Afdeling gaat daar ook in op het advies
van de Raad voor de Rechtspraak. Daarvoor heeft de regering speciale aandacht gevraagd.
Punt 4 betreft het Europese mededingingsrecht. Punt 5 betreft enkele grondrechtelijke
aspecten, in het bijzonder de vraag of in het nieuwe stelsel sprake is van indirecte
discriminatie tussen vrouwen en mannen. Ten slotte gaat de Afdeling in op een aantal
specifieke punten. Dat betreft de solidariteitsreserve, kwesties rond de transitie,
de fiscale kaders, het terugdringen van de witte vlek en het nabestaandenpensioen
(punten 6 e.v.).
1. Inleiding
Het wetsvoorstel beoogt een transparanter en meer persoonlijk (aanvullend) pensioenstelsel
te realiseren, dat beter aansluit bij maatschappelijke ontwikkelingen en de huidige
arbeidsmarkt.2 Het voorgestelde stelsel kent niet langer uitkeringsregelingen,3 maar alleen premieregelingen.4 Daarbij is gekozen voor een procentueel gelijkblijvende, leeftijdsonafhankelijke
premie. Dat betekent een met de leeftijd afnemende pensioenopbouw: later ingelegde
premies dragen relatief steeds minder bij aan het op de pensioendatum te bereiken
pensioenkapitaal, omdat die premies minder lang kunnen renderen. Het huidige uitgangspunt
bij pensioenfondsen van de uitkeringsovereenkomst die wordt gefinancierd met de doorsneesystematiek,
verdwijnt.5
De wens om het stelsel voor aanvullende pensioenen te hervormen is ingegeven door
reeds langlopende ontwikkelingen.6 Een eerste belangrijke aanleiding is dat het huidige stelsel ondanks zijn gerichtheid
op nominale inkomenszekerheid en daarmee samenhangende dekkingsgraad, leidt tot onduidelijkheid
over wat deelnemers en gepensioneerden mogen verwachten. Deze onduidelijkheid wordt
versterkt door de vele vormen van solidariteit en onduidelijke eigendomsverhoudingen
in het stelsel. Verder leiden demografische ontwikkelingen, zoals vergrijzing van
de bevolking, en veranderingen in de arbeidsverhoudingen ertoe dat het bestaande pensioenstelsel
wat betreft uitkeringsovereenkomsten, niet meer goed werkt. Dat is mede het gevolg
van de financiering met behulp van de doorsneesystematiek.
Het voorstel beoogt daarom te komen tot een transparanter en meer persoonlijk pensioenstelsel
dat beter aansluit bij maatschappelijke ontwikkelingen en de huidige arbeidsmarkt.7
Ten eerste wordt het pensioen meer individueel. In het bestaande stelsel komen bij
uitkeringsovereenkomsten alle pensioenpremies in één groot collectief vermogen terecht.
Jaarlijks wordt aan de hand van de dekkingsgraad van het collectieve vermogen bezien
of indexering van pensioenen mogelijk is. Hierdoor krijgen individuele pensioendeelnemers
ondanks het jaarlijks verstrekte uniform pensioenoverzicht weinig reëel zicht op de
hoogte van de pensioenuitkering die zij uiteindelijk zullen ontvangen.
In het nieuwe stelsel krijgen deelnemers een persoonlijk pensioenvermogen. Het beleggingsbeleid
is afhankelijk van de gekozen premieregeling (solidair of flexibel). Wel kennen beide
premieregelingen collectieve risicodeling. Als geheel wordt het voor deelnemers transparanter
hoe de verwachtingen voor de uiteindelijke persoonlijke pensioenuitkering zich ontwikkelen.
Ten tweede wordt explicieter gemaakt welke risico’s bij de deelnemers liggen. Het
bestaande stelsel kent zowel uitkeringsovereenkomsten (defined benefit (DB) regelingen)
als premieregelingen (defined contribution (DC) regelingen). Bij DB-regelingen worden
toezeggingen gedaan over de uiteindelijke hoogte van pensioenuitkeringen. Dit vereist
buffers die, uitgedrukt in een dekkingsgraad, afhankelijk zijn van de rekenrente.
Bij DC-regelingen staat daarentegen alleen de hoogte van de in te leggen premies vast.
In het nieuwe stelsel verdwijnt de uitkeringsovereenkomst en bestaan alleen premieregelingen.
Met het systeem van premieregelingen verliest de deelnemer (nominale) inkomenszekerheid.
Daarbij moet echter worden bedacht dat die zekerheid in de afgelopen periode zeer
betrekkelijk is geworden, met steeds dreigende kortingen. Tegenover het verlies van
(vermeende) zekerheid over het uiteindelijk te verwerven bedrag aan pensioen, staat
meer zekerheid over het individuele aandeel in het fonds en wordt een jaarlijks voortschrijdend
reëler beeld gegeven van de op dat moment gerechtvaardigde verwachtingen over de uiteindelijke
uitkering.
Ten derde wordt de bij uitkeringsovereenkomsten gebruikelijke financiering door middel
van de doorsneesystematiek afgeschaft. In de doorsneesystematiek is de premie onafhankelijk
van de leeftijd van de deelnemer en is de opbouw in termen van pensioenuitkering eveneens
leeftijdsonafhankelijk. Alle deelnemers betalen dus hetzelfde percentage van hun inkomen
aan pensioenpremie (de doorsneepremie) en bouwen daarmee hetzelfde deel van het pensioen
op (de doorsneeopbouw).
In het nieuwe stelsel blijft wel sprake van een (procentueel gezien) vaste, leeftijdsonafhankelijke
premie. Dit resulteert als gevolg van de individuele pensioenvermogens en het beleggen
daarvan in een degressieve opbouw: later ingelegde premies dragen relatief steeds
minder bij aan het op de pensioendatum te bereiken pensioenkapitaal, omdat die premies
minder lang kunnen renderen.
Deze drie wijzigingen leiden tot een nieuw pensioenstelsel met een overzichtelijke
systematiek. In het nieuwe stelsel kent de Pensioenwet (Pw) voortaan drie regelingen:
de premie-uitkeringsovereenkomst, de flexibele premieovereenkomst en de solidaire
premieovereenkomst.
1. De premie-uitkeringsovereenkomst is de huidige premieregeling, die door verzekeraars
wordt aangeboden. De aanbieder neemt het langlevenrisico en het rente- en beleggingsrisico
over. Pensioenfondsen mogen deze regeling niet aanbieden in verband met de verplichtstelling,
die meebrengt dat in het stelsel voldoende solidariteitselementen moeten zitten.
2. De flexibele premieovereenkomst is de huidige «verbeterde premieregeling»,8 aangevuld met de mogelijkheid om een risicodelingsreserve te vormen (begrensd tussen
0 en 15% van het totale pensioenvermogen). Door de risicodelingsreserve kan meer herverdeling
tussen generaties worden bewerkstelligd.
3. De solidaire premieregeling gaat in dat opzicht nog een stap verder, met een collectief
beleggingsbeleid en een verplichte solidariteitsreserve. De solidariteitsreserve komt
overeen met de risicodelingsreserve bij de flexibele premieovereenkomst.
Voor de aanpassing van pensioenovereenkomsten en het overgaan van pensioenaanspraken
in bestaande pensioenregelingen naar de nieuwe regelingen (invaren) voorziet het voorstel
in een transitiekader. Ook is voorzien in een afwijkend financieel toetsingskader
tijdens de transitieperiode. Dit transitie-ftk maakt in aanloop naar het invaren versoepelingen
in het huidige stelsel mogelijk, zoals het mogen afwijken van de eisen aan het (minimum)
vereist eigen vermogen om «onnodig korten» te voorkomen.
De overgang naar het nieuwe stelsel brengt aanzienlijke transitievraagstukken met
zich. Zo ontstaat vanwege de huidige doorsneesystematiek, waarbij jongere deelnemers
(tot circa 45 jaar) relatief te veel premie betalen en oudere deelnemers relatief
te weinig premie betalen, een gat bij de overstap naar de voorgestelde pensioenopbouw.9
Daarnaast is in het huidige stelsel bij uitkeringsovereenkomsten (dus feitelijk vooral
bij de bedrijfstakpensioenfondsen) onduidelijk welk deel van het vermogen van wie
is. Bij de overstap zal een verdeling moeten worden gemaakt: het gezamenlijk vermogen
moet worden verdeeld in persoonlijke potjes. Hoe meer de pensioenfondsen in onderdekking
verkeren en hoe sterker wordt tegemoetgekomen aan de roep van gepensioneerden om indexatie
vóór deze verdeling, hoe uitdagender het verdeelvraagstuk zal zijn.
De fiscale aanpassingen in het voorstel zijn in hoofdzaak ingegeven door het voorgestelde
nieuwe pensioenstelsel en de transitie daar naartoe. Voorts zijn fiscale aanpassingen
ingegeven door de in het Pensioenakkoord afgesproken stap in de richting van een ten
aanzien van de arbeidsvorm neutraal pensioenkader.
Het voorstel bevat verder een aantal onderdelen die inhoudelijk geen directe samenhang
vertonen met de hoofdonderdelen van de pensioenstelselwijziging, maar in de meeste
gevallen wel in het pensioenakkoord zijn opgenomen. Dit betreft een experimenteerbepaling
voor pensioensparen voor zelfstandigen, een verkorting van de wachttijd bij uitzendkrachten
alsook een algehele herziening van het nabestaandenpensioen.
Tot slot is van belang dat veel pensioenfondsen en pensioenuitvoerders al voorbereidingen
treffen voor de transitie naar het nieuwe stelsel en in de uitvoeringspraktijk nu
al voorsorteren op het voorstel. De ervaringen die daarbij zijn opgedaan, zijn in
het voorstel meegenomen.10 Het treffen van deze voorbereidingen is zeker nodig om de noodzakelijke wijzigingen
van de ICT-systemen tijdig te kunnen doorvoeren. Dan kan na afloop van de transitieperiode
de transitie werkelijk kan plaatsvinden en zullen zich daarbij zo min mogelijk schokken
voordoen. In dat verband is het van groot belang dat zo spoedig mogelijk duidelijkheid
bestaat over het nieuwe stelsel en over de stappen die in het kader van de transitie
gezet zullen moeten worden.
2. Handhaving bestaande rolverdeling
De Afdeling onderschrijft de overwegingen die hebben geleid tot het voorliggende voorstel.
De in het voorstel gemaakte keuzes doen in hoofdlijnen recht aan de daaraan ten grondslag
liggende probleemanalyse. Na de totstandkoming van het Pensioenakkoord heeft een lange
en gedegen voorbereiding van het wetsvoorstel plaatsgevonden, waarbij vele deskundigen
zijn geraadpleegd en een uitgebreide consultatie heeft plaatsgevonden.
In het voorstel is ervoor gekozen de bestaande rolverdeling en het institutionele
kader onveranderd te laten. De reden hiervoor is dat pensioen een arbeidsvoorwaarde
is, waardoor het meestal collectief gemaakte afspraken betreft.
De Afdeling begrijpt dat ervoor is gekozen vraagstukken rondom de bestaande rolverdeling
thans niet ten volle bij het wetsvoorstel te betrekken, ook al betekent dit dat de
inrichting van het stelsel voor aanvullende pensioenen ook na de transitie, vooral
wat betreft de governance-aspecten, aandacht zal blijven vragen. Die vraagstukken
moeten ook niet uit het oog verloren worden.
Gegeven deze keuze richt de Afdeling zich vooral op de condities waaraan moet zijn
voldaan om het nieuwe stelsel adequaat te kunnen laten functioneren en de beoogde
transitie succesvol te kunnen doorvoeren. In dit verband wijst de Afdeling op het
volgende.
a. Verantwoordelijkheid
Het publieke vertrouwen in het pensioenstelsel, in zijn instellingen en in de besluitvorming
door die instellingen is, zoals de toelichting vermeldt, geërodeerd.11 Er zijn daarvoor vele redenen aan te voeren. Genoemd kunnen worden de onduidelijke
eigendomsverhoudingen bij uitkeringsovereenkomsten in het huidige stelsel, het jarenlange
uitstel van kortingen bij lage dekkingsgraden, het jarenlang achterwege laten van
indexering, de jarenlange niet-kostendekkende premies, de niet-transparante herverdelingsmechanismen
in het huidige stelsel, de wijze waarop in de afgelopen jaren in de politiek en door
fondsen besluiten zijn genomen, en de wijze waarop intern en extern toezicht is gehouden.
Ook speelt een rol dat het bestaande stelsel is gebaseerd op vertegenwoordiging door
werkgevers- en werknemersorganisaties, terwijl het draagvlak voor die organisaties
op het terrein van aanvullende pensioenen in de afgelopen tijd zwakker is geworden.12
Het onveranderd laten van de organisatie van het pensioenstelsel betekent dat het
vertrouwen in het nieuwe stelsel en in een goed verloop van de transitie in belangrijke
mate zal afhangen van dezelfde vertegenwoordigende partijen. Vertrouwen is van groot
belang om het gevoelige transitieproces succesvol invulling te geven en af te ronden.
Dat is geen sinecure, zeker niet als wordt bedacht dat met de transitie weliswaar
de huidige onduidelijke situatie wordt beëindigd, maar dat ook een pijnlijk verdeelvraagstuk
aan de orde zal zijn in verband met de niet altijd rooskleurige situatie bij een aantal
fondsen.
De Afdeling acht het daarom van belang dat het voorstel maatregelen en waarborgen
bevat om te bevorderen en zo mogelijk te verzekeren dat de transitie op evenwichtige
wijze wordt uitgevoerd. Zowel bij het opstellen van de nieuwe pensioenregelingen als
bij de transitie daar naar toe en bij de uitvoering daarvan moeten immers veel keuzes
worden gemaakt. Dat betreft onder meer het beleggingsbeleid, de indeling in cohorten,
de toedelingsregels voor het rendement, de toepassing van het beschermingsrendement,
de toepassing van de solidariteitsreserve, invaren en compensatie.
Daarom zijn zowel materiële waarborgen die tot evenwichtige uitkomsten leiden, als
procedurele waarborgen die een adequate besluitvorming en voldoende inspraak garanderen
van belang. Dit laat onverlet dat het inherent aan de opzet van het stelsel is dat
de besluitvorming op collectieve basis plaatsvindt.
Op sociale partners en pensioenfondsen rust dan ook een zware verantwoordelijkheid
om deze collectieve besluitvorming op zorgvuldige en evenwichtige wijze te laten verlopen.
Dat is geen geringe opgave en stelt hoge eisen aan de wijze waarop wordt omgegaan
met de zeer vele betrokkenen bij deze herziening.
b. Toezicht
In het huidige en voorgestelde stelsel hebben naast de aan pensioenfondsen eigen interne
toezichthouders ook de externe toezichthouders, DNB en de Autoriteit Financiële Markten
(AFM), onder andere de taak om erop toe te zien dat pensioenfondsen zich bij de vervulling
van hun taak richten naar de belangen van de bij het pensioenfonds betrokken deelnemers,
gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden, de pensioengerechtigden en de werkgever.
Pensioenfondsen moeten ervoor zorgen dat al deze betrokkenen zich door hen op evenwichtige
wijze vertegenwoordigd kunnen voelen.13
In de toelichting wordt vermeld dat DNB zowel een procedurele toets verricht, waarbij
de zorgvuldigheid en de transparantie van het besluitvormingsproces worden beoordeeld,
als een financiële toets, waarbij DNB beoordeelt of pensioenfondsen voldoende kunnen
motiveren op welke wijze is voldaan aan de verplichting tot evenwichtige belangenbehartiging
en hoe wordt voorkomen dat het invaren voor (groepen) deelnemers disproportionele
effecten heeft.14 Daarbij vermeldt de toelichting ook dat de toets door DNB op de uitkomsten van de
evenwichtige belangenafweging door een pensioenfonds marginaal zal zijn: het zijn
immers de sociale partners en pensioenfondsen die deze belangenafweging moeten maken.15
De Afdeling acht het van belang dat de toelichting uitvoeriger ingaat op de inhoud
van deze toetsing. Ook als het voortouw wordt gelaten aan de sociale partners en pensioenfondsen
rust op de toezichthouder bij de uitoefening van bestaande en de in het voorstel voorgestelde
taken, de verantwoordelijkheid actief toe te zien op de evenwichtigheid van de door
de sociale partners gemaakte belangenafwegingen voor de verschillende betrokkenen,
in het bijzonder met het oog op het verdeelvraagstuk bij het invaren.
c. Transparantie en communicatie
Even zo belangrijk is dat aan de betrokkenen om wie het gaat, deelnemers, gewezen
deelnemers en gepensioneerden, duidelijk wordt gemaakt waarom de gemaakte keuzes evenwichtig
zijn en dat groepen betrokkenen niet onevenredig door die keuzes worden geraakt. Dat
vergt veel, gelet op de verwachtingen die in het verleden zijn gewekt, maar niet steeds
waargemaakt kunnen worden in verband met de financiële situatie van het desbetreffende
fonds. Op het moment van de transitie zal duidelijkheid moeten worden gegeven en kunnen
pijnlijke keuzes niet langer worden uitgesteld. Draagvlak zal moeten worden opgebouwd.
Dit alles stelt hoge eisen aan de wijze waarop sociale partners en pensioenuitvoerders
zullen communiceren met de betrokkenen over deze stelselwijziging.
d. Conclusie
De Afdeling begrijpt dat met de voorgestelde stelselherziening niet ook de bestaande
rolverdeling wordt gewijzigd. Het voorstel bevat maatregelen en waarborgen die kunnen
leiden tot meer evenwichtige besluitvorming. In de opzet waarbij collectieve besluitvorming
centraal staat, is het echter onvermijdelijk dat op sociale partners, pensioenfondsen,
alsmede de interne en externe toezichthouders een zware verantwoordelijkheid rust
om deze collectieve besluitvorming op zorgvuldige en evenwichtige wijze te laten verlopen.
Dat is geen geringe opgave en stelt hoge eisen aan de wijze waarop wordt omgegaan
met de zeer vele betrokkenen bij deze herziening, alsmede aan het toezicht.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op het voorgaande.
In onderdeel a geeft de Afdeling aan dat de wetgeving voldoende waarborgen moet bevatten
om te zorgen dat partijen de transitie naar de nieuwe pensioenregelingen en de omzetting
van de huidige pensioenaanspraken en -rechten op evenwichtige wijze kunnen laten plaatsvinden.
In onderdeel b wijst de Afdeling op het belang dat de interne en externe toezichthouders
hun rol hierbij goed kunnen vervullen. In onderdeel c benadrukt de Afdeling het belang
dat de transitie op transparante wijze plaatsvindt en dat hierover duidelijk wordt
gecommuniceerd. De regering onderschrijft deze opmerkingen van de Afdeling.
De regering acht het van het grootste belang dat de transitie evenwichtig is en dat
in de weg daarnaartoe een zorgvuldig besluitvormingsproces is doorlopen. Het advies
om in de toelichting de inhoud van de toetsing van en toezicht op de transitie door
DNB te verduidelijken is daarom overgenomen. De rol van DNB in de transitie is verduidelijkt
zodat kenbaar is waar DNB op toetst en op grond van welke toetsingscriteria een eventueel
verbod tot waardeoverdracht kan worden opgelegd. Deze toetsing wijkt niet af van de
beoordeling van een reguliere collectieve waardeoverdracht door DNB. Van de gelegenheid
is gebruik gemaakt om deze (bestaande) toets in de memorie van toelichting te beschrijven
(paragraaf 5.4.3 en paragraaf 5.11). Hierbij is verduidelijkt dat DNB toetst op onder
meer de beheersing van financiële en niet financiële risico’s, de besluitvorming door
het bestuur en de financiële effecten voor het collectief van deelnemers.
De Afdeling vraagt expliciet aandacht voor de toetsing door DNB van de evenwichtige
belangenafweging bij het invaren. In de memorie van toelichting (paragraaf 5.11) is
geëxpliciteerd dat deze norm een pensioenfonds de ruimte laat om een passende invulling
te kiezen. Bij de beoordeling of aan de norm is voldaan dient de toezichthouder de
specifieke omstandigheden van het pensioenfonds te betrekken en mee te wegen. Met
deze verduidelijkingen wordt de rolverdeling tussen toezichthouder en pensioenuitvoerders
verhelderd en wordt de rechtszekerheid gediend.
Door waarborgen in de wetgeving kunnen sociale partners en pensioenuitvoerders hun
besluitvormingsproces zo inrichten dat een zorgvuldig en evenwichtig besluit kan worden
genomen. Het betreft waarborgen ten aanzien van zowel het arbeidsvoorwaardelijke besluitvormingsproces,
zoals de verplichting om de evenwichtigheid van de transitie in het transitieplan
kwantitatief en kwalitatief te onderbouwen, als het besluitvormingsproces bij de pensioenuitvoerder
en specifiek pensioenfondsen, zoals waarborgen met betrekking tot de inspraak van
fondsorganen en intern toezicht. Deze opzet doet recht aan de verantwoordelijkheidsverdeling
tussen overheid en sociale partners met betrekking tot de arbeidsvoorwaarde pensioen.
Het wettelijke transitiekader normeert het transitieproces waarbinnen de overstap
naar een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie, inclusief alle afspraken
over invaren, compensatie en een evenwichtige uitkomst, plaats dient te vinden. Dit
kader biedt sociale partners, werkgevers en pensioenuitvoerders handvatten om de transitie
zorgvuldig en evenwichtig uit te voeren. Binnen dit kader kunnen partijen hun eigen
transitie vormgeven. In de arbeidsvoorwaardelijke fase geldt de verplichting om een
transitieplan op te stellen waarin alle keuzes, overwegingen en berekeningen, bijvoorbeeld
over de inzet van vermogen voor compensatie, de initiële vulling van de solidariteitsreserve
of risicodelingsreserve, die ten grondslag liggen aan de gemaakte afspraken moeten
worden opgenomen. De rolverdeling wijzigt niet. Werkgevers en werknemers blijven eerstverantwoordelijk
en kunnen daardoor de transitie zo vormgeven dat rekening wordt gehouden met de specifieke
kenmerken in een bedrijfstak of onderneming.
Na de arbeidsvoorwaardelijke fase volgt de fase van onderbrenging bij de pensioenuitvoerder
en de implementatie. Met betrekking hiertoe bevat het wetsvoorstel inhoudelijke vereisten
voor de uitvoeringsovereenkomst en het implementatieplan. Specifiek voor pensioenfondsen
zijn aanvullende waarborgen in de medezeggenschap rondom het besluit tot omzetting
van opgebouwde pensioenaanspraken en -rechten, door middel van een collectieve waardeoverdracht,
geïntroduceerd zoals een advies- respectievelijk goedkeuringsrecht voor het verantwoordingsorgaan
respectievelijk het belanghebbendenorgaan en een goedkeuringsrecht voor de raad van
toezicht bij een pensioenfonds.
De regering beaamt dat ook met wettelijke waarborgen op sociale partners en pensioenfondsen
een zware verantwoordelijkheid rust om de collectieve besluitvorming op zorgvuldige
en evenwichtige wijze te laten verlopen. Om hen daarbij te ondersteunen biedt de regering,
samen met de pensioensector, naast wetgeving ook praktische handvatten en informatie,
zoals stappenplannen, om werkgevers, werknemers en pensioenuitvoerders te helpen bij
de keuzes die in de transitie gemaakt moeten worden (zie ook werkenaanonspensioen.nl).
De Afdeling wijst terecht op het belang van transparantie en goede communicatie tijdens
de transitie. De regering onderschrijft dit. Op meerdere momenten in de transitie
moeten sociale partners en pensioenuitvoerders de deelnemers, gewezen deelnemers,
pensioengerechtigden en andere aanspraakgerechtigden informeren over keuzes die worden
gemaakt.
Het wetsvoorstel regelt dat de pensioenuitvoerder een communicatieplan opstelt. In
het communicatieplan legt de pensioenuitvoerder vast hoe deze deelnemers, gewezen
deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden (achtergrond)informatie over
de relevante gevolgen van wijziging op welke wijze en wanneer, verstrekt of beschikbaar
stelt. Die informatie dient ten minste inzicht te verschaffen in de persoonlijke pensioensituatie
vlak vóór en na de overstap.
Naast het communicatieplan zijn de reguliere informatievereisten uit de Pensioenwet
onverkort van toepassing, waaronder het verstrekken van periodieke informatie (pensioenoverzicht,
zie o.a. artikel 38 van de Pensioenwet). Deze informatie dient te allen tijde correct,
duidelijk en evenwichtig te zijn. De nadere uitwerking van deze informatieverplichtingen
is aan sociale partners en pensioenuitvoerders zodat die communicatievorm kan worden
gekozen die het beste aansluit bij hun deelnemers.
3. Besluitvorming en conflictoplossing
Bij de totstandkoming van het voorstel is er veel discussie geweest over de wijze
waarop (vooral bij de transitie) besluiten worden genomen, hoe de belangen van individuele
deelnemers worden behartigd en hoe de rechtsbescherming wordt geregeld. Het gaat dan
bijvoorbeeld om de inspraak van gepensioneerden bij de te nemen besluiten in het kader
van de transitie en om het (uitgesloten) individuele bezwaarrecht bij invaren. In
de adviesaanvraag is daarnaast in het bijzonder aandacht gevraagd voor de door de
Raad voor de Rechtspraak uitgesproken zorg voor grote aantallen juridische procedures
bij de transitie.
Collectief karakter
De achtergrond van deze discussies is dat de besluitvorming over aanvullende pensioenen
in belangrijke mate collectief plaatsvindt. Dat sluit aan bij de gedachte dat het
tweede pijler pensioen in essentie een arbeidsvoorwaarde is. Daarover maken werkgevers
en werknemers in het kader van de collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden
afspraken. Het collectief arbeidsrechtelijke kader waarbinnen dat gebeurt, vloeit
mede voort uit verschillende internationale verdragen (zoals die van de International
Labour Organization (ILO)).16
Tegelijkertijd hebben en krijgen werknemers op basis van de collectief gesloten pensioenovereenkomsten
individuele rechten op ouderdomsvoorzieningen. Belanghebbenden worden dus individueel
geraakt door de collectief genomen beslissingen. Binnen een pensioenfonds kunnen bovendien
aanzienlijke belangentegenstellingen bestaan, die conflicten tot gevolg kunnen hebben.
Vooral bij de transitie en het invaren dient met deze belangentegenstellingen rekening
te worden gehouden. Dan moet het collectieve pensioenvermogen verdeeld worden over
individuele pensioenpotjes. De collectieve aanpak – ook bij de transitie – leidt dan
ook onvermijdelijk tot spanningen.
Verder kan de vooraanstaande rol van sociale partners bij de besluitvorming tot gevolg
hebben dat verschillende groepen (zoals gepensioneerden, jongeren en niet-leden) zich
onvoldoende vertegenwoordigd kunnen voelen. Belangentegenstellingen kunnen daarnaast
het bereiken van overeenstemming tussen sociale partners onderling en vervolgens gezamenlijk
met de pensioenuitvoerder bemoeilijken. Daarbij speelt mee dat bij pensioenfondsen
met een lage dekkingsgraad pijn niet langer kan worden uitgesteld, maar verdeeld zal
moeten worden.
Tegen deze achtergrond zijn adequate voorzieningen voor besluitvorming, geschillen
en bezwaar noodzakelijk om voldoende draagvlak bij de besluitvorming te bewerkstelligen
en eventueel ontstane geschillen effectief te kunnen beslechten. In het voorstel zijn
enkele bijzondere voorzieningen getroffen, vooral waar het de transitie betreft, zoals
de inspraak voor groepen van gepensioneerden,17 de invoering van een Transitiecommissie18 (die bemiddelt en bindend advies kan geven) en een klachten- en geschillenprocedure.19
De voorzieningen die zijn getroffen, betreffen vooral de wijze waarop de collectieve
besluitvorming plaatsvindt. Zij zijn gericht op het bijdragen aan de kwaliteit van
die besluitvorming en het voorkomen en oplossen van conflicten. Voor individuele bezwaren
tegen beslissingen die worden genomen biedt het voorstel, afgezien van de nieuwe klachten-
en geschillenprocedure, geen nieuwe voorzieningen. De betrokkenen zijn voor individuele
bezwaren aangewezen op het privaatrecht, terwijl veel conflicten hun oorsprong hebben
in besluiten die sociale partners en pensioenuitvoerders collectief hebben genomen.
Dit geldt in het bijzonder ook voor de keuzes die worden gemaakt in het kader van
de transitie.
De Afdeling begrijpt dat in verband met het ingrijpende karakter van de transitie
in het voorstel voorzieningen zijn opgenomen om zoveel mogelijk draagvlak te bewerkstelligen
bij de besluitvorming hierover en conflicten zoveel mogelijk te voorkomen en op te
lossen. De mate waarin de transitie tot conflicten en procedures zal leiden hangt
evenwel sterk af van de wijze waarop sociale partners, fondsbesturen en (interne en
externe) toezichthouders zullen handelen (zie ook hiervoor punt 2). Naarmate zij er
beter in slagen evenwichtige besluiten te nemen en alle betrokkenen te overtuigen
van de redelijkheid van hun handelen, zullen procedures vaker kunnen worden voorkomen.
De Afdeling maakt een aantal opmerkingen.
a. Hoorrecht gewezen deelnemers en gepensioneerden
Het voorstel voorziet in het kader van de transitie in een hoorrecht. Dit houdt in
dat de werkgever een vereniging van gewezen deelnemers, die aantoont een substantieel
gedeelte van alle gewezen deelnemers van het pensioenfonds te vertegenwoordigen, of
een vereniging van pensioengerechtigden, die aantoont een substantieel gedeelte van
alle pensioengerechtigden van het pensioenfonds te vertegenwoordigen, in de gelegenheid
stelt een oordeel uit te spreken over het transitieplan.20 Hierbij dient te worden opgemerkt dat de individuele werkgever op het punt van het
transitieplan niet zelfstandig opereert, maar de uitkomsten van het arbeidsvoorwaardenoverleg
uitvoert. In de meeste gevallen gebeurt dit in het kader van het collectieve arbeidsvoorwaardenoverleg
tussen sociale partners. Indien een individuele werkgever voorziet in een pensioenregeling,
voorziet de wetgeving in betrokkenheid van de ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging.
Met het invoeren van het hoorrecht wordt bewerkstelligd dat de werkgever expliciet
de belangen van gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden
dient mee te wegen bij een eenzijdige wijziging van de pensioenregeling.21 De toelichting vermeldt in dit verband dat het hoorrecht aansluit bij de norm van
het goed werkgever- en werknemerschap. Het betreft een codificering van bestaande
jurisprudentie dat bij pensioen het einde van de arbeidsovereenkomst niet meebrengt
dat de rechtsverhouding tussen partijen is uitgewerkt: die rechtsverhouding wordt,
zij het met gewijzigde hoedanigheid van de partijen, voortgezet in de pensioenovereenkomst.22
Discussies over representatie spelen breder. Zo moet worden onderkend dat steeds minder
mensen lid zijn van een vakbond en het – afnemende – ledenbestand sterk vergrijst.
Zo kan bijvoorbeeld de vraag worden gesteld of de belangen van jongeren voldoende
worden meegewogen bij de besluitvorming door sociale partners. Daarom is het niet
zonder meer duidelijk waarom wél voor de specifieke situatie van gewezen deelnemers
en pensioengerechtigden een hoorverplichting in het leven is geroepen, terwijl dat
achterwege is gelaten voor bijvoorbeeld vertegenwoordigingen van jongeren en voor
andere situaties waarin cao-partijen of pensioenfondsen collectieve besluiten nemen.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en zo nodig
het voorstel op dit punt aan te passen.
De Afdeling merkt op dat het aandeel van vakbondsleden in het totaal aantal werkenden
afneemt en dat jongeren binnen de vakbondsleden ondervertegenwoordigd zijn. Tegen
die achtergrond is de vraag of de belangen van jongeren bij collectieve onderhandelingen
voldoende worden meegewogen, begrijpelijk. Vakbonden ontlenen hun legitimiteit echter
niet uitsluitend aan de omvang en de samenstelling van hun ledenbestand. Zij onderhandelen
namens alle werknemers en richten zich veelal op belangen die breder zijn dan die
van hun leden. Uit onderzoek blijkt herhaaldelijk dat een breed draagvlak bestaat
voor de resultaten van de collectieve onderhandelingen door vakbonden, ook onder jongeren.
Uit de Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden (NEA) 2020 blijkt dat 81,5% van de
werknemers (zeer) tevreden is over hun cao en dat 79,7% (zeer) tevreden is over de
vertegenwoordiging van hun belangen door vakbonden. In de leeftijdscategorie 15–24
jaar liggen deze cijfers zelfs nog wat hoger met respectievelijk 88,4% en 84,5%. Over
de door werkgevers en werknemersvertegenwoordigers overeengekomen pensioenregeling
is 83% van de werknemers (zeer) tevreden. De regering ziet in deze bevindingen geen
aanleiding voor een specifiek hoorrecht voor jongeren bij de collectieve besluitvorming
over de wijziging van de pensioenovereenkomsten, die door dit wetsvoorstel wordt geïnstigeerd.
De positie van jonge werknemers verschilt van die van gewezen werknemers en pensioengerechtigden,
in die zin dat laatstgenoemden geen rechtstreekse betrokkenheid hebben bij het arbeidsvoorwaardenoverleg
in de betreffende sector of onderneming, en dus ook niet bij het transitieplan. Via
het voorgestelde hoorrecht worden zij in de gelegenheid gesteld om zich uit te spreken
over de belangenafweging die in het transitieplan tot uitdrukking komt.
b. Transitiecommissie; betrokkenheid pensioenuitvoerders
Bijzonder aan de transitie is dat bij bestaande uitkeringsovereenkomsten niet alleen
afspraken moeten worden gemaakt over de nieuwe pensioenregeling in het nieuwe stelsel,
maar ook beslist moet worden over het (al dan niet) invaren van bestaande rechten
en de daarbij te maken afspraken.
In het transitiekader worden eerst de arbeidsvoorwaardelijke afspraken aangepast.
Hierbij zijn de werkgever(s) en werknemers (sociale partners) aan zet. In deze fase
wordt een transitieplan opgesteld. Vervolgens worden de gemaakte afspraken ondergebracht
bij de pensioenuitvoerder, die een implementatieplan opstelt.
In het wetsvoorstel zijn de mijlpalen volgtijdelijk geformuleerd.23 De toelichting vermeldt elders dat sprake is van een gelijktijdig, iteratief proces
bij het aanpassen van de pensioenovereenkomst en bij het door de pensioenuitvoerder
op te stellen implementatieplan.24
De Afdeling merkt op dat deze opzet, met name waar het gaat om het verdeelvraagstuk
dat bij het invaren aan de orde is, spanning kan opleveren. De uiteindelijke effecten
voor de verschillende (groepen) deelnemers zijn immers afhankelijk van de inhoud van
zowel het transitieplan als het implementatieplan. Sociale partners en de pensioenuitvoerder
hebben daarbij elk hun eigen taken en verantwoordelijkheden. Dit betekent dat vergaande
afstemming nodig zal zijn bij het opstellen van beide plannen, dit in het bijzonder
met het oog op de conflictgevoeligheid van het verdeelvraagstuk dat aan de orde is.25
In dit kader is de Transitiecommissie van belang. Deze heeft als taken het bemiddelen
tussen partijen die een pensioenovereenkomst sluiten en het geven van bindend advies,
indien de desbetreffende partijen hebben verklaard zich aan het advies te zullen binden.
De Afdeling maakt twee opmerkingen.
De wet regelt niet hoe deze commissie is samengesteld. Uit de toelichting blijkt dat
het de bedoeling is dat sociale partners nauw zullen worden betrokken bij de inrichting
van de Transitiecommissie.26 Het ligt voor de hand dat naast materiedeskundigheid, ook kennis van en ervaring
op het terrein van bemiddeling van belang zijn. De Afdeling adviseert te waarborgen
dat ook deze kennis en ervaring in de Transitiecommissie een plaats krijgt.
Verder merkt de Afdeling op dat de pensioenuitvoerder niet bij de (taken van) de Transitiecommissie
betrokken is en dan ook niet gebonden is aan de adviezen van de Transitiecommissie.
Gelet op de aard van de problematiek bij de transitie, waarbij in het bijzonder een
verdeelvraagstuk aan de orde is (en dus de samenhang tussen het transitieplan en het
implementatieplan van belang is), is het de vraag in hoeverre de Transitiecommissie
in deze opzet een adequaat instrument biedt voor het oplossen van conflicten tussen
de besluitvormende partijen in het kader van de transitie. Het komt de Afdeling voor
dat bemiddeling en (bindend) advies pas echt zinvol zullen zijn, indien alle relevante
partijen daarbij betrokken zijn en zich ook aan de uitkomsten binden. Dat betekent
dat ook pensioenuitvoerders betrokken zouden moeten kunnen zijn bij de activiteiten
van de Transitiecommissie. Bij de inrichting van die commissie zou ook hiermee rekening
moeten worden gehouden.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en het
voorstel op dit punt aan te passen.
Met de Afdeling acht de regering het van belang dat de Transitiecommissie over de
juiste expertise beschikt om haar taken effectief uit te kunnen oefenen. Om de beschikbaarheid
van die expertise te borgen, zal de regering in de lagere regelgeving inhoudelijke
eisen stellen aan de expertise van de commissieleden en de voorzitter van de Transitiecommissie.
Bij de onderhandelingen tussen sociale partners over de nieuwe pensioenregelingen
is er sprake van een iteratief proces. Pensioenuitvoerders worden hierbij betrokken,
niet alleen om berekeningen te maken, maar ook om de onderhandelende partijen te informeren
over – onder meer – de uitvoerbaarheid en communiceerbaarheid van voorgenomen besluiten.
Deze informatie is waardevol, zo niet noodzakelijk voor het arbeidsvoorwaardelijk
onderhandelingsproces van decentrale sociale partners. De regering acht het daarom
wenselijk dat de Transitiecommissie – waar zij dat voor een behoorlijke taakvervulling
relevant acht – gebruik kan maken van de informatie en inzichten van pensioenuitvoerders.
Deze mogelijkheid zal in lagere regelgeving worden vastgelegd. De eisen aan en bevoegdheden
van de Transitiecommissie zijn toegelicht in de memorie van toelichting (paragraaf
5.9).
De regering merkt hierbij op dat de Transitiecommissie tot taak heeft om te bemiddelen
tussen sociale partners, dan wel hen (bindend) te adviseren als zij zijn vastgelopen
in hun arbeidsvoorwaardelijk pensioenoverleg. Bij dit overleg vervullen pensioenuitvoerders
veelal een adviserende rol, maar formeel zijn zij daarbij geen partij. De bindende
adviezen van de Transitiecommissie zijn daarom als zodanig niet bindend voor de pensioenuitvoerders.
Het is aan sociale partners om een bindend advies op te volgen en op basis hiervan
een pensioenregeling te treffen. Werkgevers, of sociale partners, dragen de uitvoering
van de pensioenregeling op aan de pensioenuitvoerder.
c. Gevolgen voor de rechtspraak
In de adviesaanvraag is in het bijzonder aandacht gevraagd voor de door de Raad voor
de Rechtspraak in zijn advies uitgesproken zorg voor grote aantallen juridische procedures
in individuele gevallen, vooral aangaande de transitie. De Raad vreest dat het wetsvoorstel
– zonder nadere maatregelen – tot een aanzienlijke extra belasting van de civiele
rechter kan leiden en in het ergste geval tot een ontregeling van het civiele rechtspraaksysteem.
In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt onderkend dat het mogelijk is dat individuele
deelnemers de wijziging van hun pensioenovereenkomst aan een rechter zullen willen
voorleggen, maar dat niet wordt verwacht dat dit op grote schaal zal gebeuren.27 Er wordt in dit verband gewezen op het collectieve karakter van de besluitvorming.
Bovendien zijn bij andere regelingen dan regelingen van (verplichtgestelde) bedrijfstakpensioenfondsen
vaak al in een eerder stadium aanpassingen gedaan en worden daar al veel premieregelingen
gehanteerd, waardoor de aanpassingen als gevolg van het voorstel beperkt zijn.28
In de toelichting wordt ook onderkend dat het uitsluiten van het individuele bezwaarrecht
bij de keuze tot invaren tot conflicten kan leiden. In dat verband wordt vermeld dat
met het wetsvoorstel wordt beoogd de transitie zodanig in te richten dat deze leidt
tot evenwichtige uitkomsten voor alle (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden
en dat de uitkomsten voor hen inzichtelijk zijn, waarmee potentiële geschillen zoveel
mogelijk worden voorkomen.
De voorziene Transitiecommissie wordt niet alleen in het leven geroepen om bij geschillen
bindend te adviseren, maar is juist ook bedoeld om via mediation mogelijke geschillen
tussen werkgeversvertegenwoordigers en werknemersvertegenwoordigers tot een oplossing
te brengen. Ook dit is een waarborg om evenwichtige uitkomsten te bevorderen zonder
dat daartoe bij geschillen direct een rechter zou moeten worden ingeschakeld.
Voor individuele situaties is de bestaande interne klachten- en geschillenprocedure
bij pensioenfondsen met het wetsvoorstel verstevigd en krijgt deze een wettelijke
basis. Dit alles mede met het oog op het voorkomen dat mogelijke conflicten via de
rechter zouden moeten worden beslecht.
De Afdeling merkt op dat het collectieve karakter van de besluitvorming het stelsel
van aanvullende pensioenen onderscheidt van de problematiek bij bijvoorbeeld bepaalde
typen (inkomens)verzekeringen, zoals bij de Dexia-affaire aan de orde was.29 In dergelijke situaties gaat het immers om (soms grote hoeveelheden) individueel
gesloten privaatrechtelijke contracten waaraan geen collectieve afspraken ten grondslag
liggen.
Het invaren en het daarmee verbonden verdeelvraagstuk zullen mogelijk tot conflicten
kunnen leiden indien (groepen van) belanghebbenden zich benadeeld voelen. Gelet op
de collectieve aard van de besluitvorming ligt het in de rede dat groepen belanghebbenden,
voor zover zij zich tot de rechter zouden willen wenden, zich in zulke situaties zullen
verenigen in een collectieve actie. Hierbij zal ook een rol spelen dat het veelal
zal gaan om inhoudelijk complexe procedures waarvoor specifieke deskundigheid is vereist.
Dergelijke procedures zijn bovendien kostbaar.
In het voorstel is naar aanleiding van het commentaar van de Raad voor de Rechtspraak
voorzien in versterking van de klachten- en geschillenprocedure. De Afdeling merkt
op dat deze versterking wellicht ook een rol kan spelen als door de Raad voor de Rechtspraak
gevraagde nadere maatregel om grote aantallen rechtszaken te voorkomen. De klachten-
en geschillenregeling kan immers een zeeffunctie hebben om op laagdrempelige wijze
een eerste weging van de bezwaren uit te voeren, waardoor de rechterlijke macht mogelijk
wordt ontlast.
Het voorgaande overziende, concludeert de Afdeling dat niet kan worden uitgesloten
dat de in het voorstel voorziene transitie tot conflicten kan leiden die in laatste
instantie via de rechter worden uitgevochten. Zij deelt echter niet de zorg van de
Raad voor de Rechtspraak, dat moet worden gevreesd voor grote aantallen procedures
door individuele betrokkenen, en constateert dat voldoende maatregelen zijn genomen
om deze vrees verder te verminderen.
De regering onderschrijft de overwegingen waarom de Afdeling de zorg van de Raad voor
de Rechtspraak over een sterke toename van het aantal gerechtelijke procedures niet
deelt. De besluitvorming over het wijzigen van pensioenovereenkomsten gebeurt op collectief
niveau door (vertegenwoordigers van) werkgevers en werknemers. Als die wijziging niet
via een CAO (of een vergelijkbare collectieve afspraak) plaatsvindt, heeft de Ondernemingsraad
of Personeelsvertegenwoordiging instemmingsrecht. Met de Afdeling meent de regering
eveneens dat belanghebbenden, die zich tot de rechter willen wenden omdat zij zich
benadeeld voelen door een wijziging van hun pensioenovereenkomst, zich zullen verenigen
in een collectieve actie, dit in tegenstelling tot bij de Dexia-affaire, waar de Raad
voor de Rechtspraak in zijn advies naar verwees.
De maatregelen die worden voorgesteld om het aantal gerechtelijke geschillen tegen
besluiten van pensioenuitvoerders verder te verminderen, acht de Afdeling voldoende.
Dit betreft de versterking van de interne klachten- en geschillenprocedure bij pensioenuitvoerders
en het instellen van een onafhankelijke geschillencommissie. De regering acht deze
maatregelen nodig om te voorkomen dat conflicten over besluiten van pensioenuitvoerders
veelvuldig via de rechter worden uitgevochten. In aanvulling op de door de Afdeling
benoemde «zeeffunctie» is met deze maatregelen ook beoogd dat klachten of geschillen
op een laagdrempelige en duurzame manier kunnen worden opgelost.
4. Unierechtelijke aspecten
a. Algemeen
Een belangrijk element van het Nederlandse pensioenstelsel is de verplichte deelneming
in een bedrijfstakpensioenfonds of beroepspensioenregeling.30 Verplichtstelling dient het sociale belang van een gelijke pensioenvoorziening voor
elke werknemer in dezelfde bedrijfstak. Ook wordt hiermee beoogd concurrentie op de
arbeidsvoorwaarde «pensioen» te voorkomen.31 In het nieuwe pensioenstelsel blijft de verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds
of beroepspensioenregeling intact. Deze verplichtstelling vormt in beginsel een beperking
van de vrije mededinging, die verenigbaar dient te zijn met het EU-recht.
In het kader van de voorgenomen stelselherziening is veel discussie geweest over de
vraag of de verplichtstelling in het nieuwe stelsel houdbaar is in het licht van het
EU-recht. Uit de toelichting volgt dat de regering verplichtstelling ook in het nieuwe
stelsel gerechtvaardigd acht.32 Daarbij wordt veel belang toegekend aan de acceptatieplicht, die ertoe leidt dat
risicoselectie niet mogelijk is, en aan de verschillende vormen van risicodeling die
in het nieuwe stelsel zijn verankerd.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU (HvJ EU) vallen afspraken
tussen sociale partners over een pensioenregeling en de verplichte aansluiting bij
een pensioenfonds voor werknemers naar hun aard en doel buiten het kartelverbod van
artikel 101 VWEU.33 Omdat door verplichtstelling door de overheid tot deelneming van de hele bedrijfstak
in een dergelijk pensioenfonds wel een uitsluitend recht wordt toegekend als bedoeld
in artikel 106, eerste lid, VWEU, kan het mededingingsrecht alsnog van toepassing
zijn. Op grond van artikel 106, tweede lid, VWEU wordt het mededingingsrecht echter
uitgesloten van toepassing als dit de vervulling van een toevertrouwde bijzondere
taak verhindert.34
In de jurisprudentie van het HvJ EU is deze uitzonderingsbepaling uitgewerkt in drie
voorwaarden:
1) er is sprake van een dienst van algemeen economisch belang,
2) bij mededinging kan deze taak niet tegen economisch aanvaardbare kosten worden uitgevoerd,
en
3) verplichtstelling is noodzakelijk voor de te bereiken sociale doelstelling.35
In dit verband is van belang om te beoordelen of verplichtstelling ervoor zorgt dat
de «goede» risico’s solidair blijven met de «slechte» risico’s, zodat de taak om voor
alle werknemers in een bedrijfstak een pensioenregeling uit te voeren tegen economisch
aanvaardbare kosten kan worden vervuld.36 Daarbij moet de aanvullende pensioenregeling worden gekenmerkt door een hoge mate
van solidariteit.37 Wat betreft de noodzakelijkheid van verplichtstelling bij een aanvullende pensioenregeling
geldt daarnaast dat deze nauw samenhangt met de voorwaarde van uitvoering tegen sociaal
aanvaardbare kosten.38 Uiteindelijk is belangrijk dat voldoende aannemelijk kan worden gemaakt dat verplichtstelling
noodzakelijk is voor de (sociale) taakvervulling.
De Afdeling merkt op dat met het voorstel het bestaande stelsel van aanvullende pensioenen
in stand blijft, en dat slechts de aard van de pensioenovereenkomsten die kunnen worden
verplicht gesteld, wijzigt: de op basis van de doorsneepremie gefinancierde uitkeringsovereenkomsten
worden vervangen door premieovereenkomsten.
De Afdeling heeft eerder opgemerkt dat afschaffing van de doorsneesystematiek niet
betekent dat het nieuwe pensioenstelsel automatisch leidt tot schending van het Europese
mededingingsrecht.39 Diverse stelsels zijn mogelijk binnen de Europeesrechtelijke kaders, zolang wordt
voldaan aan de voorwaarden die worden gesteld aan de uitwerking van het stelsel. De
beoordeling of de sociale functie in het nieuwe stelsel voldoende tot uitdrukking
komt, vindt daarom integraal plaats.
Uit de toelichting blijkt dat de regering voor de rechtvaardiging van verplichtstelling
veel belang toekent aan de bedrijfstakbrede acceptatieplicht.40 Zonder deze plicht acht de regering het in beginsel niet mogelijk om de pensioenregeling
voor alle betrokkenen tegen economisch aanvaardbare kosten uit te voeren.
Indien zou worden volstaan met een opbouw van pensioenkapitaal op basis van een leeftijdsonafhankelijke
premie, zou niet kunnen worden volgehouden dat aan de genoemde voorwaarden is voldaan.
In het beoogde meer persoonlijke pensioenstelsel zou het onderscheid met vergelijkbare
regelingen in de derde pijler in dat geval feitelijk wegvallen.
Het nieuwe stelsel is evenwel ingebed in het collectieve arbeidsrecht, bijvoorbeeld
met betrekking tot de premies (de hoogte ervan wordt bepaald door het samenstel van
afspraken tussen sociale partners en besluiten van het pensioenfonds) En ook in het
nieuwe stelsel bestaan verschillende vormen van solidariteit. Zo gaat het nieuwe stelsel
uit van het delen van het langlevenrisico, kent de solidaire premieregeling collectief
beleggingsbeleid en deling van beleggingsrisico’s, en wordt intergenerationele solidariteit
expliciet gemaakt via de solidariteitsreserve dan wel de risicodelingsreserve. Belangrijk
sluitstuk is in dit verband dat door de combinatie van een acceptatieplicht en verplichtstelling
risicoselectie door deelnemers of pensioenuitvoerders niet mogelijk is.
Tot slot is van belang dat in het voorstel behouden is gebleven dat aan de deelneming
afspraken in het sociaal overleg tussen werkgevers en werknemers ten grondslag liggen
en er een zekere samenhang is tussen het sociaal overleg tussen werkgevers en werknemers
in een bedrijfstak, de kring van werkgevers en werknemers die onder de regeling vallen
en het bestuur van het fonds (waarin die werknemers en werkgevers zijn vertegenwoordigd).
Ook wordt de uitvoering van pensioenregelingen gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van werkgevers en werknemers, is er risicodeling door het verbod op ringfencing, en
zorgen de domein- en productafbakening ervoor dat bedrijfstakpensioenfondsen in principe
geen andere activiteiten mogen verrichten dan de uitvoering van (verplichtgestelde)
pensioenregelingen in een (deel van een) bedrijfstak.
Gelet hierop komt de Afdeling tot de conclusie dat voldoende aannemelijk is dat het
voorgestelde stelsel zijn sociale functie heeft behouden, dat het op hoofdlijnen nog
steeds door een voldoende mate van solidariteit wordt gekenmerkt, en dat de inbreuk
op het mededingingsrecht die ermee gepaard gaat, noodzakelijk is om deze sociale doelstellingen
te kunnen bereiken.
Dit neemt niet weg dat de Afdeling in het licht van het voorgaande bijzondere aandacht
vraagt voor de wijze waarop in het voorstel de flexibele premieregeling is geregeld
(hierna onder b). Ook wijst zij in dit verband op de inrichting van de solidariteitsreserve
en de risicodelingsreserve (zie nader punt 6).
b. Flexibele premieregeling
De flexibele premieovereenkomst onderscheidt zich op een aantal punten van de solidaire
premieovereenkomst. Zo is de risicodelingsreserve optioneel en kent de flexibele premieovereenkomst,
een beperktere vorm van risicodeling, namelijk per leeftijdscohort. Daarnaast is sprake
van maatwerk in het beleggingsbeleid (life-cycle beginsel) in plaats van een collectief
beleggingsbeleid. Bovendien is bij de flexibele premieovereenkomst sprake van een
(beperkt) shoprecht. Dit roept de vraag op of deze flexibele premieregeling uiteindelijk
voldoende solidariteitselementen bevat om verplichtstelling te kunnen rechtvaardigen.
Volgens de toelichting is de regering zelf van oordeel dat een flexibele premieovereenkomst
niet in alle gevallen voldoende solidariteitselementen zal bevatten om verplichtstelling
te kunnen rechtvaardigen.41 Na deze constatering laat de regering het echter over aan de partijen die voor deze
regeling kiezen om dit gebrek al dan niet te herstellen (door toevoeging van een risicodelingsreserve
en een bredere deling van het micro-langlevenrisico).42
De Afdeling acht deze benadering, gelet op de rol van de wetgever bij verplichtstelling,
niet aanvaardbaar. De wetgever faciliteert op deze wijze verplichtstelling zonder
dat voldoende verzekerd is dat deze pensioenvoorziening plaatsvindt in een vorm die
voldoet aan hetgeen met verplichtstelling wordt beoogd en die voldoet aan de daarvoor
geldende Unierechtelijke voorwaarden (zoals hiervoor besproken).
De Afdeling wijst in het bijzonder nog op het (beperkte) shoprecht bij de flexibele
premieovereenkomst. De toelichting bevat geen nadere uiteenzetting over de vraag hoe
het shoprecht bij de flexibele premieovereenkomst zich tot de verplichtstelling verhoudt.
Wel wordt in de toelichting als belangrijk argument vóór verplichtstelling van de
flexibele premieovereenkomst gewezen op de bedrijfstakbrede (of beroepsgroepbrede)
acceptatieplicht, in combinatie met de verplichtstelling, waardoor risicoselectie
wordt voorkomen.43 Het shoprecht, ook al is dit relatief beperkt, doet juist afbreuk aan dit essentiële
solidariteitselement. Het (beperkte) shoprecht bij de flexibele premieregeling is
dan ook niet verenigbaar met de gewenste verplichtstelling.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de flexibele premieregeling in het licht
van de Unierechtelijke voorwaarden voor verplichtstelling niet in deze vorm door te
voeren. Zij adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
De verplichtstelling vervult een belangrijke functie in ons pensioenstelsel. De mogelijkheid
om alle werkgevers die onder de werkingssfeer van een bedrijfstakpensioenfonds vallen,
te verplichten om deel te nemen aan de pensioenregeling maakt het mogelijk dat alle
werknemers binnen deze bedrijfstak tegen economisch aanvaardbare voorwaarden pensioen
opbouwen. De verplichtstelling zorgt voor bedrijfstakbrede solidariteit bij het delen
van risico’s, is van belang voor het bestrijden van de witte vlek en zorgt ervoor
dat werkgevers niet concurreren op de arbeidsvoorwaarde pensioen. De regering hecht
daarom grote waarde aan het behoud van de verplichtstelling.
De regering constateert dat de Afdeling reageert op de korte beschrijving van de «kale»
flexibele premieregeling in de memorie van toelichting. De regering heeft daarin beschreven
dat uit de juridische analyses die de regering heeft laten uitvoeren, blijkt dat de
verplichtstelling van de «kale» flexibele premieregeling gerechtvaardigd kan worden,
mits voldoende aannemelijk gemaakt kan worden dat de verplichtstelling leidt tot economisch
meer aanvaardbare kosten. Aanvullend heeft de regering toegelicht dat dit doorgaans
lastiger zal zijn aan te tonen bij een «kale» flexibele premieregeling dan bij een
flexibele premieregeling met aanvullende solidariteitselementen of bij een solidaire
premieregeling. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling ziet de regering in
dat uit de memorie van toelichting onvoldoende duidelijk bleek wat met de uitvoering
van een zogenaamde «kale» flexibele premieregeling was bedoeld. Een flexibele premieregeling
zonder optionele solidariteitselementen bevat als zodanig ook solidariteits- en collectiviteitselementen
die bijdragen aan de sociale doelstelling. Toevoeging van de optionele solidariteitselementen
levert hieraan een additionele bijdrage. Het wetsvoorstel is daarom – in lijn met
het advies van de Afdeling – aangepast in die zin dat voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen
die een flexibele premieovereenkomst willen uitvoeren, de optionele solidariteitselementen,
een risicodelingsreserve en het collectief delen van het micro-langlevenrisico, verplichte
onderdelen van het contract dienen te vormen. De regering is ervan overtuigd dat met
deze aanpassing de verplichtstelling houdbaar is, zowel ten aanzien van pensioenfondsen
die een solidaire premieovereenkomst uitvoeren, als pensioenfondsen met een flexibele
premieovereenkomst. De memorie van toelichting (paragraaf 3.4 en paragraaf 10.2.9)
is op deze punten aangevuld.
De regering is het geheel eens met de beschrijving van de Afdeling van het kader voor
de verplichtstelling op grond van het Unierecht en de daarop gebaseerde jurisprudentie.
Wel maakt de regering een nuancerende opmerking ten aanzien van het voldoende verzekeren van de verplichtstelling. De wetgever creëert weliswaar het kader waarbinnen
sociale partners een collectieve pensioenregeling kunnen overeenkomen, doch het oordeel
of de verplichtstelling bij toepassing van deze regeling aan (onder meer) het Unierecht
voldoet is niet aan de wetgever, maar aan de rechter. De wetgever kan geen verplichtstelling
garanderen. De beschrijving van het beoordelingskader voor de verplichtstelling in
paragraaf 10.2 biedt sociale partners wel voldoende handvatten om een inschatting
te maken van de houdbaarheid van de verplichtstelling.
De Afdeling heeft bijzondere aandacht voor het beperkt shoprecht en acht dit niet
verenigbaar met de verplichtstelling. De Afdeling benoemt dat het shoprecht zich niet
goed verhoudt tot de bedrijfstakbrede (of beroepsgroepbrede) acceptatieplicht waardoor
risicoselectie wordt voorkomen. Hierbij merkt de regering op dat het voorkomen van
risicoselectie gericht is op selectie ten aanzien van werkgevers (met verschillende
deelnemersbestanden) en aan de voorkant plaatsvindt. Verplichtstelling voorkomt dit
risico. Met het shoprecht is het nog steeds niet mogelijk om werkgevers te weigeren
omdat zij relatief veel oude werknemers hebben. Risicoselectie op leeftijd kan in
dit geval niet plaatsvinden. Werkgevers met veel werknemers die met pensioen zullen
gaan, zullen niet geweigerd kunnen worden dankzij de verplichtstelling. Wanneer deze
werknemers met pensioen gaan is er een mogelijkheid dat een deel van hen een uitkering
prefereert die het eigen pensioenfonds niet uitvoert, in dat geval is risicoselectie
echter al voorkomen (alle werkgevers binnen de bedrijfstak zijn immers aangesloten
tegen dezelfde kosten) waardoor deze uitvloei geen gevolgen heeft voor risicoselectie.
Binnen de flexibele premieregeling heeft een deelnemer de keuze tussen een vaste en
variabele uitkering. Een pensioenfonds kan ervoor kiezen om slechts een van de twee
uitkeringen aan te bieden omdat het anders hogere kosten maakt voor potentieel een
kleine groep deelnemers die interesse heeft in de andere uitkering. In dat geval maakt
het beperkt shoprecht het mogelijk dat een deelnemer altijd kan kiezen tussen een
vaste en variabele uitkering. Als een fonds wel beide varianten aanbiedt, is er geen
sprake van shoprecht. Het beperkt shoprecht biedt daarmee ook een mogelijkheid om
tegen schappelijkere kosten de pensioenregeling uit te voeren. De regering meent dat
dit verder geen invloed heeft op de houdbaarheid van de verplichtstelling.
Tot slot is de toelichting op het vlak van de uitzonderingsbepaling van het HvJ EU
aangevuld (hoofdstuk 10 Juridische houdbaarheid en rechtsbescherming).
5. Grondrechten
a. Algemeen
Bij de stelselwijziging speelt, zoals de toelichting vermeldt, een aantal grondrechten
een belangrijke rol, namelijk de bescherming van het eigendomsrecht, de vrijheid van
collectief onderhandelen, het recht op collectieve actie en het recht op gelijke behandeling
naar geslacht en leeftijd.44 De Afdeling gaat hierna kort in op de belangrijkste vraagstukken die in dit verband
spelen.
Eigendomsrecht bij invaren
Als het gaat om het onderbrengen van de waarde van de bestaande pensioenaanspraken
in collectief gewijzigde pensioenovereenkomsten («invaren»), is van belang dat geen
ongerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op de bescherming van het eigendomsrecht.
Volgens de toelichting vormen de voorgestelde regels inzake het invaren weliswaar
regulering van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM,
maar bestaat hiervoor een rechtvaardiging en moeten de maatregelen proportioneel worden
geacht.45 Daarbij wijst de regering onder andere op de voorgestelde vorm van collectieve medezeggenschap,
die specifiek voor het invaren is gecreëerd ter vervanging van het individuele bezwaarrecht.
De Afdeling onderschrijft deze overwegingen in toelichting en heeft hierover geen
nadere opmerkingen.46
Leeftijd en geslacht
Wat betreft de overstap naar een premiestelstel met een leeftijdsonafhankelijke premie
en dus een degressieve pensioenopbouw, is van belang dat het stelsel geen ongerechtvaardigd
direct of indirect onderscheid maakt op grond van leeftijd of geslacht.
Uit de toelichting blijkt dat de afschaffing van de doorsneesystematiek vooral deelnemers
in de leeftijdsgroep van 40–55 jaar raakt.47 In het voorstel is voorzien in mogelijkheden en randvoorwaarden voor adequate compensatie
voor leeftijdsgroepen die nadeel ondervinden van de overstap, waaronder de verplichting
om afspraken te maken over compensatie ten behoeve van deze groep.48 Ook in dit verband onderschrijft de Afdeling de overwegingen van de regering en heeft
zij geen nadere opmerkingen.
De Afdeling gaat hierna uitgebreider in op het recht op gelijke behandeling naar geslacht.
b. Onderscheid naar geslacht
Wat betreft de overstap naar een premiestelstel met een leeftijdsonafhankelijke premie
en dus een degressieve pensioenopbouw, concludeert het College voor de Rechten van
de Mens (CRM) in zijn advies dat het nieuwe pensioenstelsel indirect onderscheid op
grond van geslacht tot gevolg heeft.49 Dit onderscheid kan volgens het CRM slechts worden gerechtvaardigd als wordt voorzien
in een verplichte compensatie voor de benadeelde groepen.
Het CRM neemt als uitgangspunt dat het nieuwe pensioenstelsel vanwege de resulterende
degressieve pensioenopbouw ongunstig kan uitpakken voor jonge mensen die tijdelijk
niet of minder werken, omdat premies die worden ingelegd op jongere leeftijd langer
kunnen renderen dan premies die op latere leeftijd worden ingelegd.50 Volgens het CRM is het algemeen bekend dat vrouwen in vergelijking met mannen in
hun jonge jaren minder werken of pas op latere leeftijd de arbeidsmarkt betreden.
Het CRM neemt daarom aan dat het nieuwe pensioenstelsel indirecte discriminatie van
vrouwen tot gevolg heeft, omdat het vastgestelde onderscheid in het voorstel niet
gerechtvaardigd wordt.
De regering onderkent dat het nadelige effect van in jongere jaren niet of minder
werken op de pensioenopbouw vaker bij vrouwen zal voorkomen.51 Volgens de regering moet deze uitkomst echter worden geplaatst in het bredere maatschappelijke
vraagstuk dat vrouwen meer in deeltijd werken in verband met zorgtaken. Dat vraagstuk
vergt een bredere (Europese) aanpak. Daarnaast is zij van oordeel dat het indirecte
onderscheid kan worden gerechtvaardigd door de gekozen doelstelling en middelen. Zo
blijkt onder meer uit onderzoek dat zowel voor mannen als voor vrouwen de impact van
de premiesystematiek op de pensioenopbouw beperkt is.52 Compensatie op wettelijk niveau voor vrouwen die in jonge jaren in deeltijd werken
of later de arbeidsmarkt betreden is daarom niet noodzakelijk. Het wordt evenmin uitvoerbaar
geacht, onder meer vanwege de juridische implicaties (direct onderscheid op basis
van geslacht is daarvoor vereist) en strijdigheid met de geest van voorliggend voorstel
(transparantie, meer aansluiten bij eigen voorkeuren en omstandigheden, keuzevrijheid).
Artikel 14 EVRM juncto artikel 1 Eerste Protocol EVRM
Artikel 14 EVRM (van toepassing als tevens een door het EVRM beschermd recht wordt
geraakt) en het Twaalfde protocol bij het EVRM bevatten een verbod op discriminatie.
Discriminatie houdt in dat een bepaalde groep of bepaalde groepen anders worden behandeld
zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat. Opgemerkt wordt dat ook het Handvest
van de Grondrechten van de EU diverse discriminatieverboden bevat. Artikel 21, eerste
lid, van het Handvest bevat een algemeen discriminatieverbod dat onder andere iedere
vorm van discriminatie op grond van leeftijd en geslacht verbiedt. Artikel 23 van
het Handvest waarborgt de gelijke behandeling van mannen en vrouwen op alle gebieden,
met inbegrip van werkgelegenheid, beroep en beloning. Voor zover in dit verband relevant
komt de uitleg van deze rechten overeen met de uitleg van artikel 14 EVRM.
In dit verband moet eerst worden vastgesteld of sprake is van gelijke gevallen die
ongelijk worden behandeld. Evenals de regering (en het CRM) is de Afdeling van oordeel
dat in het nieuwe pensioenstelsel geen direct onderscheid op grond van geslacht wordt
gemaakt. De discussie richt zich op de kwestie van indirect onderscheid. Van indirect
onderscheid is sprake indien een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze,
personen met bijvoorbeeld een bepaalde leeftijd of van een bepaald geslacht in vergelijking
met andere personen bijzonder treft.53
Als sprake is van (indirect) onderscheid moet vervolgens worden gekeken of daarvoor
een objectieve rechtvaardiging bestaat. Dat betekent dat moet worden beoordeeld of
de regelgeving een legitiem doel dient en of de maatregel die het onderscheid oplevert,
proportioneel is ten opzichte van dat doel. In dat kader moet worden onderzocht of
de maatregel een geschikt middel is om het doel te bereiken, of er alternatieven zijn
die minder onderscheid opleveren en of het onderscheid evenredig is ten opzichte van
het doel.
b.1. Stelsel als geheel beoordelen
De Afdeling merkt in dit kader op dat voor de beoordeling van de vraag of in het nieuwe
pensioenstelsel sprake is van indirect onderscheid tussen mannen en vrouwen, het nieuwe
stelsel als zodanig en dus in zijn geheel moet worden beoordeeld. De effecten worden
immers uiteindelijk bepaald door alle elementen daarvan in aanmerking te nemen en
niet door er een enkel element uit te lichten. Daarnaast past het niet het nieuwe
stelsel te beoordelen door een element daarvan af te zetten tegen het bestaande stelsel
dat van andere uitgangspunten uitgaat.54
b.2. Indirect onderscheid
De toelichting beschrijft dat sprake is van een significant verschil tussen de huidige
inkomens uit aanvullend pensioen van mannen en vrouwen.55 De oorzaken daarvan liggen in belangrijke mate buiten het (huidige of voorgestelde)
pensioenstelsel. Zo werken vrouwen relatief vaker in deeltijd, al dan niet in verband
met zorgtaken, in minder betaalde functies en in sectoren met een minder genereuze
pensioenopbouw. Daarbij moet worden bedacht dat de huidige zogenoemde «pensioenkloof»
tussen mannen en vrouwen voor een belangrijk deel een erfenis is uit het verleden,
toen de arbeidsparticipatie van vrouwen in Nederland laag was.56 Omdat de arbeidsparticipatie van vrouwen aanmerkelijk is toegenomen, zal de pensioenkloof
afnemen, maar niet verwacht wordt dat deze geheel zal verdwijnen.57 Zolang vrouwen minder werken en minder verdienen, is een logisch gevolg daarvan dat
zij ook minder aanvullend pensioen opbouwen.58
Het geconstateerde probleem van de pensioenkloof is daarom in de basis het gevolg
van sociale en culturele normen en van arbeidsmarkt- en beleidskeuzes in dat verband.59 De oplossing van dit maatschappelijke probleem vergt een brede aanpak, die buiten
de strekking van het nieuwe pensioenstelsel valt.60 Nu de pensioenkloof een gevolg is van sociale en culturele normen en van arbeidsmarkt-
en beleidskeuzes in dat verband, ligt het ook niet voor de hand om de oplossing voor
dit probleem te zoeken in het bereik van de pensioenwetgeving, bijvoorbeeld door verplichte
compensatie.61 Daarbij dient bedacht te worden dat het nieuwe pensioenstelsel – in tegenstelling
tot het huidige – de premiebetaling als uitgangspunt neemt en niet de hoogte van de
uitkering. Noch bij de berekening van de premie, noch bij de berekening van de uitkering
wordt in het nieuwe stelsel indirect onderscheid gemaakt.
Verschillen in de uitkomst van de individuele pensioenpotten na de looptijd van ongeveer
40 jaar kunnen, naast de hiervoor besproken gevolgen van verschillende carrièrepatronen
tussen mannen en vrouwen, om tal van redenen ontstaan, zoals wisseling van functie,
bedrijfstak, perioden van zelfstandige arbeid of niet werken om gezondheidsredenen.62 Het valt daarom moeilijk te voorspellen of en zo ja, in welke mate er daadwerkelijk
een significant verschil in uitkomst zal zijn specifiek tussen mannen en vrouwen.
Een essentieel uitgangspunt van het voorgestelde nieuwe pensioenstelsel is dat pensioenopbouw
op actuarieel neutrale wijze plaatsvindt. In die zin onderscheidt een premiestelsel
zich niet van financiële producten zoals spaar- of beleggingsrekeningen. Het opgebouwde
pensioenkapitaal is de resultante van de persoonlijk ingelegde premie en het daarop
behaalde rendement, wat op pensioendatum wordt omgezet in pensioenuitkeringen.63 De degressieve opbouw bij een gelijkblijvende, leeftijdsonafhankelijke premie is
dan ook niet meer dan een gevolg van de omstandigheid dat bij een actuarieel neutrale
opbouw premies die op jonge leeftijd zijn ingelegd langer renderen dan premies die
op latere leeftijd zijn ingelegd. Het resultaat is daarbij uiteindelijk vooral afhankelijk
van de beleggingsresultaten.
De Afdeling concludeert dat verschillen in beloning tussen mannen en vrouwen bij een
premieregeling met leeftijdsonafhankelijke premie weliswaar logischerwijs tot uitdrukking
komen in de pensioenopbouw, maar dat het premiestelsel als zodanig neutraal is opgezet.
De Afdeling benadrukt nogmaals dat voor de beoordeling of sprake is van indirect onderscheid,
het premiestelsel als geheel moet worden beoordeeld, met inbegrip van alle solidariteitskenmerken
die dat stelsel behelst. In het licht hiervan is zij er dan ook niet zonder meer van
overtuigd dat bij het voorgestelde premiestelsel sprake is van indirect onderscheid
op basis van geslacht.
b.3. Rechtvaardiging
Voor zover, zoals de regering doet, aangenomen zou moeten worden dat er wel indirect
onderscheid op grond van geslacht zou worden gemaakt in het nieuwe pensioenstelsel,
merkt de Afdeling het volgende op. De Afdeling deelt de opvatting van de regering
dat het nieuwe stelsel een legitiem doel dient, een geschikt middel is om het doel
te bereiken, en er geen geschikte alternatieven zijn die minder onderscheid opleveren.
De Afdeling gaat op deze elementen dan ook niet nader in. Wat de proportionaliteit
van het onderscheid betreft merkt de Afdeling het volgende op.
In het nieuwe stelsel wordt het uitgangspunt van een actuarieel neutrale wijze van
pensioenopbouw niet volledig doorgevoerd. Uit een oogpunt van solidariteit worden
namelijk bepaalde risico’s gedeeld. Dit betreft, afhankelijk van het type premieregeling
en de gemaakte keuzes, beleggingsrisico’s en het langlevenrisico. De acceptatieplicht
en verplichtstelling bij pensioenregelingen bewerkstelligen dat risicoselectie is
uitgesloten.
Als gevolg van deze vormen van solidariteit vindt een herverdeling tussen groepen
deelnemers plaats, zoals tussen mannen en vrouwen. Zo leidt het (verplicht) delen
van het langlevenrisico tot een herverdeling van mannen naar vrouwen, omdat vrouwen
over het geheel genomen een hogere levensverwachting hebben.64 Wat uiteindelijk de effecten van het voorstel zullen zijn voor de verhouding tussen
de pensioenopbouw van vrouwen en van mannen in het nieuwe stelsel, is afhankelijk
van de ontwikkeling van de levensverwachting, de samenstelling van het deelnemersbestand
van een fonds, en van beslissingen die in het kader van de regeling worden genomen,
bijvoorbeeld over de beleggingsmix, de toedelingsregels voor de beleggingsresultaten,
de indeling in cohorten, de toepassing van het beschermingsrendement en in voorkomend
geval die van de solidariteitsreserve of de risicodelingsreserve.
b.4. Conclusie
De Afdeling is er niet zonder meer van overtuigd dat het nieuwe pensioenstelsel of
de transitie daar naar toe als zodanig indirect onderscheid maakt tussen mannen en
vrouwen. Indien het stelsel op termijn wel indirect onderscheid tussen vrouwen en
mannen bewerkstelligt, wordt dat onderscheid gerechtvaardigd door het eigen karakter
van het pensioenstelsel, dat is gebaseerd op een actuarieel neutrale premieheffing.
Dit past in het geheel van het nieuwe stelsel: met het oog op de huidige arbeidsmarkt
waarbij wisselingen van functie en sector veelvuldiger voorkomen beoogt dit stelsel
door een neutrale premieheffing een maximale objectiviteit van het stelsel.
Hoewel hierin ook zekere solidariteitselementen zijn opgenomen, zou een collectieve
compensatie voor een moeilijk vooraf precies vast te stellen nadelige uitkomst voor
een deel van de vrouwelijke beroepsbevolking niet alleen moeilijk uitvoerbaar zijn,
maar ook dit stelsel als geheel doorkruisen en waarschijnlijk nieuwe onevenwichtigheden
en mogelijk andere vormen van ongelijke behandeling in het leven roepen. De Afdeling
ziet dan ook geen noodzaak om, bovenop de verschillende solidariteitselementen in
het voorstel, aanvullend in compensatie specifiek voor vrouwen te voorzien.
Wel adviseert de Afdeling dat bij de nadere regulering van verschillende onderdelen,
zoals de solidariteitsreserve, de (indirecte) gevolgen ervan voor de posities van
mannen en vrouwen een van de aandachtspunten zal zijn.
Bij haar toetsing van het wetsvoorstel aan de grondrechten onderschrijft de Afdeling
de overwegingen in de memorie van toelichting. Zij maakt geen nadere opmerkingen over
de rechtvaardiging van het onderbrengen van de waarde van de bestaande pensioenaanspraken
in de collectief gewijzigde pensioenovereenkomsten («invaren»).
Ten aanzien van de vraag of het wetsvoorstel (indirect) onderscheid naar geslacht
tot gevolg heeft, zet de Afdeling de relevante juridische aspecten op heldere wijze
uiteen. Waar de regering een objectieve rechtvaardiging ziet voor een mogelijk indirect
onderscheid, is de Afdeling er niet zonder meer van overtuigd dat het nieuwe pensioenstelsel
als zodanig indirect onderscheid maakt. Hiervoor heeft de Afdeling het nieuwe pensioenstelsel
als geheel beoordeeld, met inbegrip van het actuarieel neutrale karakter van dat stelsel
en alle solidariteitskenmerken. In haar conclusie deelt de Afdeling dat er geen noodzaak
is om te voorzien in specifieke aanvullende compensatie voor vrouwen. Verschillen
in pensioenopbouw tussen vrouwen en mannen zijn in de basis het gevolg van sociale
en culturele normen. Het mitigeren van die verschillen vergt een brede aanpak die
buiten de strekking van het nieuwe pensioenstelsel valt.
In overeenstemming met het advies zal de regering bij de nadere regulering in het
kader van dit wetsvoorstel bezien of deze voor mannen en vrouwen (indirect) verschillende
gevolgen heeft.
In het vervolg van dit advies gaat de Afdeling in op enkele meer specifieke onderwerpen.
6. Solidariteitsreserve/risicodelingsreserve
Het voorstel voorziet in de mogelijkheid tot het vormen van een reserve. Bij de solidaire
premieovereenkomst is dat een zogenoemde solidariteitsreserve, een verplichte reserve
van maximaal 15% van het totale pensioenvermogen.65 Bij de flexibele premieovereenkomst is dat een risicodelingsreserve, een niet-verplichte
reserve van eveneens maximaal 15% van het vermogen.66 In het voorstel is ook geregeld uit welke bronnen de reserve kan worden gevuld. Voorts
is geregeld dat inflatierisico’s wel, en operationele kosten niet via de reserve kunnen
worden afgedekt. De pensioenuitvoerder stelt ter zake vooraf regels. Deze regels zijn
evenwichtig, transparant, onderling consistent en worden voor langere tijd vastgesteld.
Volgens de toelichting heeft de aanwezigheid van de solidariteitsreserve een aantal
voordelen:
1) intergenerationele risicodeling wordt mogelijk gemaakt binnen premieregelingen (mits
er voldoende premievolume in het fonds aanwezig is),
2) het is mogelijk om schommelingen in pensioenuitkomsten te dempen en
3) niet-verhandelbare risico’s kunnen via de solidariteitsreserve worden gedeeld (bijvoorbeeld
macro-langlevenrisico of inflatierisico).
Door middel van intergenerationele risicodeling wordt het risicodraagvlak van de pensioenregeling
vergroot, waardoor pensioenen stabieler worden zonder dat beleggingsrisico’s teruggenomen
hoeven te worden, zo vermeldt de toelichting.67 De risico’s kunnen immers worden gespreid over meer generaties.
Volgens de toelichting wordt met de solidariteitsreserve dan wel risicodelingsreserve
ook bijgedragen aan de sociale doelstellingen en daarmee aan de onderbouwing van de
verplichtstelling in het licht van het Europese mededingingsrecht.68
De Afdeling merkt op dat met het voorstel wordt gekozen voor een meer persoonlijk
pensioenstelsel, waarbij explicieter wordt gemaakt welke risico’s bij de deelnemer
liggen. Met de solidariteitsreserve worden weer elementen in het stelsel gebracht
die kunnen leiden tot de problemen waarvoor de voorliggende stelselwijziging juist
een oplossing wil bieden, namelijk een gebrek aan transparantie en onduidelijkheid
over wat verwacht mag worden. Zo wordt uit de toelichting niet duidelijk in welke
gevallen en onder welke voorwaarden intergenerationele solidariteit wel wenselijk
wordt geacht, en wanneer niet.
In het stelsel zijn bovendien reeds voorzieningen getroffen om risico’s te beheersen
en af te dekken, zoals de risicohouding, de beleggingsmix per cohort en de toepassing
van het beschermingsrendement. Uit de toelichting wordt onvoldoende duidelijk wat
de voorgestelde reserves in dit opzicht toevoegen aan de instrumenten waarin het nieuwe
stelsel al voorziet.
Voorts merkt de Afdeling op dat het voorgaande ook relevant is in het licht van het
Europese mededingingsrecht (zie ook punt 4). De stelling in de toelichting dat de
solidariteitsreserve bijdraagt aan de sociale doelstellingen en daarmee aan de motivering
van de verplichtstelling acht zij in de voorgestelde opzet dan ook niet verdedigbaar.69
Tot slot merkt de Afdeling nog op dat het oogmerk van en de voorwaarden voor de inzet
van de solidariteitsreserve en de risicodelingsreserve te weinig in de wettekst zijn
verankerd. Daardoor is onvoldoende verzekerd dat de beoogde solidariteit metterdaad
zal worden bewerkstelligd, en dat de reserves uitsluitend zullen worden ingezet voor
doelen waarvoor deze bedoeld zijn.70
De Afdeling adviseert de voorgestelde solidariteitsreserve en de risicodelingsreserve
met inachtneming van het voorgaande nader te motiveren en het voorstel in het licht
van het voorgaande aan te passen.
De solidariteits- en de risicodelingsreserve hebben tot doel om risico’s te delen
op een wijze die meerwaarde biedt voor het collectief. In het wetsvoorstel is daarom
verduidelijkt dat met de solidariteits- of risicodelingsreserve financiële mee- of
tegenvallers collectief gedeeld moeten worden op een wijze die op voorhand leidt tot
gemiddeld stabielere of hogere toekomstige en al ingegane pensioenuitkeringen voor
alle generaties.
Hiermee is tevens verduidelijkt onder welke voorwaarden de regering intergenerationele
solidariteit wenselijk acht.
Binnen de wettelijke randvoorwaarden kunnen sociale partners instrumentele doelstellingen
afspreken voor de solidariteits- of risicodelingsreserve, waaraan de pensioenuitvoerder
uitvoering geeft. Hiertoe zijn de artikelen 10d en 10e van de Pensioenwet (en artikelen
28d en 28e van de Wet verplichte beroepspensioenregeling) aangepast, alsmede de toelichting
op deze onderdelen.
Met deze aanpassing in het wetsvoorstel wordt tevens wettelijk verankerd dat de solidariteits-
of risicodelingsreserve een meerwaarde biedt voor een bedrijfstakbrede collectieve
pensioenvoorziening en daarmee bijdraagt aan de sociale doelstellingen.
De functie van de solidariteits- of risicodelingsreserve brengt onvermijdelijk met
zich mee dat sprake is van een collectief, niet persoonlijk vermogen. Naar het oordeel
van de regering doet dit geen betekenisvolle afbreuk aan het doel om het pensioenstelsel
meer persoonlijk en inzichtelijk te maken. De pensioenuitvoerder moet immers vóóraf
zo veel mogelijk duidelijkheid geven over de doelstellingen, randvoorwaarden en het
functioneren van deze reserve. Daarnaast verbiedt het wetsvoorstel het gebruik van
de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve voor het delen van operationele kosten.
In de lagere regelgeving wordt concreet invulling gegeven aan een kwantitatieve methode
die pensioenuitvoerders moeten toepassen om de baten en lasten van de solidariteits-
of risicodelingsreserve voor alle cohorten binnen een pensioenregeling inzichtelijk
te maken.
7. Transitie-ftk
Het transitie-ftk is soepeler dan het huidige ftk en mag alleen worden toegepast indien
naar verwachting zal worden ingevaren. Zolang de fondsspecifieke invaardekkingsgraad
nog niet bekend is, staat daarbij centraal het realiseren van een generieke invaardekkingsgraad
van 95%. Wanneer een pensioenfonds een dekkingsgraad van minder dan 90% heeft, moeten
direct maatregelen worden genomen om de dekkingsgraad naar 90% te brengen. Als sprake
is van een dekkingsgraad van 90–95% moet een plan worden opgesteld om aan het einde
van de overbruggingsperiode (dus uiterlijk 1-1-2027) een dekkingsgraad van 95% te
bereiken.71
In aansluiting op de in het transitie-ftk gehanteerde verlaagde drempels wordt ook
de vereiste dekkingsgraad voor indexatie verlaagd van 110% naar 105%.72 Voor 105% is volgens de toelichting gekozen om invulling te geven aan het bij de
ontwikkeling van het financieel toetsingskader gevonden evenwicht en ten behoeve daarvan
symmetrie na te streven ten opzichte van de invaardekkingsgraad van 95%.73
Met het oog op de compensatie vanwege de afschaffing van de doorsneesystematiek zijn
er voor de transitie ook ruimere mogelijkheden om de solidariteitsreserve in te zetten
(de beperking tot 15% geldt niet).
Omdat de beleggingsrisico’s in het nieuwe stelsel expliciet bij de deelnemers komen
te liggen, stelt het nieuwe stelsel andere eisen aan het minimaal vereiste eigen vermogen.
Het gevolg is dat minder buffers hoeven te worden aangehouden. In die zin kan volgens
de Afdeling de aan de versoepeling in het transitie-ftk ten grondslag liggende redenering
worden volgehouden, dat bij het vasthouden aan het huidige ftk zolang de huidige uitkeringsovereenkomsten
gelden misschien kortingen moeten worden doorgevoerd die in het nieuwe stelsel niet
(meer) noodzakelijk zijn.
Hier komt wel bij dat in het nieuwe stelsel, anders dan in het huidige stelsel, de
risico’s binnen het pensioenfonds per leeftijdscohort worden gedeeld. Risicoverdeling
tussen de cohorten (intergenerationele risicoverdeling) vindt in het nieuwe stelsel
op beperktere schaal plaats, via de solidariteitsreserve of de risicodelingsreserve.
Bij de transitie en het invaren, worden de aanspraken op het bestaande vermogen van
het pensioenfonds verdeeld over de verschillende deelnemers. De invoering van een
verlaagde minimaal vereiste dekkingsgraad vooruitlopend op het toekomstige stelsel,
dus voordat die verdeling heeft plaatsgevonden, heeft daardoor gevolgen voor de verdeling
die bij de transitie en het invaren zal plaatsvinden.
Voor het vertrouwen in een eerlijke en evenwichtige transitie is nodig dat inzicht
wordt gegeven in de (her)verdelingseffecten van de transitie als geheel (inclusief
die van de keuzes die worden gemaakt onder en vooruitlopend op het transitie-ftk).
De gekozen aanpak, waarbij vóór de daadwerkelijke transitie daarop al vooruit kan
worden gelopen, draagt aan het verkrijgen van dat inzicht niet bij.
Er mag bovendien niet zonder meer op worden vertrouwd dat de uitkomsten van het besluitvormingsproces
ook op dit punt vanzelf evenwichtig zullen zijn én door iedereen als zodanig zullen
worden aanvaard. Ook in dit opzicht dient te worden gewaakt voor het wekken van verwachtingen
die uiteindelijk niet waar kunnen worden gemaakt. De transitie zelf mag naar het oordeel
van de Afdeling geen aanleiding geven tot een verdere herverdeling tussen leeftijdsgroepen
dan noodzakelijk in verband met de stelselwijziging op zichzelf.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en zo nodig
het voorstel aan te passen.
De Afdeling vraagt aandacht voor de mogelijke additionele (her)verdelingseffecten
die ontstaan door toepassing van het transitie-ftk. De regering erkent dat toepassing
van het transitie-ftk mogelijk tot verdelingseffecten leidt. Het transitie-ftk beziet
de transitieperiode vanuit het nieuwe pensioenstelsel en in het licht van de overstap
daarnaartoe. Voor een verantwoorde, uitlegbare en evenwichtige overgang naar het nieuwe
pensioenstelsel moeten maatregelen die op grond van het huidige financieel toetsingskader
zijn vereist, maar voor (de transitie naar) het nieuwe stelsel onnodig zijn, achterwege
gelaten kunnen worden. Noodzakelijke maatregelen mogen evenwel niet uit de weg worden
gegaan.
Met de Afdeling is de regering van mening dat voor het vertrouwen in een eerlijke
en evenwichtige transitie inzicht in de (her)verdelingseffecten van de transitie als
geheel (incl. die van het transitie-ftk) nodig is. Daarom gaat toepassing van het
transitie-ftk gepaard met aanvullende informatieverplichtingen. Het pensioenfonds
moet de gevolgen van het opteren voor het transitie-ftk en de bijbehorende keuzes
met betrekking tot de inrichting van de transitieperiode in kaart brengen middels
in ieder geval nettoprofijtberekeningen als maatstaf voor verdelingseffecten. In het
implementatieplan moet het pensioenfonds uitleggen en onderbouwen hoe het bij de besluitvorming
over de vormgeving van de transitie rekening heeft gehouden met de verdelingseffecten
die zijn opgetreden door de toepassing van het transitie-ftk. Daardoor worden ook
de consequenties van gebruikmaking van het transitie-ftk meegewogen in de totale transitiebesluitvorming.
Deze informatie wordt ook aan alle deelnemers ter beschikking gesteld dan wel verstrekt.
Ten overvloede zij opgemerkt dat ieder bestuursbesluit te allen tijde dient te voldoen
aan de norm van een evenwichtige belangenafweging (artikel 105, tweede lid, van de
Pensioenwet). Aanvullend heeft het belanghebbendenorgaan een goedkeuringsrecht op
het overbruggingsplan en het verantwoordingsorgaan een adviesrecht. Separaat geldt
voor het belanghebbendenorgaan een goedkeuringsrecht en voor het verantwoordingsorgaan
een adviesrecht op het voorgenomen besluit tot invaren. Met deze uitgangspunten en
waarborgen voldoet de regering aan het advies van de Afdeling om niet meer herverdeling
toe te laten dan voor de stelselherziening nodig is en om die herverdeling inzichtelijk
te maken.
8. Twee omrekenmethoden
Bij het invaren bij pensioenfondsen moet het collectieve vermogen worden verdeeld
over het eigen vermogen ten behoeve van het minimaal vereist eigen vermogen in de
gewijzigde pensioenregeling, de persoonlijke pensioenvermogens van iedereen in het
deelnemersbestand, een eventuele initiële vulling van een solidariteitsreserve of
een risicodelingsreserve, en een eventuele initiële vulling van een compensatiedepot.
Het voorstel biedt de pensioenfondsen voor het toedelen van het collectieve vermogen
keuze uit twee omrekenmethoden: de zogenoemde value based ALM-methode (vba-methode)
en de standaardmethode. De – ingewikkelde – vba-methode is volgens de toelichting
gericht op het bereiken van een evenwichtige uitkomst in termen van netto profijt;
de – eenvoudiger – standaardmethode is toelaatbaar wanneer de uitkomsten «uitlegbaar»
zijn.74 Bij deze laatste methode mogen tot een dekkingsgraad van 105% de uitkomsten (onder
voorwaarden) worden aangepast als dat nodig is voor een evenwichtige transitie. Als
het verantwoordingsorgaan over de voorgestelde aanpassingen negatief adviseert, dan
moet het pensioenfonds het voorgenomen aanpassingsbesluit aan een externe adviescommissie
transitie-effect standaardmethode voorleggen, die een niet-bindend, onafhankelijk
advies zal geven.75
Beide methoden zijn adequaat bevonden en de experts zijn verdeeld over de vraag welk
stelsel de voorkeur verdient. Omdat de ene methode derhalve niet evident beter is
dan de andere is ervoor gekozen om beide methoden toe te staan. Om dezelfde reden
is ook geen voorkeursmethode of default-methode aangewezen. Het is aan het pensioenfonds
om te kiezen welke methode het wil gebruiken bij het invaren en om de gemaakte keuze
vast te leggen in het implementatieplan.
De Afdeling wijst erop dat het bieden van twee rekenmethoden in feite tot gevolg zal
hebben dat in het kader van evenwichtige besluitvorming de pensioenfondsen beide methoden
zullen doorrekenen. Als volgens de ene methode is doorgerekend, zullen niet tevreden
betrokkenen immers vragen om nog eens volgens de andere methode door te rekenen. Dat
leidt tot hogere uitvoerings- en verantwoordingslasten (waarvan de kosten in mindering
komen op het pensioenvermogen). De keuzemogelijkheid in waarderingsmethoden zal mogelijk
ook tot conflicten leiden. Aangenomen moet worden dat de verschillende methoden tot
niet-identieke uitkomsten zullen leiden, waardoor per definitie bepaalde groepen meer
belang hebben bij de keuze voor de ene methodiek en andere groepen voor de andere
methodiek.
Deze problemen zouden kunnen worden weggenomen door toch één van de omrekenmethoden
voor te schrijven. Bovendien zou dat leiden tot lagere uitvoeringskosten en -lasten.
De Afdeling adviseert daarop nader in te gaan en zo nodig het voorstel op dit punt
aan te passen.
De regering herkent de aandachtspunten op het gebied van uitvoerings- en verantwoordingslasten
die de Afdeling benoemt, evenals dat de keuze voor een rekenmethode niet zou moeten
uitnodigen tot conflicten. Tegelijkertijd wijst de regering op de meerwaarde van de
keuzemogelijkheid tussen de twee methoden, zoals ook benoemd in de memorie van toelichting.
De vba-methode kent meer ruimte om nauwkeurig aan te sluiten bij fondsspecifieke eigenschappen
in zoverre deze danig afwijken van sectorgemiddelden. Deze methode is daardoor wel
complexer in de uitvoering.
De standaardmethode is relatief eenvoudig en is algemener van invulling. Afhankelijk
van de financiële positie, van bepaalde fondskenmerken, van de complexiteit van de
pensioenregeling of van de doelen die met het invaren zijn beoogd, kan één van beide
rekenmethoden voor een pensioenfonds passender zijn. De regering vindt het dan ook
niet wenselijk om één van beide methoden te laten vervallen. Welke methode bij het
invaren het meest passend is, is ter beoordeling van het pensioenfonds. De regering
wijst er nadrukkelijk op dat dat het niet de intentie is dat pensioenfondsen beide
methoden doorrekenen. Als een pensioenfonds de passendheid van de keuze voor een rekenmethode
aan zijn fondsorganen kan verantwoorden, zal dit naar verwachting ook niet nodig zijn.
9. Fiscale aspecten
De tweede en derde pijler76 in het Nederlandse pensioenstelsel gaan uit van het omkeerstelsel: betaalde premies
zijn fiscaal aftrekbaar, aanspraken zijn vrijgesteld en de pensioenuitkeringen zijn
belast. Het voorstel bevat op dit vlak geen wijzigingen. De fiscale aanpassingen in
het voorstel zijn in hoofdzaak ingegeven door het voorgestelde nieuwe pensioenstelsel
en de transitie daar naartoe. De Afdeling acht deze insteek begrijpelijk.
Een ander deel van de voorgestelde fiscale wijzigingen is ingegeven door de in het
Pensioenakkoord afgesproken stap richting een meer arbeidsvormneutraal pensioenkader.
De Afdeling onderschrijft het belang hiervan. Thans bestaat een minder ruim fiscaal
kader voor personen die afhankelijk zijn van pensioenvoorzieningen in de derde pijler.
Het voorstel neemt een aantal fiscale verschillen weg tussen de tweede en de derde
pijler, waardoor de mogelijkheden voor fiscaal gefaciliteerde opbouw van een oudedagsvoorziening
meer gelijk worden getrokken.77
De Afdeling onderschrijft deze aanpak, maar merkt het volgende op over de maatregelen
gericht op het komen tot een meer arbeidsvormneutraal fiscaal pensioenkader.
a. Nettolijfrente en nettopensioen
Het pensioengevend loon waarover met de omkeerregel fiscaal gefaciliteerd pensioen
opgebouwd kan worden, is in 2022 afgetopt op € 114.866.78 Voor pensioenopbouw boven de zogenoemde aftoppingsgrens zijn in 2015 het nettopensioen
en de nettolijfrente geïntroduceerd. De premies voor een nettoregeling zijn niet aftrekbaar,
zij worden betaald uit het netto-inkomen. De aanspraak op een nettoregeling is vrijgesteld
in box 3. De uitkeringen uit een nettoregeling zijn onbelast.
Uit de in 2020 verschenen evaluatie van de nettoregelingen volgt dat circa 35.000
mensen (van de circa 200.000 mensen die er op grond van hun inkomen in aanmerking
voor komen) deelnemen aan een nettoregeling. Van een nettolijfrente wordt in de praktijk
zelfs nauwelijks gebruik gemaakt. De evaluatie stelt vraagtekens bij de doelmatigheid,
omdat bij de huidige lage participatiegraden een kostenefficiënte uitvoering maar
in een beperkt aantal gevallen mogelijk is.79
Het kabinet heeft in september 2020 op deze evaluatie gereageerd: «Het kabinet onderschrijft
het belang van de mogelijkheid een adequate oudedagsvoorziening op te bouwen, hoewel
het de vraag is of de huidige nettoregelingen hierin voorzien, gegeven het relatief
beperkte gebruik en de gesignaleerde knelpunten, met name in uitvoeringskosten en
complexiteit. Een eventuele aanpassing van de fiscale behandeling van pensioenen kan
echter het beste in samenhang met de rest van het fiscale stelsel ondernomen worden.»
In het voorstel blijven de nettoregelingen bestaan, inclusief mogelijkheden voor variabilisering,
uitruil, voorzetting partnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum en wezenpensioen.
Daartoe bevat het voorstel een behoorlijke hoeveelheid (complexe) wetgeving. De toelichting
besteedt geen aandacht aan de evaluatie en de eerdere kabinetsreactie en bevat geen
motivering waarom nettoregelingen in het nieuwe pensioenstelsel een plaats verdienen.
Zo wordt bijvoorbeeld geen aandacht besteed aan het vraagstuk waarom enige fiscale
faciliteit nodig zou zijn voor mensen met een inkomen boven € 114.886 om tot een adequate
oudedagsvoorziening te komen, die niet leidt tot een te ruime pensioenopbouw met ongewenste
gevolgen voor de arbeidsparticipatie en de overheidsfinanciën.80
De complexiteit van de nettoregelingen81 leidt tot extra belasting van de uitvoering door de Belastingdienst en tot extra
uitvoeringskosten. Bovendien dragen deze regelingen niet bij aan het streven naar
vereenvoudiging van (belasting)wetgeving. Tezamen met de vraagtekens die worden geplaatst
bij de doelmatigheid van de nettoregelingen en het lage aantal deelnemers aan die
regelingen, komt het de Afdeling voor dat het in de rede ligt de nettolijfrente en
het nettopensioen af te schaffen.
De Afdeling adviseert de nettolijfrente en het nettopensioen af te schaffen en het
voorstel op dit punt aan te passen.
De regering heeft het advies van de Afdeling op dit punt niet overgenomen. Naar aanleiding
van de evaluatie van de nettoregelingen heeft de regering in de brief die de Afdeling
aanhaalt, het belang onderschreven van de mogelijkheid om een adequate oudedagsvoorziening
op te bouwen. Daarbij is de vraag gesteld of de huidige nettoregelingen hierin wel
voorzien, gegeven het relatief beperkte gebruik en de gesignaleerde knelpunten, met
name in uitvoeringskosten en complexiteit. De Afdeling verwijst in haar advies naar
deze vraag.
Uit de evaluatie volgen aanbevelingen ter verbetering van de nettoregelingen waarmee
kan worden tegemoetgekomen aan de gesignaleerde knelpunten. De regering wenst opvolging
te geven aan deze aanbevelingen. Dit gebeurt allereerst met het wetsvoorstel waarmee
de mogelijkheid wordt geïntroduceerd om een klein nettopensioen of een kleine nettolijfrente
af te kopen (Kamerstukken 36 004). Deze mogelijkheid komt tegemoet aan het gesignaleerde knelpunt met betrekking tot
de uitvoeringskosten. Met onderhavig wetsvoorstel wordt een tweetal andere ervaren
knelpunten weggenomen, namelijk de beperking van de premieruimte tot de 3%-staffel
en de eventtoets. Gezamenlijk verbeteren genoemde maatregelen de mogelijkheid om een
adequaat pensioen op te bouwen en de uitvoerbaarheid van de nettoregelingen.
b. Fiscale oudedagsreserve
De fiscale oudedagsreserve (FOR)82 is geïntroduceerd in de jaren zeventig van de vorige eeuw met als doel de behandeling
van oudedagsvoorziening voor ondernemers in de inkomstenbelasting meer gelijk te trekken
met die voor loontrekkenden. De FOR maakt het voor deze ondernemers mogelijk om fiscaal
vriendelijk een oudedagsvoorziening op te bouwen binnen de eigen onderneming.
Diverse fiscale ondernemingsregelingen, waaronder de FOR, zijn in 2017 geëvalueerd.
In de kabinetsreactie wordt onderschreven dat de FOR relatief hoge administratieve
lasten en uitvoeringskosten met zich brengt. Bovendien wordt de FOR in de ogen van
het kabinet te vaak niet gebruikt voor een oudedagsvoorziening, maar slechts als uitstelpost.83
In de Bouwstenen voor een beter belastingstelsel is een fiche opgenomen dat voorstelt
om de aftrekbaarheid van toevoegingen aan de FOR af te schaffen met als doelen:
1) te komen tot een meer gelijke fiscale behandeling van arbeid voor werknemers in loondienst,
ondernemers en directeuren grootaandeelhouders,
2) het tegengaan van gebruik voor belastinguitstel en
3) ervoor te zorgen dat reële oudedagsvoorzieningen extern dienen te worden ondergebracht.84
Nu in het nieuwe pensioenstelsel, met verruimingen in de derde pijler, voor ondernemers
ruimere mogelijkheden ontstaan voor fiscaal gefaciliteerde opbouw van oudedagsvoorzieningen
in de derde pijler komt het de Afdeling voor, mede gelet op het voorgaande, dat het
belang van de FOR verder afneemt tot een niveau waarbij het de vraag is of deze nog
gehandhaafd dient te worden. In de toelichting wordt hieraan echter geen aandacht
besteed.
De Afdeling adviseert de FOR af te schaffen en het voorstel op dit punt aan te passen.
In onderhavig wetsvoorstel wordt de FOR slechts technisch aangepast waarbij deze inhoudelijk
nagenoeg ongewijzigd blijft. De regering zal bezien of en zo ja, op welk moment, het
advies van de Afdeling om de FOR af te schaffen kan worden opgevolgd.
10. Aanpak witte vlek
a. Algemeen
Het voorstel bevat twee onderdelen die niet rechtstreeks samenhangen met de voorgestelde
stelselwijziging, maar een bijdrage beogen te leveren aan het terugdringen van de
zogenoemde «witte vlek»: werkenden die geen pensioen opbouwen en ook niet anderszins
voorzieningen treffen voor de oude dag. Het betreft een experimenteerbepaling voor
aansluiting van zelfstandigen bij bestaande pensioenregelingen en een verkorting van
de wachttijd tot opbouw van pensioen in de pensioenregeling bij uitzendovereenkomsten.
Deze maatregelen zijn in het voorstel opgenomen, omdat zij onderdeel uitmaakten van
het onderhandelingspakket rondom het Pensioenakkoord. Het terugdringen van de witte
vlek is niet alleen van belang voor die werkenden zelf, maar ook uit een oogpunt van
algemeen belang, namelijk om te voorkomen dat (te) grote groepen personen later een
beroep moeten doen op sociale voorzieningen.
De Afdeling onderschrijft het belang van het terugdringen van de witte vlek. Zij merkt
in dit verband op dat in zowel de huidige als de voorgestelde opzet van het stelsel
de verplichting om te sparen voor aanvullend pensioen alleen geldt in die gevallen
waarin dat is afgesproken in het arbeidsvoorwaardenoverleg tussen werkgever(s) en
werknemers, meestal bij cao. Daarnaast kan verplichtstelling voor een bedrijfstak
worden opgelegd op grond van de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds.
Voor verschillende groepen zijn dergelijke voorzieningen echter niet getroffen. Zo
zijn er sectoren waarin geen pensioenregeling is gesloten. Voor bepaalde zelfstandige
beroepen geldt een pensioenplicht (bijvoorbeeld voor artsen en notarissen),85 terwijl voor de meeste zelfstandigen (ondernemers) in het geheel geen verplichtingen
op dit gebied gelden. Al met al is er sprake van een lappendeken waarin – zeker gelet
op maatschappelijke ontwikkelingen, waarbij het onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen
steeds moeilijker is te maken – weinig consistentie valt te ontdekken.
Met de veranderingen op de arbeidsmarkt, waarbij arbeid minder vaak in de vorm van
een (vaste) arbeidsovereenkomst is georganiseerd, is het aantal mensen dat deelneemt
aan een pensioenregeling afgenomen en zal dit verder afnemen, waardoor de witte vlek
navenant zal toenemen. Hier ligt dan ook een serieus vraagstuk dat om een gedegen
en doordacht beleid vraagt.
De meest voor de hand liggende oplossing voor het probleem van de witte vlek is de
invoering van een pensioenplicht. De invoering van een pensioenplicht zou echter het
bestek van het voorliggende voorstel ver te buiten gaan en indringende vragen oproepen
over de inrichting van het stelsel als geheel. De Afdeling begrijpt dan ook dat een
dergelijke maatregel thans niet wordt voorgesteld.
Verder kan in de (cao-)praktijk nu al veel worden bereikt om de witte vlek te verkleinen.86 Zo hebben sociale partners vooruitlopend op het voorliggende voorstel de wachttijd
voor de uitzendsector zelf al verlaagd naar 8 weken. De Afdeling vat het onderdeel
van het voorstel dat dit tot wettelijke regeling verheft op als een codificatie van
die cao-afspraak.87 De maatregel is een eerste stap, maar vormt geen structurele oplossing van de problematiek
voor deze categorie werkenden.
De andere maatregel – een experiment voor pensioen van zelfstandigen – acht de Afdeling
om verschillende redenen een onvoldoende doordachte stap. Hierna onder b gaat zij
daarop nader in.
b. Experiment pensioen zelfstandigen
Voorgesteld wordt een experimenteerbepaling die het mogelijk moet maken voor zelfstandigen
om zich (vrijwillig) aan te sluiten bij een bestaande pensioenregeling. Het gaat om
een proef voor vier jaar, waarbij belemmeringen in de Pensioenwet voor zelfstandigen
om vrijwillig deel te kunnen nemen aan een pensioenregeling, worden weggenomen. Het
is daarbij wel aan de pensioenuitvoerder om te beslissen of hij aansluiting door zelfstandigen
mogelijk maakt. Met het experiment wordt beoogd om te bezien of met het wegnemen van
belemmeringen meer zelfstandigen een tweede pijlerpensioen zullen gaan opbouwen.
Het is de vraag of dit experiment tot veel inzicht gaat leiden. Pensioen is immers
een aangelegenheid van lange adem. Een kortlopend experiment verdraagt zich daar niet
goed mee. Dat blijkt ook wel uit de toelichting, waarin wordt vermeld dat een aantal
voorzieningen zal moeten worden getroffen in de situatie dat het experiment na een
paar jaar wordt beëindigd en er geen vervolg aan een regeling voor zelfstandigen wordt
gegeven (het gaat dan om vrijwillige voortzetting).88
Vanuit de praktijk wordt al gesteld dat de voorwaarden te beperkend zijn waardoor
het experiment niet kansrijk wordt gevonden. Daarnaast ontstaan in het nieuwe pensioenstelsel
voor ondernemers ruimere mogelijkheden voor fiscaal gefaciliteerde opbouw van oudedagsvoorzieningen
in de derde pijler. De vraag is dan ook wat de toegevoegde waarde van het experiment
in het licht van deze aspecten is.
c. Conclusie
De Afdeling merkt op dat de problematiek van de witte vlek zeker aandacht behoeft,
maar een afzonderlijke en grondige analyse en afweging vergt van de voor- en nadelen
van verschillende mogelijkheden om deze problematiek aan te pakken. De Afdeling is
dan ook vooralsnog niet overtuigd van de wenselijkheid om het toch al omvangrijke
en ingrijpende wetsvoorstel verder te belasten met deze problematiek. Vanwege het
belang om de witte vlek effectief aan te pakken adviseert de Afdeling voor deze problematiek
een apart wetgevingstraject voor te bereiden. Zij adviseert om in de toelichting nader
op het voorgaande in te gaan en het voorgestelde experiment te heroverwegen.
De regering onderschrijft de analyse van de Afdeling ten aanzien van werknemers en
zelfstandigen die geen pensioen opbouwen en het belang om dit aan te pakken. De Afdeling
merkt terecht op dat de veranderingen op de arbeidsmarkt, waarbij arbeid minder vaak
in de vorm van een (vaste) arbeidsovereenkomst wordt georganiseerd, ervoor zorgen
dat minder mensen aan een pensioenregeling in de tweede pijler deelnemen. De regering
heeft ook aandacht voor de gevolgen van bedoelde veranderingen. Bij de hervorming
van de arbeidsmarkt vormen het rapport van de Commissie Regulering van Werk en het
SER MLT-advies de leidraad. De uitwerking op het brede arbeidsmarktbeleid met onder
andere de ambities ten aanzien van vaste en flexibele arbeidscontracten en zelfstandig
werkenden worden in samenhang en in overleg met uitvoering, sociale partners en andere
maatschappelijke partners opgepakt (zie ook Planningsbrief Ministerie SZW van 10 februari
2022 (Kamerstukken II 2021/22, 35925-XV-88)). Dit valt echter buiten de reikwijdte
van dit wetsvoorstel, maar zal als zodanig wel gevolgen hebben voor de arbeidsmarkt
in brede zin en daarmee ook op het aantal werknemers dat deelneemt aan een pensioenregeling.
Op verzoek van mijn ambtsvoorganger en de Tweede Kamer heeft de Stichting van de Arbeid
(StvdA) een aanvalsplan opgesteld met oplossingen om het aantal werknemers zonder
pensioen, de zogeheten witte vlek, te reduceren. Aan dit aanvalsplan ligt een analyse
van de problematiek ten grondslag en zijn mogelijke oplossingen in kaart gebracht.
De in het aanvalsplan genoemde oplossingen zien slechts in beperkte mate op wettelijke
acties, het zijn vooral actiepunten voor sociale partners en pensioenuitvoerders.
Deze zijn onderverdeeld op basis van de vraag op wie de acties betrekking hebben:
«ongebonden werkgevers», «gebonden werkgevers» of «alle werkgevers en werknemers gezamenlijk».
Het aanvalsplan wordt momenteel uitgewerkt door sociale partners, pensioenuitvoerders
en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dit wetsvoorstel levert daar
een bescheiden maar belangrijke bijdrage aan, door de verkorte wachttijd in de uitzendsector
te «codificeren». De bijdrage van de regering ten aanzien van het bestrijden van de
witte vlek is echter omvangrijker dan deze wetswijziging en is niet louter juridisch
van aard. Het verkorten van de wachttijd is in dit wetsvoorstel gevoegd vanwege de
samenhang met het Pensioenakkoord en de praktische overweging om er geen apart wetsvoorstel
van te maken. De Afdeling benoemt tevens de uitvoeringslasten die samenhangen met
een verkorte wachttijd. In de uitzendsector geldt dat een kortere wachttijd potentieel
hogere uitvoeringslasten met zich mee brengt, omdat het risico bestaat dat een deelnemer
voor korte duur pensioen opbouwt bij het pensioenfonds en daar veel handelingen mee
gepaard gaan. Tegelijkertijd wordt hiermee een weloverwogen afweging gemaakt, die
ook door sociale partners in de uitzendsector als acceptabel wordt ervaren. Indien
door de verkorting van de wachttijd meer kleine pensioenen ontstaan, kunnen deze door
de uitvoerder worden overgedragen naar de uitvoerder waar de deelnemer actief pensioen
opbouwt. Op die manier ontstaat er eerder een pensioen dat dusdanig van omvang is
dat het niet meer onder de definitie van een klein pensioen valt.
De Afdeling constateert dat de maatregelen gericht op bevordering van aanvullende
pensioenopbouw door werkenden een grote diversiteit vertonen. Het aanvullend pensioen
is in Nederland ontstaan uit het overleg tussen werkgever en werknemer. Vervolgens
zijn daarop kaders wettelijk verankerd. In de basis berust ons pensioenstelsel nog
steeds op de contractvrijheid van werknemers en werkgevers om afspraken te maken over
het aanvullend pensioen. Dankzij de samenwerking tussen de regering en sociale partners
heeft aanvullend pensioen een centrale en sterke plek in onze samenleving gekregen.
Zo geldt er een wettelijk kader voor tweedepijler pensioen, maar is de invulling aan
sociale partners. Deze samenwerking en contractvrijheid leidt tot diversiteit van
afspraken en regels. Ook verplichtstellingen worden goedgekeurd door de Minister voor
Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, maar aangevraagd door sociale partners.
Deze samenloop leidt tot de door de Afdeling geconstateerde diversiteit. Zoals de
Afdeling benoemt, is het ultieme middel voor de problematiek van de witte vlek het
invoeren van een pensioenplicht. Dit zorgt ervoor dat alle werkenden pensioen opbouwen
en voorkomt dat er een «lappendeken» ontstaat ten aanzien van aanvullend pensioen.
Een pensioenplicht acht de regering momenteel niet aan de orde en valt buiten de strekking
van dit wetsvoorstel.
Momenteel zijn de pijlen gericht op het aanvalsplan witte vlek van de StvdA. Het aanvalsplan
biedt vanwege de complexiteit van het probleem van de witte vlek oplossingen langs
meerdere kanalen, waarvan de wettelijke weg er dus één is. De oplossingen zijn erop
gericht om aan de ene kant het pensioenbewustzijn te verhogen bij zowel werknemers
als werkgevers en aan de andere kant om de drempels bij werkgevers om een pensioenregeling
aan te bieden aan hun werknemers zoveel mogelijk weg te nemen. Zo wijst de Kamer van
Koophandel startende ondernemers erop dat nagegaan moet worden of er een bedrijfstakpensioenregeling
(mogelijk als onderdeel van een cao) van toepassing is. En indien dit niet het geval
is, wordt de werkgever erop geattendeerd dat het opbouwen van pensioen in het kader
van goed werkgeverschap gewenst is. En heeft de SER het meld- en informatiepunt geenpensioen.nl
bij de SER opgericht. Op deze site is onder andere een door de StvdA opgesteld stappenplan
voor werkgevers te vinden met als doel het makkelijker te maken om tot een pensioenregeling
te komen.
Naast de kanalen die zich richten op de werknemer en werkgever worden ook oplossingen
verkend die zien op het handhaven van de verplichtstelling en het actualiseren van
de bijbehorende werkingssferen. Sociale partners zijn hiervoor verantwoordelijk. Het
actualiseren van de werkingssferen stelt bedrijfstakpensioenfondsen beter in staat
om de verplichtstelling te handhaven.
Het aanvalsplan wordt de komende jaren verder uitgevoerd. In 2024 wordt de balans
opgemaakt ten aanzien van de omvang van de witte vlek op pensioengebied. Op dat moment
wordt bezien of er aanvullende maatregelen nodig zijn.
Dit wetsvoorstel bevat ook een experimenteerbepaling waarmee ruimte wordt geboden
om experimenten met vrijwillige aansluiting van zelfstandigen in de tweede pijler
mogelijk te maken, naast de mogelijkheden die in de derde pijler beschikbaar zijn.
Met deze experimenten kan de pensioenopbouw door zelfstandigen beter gefaciliteerd
worden. De experimenten maken het mogelijk om proefondervindelijk vast te stellen
op welke manier binnen de tweede pijler aan zelfstandigen een passende vrijwillige
pensioenvoorziening kan worden geboden. Naar huidig recht hebben zelfstandigen beperkte
mogelijkheid pensioen op te bouwen binnen de tweede pijler. Zij zijn hoofdzakelijk
aangewezen op de individuele faciliteit in de derde pijler. De praktijk laat zien
dat hier beperkt gebruik van wordt gemaakt. De regering vindt dit zorgelijk. De experimenteerbepaling
biedt de mogelijkheid om pensioenregelingen in de tweede pijler voor zelfstandigen
open te stellen.
De Afdeling vraagt zich af wat de toegevoegde waarde is van experimenten in de tweede
pijler nu voorgesteld wordt de fiscale mogelijkheden tot pensioensparen in de derde
pijler te verruimen. De regering licht graag toe waarom gekozen is voor experimenten
in de tweede pijler. Zelfstandigen krijgen op deze manier de mogelijkheid om, net
als werknemers, te profiteren van het collectieve karakter van pensioenregelingen
in de tweede pijler en de (solidariteits)voordelen die daarmee samenhangen. Bovendien
kan een tweede pijlerpensioenregeling voor zelfstandigen aantrekkelijker zijn, of
laagdrempeliger voelen dan een pensioenvoorziening in de derde pijler. Dit kan bijvoorbeeld
gelden voor zelfstandigen die deels in loondienst en deels zelfstandig werken. De
experimenteerbepaling maakt het mogelijk dat zij over hun gehele inkomen pensioen
opbouwen.
Ook voor voormalig werknemers die nu als zelfstandige werkzaam zijn kan het vertrouwd
voelen opnieuw aan te sluiten bij de pensioenregeling. De experimenteerwetgeving biedt
deze mogelijkheid. Naar huidig recht kan een zelfstandige enkel in de periode van
negen maanden na beëindiging van het dienstverband kiezen voor vrijwillige voortzetting.
Met de experimenteerwetgeving krijgen zij de mogelijkheid om (opnieuw) toe te treden
tot een regeling.
De Afdeling signaleert dat de voorwaarden van het experimenteerkader mogelijk te beperkend
zijn. Hoofdstuk 12 Experimenteerruimte ten behoeve van pensioensparen voor zelfstandigen van de memorie van toelichting bevat een analyse van de redenen waarom zelfstandigen
beperkt pensioensparen. Met de vormgeving van het experimenteerkader is beoogd daar
oplossingen voor te bieden. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de kaders
van de tweede pijler en zijn verschillende belangen afgewogen. Allereerst is er het
belang van de zelfstandige om toegang te hebben tot goede en passende pensioenvoorzieningen,
in overeenstemming met de kaders voor het tweedepijlerpensioen. Daarnaast is het van
belang de houdbaarheid van de verplichtstelling niet onder druk te zetten door voldoende
solidariteit en collectiviteit in tweedepijlerpensioenregelingen voor zelfstandigen
te behouden. Er mag geen strijdigheid zijn met (Europese) mededingings- en gelijke
behandelingswetgeving, evenals met nationale privacywetgeving. Tot slot moet de uitvoerbaarheid
van de experimenten voor pensioenuitvoerders en de Belastingdienst in het oog worden
gehouden. De regering is van mening dat met dit wetsvoorstel aan deze randvoorwaarden
is voldaan en tegelijkertijd ruimte wordt geboden voor experimenten door pensioenuitvoerders
– inclusief verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen.
De Afdeling uit voorts zorgen over de beperkte duur van de experimenteerwetgeving.
De regering licht graag de beweegredenen toe om te kiezen voor een beperkte duur.
Gelet op de uitzonderlijke omstandigheid dat middels experimenteerwetgeving in lagere
regelgeving afgeweken kan worden van hogere regelgeving, dienen de experimenten per
definitie een tijdelijk karakter te hebben. Met het oog hierop is in wetsvoorstel
vastgelegd dat de experimenteerbepaling ten hoogste vijf jaar van kracht is. De regering
heeft gekozen voor experimenteerwetgeving om proefondervindelijk vast te kunnen stellen
of en op welke manier binnen de tweede pijler aan zelfstandigen een passende pensioenvoorziening
kan worden geboden. Dit staat op voorhand niet vast; in de praktijk blijkt het vrijwillig
aansluiten van zelfstandigen tot de tweede pijler geen sinecure. De tweede pijler
kent immers een arbeidsvoorwaardelijk karakter.
Het experimenteerwetsvoorstel bevat voorzieningen die omschrijven hoe omgegaan moet
worden met opgebouwd pensioen voor het geval de experimenteerwetgeving niet leidt
tot een structurele wettelijke regeling. Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling
hierover wil de regering benadrukken dat door deze voorzieningen te treffen, geenszins
voorgesorteerd wordt op het scenario dat de experimenteerwetgeving niet leidt tot
een structurele wettelijke regeling. De regering vindt wel dat er op voorhand voorzieningen
getroffen dienen te worden voor het geval de experimenteerwetgeving niet leidt tot
een structurele wettelijke regeling zodat potentiële deelnemers hier rekening mee
kunnen houden.
11. Nabestaandenpensioen
In het wetsvoorstel is een herziening van het nabestaandenpensioen (partner- en wezenpensioen)
meegenomen. De aanzet voor deze herziening is gegeven in een initiatiefnota van de
Kamerleden Omtzigt en Bruins.89 Hierin werd aandacht gevraagd voor de problemen die de versnippering van het nabestaandenpensioen
met zich brengt. De Stichting van de Arbeid heeft hierover advies uitgebracht, waarvan
de voorliggende herziening de weerslag vormt.90 Er bestaat brede overeenstemming dat een herziening van het nabestaandenpensioen
nodig is.
De herziening van het nabestaandenpensioen houdt in dat een partnerpensioen ter afdekking
van het risico op overlijden op of ná pensioendatum altijd op opbouwbasis is, terwijl
partnerpensioen ter afdekking van het risico bij overlijden vóór de pensioendatum
enkel nog op risicobasis kan plaatsvinden.91 Voor het wezenpensioen is vooral van belang dat een fiscale verruiming plaatsvindt.
Doordat de franchise vervalt, zal ook bij relatief lage inkomens feitelijk een wezenpensioen
op risicobasis verzekerd zijn.
Een belangrijk onderdeel van de voorgestelde herziening van het partnerpensioen is
de uniformering van het partnerbegrip. Momenteel vullen sociale partners dit begrip
voor een deel zelf in.92 Dit heeft geleid tot diversiteit in de invulling van het partnerbegrip met soms onwenselijke
gevolgen. Het voorstel voorziet in een uniform partnerbegrip, waaraan alle nabestaandenpensioenregelingen
moeten voldoen.
De Afdeling merkt op dat de voorgestelde wijziging van het nabestaandenpensioen een
begrijpelijke en noodzakelijke herziening behelst. Zij wijst echter op de verhouding
van het voorstel tot de (beoogde) regels inzake verdeling van pensioenrechten bij
scheiding.
Scheiding
Momenteel biedt de Wet verevening pensioenrechten bij scheiding een wettelijke basis
voor de verdeling van het ouderdoms- en (eventueel) het partnerpensioen bij scheiding.
Het voorstel voor de Wet pensioenverdeling bij scheiding 2022, dat bij de Tweede Kamer
aanhangig is, voorziet in een aangepaste regeling, waarin conversie het uitgangspunt
is.93 Het partnerpensioen wordt steeds in de verdeling betrokken. Elke partner neemt dan
de helft over van de kapitaalswaarde van het tijdens het huwelijk opgebouwde ouderdoms-
en partnerpensioen, waarmee de pensioenband tussen de ex-partners definitief wordt
verbroken. De reikwijdte van zowel de bestaande wet als het wetsvoorstel is beperkt
tot scheidingen in het geval van een huwelijk of geregistreerd partnerschap.94
In het voorliggende voorstel is het uitgangspunt van gelijke behandeling van de verschillende
samenlevingsvormen expliciet neergelegd in artikel 16, eerste lid, onder c, Pw. Daarnaast
is het nieuwe, ruimere partnerbegrip niet beperkt tot gehuwden of formeel geregistreerde
partners, maar introduceert het ook zogenaamde «partnerverklaringen» op grond waarvan
partners onder voorwaarden kunnen worden beschouwd als partners voor de pensioenregelgeving.
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de verhouding tussen het voorliggende
voorstel en de Wet verevening pensioenrechten bij scheiding dan wel het wetsvoorstel
Wet pensioenverdeling bij scheiding 2022. Het komt de Afdeling voor dat het in de
rede ligt dat beide regelingen zoveel mogelijk op elkaar worden afgestemd, ook waar
het betreft de pensioenverdeling bij partners die uiteengaan. Ook de verhouding tot
de regeling in artikel 1:153 van het Burgerlijk Wetboek is niet duidelijk. In die
regeling heeft een verweerder bij een echtscheidingsverzoek de mogelijkheid om de
echtscheiding tegen te houden als geen billijke voorziening is getroffen voor het
geval er een bestaand vooruitzicht op een nabestaandenpensioen is.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de verhouding met de (beoogde)
regels inzake verdeling van pensioenrechten bij scheiding en daarbij op de vraag welke
stappen zullen worden gezet om de regelingen ter zake, alsook de wetgevingstrajecten,
op elkaar af te stemmen, en zo nodig het voorstel op dit punt aan te passen.
Zoals de Afdeling signaleert is er samenhang tussen de voorstellen voor de Wet toekomst
pensioenen en de Wet pensioenverdeling bij scheiding. Die samenhang is onder andere
te vinden in de uniformering van het partnerbegrip en de voorgestelde wijzigingen
inzake het nabestaandenpensioen. Naar aanleiding van het advies is in hoofdstuk 11
van de memorie van toelichting (Nabestaandenpensioen) een aanvullende paragraaf opgenomen waarin de inhoudelijke samenhang tussen de Wet
toekomst pensioenen en de Wet pensioenverdeling bij scheiding is toegelicht. De Afdeling
wijst ook op onduidelijkheid over de bepaling over pensioenverweer die in artikel
1:153 van het Burgerlijk Wetboek is opgenomen. In de Wet pensioenverdeling bij scheiding
is toegelicht (Kamerstukken II 2018/19, 35 287, nr. 3, blz. 16.) dat ook wanneer bij scheiding conversie de standaardwijze van verdelen
is, er voor de andere echtgenoot de mogelijkheid bestaat om pensioenverweer in te
roepen. De rechter zal in dat geval moeten beoordelen of de betreffende echtgenoot
redelijkerwijs zelf voor voldoende voorzieningen kan zorgen, of dat de echtgenoot
een andere partnerpensioenvoorziening moet treffen voor zijn ex-echtgenoot. De wijzigingen
rondom nabestaandenpensioen die in de Wet toekomst pensioenen worden voorgesteld doen
hier niets aan af.
Vanwege de inhoudelijke samenhang is de regering verder voornemens om de inwerkingtredingsdatum
van het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding op te schuiven naar 1 januari
2027. Hiermee wil de regering bewerkstelligen dat pensioenuitvoerders in de transitie
naar het nieuwe pensioenstelsel alvast rekening houden met de aanpassingen die volgen
uit het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding. Dit uitstel van de inwerkingtredingsdatum
voorkomt tevens dat pensioenuitvoerders kort na elkaar twee ingrijpende (ICT)-wijzigingen
moeten doorvoeren. De regering heeft aandacht voor de uitvoeringslast die bij pensioenuitvoerders
wordt neergelegd, mede gelet op het belang van een tijdige implementatie van het wetsvoorstel
toekomst pensioenen. De regering wijst er wel op dat pensioenuitvoerders aan het begin
van de transitie een goed beeld moeten hebben van het totaal aan wijzigingen dat beide
wetsvoorstellen met zich meebrengen. Het is daarom wenselijk om het wetsvoorstel pensioenverdeling
bij scheiding na de behandeling van de wetsvoorstel toekomst pensioenen snel te behandelen.
Het uitstel van het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding betekent dat de goede
elementen uit deze wet die geïnitieerd zijn ter bescherming van de scheidende partners,
pas in 2027 in werking zullen treden. De regering is daarom voornemens om enkele overbruggingsmaatregelen
te introduceren, waardoor de verdeling van pensioen bij scheiding alvast in de geest
van de Wet pensioenverdeling bij scheiding kan plaatsvinden. Deze overbruggingsmaatregelen
zullen bij nota van wijziging bij het voorstel voor de Wet pensioenverdeling bij scheiding
worden ingediend bij de Tweede Kamer.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Naast aanpassingen die voortvloeien uit het advies van de Afdeling is van de gelegenheid
gebruikgemaakt om enkele andere wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting door te voeren. Dit betreft hoofdzakelijk technische en redactionele wijzigingen,
maar er zijn ook enkele inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd. De inhoudelijke wijzigingen
zijn hieronder toegelicht.
In artikel 1 van de Pensioenwet, artikel 1 van de Wet verplichte deelneming in een
bedrijfstakpensioenfonds 2000 en artikel 1 van de Wet verplichte beroepspensioenregeling
is de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen gedefinieerd als Onze
Minister.
In artikel 2a van de Pensioenwet en artikel 2a van de Wet verplichte beroepspensioenregeling,
waarin nadere bepalingen staan voor de gezamenlijke huishouding, is voor de situatie
dat twee partners ongehuwd zijn toegevoegd dat er ook sprake is van een partnerrelatie
in het geval de nabestaande kan aantonen dat de deelnemer voor de pensioenregeling
van de nabestaande reeds als partner was aangemerkt. Deze bepaling zorgt ervoor dat
er meer uniformiteit is in de toepassing van de partnerdefinitie.
De wettekst is aangepast door in artikel 48c van de Pensioenwet (geschilleninstantie)
en artikel 59c van de Wet verplichte beroepspensioenregeling op te nemen dat deze
artikelen per 1 januari 2028 vervallen. De geschilleninstantie is verder toegevoegd
aan de bepalingen die binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze wet worden
geëvalueerd. Aan de hand van die evaluatie kan tot voortzetting van de geschilleninstantie
worden besloten. In de wettekst is tevens een aantal artikelen van de Implementatiewet
buitengerechtelijke geschillenbeslechting niet van overeenkomstige toepassing verklaard.
Het gaat om artikelen 13, 14, 15, 18, 19 en 20. Deze artikelen zien onder meer op
Europese informatie-uitwisseling aangaande consumentenbescherming. Vanwege het feit
dat pensioendeelnemers geen consumenten zijn, zijn deze artikelen niet van overeenkomstige
toepassing verklaard.
Artikel 52b van de Pensioenwet en artikel 63b van de Wet verplichte beroepspensioenregeling
zijn aangepast om te verduidelijken dat bij het vaststellen van de risicohouding ook
wetenschappelijke inzichten en kennis over de deelnemerskenmerken moeten worden verwerkt.
Artikel 63a van de Pensioenwet en artikel 75a van de Wet verplichte beroepspensioenregeling
zijn aangepast om te verduidelijken dat bij het spreiden van de verwerking van het
financiële resultaat het projectierendement kan worden aangepast indien en voor zover
dat nodig is om gelijke aanpassingen van de pensioenuitkeringen te realiseren.
Artikel 144 van de Pensioenwet en artikel 139 van de Wet verplichte beroepspensioenregeling
zijn aangepast om de regeling voor de Commissie Parameters af te stemmen op de toepasselijkheid
van de Kaderwet adviescolleges.
De artikelen 150d en 150i van de Pensioenwet en de artikelen 145c en 145h van de Wet
verplichte beroepspensioenregeling zijn aangepast door de verantwoording over het
gebruik van het transitie-ftk over te hevelen van het transitieplan naar het implementatieplan.
Het pensioenfonds moet dit namelijk verantwoorden. Tevens is een delegatiegrondslag
toegevoegd aan de artikelen over het transitieplan.
Artikel 150l van de Pensioenwet en artikel 145k van de Wet verplichte beroepspensioenregeling
zijn aangepast zodat bij het invaren van een uitkeringsovereenkomst naar een flexibele
premieregeling pensioenfondsen gepensioneerden binnen een jaar na de collectieve waardeoverdracht
de keuze moeten bieden tussen een vaste of variabele uitkering. Voor de termijn van
een jaar is gekozen zodat gepensioneerden tijdig een keuze aangeboden krijgen en pensioenuitvoerders
een ordentelijk proces kunnen doorlopen met betrekking tot de collectieve waardeoverdracht.
Tevens is de delegatiegrondslag in deze artikelen verruimd.
Artikel 150q van de Pensioenwet en artikel 145p van de Wet verplichte beroepspensioenregeling
zijn aangepast om te regelen dat een pensioenfonds dat niet langer overbruggingsplannen
indient binnen drie maanden na de uiterste termijn die zou gelden voor het overbruggingsplan
alsnog een herstelplan indient.
Artikel 220g van de Pensioenwet en artikel 214e van de Wet verplichte beroepspensioenregeling
zijn aangepast door het overgangsrecht bij het nabestaandenpensioen te verduidelijken.
De toelichting is aangepast door aan te geven dat in lagere regelgeving wordt uitgewerkt
dat in de transitieperiode meer ruimte is toegestaan om het beleggingsbeleid van pensioenfondsen
aan te passen richting het beleggingsbeleid zoals dat in het nieuwe stelsel van toepassing
zal zijn. Dit is nader toegelicht in paragraaf 4.7.
De wettekst is aangepast door opname in het voorgestelde artikel 10a.26 Wet IB 2001
van een delegatiegrondslag te voorzien voor de situatie dat de ZZP-experimenten geen
structureel karakter krijgen.
De wettekst is aangepast door de opname van een nieuw artikel 38c Wet LB 1964 waarin
is voorzien in een regeling voor het recht op voortgezette inleg in verband met arbeidsongeschiktheid
van de werknemer.
De wettekst is aangepast door de toevoeging van een lid aan artikel 39f Wet LB 1964
zodat voor loonstamrechten dezelfde termijnen voor de vaststelling van de hoogte van
de uitkering gelden als voor pensioenen en lijfrenten.
De regeldrukeffecten voor werkgevers met een eigen pensioenregeling die is ondergebracht
bij een ondernemingspensioenfonds, zijn opwaarts bijgesteld. Deze werkgevers ervaren
een hogere regeldruk omdat zij, anders dan bij bedrijfstakpensioenfondsen, niet worden
ontlast door sociale partners. De regeldrukeffecten zijn toegelicht in paragraaf 14.2.
Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst,
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
C.J. Schouten, minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.