Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMEEN

1. Inleiding

Op 10 december 2021 heeft het kabinet besloten om een eenmalige energietoeslag voor
huishoudens met een laag inkomen mogelijk te maken.1 Het kabinet reserveert daarvoor een eenmalig budget van 200 miljoen euro in 2022.2 Deze eenmalige energietoeslag voor zelfstandige huishoudens met een inkomen op of
net boven het sociaal minimum komt bovenop de op 15 oktober 2021 aangekondigde eenmalige
verlaging van de energiebelasting die voor alle huishoudens in Nederland geldt.3 Bij dit laatste gaat het om een extra belastingkorting op de energierekening én daar
bovenop een verlaging van het belastingtarief op elektriciteit in 2022. Als gevolg
van deze verlaging betaalt een huishouden met een gemiddeld gas- en stroomverbruik
in 2022 zo'n 400 euro minder belasting dan in 2021.

Met de energieprijzen van januari 2022 betaalt een huishouden met een gemiddeld energieverbruik
bij een nieuw contract 2.800 euro aan energie per jaar, zo verwacht het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS).4 Dat is 1.321 euro (86 procent) meer dan in het jaar ervoor. Met de verlaging van
de energiebelasting wordt een deel van de stijging van de gemiddelde energierekening
gecompenseerd. Omdat het hier gaat om een gemiddelde energierekening, en de energierekening
sterk verschilt per huishouden door verschillen in het verbruik en de afgesloten contractvorm,
zal de verlaging van de energiebelasting niet kunnen voorkomen dat er toch huishoudens
in de financiële problemen zullen komen als gevolg van een sterk gestegen energierekening.
Het gaat dan naar verwachting vooral om huishoudens met een laag inkomen, die woonachtig
zijn in slecht geïsoleerde woningen met als gevolg daarvan een hoge energierekening.
Huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal minimum hebben in normale
omstandigheden al moeite om rond te komen en weinig ruimte om geld te reserveren voor
onverwachte uitgaven. Regelmatig is er zelfs sprake van schuldenproblematiek. Voor
veel huishoudens is de energierekening een substantiële kostenpost in het levensonderhoud.
De onverwachte en ongekend sterke stijging van de energieprijzen komt vanwege het
ontbreken van een financiële buffer bij huishoudens met een laag inkomen dan ook extra
hard aan.

Ook vanuit de Tweede Kamer is aandacht gevraagd voor de groep huishoudens met een
laag inkomen. Bij motie van de leden Hammelburg en Inge van Dijk5 is het kabinet verzocht om samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
en gemeenten te onderzoeken hoe huishoudens met een laag inkomen via bestaande regelingen
een energietoelage kunnen ontvangen om te voorkomen dat deze groep huishoudens als
gevolg van de sterk gestegen energierekening ernstig in de problemen raakt. Uit het
onderzoek is gebleken dat de Participatiewet de mogelijkheid biedt om huishoudens
met een sterk gestegen energierekening via de individuele bijzondere bijstand financieel
tegemoet te komen. De groep huishoudens die door de stijging van de energierekening
mogelijk in de knel komt, is echter dermate groot dat het voor gemeenten niet uitvoerbaar
is om al deze huishoudens via het maatwerk van de individuele bijzondere bijstand
financiële ondersteuning te bieden.

In de zoektocht naar een oplossing is het kabinet in samenspraak met de VNG, Divosa
en gemeenten tot de conclusie gekomen dat alleen een meer generieke oplossing via
de categoriale bijzondere bijstand uitvoerbaar is voor gemeenten. Verstrekking via
de categoriale bijzondere bijstand betekent – in tegenstelling tot verstrekking via de individuele
bijzondere bestand – dat gemeenten niet hoeven vast te stellen dat het huishouden
ook daadwerkelijk is geconfronteerd met een sterk gestegen energierekening en dat
het huishouden deze sterk gestegen energierekening financieel niet kan dragen. Verstrekking
via de categoriale bijzondere bijstand is daarmee weliswaar minder doeltreffend, maar
ook aanzienlijk minder complex en arbeidsintensief dan via de individuele bijzondere
bijstand. De verstrekking via de categoriale bijzondere bijstand heeft nadrukkelijk
ook tot doel het beroep op de individuele bijzondere bijstand deels te voorkomen en
de druk op gemeenten te verlichten.

Gelet op het voorgaande stelt de regering voor om gemeenten de bevoegdheid te geven
om in het jaar 2022 via de categoriale bijzondere bijstand een eenmalige energietoeslag
toe te kennen aan huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal minimum.
Dat vergt wijziging van de Participatiewet. Dit voorstel wordt hier verder uitgewerkt.

2. Inhoud wetsvoorstel

2.1 Categoriale bijzondere bijstand

Instrument bijzondere bijstand

De regering stelt voor om bij het verstrekken van de eenmalige energietoeslag aan
huishoudens met een laag inkomen gebruik te maken van het instrument van de categoriale
bijzondere bijstand. De Participatiewet kent twee vormen van bijstand: algemene bijstand
en bijzondere bijstand. Algemene bijstand is bedoeld voor de algemeen noodzakelijke
kosten van het bestaan, dat wil zeggen kosten die kunnen worden gerekend tot het op
minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon, waaronder energiekosten. Bijzondere
bijstand is bedoeld – zoals is opgenomen in artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet
– om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke
kosten van het bestaan. Energiekosten worden tot de incidenteel voorkomende algemeen
noodzakelijke bestaanskosten gerekend. Deze kosten dienen in beginsel uit een inkomen
op bijstandsniveau te worden bestreden, hetzij door middel van reservering, hetzij
door middel van gespreide betaling achteraf. Bijzondere bijstand voor energiekosten
is dus in principe niet mogelijk, tenzij de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden.

De regering is van oordeel dat bij de huidige onverwachte en ongekend sterke stijging
van de energieprijzen, zoals aangegeven in de inleiding, sprake is van extra kosten
die voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Zonder de grenzen van een redelijke
wetsuitleg te buiten te gaan wordt bijzondere bijstandsverlening in verband met de
huidige onverwachte en ongekend sterk gestegen energieprijzen dan ook toelaatbaar
geacht. Dit geldt zowel voor de individuele bijzondere bijstand als voor de categoriale
bijzondere bijstand.

Instrument categoriale bijzondere bijstand

De Participatiewet kent twee vormen van bijzondere bijstand: individuele bijzondere
bijstand en categoriale bijzondere bijstand. De keuze voor het instrument van de categoriale
bijzondere bijstand is niet vanzelfsprekend. In het kader van de bestrijding van armoede
in Nederland hecht de regering groot belang aan het maatwerkprincipe van de individuele
bijzondere bijstand. Dit is ook de reden geweest dat met ingang van 2015 de mogelijkheden
voor het verlenen van categoriale bijzondere bijstand aan categorieën personen bij
wie niet is vastgesteld of de desbetreffende kosten daadwerkelijk noodzakelijk of
gemaakt zijn, zijn beperkt.6 Op dat moment is alleen de categoriale bijzondere bijstand in de vorm van een collectieve
aanvullende zorgverzekering, dan wel een tegemoetkoming in de premie van een dergelijke
verzekering, gehandhaafd.

Zoals aangegeven is de groep huishoudens die door de stijging van de energierekening
mogelijk in de knel komt, dermate groot dat het voor gemeenten niet uitvoerbaar is
om al deze huishoudens via het maatwerk van de individuele bijzondere bijstand financiële
ondersteuning te bieden. Het instrument van de categoriale bijstand kent vergeleken
met het instrument van de individuele bijzondere bijstand een aantal belangrijke,
uitvoeringstechnische voordelen. Anders dan bij de individuele bijzondere bijstand
behoeft de ontvanger de kosten niet daadwerkelijk te maken. De gemeente hoeft dus
geen individuele noodzakelijkheidstoets uit voeren. Om voor categoriale bijzondere
bijstand in aanmerking te komen, volstaat het dat het huishouden tot een door het
college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) vastgestelde doelgroep
behoort.

De regering is van mening dat dit wetsvoorstel de enige, snel uitvoerbare oplossing
is voor het acute probleem dat huishoudens op of net boven het sociaal minimum de
sterk gestegen energierekening financieel niet kunnen dragen. Daarbij acht de regering
het onverminderd van belang dat de gemeenten de bijzondere bijstand zo gericht mogelijk
inzetten voor vergoeding van de daadwerkelijke kosten van mensen die hierin echt zelf
niet kunnen voorzien, en deze aanvullende ondersteuning echt nodig hebben. Individueel
maatwerk geldt bij het verlenen van aanvullende inkomensondersteuning dan ook nog
steeds als belangrijkste uitgangspunt.

Beleidsvrijheid voor gemeenten

Met het wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid om in het jaar 2022 een eenmalige
energietoeslag toe te kennen aan huishoudens met een laag inkomen. Het feit dat de
eenmalige energietoeslag onderdeel zal uitmaken van de categoriale bijzondere bijstand,
betekent dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving:

– het college bepaalt binnen het wettelijke kader de doelgroep van de eenmalige energietoeslag,
hetgeen betekent dat het college bepaalt wat er onder een «laag inkomen» moet worden
verstaan;

– het college bepaalt bij de formulering van de doelgroep of er groepen moeten worden
uitgesloten van het recht op een eenmalige energietoeslag (bijvoorbeeld groepen waarvan
vaststaat dat zij geen energierekening hebben, zoals personen die in een inrichting
verblijven en dak- en thuislozen);

– het college bepaalt welk inkomen in aanmerking wordt genomen (waarbij de inkomsten
bedoeld in artikel 31, tweede lid, van de Participatiewet in ieder geval buiten beschouwing
worden gelaten);

– het college bepaalt de periode waarover het inkomen in aanmerking wordt genomen;

– het college bepaalt óf en welk vermogen in aanmerking wordt genomen;

– het college bepaalt de hoogte van het bedrag van de toe te kennen eenmalige energietoeslag,
eventueel gedifferentieerd naar leefsituatie.

De gemeentelijke beleidsvrijheid die is verbonden aan het instrument van de categoriale
bijzondere bijstand is in het kader van de eenmalige energietoeslag overigens geen
doel op zich, ook gezien de landelijke aard van de huidige energieproblematiek. De
beleidsvrijheid maakt het mogelijk dat het college bij het bepalen van de doelgroep
kan aansluiten bij de doelgroep van de bijzondere bijstand en het lokale gemeentelijk
minimabeleid. Op deze wijze kan de gemeente een zo’n groot mogelijk deel van de doelgroep
snel bedienen door ambtshalve toekenning en betaling van de eenmalige energietoeslag.
Vanwege deze uitvoeringstechnische reden aanvaardt de regering dat daarbij ook voor
het overige verschillen tussen gemeenten zullen ontstaan, waarbij de regering wel
wil bevorderen dat deze verschillen beperkt zullen zijn.

In het kader van de bijzondere bijstand, en dus ook in het kader van deze eenmalige
energietoeslag, is de gemeente bevoegd om zelf de draagkracht vanuit inkomen en vermogen
te bepalen. In de brief van 10 december 20217 is opgenomen dat gemeenten geen rekening hoeven te houden met de vermogenspositie
van huishoudens. De vaststelling van het vermogen is een complex en arbeidsintensief
onderdeel van de uitvoering van de Participatiewet en staat op gespannen voet met
de gewenste snelle uitvoering van de eenmalige energietoeslag. Binnen het kader van
de bijzondere bijstand heeft de gemeente de bevoegdheid om het vermogen van het huishouden
niet in aanmerking te nemen. Hierdoor kan een vermogenstoets achterwege blijven, waardoor
de gemeente aanzienlijke ruimte kan creëren in de gemeentelijke uitvoering en kan
besparen op de uitvoeringskosten. Bovendien kunnen hierdoor huishoudens die de financiële
ondersteuning nu echt snel nodig hebben, tijdig worden geholpen. De regering aanvaardt
daarbij dat hierdoor het aantal huishoudens dat in aanmerking komt voor de eenmalige
energietoeslag, groter zal zijn dan met vermogenstoets. Ter relativering wordt daarbij
nog wel opgemerkt dat twee derde van de huishoudens met een laag inkomen geen of nauwelijks
vermogen heeft.8

2.2 Doelgroep van de eenmalige energietoeslag

De doelgroep van de eenmalige energietoeslag bestaat uit huishoudens met een laag
inkomen, dat wil zeggen een inkomen op of net boven het sociaal minimum. In dit wetsvoorstel
krijgt het college de bevoegdheid om zelf nader invulling te geven aan wat onder een
«laag inkomen» moet worden verstaan. Het ligt daarbij voor de hand dat het college
een inkomensgrens definieert in de vorm van een percentage van de van toepassing zijnde
bijstandsnorm. Het college kan daarbij aansluiten bij de doelgroep van de bijzondere
bijstand en het lokale gemeentelijk minimabeleid. Gemeenten hoeven geen rekening te
houden met de vermogenspositie van huishoudens.

Bij iedere nadere invulling aan het begrip «laag inkomen» is het onvermijdelijk dat
er huishoudens zijn, die net buiten het bereik van de regeling zullen vallen. Daarbij
kan het ook gaan om huishoudens die wel degelijk te maken hebben een financieel probleem
als gevolg van een sterk gestegen energierekening. De regering benadrukt dat voor
deze huishoudens maatwerkoplossingen mogelijk zijn via het bestaande kader van de
individuele bijzondere bijstand.

Omvang van de potentiële doelgroep

De gemeente bepaalt de doelgroep van de eenmalige energietoeslag. De cijfers in het
navolgende overzicht zijn dan ook slechts ter illustratie. Volgens het CBS zijn er
in 2019 in Nederland circa 971.700 huishoudens met een inkomen tot 120 procent van
het sociaal minimum. Dit is 13,0 procent van het totaal aantal huishoudens in Nederland.
De doelgroep van de eenmalige energietoeslag bestaat ten minste uit de huishoudens
met een minimumuitkering. Het betreft (jaargemiddelden 2019):

– 360.510 huishoudens met een bijstandsuitkering (tot AOW-gerechtigde leeftijd);

– 46.940 huishoudens met een Aio-uitkering (Aanvullende inkomensvoorziening ouderen,
vanaf AOW-gerechtigde leeftijd);

– 22.550 huishoudens met een uitkering op grond van de IOAW (Wet inkomensvoorziening
oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers);

– 1.850 huishoudens met een uitkering op grond van de IOAZ (Wet inkomensvoorziening
oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen);

– 3.140 huishoudens met een uitkering op grond van het Bbz 2004.

Het kabinet heeft met VNG en Divosa afgesproken dat wordt ingezet op het bereiken
van maximaal 800.000 huishoudens met een eenmalige energietoeslag van 200 euro als
richtbedrag.

2.3 Vormgeving in de Participatiewet

Gelet op de specifieke doelgroep die de regering bij de eenmalige energietoeslag op
het oog heeft, namelijk huishoudens met een laag inkomen, stelt de regering voor om
het verstrekken van deze eenmalige energietoeslag mogelijk te maken met een wijziging
van de Participatiewet. Huishoudens die zijn aangewezen op (aanvullende) bijstand,
vormen immers in belangrijke mate de doelgroep voor de eenmalige energietoeslag. Door
het opnemen van een wettelijke grondslag voor het verstrekken van een eenmalige energietoeslag
in de Participatiewet kunnen gemeenten op eenvoudige wijze gebruikmaken van het reeds
bestaande stelsel van de Participatiewet. In dit verband wijst de regering op de regelgeving
omtrent de bepaling van de kring van rechthebbenden, het vaststellen van de toepasselijke
bijstandsnorm, de middelentoets, de eventuele bezwaar- en beroepsprocedures en de
mogelijkheden tot terugvordering van een onterecht verstrekte energietoeslag.

De aansluiting bij de kring van rechthebbenden, zoals omschreven in paragraaf 2.2
van de Participatiewet, betekent, zoals is opgenomen in artikel 11 van de Participatiewet,
dat het recht op een eenmalige energietoeslag is beperkt tot Nederlanders en daarmee
gelijkgestelden die woonachtig zijn en rechtmatig verblijven in Nederland. In artikel
13 van de Participatiewet zijn groepen aangewezen die zijn uitgesloten van het recht
op bijstand, en dus ook van het recht op de eenmalige energietoeslag. Het gaat daarbij
onder andere om personen in detentie en personen jonger dan 18 jaar. In artikel 12
van de Participatiewet is aangeven dat personen van 18, 19 en 20 jaar alleen recht
kunnen doen gelden op bijzondere bijstand, en dus ook op de eenmalige energietoeslag,
als geen beroep op de onderhoudsplicht van de ouders kan worden gedaan.

Door middel van een wijziging van artikel 31, tweede lid, van de Participatiewet wordt
voorgesteld dat de ontvangst van de eenmalige energietoeslag niet wordt gerekend tot
de middelen van de ontvanger, zodat deze tegemoetkoming niet in aanmerking wordt genomen
bij het vaststellen van het recht op en de hoogte van de bijstand. De regering acht
het onwenselijk dat de ontvangst van de eenmalige energietoeslag voor een bijstandsgerechtigde
leidt tot een verlaging van de uitkering, omdat dit het doel van de eenmalige energietoeslag
tenietdoet. Omdat de eenmalige energietoeslag onderdeel vormt van de bijzondere bijstand,
is op grond van artikel 46, tweede lid, van de Participatiewet reeds geregeld dat
de eenmalige energietoeslag niet vatbaar is voor beslag.

2.4 Ambtshalve vaststelling van de eenmalige energietoeslag

In artikel 43, eerste lid, van de Participatiewet is opgenomen dat bijstand schriftelijk
moet worden aangevraagd. Alleen als een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is, kan
een gemeente het recht op bijstand ook ambtshalve vaststellen. Deze regel geldt zowel
voor de algemene als de bijzondere bijstand. In het voorgestelde artikel 35, vijfde
lid, wordt geregeld dat het college de eenmalige energietoeslag ook ambtshalve kan
vaststellen en verstrekken, dus zonder schriftelijke aanvraag. De mogelijkheid van
een ambtshalve vaststelling is opgenomen op uitdrukkelijk verzoek van gemeenten vanwege
de uitvoerbaarheid van deze regeling. Op deze wijze kan de gemeente een relatief groot
deel van de doelgroep snel bedienen zonder dat de ontvanger hier iets voor hoeft te
doen. Door middel van ambtshalve verstrekking kunnen ook de uitvoeringskosten voor
gemeenten worden beperkt.

Gemeenten bepalen binnen het wettelijke kader zelf de doelgroep aan wie de energietoeslag
ambtshalve kan worden toegekend. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat gemeenten
de eenmalige energietoeslag in ieder geval ambtshalve zullen verstrekken aan de personen
met een uitkering op grond van de Participatiewet (tot de AOW-gerechtigde leeftijd),
de IOAW, de IOAZ of het Bbz 2004. Immers, van deze personen zijn de getoetste inkomensgegevens
al bij de gemeente bekend. Daarnaast kunnen gemeenten ook overgaan tot ambtshalve
verstrekking van de energietoeslag aan huishoudens die voldoen aan de door de gemeente
te stellen eisen aan het recht op een energietoeslag en waarvan de getoetste inkomensgegevens
bij de gemeente bekend zijn, bijvoorbeeld in het kader van de bijzondere bijstand
of het gemeentelijk minimabeleid.

Het ligt ook in de lijn der verwachting dat gemeenten daar waar mogelijk zullen overgaan
tot ambtshalve verstrekking van de energietoeslag, niet alleen omdat dit klantvriendelijk
is, maar ook omdat deze wijze van verstrekking gepaard gaat met de minste uitvoeringskosten
voor gemeenten.

Huishoudens aan wie de energietoeslag niet ambtshalve kan worden toegekend door de
gemeente, kunnen via een aanvraag bij de gemeente in aanmerking komen voor de tegemoetkoming.
De eenmalige energietoeslag is niet voorbehouden aan huishoudens met een bijstandsuitkering.
Ook huishoudens die beschikken over een ander inkomen, bijvoorbeeld inkomen uit arbeid,
alimentatie, pensioen of een socialezekerheidsuitkering, kunnen een beroep doen op
de eenmalige energietoeslag, voor zover het totale inkomen van het huishouden zich
bevindt onder het niveau van de door het college vast te stellen inkomensgrens.

De Sociale Verzekeringsbank (SVB) heeft op grond van artikel 47a van de Participatiewet
uitsluitend een taak ten aanzien van de verlening van algemene bijstand. Omdat de
eenmalige energietoeslag onderdeel uitmaakt van de bijzondere bijstand, is verstrekking
van deze energietoeslag door de SVB aan de Aio-gerechtigden zonder wetswijziging niet
mogelijk. De regering heeft op dit punt echter de wet niet willen wijzigen, omdat
op grond van de Participatiewet de uitvoering van de bijzondere bijstand is voorbehouden
aan gemeenten, die hierop ook lokaal beleid formuleren, inbegrepen beleid ten aanzien
van de bijzondere bijstandsverlening aan personen vanaf de AOW-gerechtigde leeftijd.
Het toekennen van een taak ten aanzien van de verstrekking van de eenmalige energietoeslag
aan de SVB zou ertoe kunnen leiden dat er binnen één gemeente verschillende bedragen
worden toegekend, hetgeen de regering onwenselijk acht.

Ambtshalve verstrekking van de eenmalige energietoeslag aan Aio-gerechtigden is mogelijk,
maar gemeenten hebben daarbij wel een praktisch obstakel te overwinnen. Gemeenten
weten weliswaar op basis van maandelijkse gegevensuitwisseling met de SVB via het
Inlichtingenbureau wie van hun inwoners Aio-gerechtigd zijn, maar beschikken niet
over de bankrekeningnummers van deze Aio-gerechtigden, hetgeen noodzakelijk is om
tot ambtshalve toekenning te kunnen overgaan. Vanwege die noodzaak kan de gemeente
op grond van artikel 64, eerste lid, onderdeel b, van de Participatiewet de SVB verzoeken
deze bankrekeningnummers te verstrekken.

2.5 Bevordering van een uniforme uitvoering

Zoals hiervoor aangegeven betekent het feit dat de eenmalige energietoeslag onderdeel
uitmaakt van de bijzondere bijstand, dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien
van de vormgeving ervan. De gemeentelijke beleidsvrijheid ten aanzien van de formulering
de doelgroep bevordert het doel van het wetsvoorstel, namelijk een snelle ondersteuning
van huishoudens die als gevolg van de sterk gestegen energieproblemen in de financiële
problemen dreigen te raken. Gemeenten kunnen op deze wijze bij de formulering van
de doelgroep aansluiten bij doelgroep van de bijzondere bijstand en het lokaal minimabeleid,
waardoor een snelle ambtshalve verstrekking van de eenmalige energietoeslag aan een
zo’n groot mogelijk deel van de doelgroep kan worden gerealiseerd.

De gemeentelijke beleidsvrijheid betekent onvermijdelijk dat er verschillen tussen
gemeenten in de uitvoering zullen ontstaan. De regering hecht eraan dat het wetsvoorstel
zoveel mogelijk uniform wordt uitgevoerd, ook gezien de landelijke aard van de huidige
energieproblematiek. Om die reden zal het kabinet samen met de VNG en Divosa een uniforme
uitvoering zoveel mogelijk bevorderen door het opstellen van (niet-bindende) richtlijnen
ten aanzien van de doelgroep en het uit te keren bedrag. Met deze richtlijnen wil
de regering bevorderen dat in ieder geval huishoudens met een inkomen tot circa 120%
van het sociaal minimum in aanmerking komen voor de eenmalige energietoeslag, waarbij
het richtbedrag voor de hoogte van de toe te kennen eenmalige energietoeslag – op
grond van het verwachte aantal van circa 800.000 toekenningen en de budgettaire randvoorwaarden
– wordt gesteld op 200 euro per huishouden.

2.6 Onbelaste verstrekking van de eenmalige energietoeslag

Onbelaste verstrekking van de eenmalige energietoeslag is mogelijk, omdat deze energietoeslag
geen periodieke uitkering betreft, als bedoeld in afdeling 3.5 van de Wet inkomstenbelasting
2001. Een eenmalige uitkering kan onbelast worden verstrekt mits op voorhand vaststaat
dat de uitkering geen onderdeel is of kan zijn van een reeks uitkeringen en geen onderdeel
vormt van een complex van rechten en verplichtingen.

Huishoudens die moeten rondkomen van een inkomen op of net boven het sociaal minimum,
zijn vaak ook afhankelijk van andere inkomensafhankelijke regelingen van de overheid.
Het feit dat de eenmalige energietoeslag onbelast wordt verstrekt, betekent dat de
ontvangst ervan géén gevolgen heeft voor de hoogte van het belastbaar inkomen of verzamelinkomen
en daardoor ook niet doorwerkt in andere inkomensafhankelijke regelingen. Dit betekent
dat de ontvangst van de eenmalige energietoeslag géén gevolgen heeft voor het recht
op en de hoogte van de huurtoeslag, de zorgtoeslag, de kinderopvangtoeslag en het
kindgebonden budget van belanghebbenden, en voor de hoogte van de eigen (inkomensafhankelijke)
bijdrage in de zorg.

3. Uitkeringslasten en uitvoeringskosten

Het kabinet heeft in de begroting 2022 een bedrag van 200 miljoen euro gereserveerd
voor een eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een laag inkomen, waarvan 1
miljoen euro voor Caribisch Nederland. Dit bedrag komt naast het bedrag van 3,2 miljard
euro dat het kabinet al beschikbaar heeft gesteld om een verlaging van de energiebelasting
mogelijk te maken.

De 199 miljoen euro voor de eenmalige energietoeslag voor Europees Nederland betreft
een ongedeeld bedrag voor de te verstrekken energietoeslagen, aanvullende bijzondere
bijstand en de uitvoeringskosten.

4. Financiering en verantwoording uitvoering

De financiering van deze regeling vindt plaats via de algemene uitkering van het gemeentefonds.
Een bedrag van 199 miljoen euro, bedoeld voor zowel de te verstrekken energietoeslagen
als de daaraan verbonden uitvoeringskosten, zal door de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid worden toegevoegd aan het gemeentefonds. De Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties zal deze middelen bij meicirculaire 2022 verdelen over
de colleges aan de hand van de reguliere verdeelsleutel voor de bijzondere bijstand.
De financiering via het gemeentefonds betekent dat door gemeenten geen aparte financiële
verantwoording aan het Rijk zal worden afgelegd.

5. Verhouding tot hoger recht

Internationale aspecten

Het wetsvoorstel is getoetst op internationale aspecten. Mede in verband met de aansluiting
bij de Participatiewet en de lokale beleidsruimte is de conclusie dat er geen gevolgen
zijn voor export. De bijstand valt namelijk niet onder de reikwijdte van verordening
(EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.9

Gegevensverwerking in het kader van de ambtshalve verstrekking

Als de gemeente ambtshalve de eenmalige energietoeslag verstrekt, vereist dit verwerking
van persoonsgegevens, zoals naam, adres en woonplaats. Gemeenten maken bij het toekennen
van de eenmalige energietoeslag gebruik van gegevens over de door hen vast te stellen
doelgroep. Die doelgroep zou kunnen bestaan uit huishoudens met een minimumuitkering
(waaronder algemene bijstand, IOAW en IOAZ), maar ook uit andere, bij de gemeente
bekende huishoudens met een laag inkomen.

Ten aanzien van de voornoemde doelgroepen geldt dat zij bij de gemeente bekend zijn.
De vraag is of gemeenten de beschikbare informatie mogen gebruiken om de eenmalige
energietoeslag toe te kennen. Van verwerking van persoonsgegevens is op grond van
de algemene verordening gegevensbescherming10 (AVG) onder andere sprake als gegevens worden opgevraagd, geraadpleegd, gebruikt
of verstrekt. Gegevens mogen worden verwerkt voor een ander doel als dat doel verenigbaar
is met het oorspronkelijke verzameldoel. Daarvoor gelden de voorwaarden van artikel
6, vierde lid, van de AVG. Die voorwaarden worden hieronder behandeld.

Voor zover het gaat om huishoudens met een door de gemeente verstrekte minimumuitkering,
geldt dat de gegevens voor zowel het nieuwe doel als het oorspronkelijke doel worden
gebruikt voor de verlening van bijstand. Er is dus een sterk verband tussen beide
doelen en de verwerkingsdoeleinden zijn vergelijkbaar, namelijk het voorzien in bijstand.
Ook vergelijkbaar zijn het kader waarin de persoonsgegevens zijn verzameld en de verhouding
tussen de betrokkenen en de verwerkingsverantwoordelijke. Van bijzondere persoonsgegevens
of persoonsgegevens over strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten is geen
sprake. De gevolgen van de verwerking zijn begunstigend voor de betrokkenen, Zij ontvangen
immers een eenmalige energietoeslag. Ten slotte is het niet nodig om passende waarborgen
te treffen, omdat de gegevens enkel worden gebruikt in de verhouding tussen de gemeente
en de betrokkenen. Verwerking van deze gegevens is dus rechtmatig op grond van artikel
6, eerste lid, onderdeel c, en vierde lid, van de AVG.

Huishoudens met een laag inkomen kunnen ook om andere redenen bij de gemeente in beeld
zijn. Voorbeelden zijn huishoudens waarvan gemeentelijke belastingen zijn kwijtgescholden
of die over een kortingspas beschikken voor inwoners met een laag inkomen. Als gemeenten
besluiten om deze huishoudens tot de doelgroep van de eenmalige energietoeslag te
bestempelen, kunnen zij daarvoor de bij hen beschikbare informatie gebruiken. Ook
hier lijkt het nieuwe doel sterk op het oorspronkelijke doel, namelijk het bieden
van een helpende hand aan inwoners die het financieel moeilijk hebben. Voor de overige
voorwaarden valt de toets hetzelfde uit als voor bijstandsgerechtigden. Dat betekent
dat ook hier verwerking van de gegevens rechtmatig is op grond van artikel 6, eerste
lid, onderdeel c, en vierde lid, van de AVG.

Zoals aangegeven in paragraaf 2.4 weten gemeenten weten welke inwoners Aio-gerechtigd
zijn, maar niet wat hun bankrekeningnummers zijn. Artikel 64, eerste lid, onderdeel
b, van de Participatiewet biedt het college een grondslag om de SVB te verzoeken deze
informatie te verstrekken. Daarmee is deze gegevensverwerking rechtmatig op basis
van artikel 6, eerste lid, onderdeel c, en vierde lid, van de AVG.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de gemeente ook gegevens verwerkt als een
eenmalige energietoeslag wordt verstrekt op aanvraag. De aanvrager verstrekt in dat
geval de voor dat besluit benodigde gegevens. De grondslag voor gegevensverwerking
is artikel 6, eerste lid, onderdeel c, van de AVG.

6. Administratieve lasten

Het wetsvoorstel zelf heeft geen gevolgen voor de regeldruk.

Gemeenten kunnen het recht op een eenmalige energietoeslag vaststellen op schriftelijke
aanvraag, maar ook – indien de relevante getoetste inkomensgegevens van de rechthebbende
bij de gemeente bekend zijn – ambtshalve. Aan de ambtshalve toekenning van een eenmalige
energietoeslag zijn voor de ontvanger geen administratieve lasten verbonden.

Het ligt in de lijn der verwachting dat gemeenten daar waar mogelijk zullen overgaan
tot ambtshalve verstrekking van de energietoeslag, niet alleen omdat deze wijze van
verstrekking klantvriendelijk is, maar ook omdat ambtshalve verstrekking gepaard gaat
met de minste uitvoeringskosten voor gemeenten. Ambtshalve verstrekking van de energietoeslag
is in ieder geval mogelijk aan de huishoudens met een uitkering op grond van de Participatiewet
(tot de AOW-gerechtigde leeftijd), omdat gemeenten reeds beschikken over de relevante
getoetste inkomensgegevens van deze doelgroep. Als gemeenten bij de formulering van
de doelgroep de vermogenspositie van huishoudens buiten beschouwing laten, is ambtshalve
verstrekking ook mogelijk aan de personen met een uitkering op grond van de IOAW,
de IOAZ of het Bbz 2004. Voor zover gemeenten reeds beschikken over de relevante getoetste
inkomensgegevens is ambtshalve verstrekking van de energietoeslag ook mogelijk aan
de huishoudens die bekend zijn bij de gemeente in het kader van de bijzondere bijstand
en het gemeentelijke minimabeleid.

De overige huishoudens met een laag inkomen kunnen de eenmalige energietoeslag aanvragen
bij hun gemeente. Met deze aanvraag van de eenmalige energietoeslag zijn voor deze
rechthebbenden wel eenmalig administratieve lasten gemoeid, die naar verwachting beperkt
zullen zijn. Als de gemeente de vermogenspositie van huishoudens buiten beschouwing
laat, en de doelgroep dus uitsluitend formuleert aan de hand van de inkomenspositie,
dan kan de aanvrager volstaan met het aanleveren van inkomstenbewijzen. Aanvragers
behoeven dus geen energierekeningen te overleggen en ook niet aan te tonen dat zij
de energierekening niet kunnen betalen. Per aanvraag gaat het om circa 1,5 uur en
daarmee circa 22,50 euro aan administratieve lasten.

Het wetsvoorstel heeft ook geen gevolgen voor de administratieve lasten van bedrijven.

7. Uitvoering

Op grond van wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid tot het verstrekken van
een eenmalige energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen.

De uitbetaling van de energietoeslagen vindt plaats in het kalenderjaar 2022. Daarbij
hebben de colleges beleidsvrijheid om zelf te bepalen wanneer binnen dat kalenderjaar
de energietoeslag wordt uitbetaald. De verstrekking van de energietoeslag vindt plaats
door middel van een afzonderlijk uitkeringsproces met afzonderlijke beschikkingen,
mogelijkheid van bezwaar en beroep en verplichte terugvordering bij fraude.

8. Doeltreffendheid en doelmatigheid

Een gerichte financiële ondersteuning van de groep huishoudens met een laag inkomen
die worden geconfronteerd met een sterk gestegen energierekening, is vanwege de verwachte
grote omvang ervan niet uitvoerbaar gebleken door gemeenten. Uiteindelijk is alleen
een meer generieke oplossing via de categoriale bijzondere bijstand uitvoerbaar gebleken
voor gemeenten. De uitvoering van de eenmalige energietoeslag via de categoriale bijzondere
bijstand is de meest efficiënte vorm van uitvoering. Immers, de verstrekking via de
categoriale bijzondere bijstand betekent dat gemeenten niet hoeven vast te stellen
dat het huishouden ook daadwerkelijk is geconfronteerd met een sterk gestegen energierekening
en dat het huishouden deze sterk gestegen energierekening financieel niet kan dragen.
Dit betekent dat de verstrekking via de categoriale bijzondere bijstand aanzienlijk
minder complex en arbeidsintensief is dan een verstrekking via de individuele bijzondere
bijstand.

De noodzakelijke keuze voor een meer generieke oplossing, waarbij gemeenten niet hoeven
vast te stellen dat het huishouden ook daadwerkelijk is geconfronteerd met een sterk
gestegen energierekening die zij financieel niet kunnen dragen, betekent dat niet
is gekozen voor de meest doeltreffende en doelmatige oplossing. Een meer generieke
oplossing betekent immers dat naast de huishoudens met een financieel probleem als
gevolg van de stijging van de energierekening, ook huishoudens worden ondersteund,
die niet in de financiële problemen zijn gekomen. De regering acht dit acceptabel,
omdat ook de meer generieke oplossing zal worden beperkt tot huishoudens met een laag
inkomen.

Het gebrek aan maatwerk betekent ook dat niet alle huishoudens met een financieel
probleem als gevolg van de stijging van de energierekening in voldoende mate financieel
zullen worden ondersteund met de eenmalige energietoeslag. Deze groep blijft aangewezen
op het aanvullende maatwerk via de individuele bijzondere bijstand. Bovendien betekent
de inperking tot huishoudens met een laag inkomen dat niet alle huishoudens met een
financieel probleem als gevolg van de stijging van de energierekening recht heeft
op een eenmalige energietoeslag. Ook deze groep blijft, indien zij aan de gemeentelijke
voorwaarden voldoen, aangewezen op het maatwerk via de individuele bijzondere bijstand.

De regering erkent dat de meer generieke oplossing niet ideaal is, maar wel de enige,
snel uitvoerbare oplossing van een acuut probleem.

9. Overwogen alternatieven

In het kader van de voorbereiding van dit wetsvoorstel zijn verschillende alternatieven
onderzocht voor de toekenning van een eenmalige energietoeslag. Het onderhavige voorstel
biedt een grote mate van beleidsvrijheid aan gemeenten. Er is ook gekeken naar een
vorm van eenmalige energietoeslag op grond van de Participatiewet met een wettelijk
voorgeschreven doelgroep. Deze vorm doet weliswaar meer recht aan de rechtsgelijkheid
van betrokkenen en doelmatigheid van de middelen, maar is een te grote opgave voor
gemeenten gebleken, omdat deze niet in alle gevallen de aansluiting bij het lokale
gemeentelijk minimabeleid mogelijk maakt.

Ook is gekeken of het mogelijk is om een ministeriële regeling te maken, gebaseerd
op de Kaderwet SZW-subsidies. Dat is niet mogelijk gebleken, gelet op de wens om de
uitvoering aan gemeenten op te dragen. Daarvoor is op grond van de Gemeentewet een
formeel wettelijke basis nodig en die ontbreekt. Ook de route van een zelfstandige
algemene maatregel van bestuur is stuk gelopen op dat vereiste.

10. Misbruik, toezicht en handhaving

In beginsel bestaat er geen risico op misbruik in het geval de eenmalige energietoeslag
ambtshalve wordt toegekend. Een risico op misbruik is er wel in het geval de eenmalige
energietoeslag moet worden aangevraagd.

Om te voorkomen dat de bijstand ten onrechte wordt verstrekt, heeft de aanvrager op
grond van artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet de verplichting om op verzoek
van het college of onmiddellijk uit eigen beweging melding te doen van alle feiten
en omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Op grond van
artikel 17, tweede lid, van de Participatiewet, is de bijstandsgerechtigde verplicht
om desgevraagd medewerking te verlenen aan controles of is voldaan aan de inlichtingenplicht
en aan onderzoek naar mogelijke fraude.

Bij twijfel over de juistheid van de bij de aanvraag aangeleverde gegevens kan het
college besluiten nadere bewijsstukken op te vragen alvorens over te gaan tot toekenning
van bijstand. Daarnaast kan het college op grond van artikel 53a, zesde lid, van de
Participatiewet onderzoek instellen, ook indien de bijstand al is verleend, naar de
juistheid van de gegevens. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft kan het college
besluiten tot herziening of intrekking van de bijstand.

Indien niet aan de inlichtingenplicht is voldaan, zal het college op grond van artikel
18a van de Participatiewet in beginsel een bestuurlijke boete opleggen die is afgestemd
op de hoogte van het benadelingsbedrag. Ook indien met de overtreding van de inlichtingenplicht
(nog) geen sprake is geweest van een benadelingsbedrag wordt in beginsel door het
college een bestuurlijke boete opgelegd. Wanneer wegens een overtreding van de inlichtingenplicht
de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verstrekt, vordert het college
de kosten van bijstand terug, zo nodig van alle gezinsleden op grond van de artikelen
58 en 59 van de Participatiewet.

11. Ontvangen commentaren

Het wetsvoorstel inclusief memorie van toelichting is voorgelegd aan de VNG en het
Adviescollege toetsing regeldruk.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

De VNG benadrukt dat de uitvoering van de eenmalige energietoeslag geen reguliere
taak is van gemeenten, maar dat gemeenten bereid zijn deze regeling uit voeren bij
gebrek aan een generieke aanpak via bijvoorbeeld de huur- of zorgtoeslag (inkomenssteun)11.

Uitgangspunt voor de VNG is dat het moet gaan om een regeling die eenvoudig uitvoerbaar
is door gemeenten en uit te leggen is aan hun inwoners.

De VNG hecht aan een uniforme uitvoering van de landelijke regeling. Als voorwaarde
bij het bestuurlijk oordeel van de VNG geldt dat SZW in afstemming met de VNG een
landelijke richtlijn opstelt ten aanzien van de doelgroep en het richtbedrag, met
uitsluiting van (1) jongeren tot 21 jaar, (2) personen in een inrichting, (3) dak-
en thuislozen en (4) studenten. Daarnaast roept de VNG het kabinet op om op zeer korte
termijn te komen met een plan voor de komende winter. De verwachting is dat de kosten
voor levensonderhoud waaronder de energieprijzen voorlopig hoog blijven. Gemeenten
achten de huidige 200 euro onvoldoende.

De regering is de gemeenten erkentelijk voor de bereidheid tot uitvoering van de eenmalige
energietoeslag. Vanwege het doel van de regeling, namelijk een snelle verstrekking
van een eenmalige energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen, stelt de regering
een zo’n eenvoudig mogelijke regeling voor, die gemeenten ook in staat stelt dat doel
te bereiken. Samen met de VNG hecht de regering belang aan een zoveel mogelijk uniforme
uitvoering door gemeenten, waarbij de regering niet wil tornen aan de beleidsvrijheid
die de gemeenten bij de uitvoering van de bijzondere bijstand hebben. Om een uniforme
uitvoering zoveel mogelijk te bevorderen zal het kabinet samen met de VNG (niet-bindende)
landelijke richtlijnen opstellen, waarin gemeenten zal worden geadviseerd – conform
het verzoek van de VNG – de door de VNG genoemde groepen uit te sluiten van het recht
op een eenmalige energietoeslag. Voor personen die in een inrichting verblijven en
dak- en thuislozen ontbreekt de noodzaak van een eenmalige energietoeslag, omdat zij
geen (eigen) energierekening hebben. Voor jongeren van 18 tot 21 jaar geldt dat ouders
een wettelijke onderhoudsplicht hebben, wat betekent dat deze jongeren voor de eventuele
extra energiekosten eerst een beroep moeten doen op hun ouders. Voor studenten geldt
dat hun woonsituatie zeer divers is, ook voor wat betreft de energiekosten en -rekening.
Daarom is een categoriaal verstrekte energietoeslag voor deze groep minder geschikt.
De reden dat deze uitsluiting via de richtlijnen wordt voorgesteld is dat gemeenten
zo de mogelijkheid hebben om bij hun eigen beleid met betrekking tot deze groepen
aan te sluiten. Deze richtlijnen zullen ook worden opgenomen en toegelicht in een
handreiking voor gemeenten, die gemeenten behulpzaam kan zijn bij een snelle uitvoering
van de eenmalige energietoeslag.

Adviescollege toetsing regeldruk

Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft het dossier niet geselecteerd voor een
formeel advies, omdat het wetsvoorstel zelf geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

Internetconsultatie

Er heeft geen internetconsultatie plaatsgevonden over deze regeling. Het is een begunstigende
wijziging, die, zoals in paragraaf 12 is toegelicht, zo snel mogelijk in werking moet
treden. Gelet op de spoedeisendheid heeft het kabinet besloten internetconsultatie
achterwege te laten.

12. Inwerkingtreding

Het wetsvoorstel, eenmaal wet, treedt in werking met ingang van de dag na de datum
van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wordt geplaatst en werkt terug tot en
met 15 maart 2022. Daarmee wordt afgeweken van de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn
voor regelgeving, zoals neergelegd in aanwijzing 4.17 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving. De reden daarvoor is dat het om een spoedwetsvoorstel gaat, om aan huishoudens
met een laag inkomen, waarvan een deel te maken heeft met een acuut financieel probleem
vanwege een sterk gestegen energierekening, snel een energietoeslag te kunnen uitkeren.

De stijging van de energieprijzen eind 2021 en begin 2022 is uitzonderlijk en sterker
dan aanvankelijk gedacht. Met de verlaging van de energiebelasting wordt slechts een
deel van de stijging van de gemiddelde energierekening gecompenseerd. De verlaging
van de energiebelasting heeft niet kunnen niet kunnen voorkomen dat er toch huishoudens
met een laag inkomen in acute financiële problemen zijn gekomen als gevolg van een
sterk gestegen energierekening. Om die reden zullen gemeenten worden verzocht om vooruitlopend
op de inwerkingtreding van het wetsvoorstel al tot uitbetaling van de eenmalige energietoeslag
over te gaan. Dat gebeurt zodra het wetsvoorstel is ingediend bij de Tweede Kamer.
VNG en gemeenten hebben hierom ook verzocht. Om deze reden wordt inwerkingtreding
met terugwerkende kracht tot 15 maart 2022 voorgesteld, de dag waarop het wetsvoorstel
bij de Tweede Kamer wordt ingediend. Het parlement zal hierover nader worden geïnformeerd.

II ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel A

Dit onderdeel stelt voor om de voorgestelde eenmalige energietoeslag toe te voegen
aan artikel 31, tweede lid, van de Participatiewet. Daarmee wordt de eenmalige energietoeslag
uitgezonderd van de middelen van de belanghebbende bij het vaststellen van het recht
op en de hoogte van de bijstand. Dit geldt zowel voor de algemene als de bijzondere
bijstand. Dit werkt ook door voor de Aio en het Bbz 2004, die hun grondslag vinden
in de Participatiewet (artikelen 47a respectievelijk 78f).

Voor de IOAW en de IOAZ is een vergelijkbare bepaling niet nodig. Beide wetten voorzien
in een recht op uitkering als het inkomen per maand minder bedraagt dan een vastgesteld
bedrag en de eenmalige energietoeslag is geen inkomen.

Artikel I, onderdeel C

Met dit onderdeel wordt voorgesteld om artikel 35 van de Participatiewet, dat gaat
over individuele en categoriale bijzondere bijstand, te wijzigen. Onderdeel C voegt
een nieuw vierde en vijfde lid in, waarbij het huidige vierde en vijfde lid worden
vernummerd tot zesde en zevende lid.

Het voorgestelde vierde lid voorziet in een bevoegdheid voor het college om in het
jaar 2022 categoriale bijzondere bijstand te verlenen in de vorm van een eenmalige
energietoeslag, waarbij het college niet nagaat of het huishouden in het jaar 2022
een sterk gestegen energierekening had. De aanvrager behoeft ook niet aan te tonen
dat de kosten daadwerkelijk zijn gemaakt. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat
het college bij het gebruik van de bevoegdheid tot het verlenen van categoriale bijzondere
bijstand in de vorm van de eenmalige energietoeslag niet de ruimte heeft om eventueel
wél te beoordelen of het huishouden daadwerkelijk is geconfronteerd met een sterk
gestegen energierekening.

Het voorgestelde vijfde lid voorziet in een afwijking van artikel 43, eerste lid,
van de Participatiewet, waarin is geregeld dat het college het recht op bijstand vaststelt
op schriftelijke aanvraag, of, indien een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is,
ambtshalve. Een snelle uitvoering van de eenmalige energietoeslag door gemeenten is
alleen mogelijk indien een groot deel van de doelgroep ambtshalve kan worden bediend,
zonder schriftelijke aanvraag.

Voor een nadere toelichting op de beleidsvrijheid die gemeenten hebben bij het uitoefenen
van deze bevoegdheid wordt verwezen naar paragraaf 2.1 van deze toelichting.

Artikel I, onderdelen B en D

Dit wetsvoorstel bevat een grondslag voor een eenmalige toeslag, in het jaar 2022.
Artikel I, onderdelen B en D, voorzien daarom in de intrekking van de bepalingen die
dit wetsvoorstel toevoegt.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten