Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State van het Koninkrijk en Nader rapport (herdruk)

Nr. 6 HERDRUK1 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT2

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 22 september 2021 en het nader rapport d.d. 7 februari 2022,
aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is
cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 september 2021, nr. 2020002307,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
haar advies inzake de bovenvermelde nota van wijziging rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 22 september 2021, nr. W04.21.0282/I/K, bied ik U
hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen
bij de nota van wijziging en adviseert daarmee rekening te houden voordat dit bij
de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend en aan de Staten van Aruba, die
van Curaçao en die van Sint Maarten wordt overgelegd.

1. Inleiding

a. Nota van wijziging

De nota van wijziging regelt dat het C(A)ft van elk land beoordeelt of de begroting
van enig jaar een verantwoorde budgettaire vertaling bevat van de afgesproken activiteiten
in het kader van de voor dat jaar vast te stellen uitvoeringsagenda’s en geen onderdelen
bevat die in strijd zijn met de doelstellingen van het landspakket.

Tevens regelt de nota van wijziging dat het C(A)ft van elk land beoordeelt of de in
een begroting opgenomen geldleningen voor de kapitaaldienst afdoende zijn om de uit
te voeren projecten, programma’s en maatregelen in het kader van de uitvoeringsagenda’s
te kunnen financieren en deze aanwending niet in strijd is met de doelstellingen van
het landspakket.

Volgens de toelichting wordt hiermee een grondslag gecreëerd voor een verruiming van
het begrotingstoezicht door het C(A)ft. Hiermee wordt beoogd te waarborgen dat de
begrotingen van de Caribische landen een adequate budgettaire verwerking bevatten
van de gevolgen van de uitvoering van de landspakketten. Daarmee moet het daadwerkelijk
inzetten van middelen voor dat doel worden verzekerd, zodat de beoogde resultaten
en hervormingen worden gerealiseerd. Een tweede reden voor het verruimen van het begrotingstoezicht
door het C(A)ft is het realiseren van een heldere en werkbare afbakening tussen de
bevoegdheden van het C(A)ft (toezicht op de begroting, niet op de inhoud van de hervormingen)
en het COHO (toezicht op de hervormingen, niet op de vertaling ervan in de begroting).

Volgens de toelichting is ervoor gekozen het verruimde begrotingstoezicht in de Rijkswet
COHO op te nemen omdat het specifiek betrekking heeft op de budgettaire vertaling
van de afgesproken hervormingen en maatregelen op grond van de Rijkswet COHO en omdat
daarmee gemarkeerd wordt dat dit verruimde toezicht net als de Rijkswet COHO tijdelijk
van aard is.

b. Verhouding Rijkswet financieel toezicht en Rijkswet COHO

In de Rft en LAft is het toezicht op de overheidsfinanciën van de landen geregeld.
Het C(A)ft houdt in dat verband toezicht op de naleving van de begrotingsnormen, zoals
die in de Rft en LAft zijn neergelegd, toetst of is voldaan aan de voorwaarden voor
het aangaan van leningen, rapporteert aan en adviseert de landen en houdt toezicht
op het financiële beheer. Daartoe beoordeelt het C(A)ft onder andere de ontwerpbegrotingen
en voornemens tot het aangaan van geldleningen. Indien het C(A)ft van oordeel is dat
– kort gezegd – de normen van de Rft en LAft worden overschreden, informeert het Cft
de Rijksministerraad hierover, die vervolgens kan besluiten ter zake een aanwijzing
te geven aan het desbetreffende land. Tegen het besluit van de Rijksministerraad staat
vervolgens kroonberoep open.

Het toezicht in het kader van de Rft en LAft is gericht op de overheidsfinanciën van
de landen. De verschillende beleidsvoornemens van de landen vinden hun weerslag in
de begrotingen, waarop het C(A)ft toezicht houdt. Het toezicht richt zich niet op
die beleidsvoornemens als zodanig (dat is aan de landen zelf) maar slechts op de weerslag
daarvan op de overheidsfinanciën als geheel.

In de Rijkswet COHO gaat het, zoals blijkt uit de considerans, om het doorvoeren van
hervormingen van bestuurlijke aard, het realiseren van duurzame en houdbare overheidsfinanciën
en het versterken van de weerbaarheid van de economie in deze landen. Het COHO, dat
voor dit doel wordt ingesteld, heeft als taak het ondersteunen van de ontwikkeling
en uitvoering van projecten, programma’s en maatregelen, en het houden van toezicht
op de voortgang daarvan. Het beschikt daarvoor over verschillende bevoegdheden. Waar
het gaat om de toezichtstaak kan het goedkeuring aan plannen van aanpak onthouden
en steunverlening opschorten. Tegen deze beslissingen van het COHO staat kroonberoep
open.

In zekere zin is er sprake van complementariteit tussen de Rft en LAft en de Rijkswet
COHO, en tussen het C(A)ft en het COHO. Het COHO houdt toezicht op de hervormingsmaatregelen,
niet op de begroting als geheel, het C(A)ft houdt geen toezicht op de afzonderlijke
hervormingsmaatregelen, maar wel op de vraag of het geheel, met inbegrip van de hervormingsmaatregelen,
blijft binnen de geldende normen voor de overheidsfinanciën in de Rft en LAft.

Tegen de achtergrond van het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

2. Begrotingstoezicht

Zoals hiervoor kort geschetst heeft het C(A)ft onder andere als taak het houden van
begrotingstoezicht. Daartoe beoordeelt het C(A)ft de ontwerpbegrotingen van de landen.
Activiteiten die plaatsvinden in het kader van de Rijkswet COHO dienen hun weerslag
te vinden in de ontwerpbegrotingen van de landen. De Rft en LAft voorzien in de instrumenten
om te bewerkstelligen dat het C(A)ft in het kader van het begrotingstoezicht in staat
is om te beoordelen of activiteiten die in het kader van de Rijkswet COHO in gang
worden gezet, bezien in samenhang met hetgeen overigens zijn weerslag vindt in de
ontwerpbegrotingen, per saldo passen binnen de door de Rft en de LAft gestelde grenzen.
Daarbij beoordeelt het C(A)ft ook of in de begroting de noodzakelijke voorzieningen
zijn opgenomen ten behoeve van de uitvoering van in het kader van de Rijkswet COHO
overeengekomen activiteiten. Een nadere regeling is uit dat oogpunt bezien ook niet
nodig.

Voorts merkt de Afdeling in dit verband op dat er in de Rft en de LAft uitdrukkelijk
voor is gekozen dat het C(A)ft uitsluitend beoordeelt op begrotingstechnische aspecten
en zich niet begeeft in een beleidsmatige beoordeling van de begroting. De invoering
van een beoordeling van afzonderlijke activiteiten past daar niet bij.

Hetzelfde kan worden opgemerkt ten aanzien van leningen. De Rft en de LAft bevatten
reeds een beoordelingskader voor het aangaan van leningen door de landen. Het C(A)ft
beoordeelt in dat verband of met de leningen wordt voldaan aan de begrotingseisen
en de eisen inzake financieel beheer van de Rft en de LAft. Deze regels zijn ook van
toepassing op leningen die worden aangegaan in het kader van de Rijkswet COHO.

De Afdeling concludeert dat, indien en voor zover met de voorliggende nota van wijziging
wordt beoogd om het C(A)ft in staat te stellen het begrotingstoezicht op grond van
de Rft en LAft uit te oefenen ten aanzien van de activiteiten in het kader van de
Rijkswet COHO, dergelijke voorzieningen niet nodig zijn. Beleidsmatige beoordeling
van een begroting acht de Afdeling in het kader van het begrotingstoezicht niet passend:
het begrotingstoezicht is, zoals hiervoor reeds geschetst, gericht op de effecten
van maatregelen op de begroting als geheel in het licht van de daarvoor in de Rft
en LAft neergelegde begrotingsnormen, en niet op de desbetreffende maatregelen zelf.

De Afdeling adviseert de nota van wijziging met inachtneming van het voorgaande aan
te passen.

Naar het oordeel van de Afdeling is het niet nodig om in de Rijkswet COHO een grondslag
te creëren teneinde het C(A)ft in staat te stellen om te beoordelen of de begrotingen
van Aruba, Curaçao en Sint Maarten een adequate budgettaire verwerking bevatten van
de gevolgen van de uitvoering van de landspakketten. Volgens de Afdeling voorzien
de Rft en de LAft in voldoende instrumenten om deze beoordeling reeds te kunnen verrichten.
De regeringen van de vier landen zijn overeengekomen deze opmerking over te nemen
en de nota van wijziging op dit punt aan te passen. Dit heeft geresulteerd in een
wijziging van artikel 33, eerste lid (oud). De zinsnede «een verantwoorde budgettaire
vertaling bevat van de afgesproken activiteiten in het kader van de voor dat jaar
vast te stellen uitvoeringsagenda’s» is hierin komen te vervallen. Dit is, wanneer
de zienswijze van de Afdeling wordt gevolgd, immers een overbodige bevoegdheidstoedeling.

Wel is besloten om vast te houden aan de twee bepalingen in de nota van wijziging
die garanderen dat het C(A)ft zijn reeds bestaande beoordelingsbevoegdheid op een
doeltreffende wijze kan uitvoeren. De eerste van deze twee bepalingen, onderdeel B,
is grotendeels gehandhaafd. Wel heeft een precisering plaatsgevonden van het moment
waarop het COHO plannen van aanpak ter informatie aan het C(A)ft toestuurt. Omwille
van een heldere afbakening van de respectievelijke rollen van beide organen, is ervoor
gekozen deze verzending na goedkeuring van een plan van aanpak te situeren. Hiermee
wordt tegemoetgekomen aan de overweging van de Afdeling dat er in de Rft en de LAft
uitdrukkelijk voor is gekozen dat het C(A)ft uitsluitend beoordeelt op begrotingstechnische
aspecten en zich niet begeeft in een beleidsmatige beoordeling van de begroting. Zie
in deze ook de Tijdelijke werkorganisatie (TWO) in haar uitvoeringstoets bij de nota
van wijziging. Zoals het TWO terecht stelt, is het wel zaak dat deze nadere afbakening
van taken en bevoegdheden op haar beurt weer geen institutionele wrijving teweegbrengt.
Het is daarom belangrijk dat het COHO en het C(A)ft in hun samenwerkingsprotocol goede
afspraken maken over de uitwerking van artikel 26.

De tweede bepaling waaraan wordt vastgehouden was eerst neergelegd in de tweede volzin
van artikel 33, eerste lid (oud) en heeft nu een onderkomen gekregen in een afzonderlijk
artikel (artikel 33 (nieuw)). De eerste volzin van dit nieuwe artikel luidt nu: «Aan
de begroting van elk land wordt een bijgewerkt meerjarig overzicht toegevoegd van
de baten en lasten verbonden aan de uitvoering van een uitvoeringsagenda of goedgekeurde
plannen van aanpak, opgesplitst naar de thema’s in het landspakket.» Deze formulering
wijkt in zoverre af van de formulering in de oorspronkelijke nota van wijziging, dat
niet langer wordt verwezen naar «baten en lasten in het kader van deze wet» maar naar
«baten en lasten verbonden aan de uitvoering van een uitvoeringsagenda of goedgekeurde
plannen van aanpak» gedurende een bepaald begrotingsjaar. Door deze aanpassing wordt
de verplichting om een overzicht toe te voegen beter uitvoerbaar. Pas wanneer hervormingen
door de landen zijn geconcretiseerd in een uitvoeringsagenda of goedgekeurde plannen
van aanpak, is namelijk duidelijk welke baten en lasten hieraan zijn verbonden. In
de tweede volzin van artikel 33 is een bepaling toegevoegd op grond waarvan de Minister
van Financiën van elk land, ten behoeve van de precieze inrichting van het meerjarig
overzicht, in overleg treedt met het C(A)ft.

Het bovenstaande betekent dat het C(A)ft in de gelegenheid wordt gesteld om afzonderlijke
activiteiten (de uitvoering van een uitvoeringsagenda of goedgekeurde plannen van
aanpak, opgesplitst naar de thema’s in het landspakket) budgettair te beoordelen.
Volgens de Afdeling is deze beoordeling moeilijk te verenigen met het uitgangspunt
in Rft en L(A)ft dat het C(A)ft zich niet begeeft in een beleidsmatige beoordeling
van de begroting. De regeringen van de vier landen zijn gedurende de onderhandelingen
echter tot het volgende uitgangspunt gekomen. Zolang het slechts gaat om een controle
of sprake is van een verantwoorde budgettaire verwerking, kan niet worden gesproken
van een beleidsmatige beoordeling. Artikel 17 Rft en artikel 16 R(A)ft voorzien reeds
in een bevoegdheid om voorzieningen ter uitvoering van beleidsvoornemens dan wel activiteiten
individueel te bezien.

In de oorspronkelijke versie van de nota van wijziging was in een aparte bepaling
geregeld (artikel 34 (oud)) dat het C(A)ft kon toetsen of in een landsbegroting opgenomen
voorgenomen geldleningen afdoende waren voor financiering van de uitvoeringsagenda’s.
Ook van deze bepaling zegt de Afdeling dat zij overbodig is, omdat de Rft en de LAft
reeds een toereikend beoordelingskader bevatten. De regeringen nemen deze opmerking
over en hebben de betreffende bepaling geschrapt.

3. Toetsing aan het landspakket

Een tweede taak die in de nota van wijziging aan het C(A)ft wordt toebedeeld is het
beoordelen of in de begroting elementen zijn opgenomen die het landspakket doorkruisen.
Ook voor in de begroting opgenomen leningen toetst het C(A)ft of die wat hun aanwending
betreft niet in strijd zijn met het landspakket.

a. Afbakening COHO en C(A)ft

De Afdeling merkt op dat het hier niet gaat om het hiervóór besproken reguliere begrotingstechnische
toezicht maar om toetsing van de begroting aan (de doelstellingen van) het landspakket.
Beoordeeld wordt of de in de begroting opgenomen elementen de uitvoering van het landspakket
daadwerkelijk ondersteunen en die uitvoering niet tegenwerken. Daarmee wordt inhoudelijk
getoetst of de in de begroting opgenomen elementen geschikt zijn voor de uitvoering
van de landspakketten.

Dit betreft een beleidsmatige toets, die erop gericht is dat geschikte maatregelen
voor de uitvoering van de landspakketten worden getroffen. Het heeft, over de band
van de begroting, betrekking op het houden van toezicht op de voortgang van projecten,
programma’s en maatregelen met betrekking tot de in een landspakket omschreven onderwerpen.
Die taak is in de Rijkswet COHO evenwel aan het COHO toebedeeld. Een zelfstandige
taak voor het C(A)ft, waarin de nota van wijziging voorziet, past hier niet bij. Een
dergelijke taak leidt tot onduidelijkheid over de afbakening en tot overlap van verantwoordelijkheden
tussen COHO en C(A)ft. De Afdeling wijst daarbij op het volgende.

Het COHO verstrekt in het kader van zijn toezichtstaak ieder halfjaar een uitvoeringsrapportage
over de uitvoering van de verplichtingen die bij of krachtens de Rijkswet COHO op
de landen rusten, aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Minister
van BZK) en aan de Minister van Algemene Zaken van elk land.

Als een land zijn verplichtingen nakomt stelt de Minister van BZK periodiek financiële
middelen ter beschikking. Die middelen kunnen worden verstrekt in de vorm van liquiditeitssteun
ter dekking van in de begroting van een land opgenomen noodzakelijke uitgaven op de
gewone dienst (een lening) en financiering van de werkzaamheden van het COHO.

Het COHO kan steunverlening voor de ontwikkeling en uitvoering van de projecten, programma’s
of maatregelen, geheel of gedeeltelijk opschorten als het betrokken overheidsorgaan
projecten, programma’s of maatregelen niet tijdig uitvoert, niet op de overeengekomen
wijze uitvoert of nalaat gegevens te verstrekken die het COHO nodig heeft voor de
uitoefening van haar taken. Tegen een dergelijk besluit van het COHO staat voor de
landen kroonberoep open. Met deze procedure berust de besluitvorming over het toekennen
van middelen in verband met het al dan niet nakomen van de landspakketten bij het
COHO en staat tegen die beslissingen rechtstreeks beroep open bij de Kroon. Die procedure
is eenvoudig, helder en in tijd beperkt.

Volgens de voorgestelde regeling in de nota van wijziging adviseert het C(A)ft ingeval
het tot de conclusie komt dat met de voorgestelde begroting de afspraken in het landspakket
niet worden nagekomen de Rijksministerraad. De Rijksministerraad kan vervolgens op
grond van artikel 13 van de Rft of artikel 12 van de LAft besluiten tot het geven
van een aanwijzing, waarna kroonberoep openstaat.

Het gevolg is derhalve dat de in de nota van wijziging voorgestelde beoordeling van
de begroting en geldleningen door het C(A)ft in het geval van het niet nakomen van
de in het landspakket opgenomen afspraken, kan leiden tot het naast elkaar bestaan
van twee verschillende besluitvormingstrajecten en daarbij behorende verschillende
rechtsbeschermingstrajecten. De Afdeling acht dit onwenselijk.

Zij adviseert de nota van wijziging met inachtneming van het vorenstaande aan te passen.

b. Rijksministerraad

De Afdeling wijst er voorts op dat met de gekozen opzet aan de Rijksministerraad de
bevoegdheid wordt toegekend om, over de band van de begroting, aan de landen aanwijzingen
te geven die zich de facto uitstrekken over het gehele palet van plannen van aanpak,
projecten en programma’s en maatregelen. De aanwijzing kan er immers toe strekken
dat ten behoeve van uitvoering van door de Rijksministerraad genoemde plannen van
aanpak, projecten en programma’s en maatregelen, middelen in de begroting moeten worden
opgenomen. De keuze om plannen van aanpak, projecten en programma’s en maatregelen
op te stellen en uit te voeren ligt daarmee de facto niet meer bij de landen. De aldus
toegekende bevoegdheden maken daarmee inbreuk op de verantwoordelijkheden en het probleem-eigenaarschap
van de landen en de bevoegdheden van het COHO.

De Afdeling adviseert de nota van wijziging op dit punt aan te passen.

De oorspronkelijke versie van de nota van wijziging deelde in artikel 33, eerste lid,
aan het C(A)ft niet alleen de bevoegdheid toe om de verantwoorde budgettaire verwerking
van afgesproken activiteiten in het kader van de landspakketten te beoordelen, maar
ook de bevoegdheid om te beoordelen of de begrotingen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten
de doelstellingen van de landspakketten niet doorkruisen. De Afdeling laat zich in
haar advies kritisch uit over deze bevoegdheid. Volgens de Afdeling is deze bevoegdheid
gericht op een beleidsmatige toets, die in de Rijkswet COHO is toegekend aan het COHO.
Een zelfstandige taak voor het C(A)ft zou hierbij niet passen, ook al omdat een en
ander leidt tot het naast elkaar bestaan van twee verschillende besluitvormingstrajecten
en daarbij behorende rechtsbeschermingstrajecten. Verder wijst de Afdeling erop dat
de Rijksministerraad met de voorgestelde regeling de mogelijkheid krijgt, via de aanwijzingsbevoegdheid
uit de Rft en LAft, zich uit te spreken over het gehele scala aan plannen van aanpak,
projecten en programma’s en maatregelen. Dat zou haaks staan op het eerder, in haar
advies over het COHO-voorstel, benadrukte beginsel van probleem-eigenaarschap van
de landen en overigens ook van het COHO.

Laat ik vooropstellen dat de regeringen van de vier landen de strekking van bovenstaande
opmerkingen goed kunnen begrijpen. Er is echter tot een andere taxatie wat betreft
de aard van deze bevoegdheid gekomen. Deze is niet gericht op een beleidsmatige toetsing
door het C(A)ft, maar beoogt te verzekeren dat de begroting van een land geen onderdelen
bevat die de uitvoering van afspraken in het landspakket of de verwezenlijking van
de daarmee verwachte resultaten, zoals geconcretiseerd in een uitvoeringsagenda of
een goedgekeurd plan van aanpak, kennelijk belemmeren. Het doel van de bevoegdheid
is aldus om de consistentie van de begroting te beoordelen, en niet de wenselijkheid
van individuele beleidsvoornemens, zoals uiteengezet en afgebakend in de toelichting
op de nota van wijziging. Om het C(A)ft niet in een situatie terecht te brengen waarin
deze wenselijkheid feitelijk toch ter beoordeling voorligt, hebben de regeringen er
wel voor gekozen om de betreffende bevoegdheid anders te formuleren en scherper af
te bakenen dan in de oorspronkelijke nota van wijziging het geval was. Op grond van
artikel 34, eerste lid, van de aangepaste versie van deze nota toetst het C(A)ft allereerst
of er sprake is van een kennelijke, evidente belemmering. Bij gerede twijfel over
een mogelijke belemmering zal het C(A)ft dit niet kunnen aannemen. Op deze manier
kan worden voorkomen dat het C(A)ft voor de opgave wordt geplaatst zich in beleidsmatige
termen uit te laten over aspecten van de begroting. In de tweede plaats toetst het
C(A)ft elementen van een begroting niet langer aan «doelstellingen van het landspakket»
maar aan «de uitvoering van afspraken in het landspakket of de verwezenlijking van
de daarmee verwachte resultaten, zoals geconcretiseerd in een uitvoeringsagenda of
een goedgekeurd plan van aanpak». Het C(A)ft krijgt in de aangepaste nota van wijziging
derhalve een toetsingskader aangereikt, dat beter begrensd is en als zodanig duidelijker
houvast biedt.

De nota van wijziging is voorts zo aangepast dat aan de zorg van de Afdeling over
parallelle besluitvormingstrajecten en rechtsbeschermingstrajecten tegemoet wordt
gekomen. In de onderhavige nota is de belemmeringstoets niet langer ingebed in het
procedurele kader van Rft en LAft, maar in het toezichtskader dat in het voorstel
voor de Rijkswet COHO is neergelegd. Meer concreet regelt artikel 34 van de nota van
wijziging thans in het derde lid dat een bevinding door het C(A)ft van kennelijke
belemmering terecht komt in een uitvoeringsrapportage van het COHO. Deze uitvoeringsrapportage
van het COHO staat, op haar beurt, aan de basis van de beslissing van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om uit hoofde van artikel 22, eerste
lid, van de Rijkswet COHO in overeenstemming met de Rijksministerraad financiële middelen
ter beschikking te stellen aan een Land. Met deze aanpassing wordt het door de Afdeling
gesignaleerde risico vermeden dat het niet nakomen van een hervormingsafspraak kan
leiden tot verschillende procedures, althans waar dit niet nakomen uit een belemmering
als bedoeld in artikel 34, eerste lid, bestaat. Een aparte besluitvormingsprocedure
en een apart rechtsbeschermingstraject is nog steeds wel voorzien, waar het gaat om
de vraag of afspraken die volgen uit de landspakketten op een verantwoorde wijze budgettair
zijn verwerkt. Die beoordeling is, conform het advies van de Afdeling, nog steeds
wel ingebed in het procedurele kader van de Rft en de LAft. Hier zal uit de aard der
zaak echter geen interferentie optreden met de verrichtingen van het COHO in het kader
van artikel 21 en 27 van het voorstel van rijkswet COHO.

Resteert nog de zorg van de Afdeling dat de Rijksministerraad het probleem-eigenaarschap
van de landen en van het COHO met diens handelen doorkruist. De aangepaste nota van
wijziging komt in zoverre aan deze zorg tegemoet, dat de bevinding door het C(A)ft
van belemmering, zoals hierboven beschreven, landt in een uitvoeringsrapportage van
het COHO. Op grond van artikel 34, derde lid, van de aangepaste nota van wijziging
voorziet het COHO een dergelijke bevinding van een eigen zienswijze. Daarnaast wordt
het COHO ook in een eerder stadium reeds door het C(A)ft bij de beoordeling betrokken
(artikel 34, tweede lid). Dit laatste geldt ook voor de Caribische Landen, die via
hun Ministers van Algemene Zaken een zienswijze ter zake kunnen geven. Die zienswijze,
alsmede een reactie daarop van het betreffende college, moeten bovendien worden opgenomen
in de bevinding (artikel 34, derde lid). Verder moet het betreffende college een afschrift
van de bevinding aan de Minister van Algemene Zaken van het betrokken land sturen
(artikel 34, vierde lid). Alles bij elkaar is het punt van probleem-eigenaarschap
daarom nu volgens de regeringen op een adequate wijze geborgd. Blijft alleen nog overeind
staan dat de Rijksministerraad, ook met de nieuwgekozen inbedding in artikel 22 van
de Rijkswet COHO, nog een oordeel mag vellen over de vraag hoe onderdelen van een
landsbegroting zich verhouden tot de verplichtingen uit kracht van het landspakket.
Deze beoordelingsbevoegdheid is echter dusdanig procedureel ingekleed, dat volgens
de regeringen van een onaanvaardbare beperking van het beginsel van probleem-eigenaarschap
geen sprake is.

4. Tot slot

De Afdeling wijst tot slot nog op een tweetal vraagstukken.

a. Afstemming

Hiervoor is al uiteengezet dat de activiteiten van het C(A)ft en het COHO in wezen
complementair zijn aan elkaar: Het C(A)ft richt zich op de weerslag van alle activiteiten
op de begrotingen, terwijl het COHO zich richt op de afzonderlijke activiteiten zelf.
Het is belangrijk dat C(A)ft en COHO oog hebben voor elkaars verantwoordelijkheden
en daarmee bij de uitvoering van hun activiteiten rekening houden. Zij kunnen elkaar
immers versterken, maar ook verzwakken.

Bij de uitleg en toepassing van de wetten is afstemming nodig om conflicterende uitleg
van normen uit de Rijkswet COHO en de Rft en LAft te voorkomen. Ook moet worden voorkomen
dat conflicten ontstaan indien bij de uitvoering van activiteiten in een te laat stadium
blijkt dat per saldo de begrotingsnormen van de Rft of de LAft zullen worden overschreden.

Dat vereist in de eerste plaats dat duidelijkheid bestaat over de plannen van aanpak,
projecten en programma’s en maatregelen die worden ontwikkeld in het kader van de
rijkswet COHO. Daarbij moet ook duidelijk zijn hoe ze worden gefinancierd. Dat betekent
dat onder meer inzicht moet bestaan in de door de Minister van BZK in de vorm van
liquiditeitssteun te verstrekken middelen, alsmede de door het COHO ter beschikking
te stellen middelen. Alleen dan kan in kaart worden gebracht wat de impact ervan op
de begrotingen van de landen is en welke maatregelen eventueel moeten worden getroffen
om te bewerkstelligen dat de begrotingsnormen van de Rft en de LAft zullen worden
gerespecteerd.

In de tweede plaats is een goede onderlinge informatievoorziening, afstemming en coördinatie
tussen het COHO en het C(A)ft noodzakelijk.

In de Rijkswet COHO is bepaald dat het COHO en het C(A)ft in het belang van een efficiënt
en effectief uitoefenen van hun taken een samenwerkingsprotocol opstellen. In de toelichting
staat in dit verband dat dit dient om te voorkomen dat COHO en C(A)ft dusdanig in
elkaars vaarwater komen dat dit een effectieve en efficiënte taakuitoefening belemmert
in plaats van versterkt.

In het licht van deze samenwerking kan het volgens de Afdeling behulpzaam zijn dat
het C(A)ft, zoals ook nu al te doen gebruikelijk is bij beleidsvoornemens van de landen,
in een vroeg stadium beziet welke gevolgen de door het COHO met de landen ontwikkelde
voornemens hebben voor de begrotingen, en in voorkomend geval aangeeft wat nodig is
om eventuele strijdigheid met die normen te voorkomen. Voor een dergelijke werkwijze
is een samenwerkingsprotocol gewenst.

b. Inhoudelijke beoordeling financiële houdbaarheid voornemens

Daarnaast begrijpt de Afdeling dat bij het ontwikkelen van activiteiten in het kader
van de Rijkswet COHO behoefte bestaat aan inhoudelijke expertise om te kunnen beoordelen
of beleidsvoornemens financieel voldoende zijn onderbouwd en haalbaar zijn. Indien
de benodigde kennis daartoe bij het COHO of de landen in onvoldoende mate aanwezig
zou zijn, kan het in de rede liggen daarvoor een externe partij aan te zoeken. Zo
worden in Nederland bij voornemens voor projecten vaak maatschappelijke kosten-baten
analyses verricht door het Centraal Planbureau. Aldus kan de kwaliteit van voorgenomen
plannen van aanpak, projecten en programma’s en maatregelen worden verbeterd.

De Afdeling merkt op dat in de Rijkswet COHO ook hiervoor reeds een voorziening is
getroffen. Het COHO kan de samenwerking zoeken met internationale organisaties en
met andere instellingen binnen het Koninkrijk. Desgewenst kunnen daartoe samenwerkingsprotocollen
worden opgesteld. Een nadere wettelijke voorziening is hiervoor niet nodig.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op voorgaande punten in te gaan.

Tot slot wijst de Afdeling in haar advies op het belang van afstemming tussen het
C(A)ft en het COHO en, meer in het algemeen, op het belang van samenwerking met instanties
en organisaties die kunnen helpen de ontwikkeling van activiteiten in het kader van
de Rijkswet COHO te bevorderen. De regeringen van de landen delen dit inzicht met
de Afdeling. Om die reden voorziet artikel 8, tweede lid, van de Rijkswet COHO in
een verplichting om een samenwerkingsprotocol tussen het COHO en het C(A)ft tot stand
te brengen en creëert het eerste lid van deze bepaling de mogelijkheid om de samenwerking
met internationale en nationale organisaties te zoeken.

Wat het samenwerkingsprotocol tussen het COHO en het C(A)ft betreft, wensen de regeringen
nog het volgende op te merken. In het voorstel van rijkswet, zoals aangepast naar
aanleiding van het advies van de Afdeling en de Caribische Raden van Advies, is meer
nadruk komen liggen op het eigenaarschap van de landen. Deze beweging heeft een weerslag
op het bovengenoemde protocol. De hierin met het oog op efficiency en effectiviteit
uitgewerkte taken van het COHO en het C(A)ft zijn als gevolg hiervan nauwer verstrengeld
met taken van de landen dan in het oorspronkelijke voorstel van rijkswet. Dit inzicht
heeft geresulteerd in een aanpassing van artikel 8, tweede lid. Aanvankelijk was voorzien
om het protocol uit te breiden naar de Ministers van Algemene Zaken van de landen.
Na consultatie van het TWO en het C(A)ft is hier echter van afgezien. In plaats daarvan
wordt aan artikel 8, tweede lid, nu de voorwaarde toegevoegd dat het COHO en het C(A)ft
met de Ministers van Algemene Zaken van de landen over het samenwerkingsprotocol overleggen,
alvorens dit tot stand kan komen of kan worden gewijzigd. Aldus kan worden geborgd
dat het COHO en het C(A)ft bij alle procesmatige afspraken die zij in het protocol
maken oog hebben voor de posities en processen van de landen en deze posities en processen
in het protocol ook voldoende adresseren. Het is belangrijk dat de zienswijzen van
de landen die in het overleg over het protocol naar voren worden gebracht, in voldoende
mate terugkomen in de vastgestelde versie van dit protocol. Verder is het goed om
erbij stil te staan dat in artikel 33 van de nota van wijziging is opgenomen dat de
Minister van Financiën van elk land met het C(A)ft in overleg treedt over de inrichting
van een bijgewerkt meerjarig overzicht dat de landen aan hun begrotingen toevoegen.
Deze specifieke materie wordt dus elders geadresseerd dan in het samenwerkingsprotocol.

Wat de aanbeveling van de Afdeling betreft om de voor ontwikkeling van activiteit
in het kader van de Rijkswet COHO benodigde kennis bij externe partijen te zoeken,
zij nog gewezen op de uitvoeringstoets door het C(A)ft. In deze toets sluit het C(A)ft
zich aan bij de aanbeveling van de Afdeling en adviseert het nadrukkelijk van de mogelijkheid
gegeven in artikel 8, eerste lid, gebruik te maken.

De regeringen van de vier landen spreken, naar aanleiding van deze adviezen, de wens
uit dat het COHO samen met elk land goed zal onderzoeken of er geschikte partijen
zijn, zoals het IMF, waarmee voor elk land de verwezenlijking van het doel, geformuleerd
in artikel 3 van het voorstel van rijkswet, dichterbij kan worden gebracht.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen
bij de nota van wijziging en adviseert daarmee rekening te houden voordat dit bij
de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend en aan de Staten van Aruba, die
van Curaçao en die van Sint Maarten wordt overgelegd.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U in te stemmen met toezending van de gewijzigde nota van wijziging en
gewijzigde toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van Aruba,
de Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen