Inbreng verslag schriftelijk overleg : Inbreng verslag van een schriftelijk overleg over het advies verenigbaarheid 24-weken-eis met de Opvangrichtlijn (Kamerstuk 35680-21)

In de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid bestond bij enkele fracties
de behoefte een aantal vragen en opmerkingen voor te leggen aan de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid over de op 10 december 2021 ontvangen brief inzake het Advies
verenigbaarheid 24-weken-eis met de Opvangrichtlijn (Kamerstuk 35 680, nr. 21).

De fungerend voorzitter van de commissie, Peters

De adjunct-griffier van de commissie, Van den Broek

Inhoudsopgave

blz.

I

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

2

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

2

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie

3

Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie en GroenLinks-fractie

3

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie

4

Vragen en opmerkingen van het lid van de BIJ1-fractie

5

II

Antwoord/Reactie van de Minister

7

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van voorliggend Advies verenigbaarheid
24-weken-eis met de Opvangrichtlijn ((hierna: het advies) en hebben daarover nog enkele
vragen.

De leden van de D66-fractie vragen de Minister of zij het met deze leden eens is dat
het mogen en kunnen werken voor asielzoekers een belangrijk middel is om te integreren
in de Nederlandse samenleving, en dat dit de beste manier is om ook een bijdrage te
kunnen leveren aan deze samenleving. Is de Minister het voorts met deze leden eens
dat het daarom ook belangrijk is om zoveel mogelijk drempels weg te nemen die dit
werken verhinderen? Zo nee, waarom niet? Hoe ziet de Minister in dit licht de doeltreffendheid
van de 24-weken-eis en het advies van de landsadvocaat hierover, die kortgezegd stelt
dat de 24-weken-eis in strijd lijkt met het doeltreffendheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel
en met de Opvangrichtlijn1, en het bovendien onnodig moeilijk maakt voor asielzoekers om te kunnen werken? Hoe
kijkt de Minister ernaar dat, gelet op het advies van de landsadvocaat, in de periode
2016–2020 over 37.330 asielverzoeken slechts 1.380 mensen überhaupt de stap hebben
gezet om een tewerkstellingsvergunning aan te vragen? Is duidelijk waar dit door komt?
En hoe rijmt zich dat met de Opvangrichtlijn, in het bijzonder met artikel 15 lid 1
van de Opvangrichtlijn die lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat verzoekers uiterlijk
negen maanden nadat zij hun asielaanvraag hebben ingediend, toegang hebben tot de
arbeidsmarkt, indien tegen die tijd nog geen beslissing op de asielaanvraag is genomen
en de vertraging niet aan de verzoeker is te wijten, en lid twee van dit artikel waarin
staat dat lidstaten (...) ervoor zorgen dat verzoekers daadwerkelijk toegang tot die
arbeidsmarkt hebben?

De leden van de D66-fractie vragen de Minister te reageren op het advies van de landsadvocaat,
waarin deze stelt dat «de inschatting is dat het Hof van Justitie van de Europese
Unie zich kritisch zal opstellen jegens beperkingen op het recht op toegang tot de
arbeidsmarkt zoals de Nederlandse 24-weken-eis, omdat het in strijd lijkt met het
doeltreffendheidsbeginsel» en dat «een dergelijk ernstige beperking van een fundamenteel
recht, dat onder meer in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is
verankerd, [zich] onzes inziens moeilijk rechtvaardigen». Is de Minister het eens
met deze leden dat gelet op de afspraken uit het coalitieakkoord waarin is afgesproken
dat «alle Europese Unie (EU)-richtlijnen worden uitgevoerd» en dat het voor «kansrijke
asielzoekers makkelijker wordt om (vrijwilligers)werk te doen» er eigenlijk geen (realistisch)
alternatief is behalve de 24-weken-eis te herzien danwel te laten vervallen? Zo nee,
waarom niet?

Meer specifiek met betrekking tot de Werkloosheidswet (WW)-uitkering merken de leden
van de D66-fractie op dat er formeel dan wel recht kan ontstaan op een WW-uitkering,
maar dat op grond van het (huidige) artikel 19, eerste lid, aanhef en onder f, van
de WW er geen recht meer bestaat op een WW-uitkering zodra de asielaanvraag wordt
afgewezen. Opgebouwde WW-rechten kunnen bovendien in beginsel niet worden meegenomen
naar het buitenland. Dat laatste is alleen mogelijk als de asielzoeker werk gaat zoeken
in de EU, Europese Economische Ruimte (EER) of Zwitserland. Dat kan maximaal drie
maanden en er is toestemming nodig van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV). Het gaat in het kader van de WW dus met name om asielzoekers die na 26 weken
dienstbetrekking werkloos zouden worden en dan enkel totdat negatief op hun asielaanvraag
wordt beslist. Kortom, dat zou dus geen reden meer zijn om de 24-weken-eis te handhaven.
Deze leden zijn het eens met de Minister dat mensen die geen recht op verblijf hebben
in Nederland zo snel mogelijk moeten terugkeren naar hun herkomstland en dat er geen
verkeerde signalen uitgestraald moeten worden. Tegelijkertijd stellen deze leden vast
dat het kabinet zich hier al op allerlei andere manieren voor inzet, met middelen
die effectiever zijn en die de arbeidsmogelijkheden voor kansrijke asielzoekers niet
belemmeren. Is de Minister dit met de leden van de D66-fractie eens en is de Minister
bereid daartoe de 24-weken-eis hierop te wijzigen?

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de voorliggende documenten en
hebben geen verdere vragen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie en GroenLinks-fractie

De leden van de PvdA-fractie en de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen
van het advies van de landsadvocaat over de verenigbaarheid van de 24-weken-eis met
de Opvangrichtlijn. Deze leden vragen het kabinet toe te lichten wat de vervolgstappen
zijn naar aanleiding van dit advies. De landsadvocaat geeft aan dat op meerdere terreinen
nog vervolgonderzoek nodig is, is het kabinet voornemens deze onderzoeken te gaan
doen? De leden van de PvdA-fractie en de GroenLinks-fractie zijn voornamelijk benieuwd
of bekend is waarom het totaal aantal aanvragen voor een tewerkstellingsvergunning
zo laag is, en waarom er relatief veel aanvragen worden geweigerd. Deze leden vragen
zich voorts af of de 24-weken-eis een belemmering is voor asielzoekers om überhaupt
te gaan zoeken naar werk, en in hoeverre werkgevers terughoudend zijn om asielzoekers
aan te nemen, vanwege de 24-weken-eis. Zij moedigen het kabinet aan om dit verder
te gaan onderzoeken.

Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie en GroenLinks-fractie of het kabinet de
conclusie van de landsadvocaat deelt, dat de 24-weken-eis juridisch kwetsbaar is.
Deze leden vragen waarom er in de Nederlandse formulering is gekozen voor het begrip
«daadwerkelijke toegang» in plaats van «effectieve toegang», zoals in de meeste andere
landen. Deelt het kabinet de conclusie van de landsadvocaat dat er geen sprake is
van effectieve toegang tot de arbeidsmarkt, als er 28 weken per jaar geen werk mag
worden verricht? En deelt het kabinet ook de conclusie dat zelfs bij «ruime lezing»
van de richtlijn er geen sprake kan zijn van effectieve toegang, als blijkt dat asielzoekers
vanwege de 24-weken-eis nergens aan de slag kunnen?

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het advies van de landsadvocaat.
Hoe reageert de Minister op het advies? Deze leden vragen daarbij tevens in te gaan
op de mogelijke gevolgen hiervan op de sociale zekerheid. Kan de Minister nagaan hoe
andere lidstaten omgaan met deze richtlijn in relatie tot de toegang tot de arbeidsmarkt
van asielzoekers? De leden van de SGP-fractie verzoeken dit in een vergelijkend overzicht
aan te geven.

De leden van de SGP-fractie lezen in de conclusie van het advies van de landsadvocaat
dat gekeken zou moeten worden naar het effect (en daarmee de evenredigheid) van de
betreffende beperking. Wat is op dit moment reeds bekend over het effect van de 24-weken-eis?

De leden van de SGP-fractie lezen in het juridisch kader van het advies dat volgens
het kabinet in 2008 «een forse uitbreiding van de toegestane werkperiode (ten onrechte)
opgevat [zou] kunnen worden als een publiek signaal dat permanent verblijf in ons
land waarschijnlijk is». Is de Minister het met deze leden eens dat dit nog steeds
een reëel en belangrijk punt is, dat moet worden meegewogen bij de beoordeling van
dit vraagstuk?

De leden van de SGP-fractie lezen dat het verruimen van de wekeneis ook kan leiden
tot oprekking van de referte-eis. Kan de Minister dit verder toelichten en aangeven
wat de consequenties hiervan zijn?

De leden van de SGP-fractie lezen dat uit de considerans (punt 23) van de Opvangrichtlijn
blijkt dat het essentieel is om duidelijke regels vast te stellen met betrekking tot
de toegang van verzoekers tot de arbeidsmarkt, om de zelfstandigheid van verzoekers
te bevorderen en de grote verschillen tussen de lidstaten te beperken. Kan de Minister
dit nader toelichten en aangeven waar dan aan gedacht dient te worden?

De leden van de SGP-fractie constateren dat artikel 15 lid 1 van de Opvangrichtlijn
de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat verzoekers uiterlijk negen maanden nadat
zij hun asielaanvraag hebben ingediend, toegang hebben tot de arbeidsmarkt, indien
tegen die tijd nog geen beslissing op de asielaanvraag is genomen en de vertraging
niet aan de verzoeker is te wijten. In hoeverre wordt hier op dit moment invulling
aangegeven, en verhoudt dit zich tot de 24-weken-eis? En welke ruimte biedt dit artikel
voor de Nederlandse situatie?

De leden van de SGP-fractie constateren dat, volgens de Opvangrichtlijn, sprake dient
te zijn van «daadwerkelijke toegang» tot de arbeidsmarkt. Deze leden menen dat met
de 24-weken-eis sprake is van daadwerkelijke toegang (c.q. effectieve toegang) tot
de arbeidsmarkt. Hoe beoordeelt de Minister dit?

De leden van de SGP-fractie lezen in overweging vier van het advies dat de landsadvocaat
ook ingaat op de signaalwerking van uitbreiding van de 24-weken-eis ten aanzien van
migranten. Daarnaast wordt expliciet ingegaan op het verkrijgen van recht op een WW-uitkering
als gevolg hiervan, wat terugkeer mogelijk nog moeilijker maakt. Deze leden vragen
de Minister in haar reactie dan ook nadrukkelijk in te gaan op deze effecten en zich
daarbij rekenschap te geven van de wens te komen tot een restrictiever migratiebeleid,
dat ook oog heeft voor de demografische gevolgen voor ons land.

Vragen en opmerkingen van het lid van de BIJ1-fractie

Het lid van de BIJ1-fractoe heeft kennisgenomen van het advies verenigbaarheid van
de 24-weken-eis met de Opvangrichtlijn van de landsadvocaat, dat is uitgebracht naar
aanleiding van de vraag om verder onderzoek naar de rechtmatigheid van de beperking
tot toegang tot de arbeidsmarkt tot maximaal 24 van de 52 weken voor asielzoekers
die langer dan 6 maanden op hun vergunning wachten (artikel 6.2, eerste lid, sub c,
van het ontwerpbesluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen (BuWav)). In het advies
wordt specifiek ingegaan op de verenigbaarheid van dit artikel met artikel 15 van
de Opvangrichtlijn van de EU.

Het lid van de BIJ1-fractie vindt het opvallend dat het kabinet zoveel energie steekt
in het onderzoeken of het beperken van toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers
wettelijk mogelijk is, terwijl Nederland consequent niet voldoet aan de eigen wettelijke
beslistermijn voor asielprocedures. Immers, als de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND) zou voldoen aan de wettelijke beslistermijn, dan zou de 24-weken-eis minder
relevant zijn.

Het lid van de BIJ1-fractie stelt dat deze kwestie onder de verantwoordelijkheid van
het Ministerie van Justitie & Veiligheid (J&V) valt. Het lid van de BIJ1-fractie vraagt
dan ook aan de Minister om in nauw contact met de Minister van J&V op te trekken in
de verdere besluitvorming rondom het recht op betaalde arbeid gedurende de asielprocedure
en daarbij aan te dringen op het versnellen en verbeteren van de asielprocedure in
het kader van arbeidsintegratie. Onderzoek heeft al uitgewezen dat de negatieve psychologische
consequenties van het lang wachten op asiel enorm zijn2. Daarnaast wordt in onderzoek gesteld dat integratie in de arbeidsmarkt slechter
verloopt naarmate de asielprocedure langer duurt3. Kan de Minister bevestigen dat zij samen zal werken met de Minister van J&V om de
asielprocedure en het recht op betaalde arbeid tijdens deze procedure te verspoedigen?
Kan de Minister dit verder toelichten?

Het lid van de BIJ1-fractie stelt dat het in ieders belang is als asielzoekers tijdens
de procedure volledige toegang krijgen tot de arbeidsmarkt, dus zonder de beperking
van 24 weken. Dit bevordert de integratie en leidt tot een betere kwaliteit van leven
voor asielzoekers tijdens de asielprocedure – ongeacht of zij uiteindelijk asielstatus
krijgen in Nederland. Tegelijkertijd zouden zij een deel van de oplossing kunnen zijn
voor de aanpak van krapte op de arbeidsmarkt in Nederland. Het lid van de BIJ1-fractie
vraagt aan de Minister of zij bereid is een onderzoek in te stellen naar hoe asielzoekers
kunnen bijdragen aan de aanpak van de krapte op de arbeidsmarkt. Kan de Minister haar
besluit hierover verder toelichten?

Het lid van de BIJ1-fractie overweegt dat de conclusie van het advies stelt dat de
24-weken-eis moeilijk te rechtvaardigen is, omdat het een ernstige beperking van een
fundamenteel recht betreft dat in de grondrechten van de Europese Unie is verankerd.
Dit lid vraagt aan de Minister welke acties zij gaat verbinden aan deze conclusie.
Het advies is duidelijk dat het behouden van de 24-weken-eis juridisch kwetsbaar is,
zelfs zonder onderzoek naar de specifieke consequenties van deze eis voor de daadwerkelijke
en effectieve toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers. Nu dit duidelijk is,
vraag het lid van de BIJ1-fractie aan de Minister of zij bereid is om de 24-weken-eis
te laten varen. En maakt zij hierbij naast juridische overwegingen ook ethische en
morele overwegingen? Betrekt de Minister hierin ook haar overwegingen met betrekking
tot krapte op de Nederlandse arbeidsmarkt? Kan de Minister dit verder toelichten?

Het lid van de BIJ1-fractie is het eens met het kabinet waar het voordelen ziet in
toegang tot arbeid tijdens de asielprocedure in het kader van snellere integratie
bij asielzoekers die uiteindelijk een verblijfsstatus krijgen. Dit lid leest hierbij
in overweging 3.10 echter ook dat het uitgangspunt van het kabinet, om maximaal 24
weken per jaar arbeid toe te staan aan vreemdelingen in procedure, is dat asielzoekers
bij langere toegang tot arbeid zouden kunnen denken dat zij permanent in Nederland
mogen blijven, en dat zij dan volgens de referte-eis van de Werkeloosheidswet recht
zouden krijgen op een uitkering na 26 weken arbeid. Deze redenering is ook aangehaald
in de aanbiedingsbrief.

Het lid van de BIJ1-fractie ziet in deze redenering dat het kabinet vooral focust
op het zo min mogelijk bieden van perspectief aan asielzoekers, en daarbij meer is
gericht op terugkeer dan op volwaardige integratie van asielzoekers. Dit betreurt
dit lid ten zeerste. Daarnaast vraagt het lid van de BIJ1-fractie zich af waar de
aanname op gebaseerd is dat asielzoekers zouden denken dat zij permanent in Nederland
zouden mogen blijven als zij meer dan 26 weken per jaar betaalde arbeid zouden mogen
verrichten tijdens de asielprocedure. Dit lid vraagt dan ook aan de Minister op welke
onderzoeken deze stelling gebaseerd is. En op welke andere wijzen kan de Minister
deze aanname staven? En als de Minister hier geen onderliggend zwaarwegend bewijs
voor aan kan leveren, is de Minister dan bereid om deze aanname volledig te schrappen
zodat het geen onderdeel meer kan zijn van de besluitvorming over toegang tot betaalde
arbeid voor asielzoekers die in procedure zijn?

Het lid van de BIJ1-fractie leest in overweging 3.12 van het advies dat de referte-eis
voor artiesten, musici, filmmakers en hun technische ondersteuners sinds 2013 is veranderd
van 16 naar 26 weken, gelijk met andere beroepsgroepen. In het ontwerpbesluit BuWav
staat echter dat deze beroepsgroep slechts 14 weken per jaar mag werken terwijl zij
in procedure zijn. Het lid van de BIJ1-fractie vraagt aan de Minister wat de redenering
is achter de ongelijke behandeling van deze beroepsgroep. En is de Minister voornemens
deze ongelijke behandeling te corrigeren in het ontwerpbesluit zodat alle beroepsgroepen
gelijke rechten hebben? Zo nee, waarom niet?

Het lid van de BIJ1-fractie leest in overweging 3.13 van het advies dat wordt uitgelegd
dat de vrees van het kabinet voor het feit dat asielzoekers recht zouden krijgen op
een uitkering nadat zij 26 weken arbeid hebben verricht, zich beperkt tot de asielprocedure
– en dat bij een negatief besluit op de procedure het recht op een uitkering komt
te vervallen. Dit lid vindt het disproportioneel om recht op betaalde arbeid voor
asielzoekers te beperken tot 24 weken op basis van de angst dat asielzoekers anders
recht zouden krijgen op een uitkering. De disproportionaliteit zit in het zeer geringe
aantal asielzoekers dat überhaupt betaald werk verricht tijdens de asielprocedure,
waarbij de kans dat een asielzoeker in aanmerking komt voor een WW-uitkering ook gering
is. Dit weegt absoluut niet op tegen de voordelen van vrije toegang tot de arbeidsmarkt
in Nederland, die zoals het lid van de BIJ1-fractie al stelde zowel in het belang
is van de asielzoeker als van de Nederlandse werkgever. Ook hier proeft dit lid cynisme
bij het kabinet over asielzoekers.

Het lid van de BIJ1-fractie vraagt aan de Minister of zij kan onderbouwen dat er binnen
de Nederlandse wet en regelgeving bepalingen zijn die het recht op een uitkering voor
asielzoekers in procedure belemmeren. Indien deze er zijn, welke acties stelt de Minister
dan voor om deze belemmeringen weg te nemen? En indien deze er niet zijn, is de Minister
dan bereid om deze onderbouwing voor beperking van toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt
te schrappen? Zo nee, waarom niet?

Het lid van de BIJ1-fractie leest dat overweging 4.12 van het advies melding maakt
van het feit dat het aantal toegewezen aanvragen voor tewerkstellingsvergunningen
laag is, en dat het onduidelijk is waarom. Dit lid vraagt aan de Minister of zij bereid
is om breder onderzoek te doen naar de redenen voor afwijzing van tewerkstellingsvergunningen,
zodat duidelijk wordt welke factoren invloed hebben op de beperking van toegang tot
de Nederlandse arbeidsmarkt voor asielzoekers. Hierbij is het belangrijk te differentiëren
tussen factoren die te maken hebben met de 24-weken-eis en andere factoren, zoals
onder andere gebrek aan informatie of ontoegankelijkheid van het systeem. Ook is het
van belang verschillende arbeidssectoren hierin mee te nemen. Tot slot vindt het lid
van de BIJ1-fractie het belangrijk dat in het onderzoek wordt meegenomen wat de ervaring
is van asielzoekers in dit systeem. Kan de Minister haar visie hierop delen en bij
toezegging tot onderzoek een tijdspad daarvoor geven?

Het lid van de BIJ1-fractie leest in overweging 4.13–4.16 van het advies dat het Sociaal
Cultureel Planbureau in een recent rapport stelt dat het gewenst is dat belemmeringen
om in de opvangperiode betaald werk te verrichten, zoals de 24-weken-eis, worden weggenomen.
Daarnaast wijst een rapport uit 20034 uit dat de toenmalige beperkingen in het aantal weken betaalde arbeid een ernstige
belemmering vormden voor zowel asielzoekers als werkgevers.

Het lid van de BIJ1-fractie vraagt aan de Minister om haar reactie op deze indicaties
dat de 24-weken-eis beter los gelaten kan worden, los nog van de juridische kwetsbaarheid
van deze regel. Het lid van de BIJ1-fractie vraagt of de Minister toe kan lichten
of zij over zal gaan tot verder onderzoek over de impact van de 24-weken-eis op de
daadwerkelijke en effectieve toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers. Zo ja,
welke elementen zal zij hierin meenemen? Zo nee, waarom niet? En is de Minister bereid
om in afwachting van de conclusies van dat onderzoek al over te gaan tot het loslaten
van de 24-weken-eis? Zo nee, waarom niet?

II Antwoord/Reactie van de Minister