Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 september 2021 en het nader rapport d.d. 10 november 2021, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister
voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 juli 2021, nr. 2021001316,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 8 september 2021, nr. W05.21.0178/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 6 juli 2021, no. 2021001316, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister voor
Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van
de Wet register onderwijsdeelnemers en enkele andere wetten in verband met het uitbreiden
van de wettelijke grondslagen voor de verwerking van gegevens in het kader van het
register onderwijsdeelnemers, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel regelt een aantal aspecten omtrent het register onderwijsdeelnemers.
Onder meer wordt de verstrekking van gegevens uit het register geregeld aan instellingen
voor hoger onderwijs en aan werkgevers in het onderwijs. Eveneens wordt dit geregeld
voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen organisaties, voor zover dit
noodzakelijk is voor ondersteuning bij verantwoording van en onderzoeksactiviteiten
naar de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de gegevensverstrekking
aan aangewezen organisaties. Zij adviseert het criterium van gewichtig maatschappelijk
belang in de wet te preciseren. Ook adviseert zij nader toe te lichten wanneer de
aansluiting van het register van scholen op de BES wordt voorzien. In verband daarmee
aanpassing van het voorstel en van de toelichting wenselijk is.

1. Gegevensverstrekking aan aangewezen organisaties

a. Inleiding

Het voorstel breidt het gebruik door een aantal organisaties van de in het register
opgenomen basisgegevens uit. Het betreft hier ten eerste bij algemene maatregel van
bestuur (amvb) aan te wijzen organisaties voor zover dit noodzakelijk is voor onderzoeksactiviteiten
naar de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs.2
Aan te wijzen organisaties kunnen slechts bij amvb worden aangewezen als zij werkzaamheden
op het terrein van het onderwijs verrichten met een gewichtig maatschappelijk belang.
Het gaat hier overigens niet om onderzoek dat plaatsvindt in opdracht van de Minister,
maar op initiatief van bepaalde organisaties.

Ten tweede kunnen basisgegevens worden verstrekt aan de in de bijlage bij deze wet
aangewezen verenigingen van werkgevers in het onderwijs, voor zover dit noodzakelijk
is voor de ondersteuning van onderwijsinstellingen en samenwerkingsverbanden bij hun
verantwoording omtrent de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs.3
In de bijlage worden de sectorraden aangewezen: de PO-Raad, de VO-raad, de MBO-Raad,
de Vereniging Hogescholen en de VSNU. Volgens de toelichting ondersteunen de sectorraden
de instellingen in hun sector bij het afleggen van publieke verantwoording aan de
hand van diverse informatieproducten.4

Gegevens over de gezondheid kunnen deel uitmaken van de set basisgegevens.5
De aangewezen organisaties (bij amvb en in de bijlage) kunnen ook deze bijzondere
persoonsgegevens verstrekt krijgen.6
Volgens de toelichting is dit nodig voor wetenschappelijk onderzoek (onderzoek door
instellingen voor hoger onderwijs) en voor statistische doeleinden (onderzoek en verantwoording
door aangewezen organisaties).7

b. Criterium van gewichtig maatschappelijk belang

In het wetsvoorstel is omschreven dat organisaties slechts kunnen worden aangewezen
als zij werkzaamheden op het terrein van het onderwijs verrichten met een «gewichtig
maatschappelijk belang».8
Volgens de toelichting houdt dit criterium in dat het ten eerste moet gaan om werkzaamheden
die van (groot) belang zijn voor belanghebbenden in het onderwijs.9
Ten tweede beoogt dit criterium private organisaties uit te sluiten die voornamelijk
werkzaamheden voor commerciële doeleinden verrichten. Volgens de toelichting kan bijvoorbeeld
uit de statuten van een organisatie blijken dat zij op het terrein van onderwijs werkzaamheden
verricht met een gewichtig maatschappelijk belang.10

Voor het verwerken van gegevens dient voldaan te worden aan de vereisten van artikel
8 EVRM, artikel 7 en 8 Handvest, en artikel 10 van de Grondwet. Hierbij wordt niet
alleen getoetst aan de noodzakelijkheid en proportionaliteit, maar ook of de beperking
bij wet is voorzien.11
Daaruit vloeit voort dat de wettelijke grondslag voor gegevensverwerking voldoende
specifiek dient te zijn. Bovendien dient ook de delegatie van regelgevende bevoegdheid
omtrent de verwerking van persoonsgegevens zo concreet en nauwkeurig mogelijk begrensd
te worden.12

De Afdeling merkt op dat het criterium «gewichtig maatschappelijk belang» in het licht
van deze vereisten te onbepaald is. Dit criterium komt tot dusverre slechts voor in
de wet- en regelgeving omtrent de basisregistratie personen. Het criterium wordt daar
echter, anders dan in het wetsvoorstel, verder ingekaderd door te verwijzen naar:

– werkzaamheden die samenhangen met een overheidstaak,

– strekken tot het in stand houden van een voorziening voor burgers die onderwerp is
van overheidszorg, of

– waarbij anderszins gelet op de overheidsbemoeienis met die werkzaamheden, ondersteuning
daarvan door gegevensverstrekking uit de basisregistratie gerechtvaardigd is.13

Naast het samenhangen met een overheidstaak in de hiervoor bedoelde zin kan het wetsvoorstel
verder geconcretiseerd worden aan de hand van de in de toelichting genoemde gezichtspunten
dat

(i) het gaat om werkzaamheden die van (groot) belang zijn voor belanghebbenden in het
onderwijs, en

(ii) dat private organisaties met een commercieel oogmerk worden uitgesloten.

Door het criterium langs deze lijnen in de wet te preciseren,14
wordt strikter afgebakend welke groep organisaties in aanmerking komen voor aanwijzing,
zonder dat deze limitatief worden opgesomd.15

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in lijn met het voorgaande aan te passen.

1. Gegevensverstrekking aan aangewezen organisaties

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de kring van organisaties die bij
algemene maatregel van bestuur (amvb) kunnen worden aangewezen als ontvanger van basisgegevens
uit het register onderwijsdeelnemers ten behoeve van onderzoeksactiviteiten, gepreciseerd.
In de eerste plaats is, overeenkomstig het advies van de Afdeling, in het voorgestelde
artikel 23 van de Wet register onderwijsdeelnemers (WRO) bepaald dat slechts rechtspersonen
zonder winstoogmerk in aanmerking komen.

Voorts zijn de twee andere criteria die de Afdeling heeft genoemd in overweging genomen.
Er is evenwel van afgezien beide criteria in de wet op te nemen omdat zij het, naar
het oordeel van de regering, nog in onvoldoende mate mogelijk zouden maken onderscheid
te maken tussen organisaties die wel en niet in aanmerking komen voor gegevensverstrekking
op grond van artikel 23 WRO. Met betrekking tot het criterium dat het moet gaan om
organisaties die werkzaamheden verrichten die samenhangen met een overheidstaak, zou
kunnen worden gesteld dat organisaties die onderzoek verrichten naar de kwaliteit,
toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs, per definitie werkzaamheden verrichten
die samenhangen met een overheidstaak. Het doen van onderzoek naar het onderwijs is
immers een (structurele) taak van de overheid (mede vanwege de grondwettelijke zorg
voor het onderwijs). Voor zover het betreft het criterium dat het moet gaan om organisaties
die werkzaamheden verrichten die van (groot) belang zijn voor belanghebbenden in het
onderwijs, kan worden betwijfeld of dit een wezenlijke nadere invulling zou geven
aan het criterium «werkzaamheden op het terrein van het onderwijs met een gewichtig
maatschappelijk belang». Het is immers aannemelijk dat werkzaamheden met een gewichtig
maatschappelijk belang op onderwijsterrein een (groot) belang zullen hebben voor belanghebbenden
in het onderwijs.

Er zijn daarom andere mogelijkheden onderzocht om de kring van organisaties te preciseren.
Voorgesteld wordt een aantal organisaties die momenteel reeds onderzoek doen naar
de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs en die hiervoor
gegevens uit het register onderwijsdeelnemers ontvangen – de stichtingen Studiekeuze
123, Nuffic en Kences – in artikel 23 WRO op te nemen. Voorts wordt voorgesteld om
in artikel 23 WRO een grondslag op te nemen om bij amvb landelijke organisaties voor
onderwijsdeelnemers, ouders, besturen van onderwijsinstellingen en onderwijspersoneel
aan te kunnen wijzen als ontvanger van gegevens ten behoeve van onderzoeksactiviteiten.
Voor deze groep organisaties is gekozen omdat deze landelijke organisaties activiteiten
ontplooien die voor diverse belanghebbenden in het onderwijs van (groot) belang zijn,
waaronder het maken van informatieproducten voor een breed publiek.16 Voor zover het betreft de Jongerenorganisatie Beroepsonderwijs (JOB) en de sectorraden,
geldt dat zij momenteel reeds gegevens uit het register onderwijsdeelnemers ontvangen
voor onderzoeksdoeleinden. Voor opname van een organisatie in de amvb geldt als voorwaarde
dat het aannemelijk moet zijn dat de betreffende organisatie persoonsgegevens uit
het register nodig heeft voor onderzoek naar de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid
van het onderwijs dat die organisatie voornemens is uit te voeren.

Met deze bepalingen wordt de kring van organisaties gepreciseerd en bovendien beperkt
gehouden, waarmee de regering recht wil doen aan het door de Afdeling genoemde vereiste
dat beperkingen van de persoonlijke levenssfeer bij wet zijn voorzien (voorzienbaarheid).
De regering acht een beperkte kring van organisaties tevens van belang omdat de verstrekking
van persoonsgegevens altijd met bepaalde privacy-risico’s gepaard gaat, niettegenstaande
de waarborgen die artikel 23 WRO bevat voor de bescherming van de privacy.17

2. Aansluiting Caribisch Nederland

Bij de inwerkingtreding van de WRO is ervoor gekozen de inwerkingtreding voor Caribisch
Nederland uit te stellen, omdat de scholen op de BES nog niet op het basisregister
onderwijs (BRON) waren aangesloten.18
Vanaf medio 2020 loopt een pilot naar de aansluiting van (bekostigde en B3- en B4-)scholen
op het register onderwijsdeelnemers. Volgens de toelichting worden in geval van positieve
uitkomsten de scholen op het register aangesloten, en zal de inwerkingtreding van
de WRO en voorliggend wetsvoorstel ook voor Caribisch Nederland worden geregeld.

De toelichting gaat niet in op de vraag in hoeverre de resultaten van de pilot al
bekend zijn, en op welke termijn de aansluiting van de scholen in Caribisch Nederland
op het register kan worden gerealiseerd. De Afdeling wijst erop dat centraal melden
en correcte registratie van verzuim de verzuimaanpak en het toezicht bevorderen. Spoedige
inwerkingtreding van het register voor de BES ligt daarom in de rede.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit onderwerp aan te vullen.

2. Aansluiting Caribisch Nederland

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de memorie van toelichting aangevuld
met informatie over de resultaten van de pilot en het tijdpad voor de aansluiting
van scholen in Caribisch Nederland op het register onderwijsdeelnemers.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de stichting Nuffic als ontvanger van gegevens
uit het register in artikel 23 WRO op te nemen. Reden hiervoor is dat Nuffic in het
wetsvoorstel wettelijke taken internationalisering onderwijs (Kamerstukken 35 900) wettelijke taken krijgt om zelfstandig onderzoek te doen naar internationalisering
in het onderwijs. Voor dit soort onderzoeken zijn gegevens uit het register noodzakelijk.
Daarnaast zijn enkele wetstechnische aanpassingen gedaan en is de toelichting op enkele
technische en tekstuele punten verduidelijkt.

Ik verzoek U, mede namens de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven