Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 15 september 2021 en het nader rapport d.d. 5 november 2021, aangeboden aan de
Koning door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens
de minister voor Rechtsbescherming. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 15 juli 2021, no. 2021001424,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 15 september 2021, no.W12.21.0215/III, bied ik U hierbij, mede
namens de Minister voor Rechtsbescherming, aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 15 juli 2021, no. 2021001424, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister voor
Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek en enige andere wetten in verband met de implementatie van Richtlijn (EU)
2019/1152 van het Europees parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende transparante
en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie (PbEU 2019, L 186) (Wet implementatie
EU-richtlijn transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden), met memorie van toelichting.

Het voorstel implementeert de Europese richtlijn betreffende transparante en voorspelbare
arbeidsvoorwaarden (Richtlijn (EU) 2019/1152). De schriftelijke informatieplicht van
de werkgever wordt thans geregeld in Richtlijn 91/553/EEG. Richtlijn (EU) 2019/1152
vervangt Richtlijn 91/553/EEG en bevat verduidelijkingen en aanscherpingen van de
rechten van werknemers. Dit betreft onder meer de voorspelbaarheid van het werk, de
overgang naar andere vormen van werk en de bekostiging van verplichte scholing.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de uitzonderingen
voor werkgevers van huishoudelijk personeel op het gebied van kosteloze scholing en
verzoeken om meer voorspelbare en zekere arbeidsvoorwaarden. Daarnaast maakt de Afdeling
een opmerking over de ruime beslistermijn voor kleine werkgevers op verzoeken om meer
voorspelbare en zekere arbeidsvoorwaarden. Ten slotte maakt de Afdeling opmerkingen
bij de wijze van implementatie voor zeevarenden en zeevissers. In verband daarmee
is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het wetsvoorstel.

1. Uitzonderingen voor huishoudelijk personeel

a. Scholing

Artikel 13 van Richtlijn (EU) 2019/1152 (de Richtlijn) regelt dat werkgevers verplichte
scholing op grond van het Unierecht, het nationale recht of collectieve overeenkomst
verstrekken aan werknemers. De scholing wordt kosteloos aangeboden, wordt als arbeidstijd
beschouwd en voor zover mogelijk vindt de scholing plaats tijdens werkuren. Artikel
1, zevende lid, van de Richtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om een uitzondering
te maken voor werkgevers van huishoudelijk personeel.

De regering stelt voor om van de mogelijkheid gebruik te maken om de uitzondering
toe te passen.2 Volgens de toelichting is hiervoor gekozen om aan te sluiten bij het verlichte arbeidsrechtregime
dat voor huishoudelijk personeel geldt. Verder wordt verwezen naar de motie Smeulders
en Bruins3 waarin is opgeroepen om te onderzoeken welke opties er zijn om de positie van huishoudelijke
hulpen te verbeteren. De regering heeft nog geen standpunt ingenomen over de wijze
waarop de positie van huishoudelijk personeel kan worden verbeterd.4

Gelet hierop is ervoor gekozen om bij de implementatie van de Richtlijn geen wijzigingen
door te voeren in het verlichte arbeidsrechtregime.5 Tevens stelt de toelichting dat er op dit moment geen scholing bekend is die specifiek
ziet op werkzaamheden die worden verricht door huishoudelijk personeel.6 De regering verwacht niet dat natuurlijke personen, die werkgevers zijn van huishoudelijk
personeel, misbruik maken van de ondergeschikte positie van huishoudelijk personeel
door de scholingskosten in rekening te brengen.

De Afdeling constateert dat in de systematiek van het Nederlandse arbeidsrecht in
beginsel het volledige arbeidsrecht van toepassing is op huishoudelijk personeel,
behoudens specifieke afwijkingen. Het verlichte arbeidsrechtregime is bedoeld ter
stimulering van de markt voor persoonlijke dienstverlening.7 Dit wordt bereikt door de werkgeverslasten te verminderen, met name door het wegnemen
van de verplichting tot premiebetaling voor werknemersverzekeringen, inhouding van
loonbelastingen en wegnemen van preventief toezicht op ontslag.

De Afdeling merkt op dat de motivering voor de afwijking bij deze nieuwe regel niet
vermeldt waarom deze afwijking voor de vergoeding van kosten van verplichte scholing
specifiek nodig zou zijn. Evenmin lijkt deze uitbreiding van verschillen in rechtspositie
tussen huishoudelijk personeel en andere werknemers in lijn met de gedachte achter
de aangenomen motie. De sociale partners en de Raad voor de rechtspraak oordelen de
afwijking niet gewenst.

De Afdeling adviseert de noodzaak van deze afwijking inhoudelijk te motiveren.

b. Voorspelbare en zekere arbeidsvoorwaarden

Ingevolge artikel 12 van de Richtlijn zorgen lidstaten ervoor dat een werknemer een
verzoek kan doen bij de werkgever om een vorm van werk met meer voorspelbare en zekere
arbeidsvoorwaarden. De werknemer ontvangt vervolgens een gemotiveerd schriftelijk
antwoord van de werkgever op dat verzoek.

Artikel 1, zevende lid, van de Richtlijn geeft lidstaten ook hierbij de mogelijkheid
om huishoudelijk personeel uit te zonderen van deze regeling. Het wetsvoorstel maakt
ook van deze mogelijkheid tot uitzondering gebruik, zonder dat de toelichting hiervoor
specifieke redenen geeft.8

De Afdeling adviseert het wetvoorstel ook op dit punt nader te motiveren.

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
onder a en b heeft betrekking op de mogelijkheid die de Richtlijn biedt om werkgevers
van huishoudelijk personeel uit te zonderen van a) de verplichting om door de werkgever
geen kosten door te berekenen aan de werknemer voor opleidingen die de werkgever volgens
nationale recht of collectieve overeenkomst verplicht is te verstrekken en b) uit
te zonderen van de mogelijkheid te verzoeken om een vorm van werk met meer voorspelbare
arbeidsvoorwaarden. In lijn met het advies van de Afdeling is in de artikelsgewijze
toelichting, bij artikel 611a, derde lid, van de memorie van toelichting nader gemotiveerd
dat deze uitzondering aansluit bij het verlichte arbeidsrechtelijk regime dat, ter
stimulering van de markt voor persoonlijke dienstverlening, geldt. De uitzondering
sluit hiermee aan bij de overige maatregelen die zorgen voor het verlichte arbeidsrechtelijke
regime, zoals een vermindering van de werkgeverslasten en het wegnemen van preventief
toezicht op ontslag. Daarnaast zou dit potentieel een (administratieve) lasten verzwaring
kunnen zijn voor de werkgevers, waardoor de markt van persoonlijke dienstverlening
minder aantrekkelijk wordt.

In de memorie van toelichting is overeenkomstig het advies van de Afdeling, in het
algemene deel en de artikelsgewijze toelichting, bij artikel 2b van de Wet flexibel
werken, eveneens nader toegelicht waarom gebruik is gemaakt is van de mogelijkheid
huishoudelijk personeel uit te zonderen van de mogelijkheid te verzoeken om een vorm
van werk met meer voorspelbare arbeidsvoorwaarden. Toegelicht is dat het rechtvaardig
wordt geacht huishoudelijk werknemers uit te sluiten. De reden daarvoor is dat de
gevolgen groot zijn wanneer de particuliere werkgever niet tijdig reageert op het
verzoek van een huishoudelijk werknemer. Dit laat onverlet het dat voor huishoudelijk
personeel altijd mogelijk is een dergelijk verzoek te doen.

2. Beslistermijn kleine werkgevers

Artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn bepaalt dat een werkgever binnen een maand
gemotiveerd schriftelijk antwoordt op een verzoek van een werknemer om een vorm van
werk met meer voorspelbare en zekere arbeidsvoorwaarden. De lidstaten hebben de mogelijkheid
om die termijn te verlengen tot maximaal drie maanden voor natuurlijke personen die
handelen als werkgever, en kleine, middelgrote en micro-ondernemingen.9 Het wetsvoorstel voorziet hierin door werkgevers die minder dan tien werknemers hebben
de gelegenheid te bieden om binnen drie maanden op het verzoek te beslissen.10

De Afdeling heeft begrip voor de gedachte dat kleine werkgevers waar mogelijk moeten
worden ontzien bij het opleggen van administratieve verplichtingen. De toelichting
gaat echter niet in op de reden waarom in het concrete geval deze verlengde beslistermijn
voor kleine werkgevers verlichting van administratieve verplichtingen meebrengt. Voor
werknemers die een dergelijk verzoek doen kan het immers van belang zijn om snel uitsluitsel
te krijgen op hun verzoek. De Afdeling adviseert om de keuze voor een beslistermijn
van drie maanden voor kleine werkgevers nader te motiveren.

In lijn met het advies van de Afdeling zijn voor dit punt de overwegingen die aan
deze uitzondering ten grondslag liggen nader toegelicht in de memorie van toelichting.
In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2b van de Wet flexibel werken wordt
toegelicht dat het voor kleine werkgevers overwegend moeilijker zal zijn binnen korte
termijn op een verzoek te reageren. Daarnaast is het voor kleine werkgevers mogelijk
wenselijk om extern advies in te winnen alvorens zij op het verzoek van de werknemer
kunnen reageren. Door werkgevers een langere termijn te geven om op het verzoek van
de werknemer te reageren krijgt deze werkgever meer tijd om te onderzoeken of en hoe
de organisatie aangepast kan worden aan het verzoek van de werknemer. Daarnaast kunnen
de gevolgen voor kleine werkgevers groot zijn indien niet tijdig op het verzoek van
de werknemer wordt gereageerd.

3. Positie zeevarenden en zeevissers

Artikel 4, tweede lid, onder m en o, en de artikelen 7, 9, 10 en 12 van de Richtlijn
gelden niet voor zeevarenden of zeevissers.11 Door de wijze van implementatie van deze bepalingen in artikel 7:655, eerste lid,
onderdeel s van het Burgerlijk Wetboek (BW), artikel 7:628b, tweede en derde lid,
van het BW en artikel 2b van de Wet flexibel werken gelden deze bepalingen echter
ook voor zeevarenden en zeevissers. In deze gevallen gaat het wetsvoorstel derhalve
verder dan de Richtlijn eist.

De Afdeling merkt in de eerste plaats op dat het de vraag is of de Richtlijn deze
ruimere implementatie toelaat. Enerzijds bepaalt de Richtlijn dat de betreffende bepalingen
«niet gelden» voor deze doelgroep. Anderzijds betreft het een minimumrichtlijn die
afwijking ten gunste van werknemers toelaat. De Afdeling adviseert om daarom nader
toe te lichten of deze ruimere implementatie mogelijk is.

Daarnaast betreft de ruimere implementatie in elk geval een zogeheten «nationale kop».
Een dergelijke kop is in beginsel geen beleid. De Afdeling onderkent dat anderzijds
in de systematiek van titel 7.10 BW zeevarenden en zeevissers gelijk worden behandeld
met andere werknemers, behoudens specifieke afwijkingen, zodat de vraag kan worden
gesteld of voor hen ook in dit geval naar Nederlands recht dezelfde regels zouden
kunnen gelden.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op het voorgaande en het
voorstel zo nodig aan te passen.

Ten aanzien van de wijze van implementeren van de bepalingen uit de richtlijn die
de positie van zeevarenden en zeevissers regelen zijn abusievelijk een aantal verwijzingen
verkeerd vormgegeven alsmede een aantal in de richtlijn opgenomen uitzonderingen niet
goed in het wetsvoorstel verwerkt. Het was en is niet de bedoeling van de regering
om in het wetsvoorstel verder te gaan dan de minimumbepalingen van de richtlijn. Een
nationale kop is derhalve niet beoogd. In het bijgestelde wetsvoorstel zijn de verwijzingen
gecorrigeerd en zijn, conform de richtlijn, de uitzonderingen voor zeevarenden en
zeevissers opgenomen. Ook is de memorie van toelichting ten aanzien van de positie
van zeevarenden en zeevissers en de daarbij geldende uitzonderingen uitgebreid.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U, mede namens mijn ambtgenoot de Minister voor Rechtsbescherming, het
hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
A.D. Wiersma

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W12.21.0215/III

– In artikel I, onderdeel D, elfde lid, de term «document» veranderen in «schriftelijke
of elektronische opgave».

– Artikel 1, onderdeel D, elfde lid, in overeenstemming brengen met artikel 6, eerste
lid, van de Richtlijn door toe te voegen dat wijzigingen in de gegevens «zo snel mogelijk»
aan de werknemer worden verstrekt.