Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1. Aanleiding

In artikel 58ra van de Wet publieke gezondheid (hierna: Wpg) is uitputtend opgesomd
ten aanzien van welke sectoren een coronatoegangsbewijs als voorwaarde kan worden
gesteld voor deelname aan activiteiten of toegang tot voorzieningen. Dit betreft cultuur,
evenementen, georganiseerde jeugdactiviteiten, horeca en sport. Met de maatregelen
die het kabinet heeft getroffen na het 128ste OMT-advies is reeds besloten om het coronatoegangsbewijs in deze sectoren breder
in te zetten.1 Met het onderhavige wetsvoorstel wordt artikel 58ra Wpg aldus aangepast dat het –
als dit noodzakelijk is – ook mogelijk wordt om coronatoegangsbewijzen in te zetten
op het terrein van niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening
op publieke plaatsen. Ook deze mogelijkheid mag enkel ingezet worden indien dit gelet
op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk is, in overeenstemming
is met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat, de uitoefening van grondrechten
zo min mogelijk wordt beperkt en dit evenredig is gelet op het beoogde doel (artikel
58b, tweede lid, Wpg). Er dient dan onder meer afgewogen te worden of de maatregel
voldoet aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Bovendien geldt
dat als wordt overwogen om – op grond van het aangepaste artikel 58ra, eerste lid,
Wpg – bij ministeriële regeling het coronatoegangsbewijs in te zetten op het terrein
van niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening op publieke plaatsen,
hierover onder meer eerst een actueel advies van het Outbreak Management Team (hierna:
OMT) en een sociaalmaatschappelijk en economische reflectie gevraagd zullen worden.
Hiermee kunnen de epidemiologische situatie en de mogelijke sociaal-maatschappelijke
en economische kosten meegewogen worden in de besluitvorming over de inzet van het
coronatoegangsbewijs.

De introductie van de mogelijkheid om coronatoegangsbewijzen ook in te kunnen zetten
op het terrein van niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening
op publieke plaatsen wordt noodzakelijk geacht in het licht van het huidige verslechterende
epidemiologisch beeld en dient er, tezamen met de andere maatregelen, toe om zo passende
instrumenten te hebben om de stijging van het aantal besmettingen een halt toe te
roepen. Het OMT wijst in zijn 128ste advies op de noodzaak om voorbereidingen te treffen voor eventueel verzwarende maatregelen.
De introductie van de mogelijkheid om het coronatoegangsbewijs ook in te kunnen zetten
in onder meer de detailhandel en bij contactberoepen wordt genoemd als maatregel die
gericht ingezet kan worden om transmissie ofwel de doorgifte van het virus en ziekenhuisopnames
tegen te gaan. Uit dit advies volgt de noodzaak om het onderhavige wetsvoorstel met
de benodigde spoed tot stand te brengen. Op het OMT-advies en het epidemiologisch
beeld wordt dieper ingegaan in paragraaf 3.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 De inzet van het coronatoegangsbewijs

Het OMT heeft in zijn 126ste advies aangegeven dat een coronatoegangsbewijs een belangrijke bijdrage levert aan
het reduceren van het risico op besmettingen met het virus SARS-CoV-2 op plekken waar
mensen samenkomen. Daarmee is het een belangrijke maatregel om het risico op een toename
van het aantal besmettingen te mitigeren.

Het coronatoegangsbewijs kan op drie manieren worden verkregen, namelijk via een vaccinatie-,
herstel- of testbewijs. Met de inzet van het coronatoegangsbewijs kan de kans op besmetting
niet geheel uitgesloten worden, ook mensen die volledig gevaccineerd, hersteld of
getest zijn kunnen het virus overdragen. Uit het OMT-advies blijkt evenwel dat vaccinatie
grote bescherming biedt tegen infectie met het virus en dat dit eveneens bijdraagt
aan het tegengaan van overdracht van het virus en opname in het ziekenhuis. Hierdoor
draagt vaccinatie tevens bij aan de bescherming van ongevaccineerden en kwetsbaren
in de samenleving. De kans dat zij besmet raken wordt immers kleiner.

Uit de testen die worden afgenomen van degenen die met een testbewijs toegang wensen
te verkrijgen tot een activiteit of voorziening, blijkt dat slecht 0.5% van de geteste
personen besmet is. Het vragen van een testbewijs lijkt dan ook een preventieve werking
te hebben. Daarnaast wordt voorkomen dat mensen die besmet blijken, toch toegang hebben
tot de betreffende activiteit of voorziening. Door het vragen van een coronatoegangsbewijs
wordt de betreffende activiteit of voorziening dan ook veiliger. De inzet van het
coronatoegangsbewijs draagt aldus bij aan het beperken van het aantal ziekenhuisopnames
en het beschermen van kwetsbaren in de samenleving.

Met de inzet van een coronatoegangsbewijs kunnen sectoren veilig open blijven en kan
voorkomen worden dat sectoren moeten sluiten of anderszins onderworpen moeten worden
aan beperkende maatregelen. De inzet van een coronatoegangsbewijs maakt dat andere,
meer beperkende maatregelen niet of pas op een later moment ingezet hoeven te worden.
Het OMT heeft geadviseerd coronatoegangsbewijzen toe te passen in situaties waar mensen
dicht bij elkaar komen, ofwel binnen elkaars «ademcirkel» verblijven, waardoor de
kans op de overdacht van het virus groot is. In zijn 128ste advies heeft het OMT geadviseerd om voorbereidingen te treffen om de inzet van het
coronatoegangsbewijs te verbreden naar onder meer de detailhandel en contactberoepen.

2.2 Niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening

Met het onderhavige wetsvoorstel kan bij ministeriële regeling bepaald worden dat
het coronatoegangsbewijs ook ingezet wordt bij niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële
dienstverlening op publieke plaatsen. Er is onderscheid gemaakt tussen essentiële
en niet-essentiële detailhandel en essentiële en niet-essentiële dienstverlening omdat
het coronatoegangsbewijs enkel ingezet wordt ten behoeve van activiteiten of voorzieningen
waar dit noodzakelijk is en waar dit voldoet aan de eisen van proportionaliteit en
subsidiariteit. Het wordt in elk geval niet proportioneel geacht om een coronatoegangsbewijs
te verlangen bij activiteiten of voorzieningen die zijn gericht op het vervullen van
eerste levensbehoeften. Het moet dan ook mogelijk blijven om zonder coronatoegangsbewijs
toegang te houden tot levensmiddelen en zorg. Ook openbaar vervoer en zakelijke en
financiële dienstverlening moeten voor iedereen beschikbaar blijven. Dit wetsvoorstel
is dan ook beperkt tot de niet-essentiële detailhandel en de niet-essentiële dienstverlening.
Overigens betekent de kwalificatie «niet-essentieel» geenszins dat de hier aan de
orde zijnde detailhandel of dienstverlening maatschappelijk niet van belang is. De
kwalificatie is uitsluitend bedoeld om onderscheid te maken tussen enerzijds producten
en diensten die zijn gericht op de eerste levensbehoeften, die voor eenieder vrijelijk
toegankelijk dienen te zijn, en andere producten en diensten anderzijds.

Bij niet-essentiële detailhandel gaat het in de basis om locaties van detailhandel
die – kort gezegd – niet hoofdzakelijk gericht zijn op eerste levensbehoeften. Bij
ministeriële regeling kan worden bepaald voor welke categorieën van locaties van niet-essentiële
detailhandel voor klanten een coronatoegangsbewijs vereist zal zijn voor toegang tot
die locatie. Bij detailhandel waar een coronatoegangsbewijs niet gevraagd kan worden,
omdat dit essentiële detailhandel betreft, kan gedacht worden aan bijvoorbeeld winkels
in de levensmiddelenbranche, reguliere wekelijkse markten, drogisterijen, opticiens,
audiciens, apotheken en winkels gericht op de eerste levensbehoeften van dieren. Bij
niet-essentiële detailhandel kan worden gedacht aan kleding-, elektronica-, speelgoed-,
meubel-, keuken-, vuurwerk- en schoenenwinkels, boekhandels, bouwmarkten, tuincentra,
warenhuizen en juweliers.

Bij niet-essentiële dienstverlening op publieke plaatsen gaat het om activiteiten
of voorzieningen die niet hoofdzakelijk zijn gericht op eerste levensbehoeften. Dit
wordt bij ministeriële regeling verder uitgewerkt. Van essentiële dienstverlening
is onder meer sprake bij zakelijke en financiële dienstverlening – zoals banken, makelaars
en hypotheekverstrekkers –, dienstverlening van de overheid, bibliotheken, post- en
pakketservices, reparaties van goederen, verhuur van essentiële goederen en essentiële
medische voorzieningen. Bij niet-essentiële dienstverlening op publieke plaatsen,
waar indien daartoe bij ministeriële regeling wordt besloten een coronatoegangsbewijs
gevraagd kan worden, kan gedacht worden aan pret- en dierenparken, speeltuinen op
publieke plaatsen, sauna’s, zonnebanken, massage- en nagelsalons, niet-essentiële
cursussen en trainingen en bepaalde contactberoepen.

Zoals bleek bij de sluiting van de niet-essentiële detailhandel in december 2020 zullen
er locaties zijn die deels als essentieel en deels als niet-essentieel aangemerkt
kunnen worden. In dergelijke gevallen zullen die locaties een coronatoegangsbewijs
moeten vragen indien hoofdzakelijk sprake is van niet-essentiële detailhandel of niet-essentiële
dienstverlening op publieke plaatsen. Dit wordt nader uitgewerkt bij ministeriële
regeling.

2.3 Differentiatie en lokaal maatwerk

Op grond van artikel 58e Wpg is het mogelijk om differentiatie en lokaal maatwerk
toe te passen bij het nemen van maatregelen. Zo kunnen gerichte maatregelen per gebied
worden getroffen, waardoor gebieden niet meer beperkingen ondervinden dan nodig is.
Op grond van dit artikel kan in elk geval onderscheid worden gemaakt binnen en tussen
bijvoorbeeld gemeenten of wijken en met betrekking tot de openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba. Ook kan nader onderscheid worden gemaakt naar onder meer activiteiten.
Artikel 58e Wpg is, net als de andere algemene bepalingen uit paragraaf 1 van hoofdstuk
Va Wpg, van toepassing op de inzet van coronatoegangsbewijzen in het algemeen en dus
ook ten aanzien van de inzet daarvan op het terrein van niet-essentiële detailhandel
en de niet-essentiële dienstverlening. Indien inzet van coronatoegangsbewijzen in
de niet-essentiële detailhandel en de niet-essentiële dienstverlening wordt overwogen,
kan er dan ook voor worden gekozen om enkel voor bepaalde sectoren waar dit nodig
is, het coronatoegangsbewijs in te voeren. In het geval het niet noodzakelijk is om
voor de hele sector het coronatoegangsbewijs voor te schrijven, kan er zo nodig onderscheid
worden gemaakt naar bepaalde typen van niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële
dienstverlening. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat onderscheid gemaakt wordt op basis
van de oppervlakte van de winkel, waardoor enkel winkels van een bepaald formaat het
coronatoegangsbewijs hoeven te vragen. Ook is het met het verplicht stellen van een
coronatoegangsbewijs mogelijk dat daarnaast bij ministeriële regeling wordt bepaald
dat bij niet-essentiële detailhandel de afhaal of het retourneren van producten niettemin
onder voorwaarden kan geschieden zonder coronatoegangsbewijs, bijvoorbeeld bij bouwmarkten
en tuincentra. Dit mede gezien de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit die
krachtens de artikelen 58b, tweede lid, en 58rb Wpg in acht moeten worden genomen
bij het vaststellen van ministeriële regelingen.

Een combinatie tussen lokaal maatwerk en onderscheid naar typen detailhandel en dienstverlening
is eveneens denkbaar. Zo zou, indien noodzakelijk, bepaald kunnen worden dat in het
kader van bepaalde activiteiten of voorzieningen met een bovenregionale functie het
coronatoegangsbewijs gevraagd dient te worden. Ook is mogelijk dat dit alleen maar
geldt voor bepaalde activiteiten of voorzieningen in specifieke regio’s, waar bijvoorbeeld
de besmettingsgraad hoog is. In een dergelijk geval kan bijvoorbeeld voor attractie-
en dierenparken landelijk een plicht gelden om het coronatoegangsbewijs te vragen,
en kan in bepaalde regio’s deze verplichting ook gelden bij andere onderdelen van
de niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening.

Artikel 58ra Wpg is ook van toepassing in Caribisch Nederland. Op grond van artikel
58e, eerste lid, onderdeel a, van de Wpg kunnen differentiatie en lokaal maatwerk
worden toegepast met betrekking tot de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba. De gezaghebbers van die openbare lichamen spelen daarbij dan een belangrijke
rol. Indien wordt besloten tot inzet van het CTB op Bonaire, Sint Eustatius of Saba
zal dat gebaseerd zijn op een specifieke, op de eilanden toegespitste afweging.

3. Epidemiologisch beeld

In zijn 128ste OMT advies heeft het OMT geadviseerd om de sectoren waar het coronatoegangsbewijs
ingezet kan worden, te verbreden. Het coronatoegangsbewijs zou volgens het OMT, naast
de reeds aangewezen sectoren, ook gewenst kunnen worden op het terrein van de detailhandel,
bij dienstverlening in het kader van bepaalde contactberoepen en dienstverlening in
bepaalde publieke ruimtes. Het gaat dan bijvoorbeeld om situaties waar nu een mondneusmasker
gedragen dient te worden. Bijvoorbeeld bij contactberoepen ziet het OMT de laatste
tijd consistent een relatief hoog percentage positieve testen. De bredere inzet van
het coronatoegangsbewijs is volgens het OMT een gerichte maatregel die effect kan
hebben op de transmissie ofwel de doorgifte van het virus. Ook wijst het OMT erop
dat het coronatoegangsbewijs een gunstige invloed heeft op de verwachte ziekenhuisopnames.
Het OMT heeft geadviseerd de noodzakelijke voorbereidingen te treffen voor eventueel
verzwarende maatregelen. De verbreding van de inzet van coronatoegangsbewijzen naar
de bij dit wetsvoorstel voorgestelde terreinen maakt hier onderdeel van uit.

Als op grond van dit wetsvoorstel wordt overwogen het coronatoegangsbewijs in te zetten
op het terrein van de niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening
op publieke plaatsen, zal aan het OMT hierover een actueel advies gevraagd worden.
Hiermee wordt geborgd dat de inzet van het coronatoegangsbewijs alleen plaatsvindt
als dit vanuit epidemiologisch perspectief noodzakelijk is.

4. Verhouding tot grond- en mensenrechten en andere regelgeving

De overheid is verplicht om maatregelen te treffen ter bevordering van de volksgezondheid
(artikel 22 van de Grondwet) en zij moet epidemieën zoveel mogelijk voorkomen (artikel
11 van het Europees Sociaal Handvest). Er is dus een grond- en mensenrechtelijke opdracht
voor de overheid om op te treden ter bescherming van de gezondheid. Aan de andere
kant heeft de voorgestelde maatregel gevolgen voor het recht op lichamelijke integriteit
(van personen die ter verkrijging van een coronatoegangsbewijs een test moeten laten
afnemen), het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (vanwege de gegevensverwerking)
en het eigendomsrecht (van de betrokken ondernemers of dienstverleners). Daarnaast
is de gelijke behandeling in het geding (als gevolg van het al dan niet beschikken
over een coronatoegangsbewijs). Deze grond- en mensenrechten zijn neergelegd in de
artikelen 1, 10, 11 en 14 van de Grondwet onderscheidenlijk de artikelen 8 en 14 van
het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

Beperkingen van deze rechten zijn toegestaan, indien zij bij of krachtens de wet zijn
geregeld, de beperkingen noodzakelijk, proportioneel en effectief zijn om het beoogde
doel van bescherming van de gezondheid te bereiken en het beoogde doel niet kan worden
bereikt met minder ingrijpende middelen.

De eis om over een coronatoegangsbewijs te beschikken treft met name personen die
niet gevaccineerd zijn. Bij de totstandkoming van de Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen
is reeds uitvoerig ingegaan op de grond- en mensenrechtelijke aspecten bij de inzet
van testbewijzen.2 Kortheidshalve wordt volstaan met een verwijzing daarnaar. Een bredere inzet van
het coronatoegangsbewijs zal ertoe leiden dat ongevaccineerde personen zich naar verwachting
vaker moeten laten testen. Dit zal dan namelijk ook nodig zijn, indien zij gebruik
willen maken van niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening op
publieke plekken waar ingevolge de ministeriele regeling het coronatoegangsbewijs
wordt ingezet. Net zoals dit in het algemeen geldt voor het coronatoegangsbewijs,
zal uiteraard ook bij niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening,
indien de inzet van deze maatregel daadwerkelijk aan de orde is, gebruik gemaakt worden
van de geclausuleerde delegatiegrondslag, waarbij in de toelichting de rechtvaardiging
van de beperking van de grondrechten naar de concrete, actuele omstandigheden gegeven
zal worden.

De inzet van een coronatoegangsbewijs is een geschikt middel om de verspreiding van
het virus SARS-CoV-2 tegen te gaan, aangezien daarmee de kans op transmissie ofwel
de doorgifte van het virus van het virus wordt beperkt. In aanvulling daarop moet
ook specifiek de inzet ervan in de detailhandel en dienstverlening worden gezien als
een naar verwachting effectieve maatregel. Hiervoor wordt verwezen naar hetgeen hierboven
naar aanleiding van het OMT-advies is overwogen.

De maatregel is beperkt tot niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening
op publieke plaatsen. Hierbij is van belang dat de maatregel onverlet laat dat gevaccineerden,
ongevaccineerden en personen die hersteld zijn van een infectie met het virus SARS-CoV-2,
toegang behouden tot locaties van niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële
dienstverlening op publieke plaatsen. Eenieder is in principe vrij in de keuze van
het voor het verkrijgen van het coronatoegangsbewijs in te zetten bewijsmiddel. Wettelijk
is dit gewaarborgd, waardoor personen die zich niet willen of niet kunnen laten vaccineren
in plaats van een bewijs van vaccinatie of herstel van infectie in ieder geval gebruik
kunnen maken van het bewijs van een testuitslag. Een bredere inzet van het coronatoegangsbewijs
kan er wel toe leiden dat deze personen zich vaker moeten laten testen dan in de huidige
situatie het geval is. Voor deze groep personen is de eis om te beschikken over een
coronatoegangsbewijs extra belastend, maar in zijn effect relatief beperkt gelet op
het feit dat het gaat om niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening.

Daarbij geldt dat de beslissing om zich op basis van eigen keuze niet te laten vaccineren
weliswaar gerespecteerd wordt, maar tegelijkertijd niet geheel vrijblijvend is vanwege
de gevolgen daarvan voor anderen en in het bijzonder ook voor de zorg. Daarnaast zouden
andere maatregelen dan de inzet van het coronatoegangsbewijs, zoals de algehele sluiting
van winkels, andere personen en belangen treffen. Dit zijn aspecten die bij de beoordeling
van de proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgestelde maatregel meewegen.
Voorts geldt dat het laten afnemen van een test een beperkte invasieve ingreep behelst
en kosteloos kan worden gedaan. Met een verkregen negatieve testuitslag kan vervolgens
een elektronisch of schriftelijk coronatoegangsbewijs worden aangemaakt. Ook zijn
er verschillende mogelijkheden om een papieren coronatoegangsbewijs te verkrijgen,
bijvoorbeeld via het CIBG.3 De ondernemer kan zo bij toepassing van het coronatoegangsbewijs de winkel openhouden
en hetzelfde aantal klanten als gebruikelijk toelaten, mits die over een coronatoegangsbewijs
beschikken. Bovendien zullen er uitzonderingen gelden voor personen die niet in aanmerking
komen voor een vaccinatie (zoals kinderen tot en met 12 jaar). Ook geldt de algemene
uitzondering genoemd in artikel 58ra, negende lid, Wpg, voor personen die vanwege
een beperking of een ziekte geen test kunnen ondergaan of als gevolg daarvan ernstig
ontregeld raken.4 Tot slot geldt voor de niet-essentiële detailhandel dat voor personen die niet over
een coronatoegangsbewijs willen beschikken veelal de mogelijkheid bestaat om eventuele
aankopen telefonisch of online te doen.

Voorts geldt dat bij het vaststellen van een ministeriële regeling op de met dit wetsvoorstel
gewijzigde grondslag beoordeeld zal moeten worden of de inzet van een coronatoegangsbewijs
ten aanzien van locaties van niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening
op publieke plaatsen ook in concreto voldoet aan bovengeschetste eisen ter rechtvaardiging
van de beperking van grond- en mensenrechten. Dit is geborgd door de voorwaarden in
artikel 58b, tweede lid, Wpg, inhoudende dat een maatregel slechts getroffen mag worden
indien dat gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk
is en de uitoefening van grondrechten daarbij zo min mogelijk wordt beperkt. Als extra
waarborgen gelden de specifieke voorwaarden voor de inzet van coronatoegangsbewijzen
die zijn opgenomen in artikel 58rb van de Wpg. Deze houden in dat de maatregel in
het maatschappelijk belang moet zijn aangewezen, uitvoerbaar en doelmatig moet zijn
en gepaard moet gaan met voorzorgsmaatregelen om eventuele maatschappelijke ongewenste
effecten ervan weg te nemen of te verminderen.

Artikel 58re Wpg biedt de juridische grondslag voor de gegevensverwerking van (bijzondere)
persoonsgegevens. Deze gegevensverwerking voldoet aan de eisen van de Algemene verordening
gegevensbescherming. Hiervoor wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de
Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen.5 De uitbreiding van de inzet van het coronatoegangsbewijs tot de niet-essentiële detailhandel
en niet-essentiële dienstverlening op publieke plaatsen brengt namelijk geen wijziging
met zich op dit punt.

Voor de nationaalrechtelijke aspecten rondom het afnemen van een test wordt eveneens
verwezen naar hetgeen hierover in de memorie van toelichting bij de Tijdelijke wet
coronatoegangsbewijzen is vermeld.6 Ook daaromtrent bevat dit voorstel immers geen wijzigingen: het betreft louter de
uitbreiding van de sectoren waarin het mogelijk is een coronatoegangsbewijs te vragen,
niet de met die bewijzen in hun algemeenheid samenhangende aspecten.

5. Toezicht en handhaving

Het toezicht op de naleving van regels omtrent de inzet van coronatoegangsbewijzen
berust bij aangewezen gemeentelijke ambtenaren (artikel 1 van het Besluit aanwijzing
ambtenaren toezicht naleving hoofdstuk Va Wet publieke gezondheid). Ingeval van niet-naleving
kan de burgemeester (of in Caribisch Nederland: de gezaghebber, artikel 68a, aanhef
en onder d, Wpg) de ondernemer of dienstverlener die verantwoordelijk is voor de controle
van het coronatoegangsbewijs een aanwijzing geven (of in spoedeisende situaties een
bevel), dan wel aan de ondernemer of dienstverlener een last onder bestuursdwang opleggen.
Op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht impliceert dit tevens
de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom. Strafrechtelijke sanctionering
bestaat uit hechtenis van ten hoogste zeven dagen of geldboete van de eerste categorie.

Sinds 25 september 2021 wordt het coronatoegangsbewijs ingezet bij onder meer de horeca
en kunst en cultuurvertoningen. Er zijn dus al ervaringen opgedaan met het gebruik
van het coronatoegangsbewijs en met het benodigde toezicht en de benodigde handhaving.
Uit een rapportage van I&O research van 12 oktober 2021 blijkt dat de naleving van
het coronatoegangsbewijs nog verbeterd kan worden. Binnen de horeca wordt één op de
drie bezoekers niet gecontroleerd op het coronatoegangsbewijs. Bij sportkantines ligt
dat aantal op twee derde.

Begin november 2021 is het Veiligheidsberaad gevraagd om de handhaving vanuit gemeenten
te intensiveren. Ook is de horecabranche verzocht om de controles op het coronatoegangsbewijs
te verbeteren met daarbij extra aandacht voor het controleren van het identiteitsbewijs.
Daarnaast vindt er binnenkort een webinar plaats met handhavers van gemeenten, gericht
op het uitwisselen van kennis en «best practices» over handhaving. Ten slotte wordt
er in communicatiecampagnes aandacht besteed aan veilig en coronaproof uitgaan door
gebruik van het coronatoegangsbewijs. Het kabinet blijft zich dan ook inzetten om
het gebruik en het toezicht en de handhaving omtrent het coronatoegangsbewijs te verbeteren.

6. Uitvoering en administratieve lasten

De mate waarin de inzet van het coronatoegangsbewijs in de niet-essentiële detailhandel
en de niet-essentiële dienstverlening administratieve lasten met zich brengt, zal
afhangen van de vraag in exact welke delen van deze sectoren het coronatoegangsbewijs
gecontroleerd dient te worden. Zo kan het opzetten van toegangscontrole voor het coronatoegangsbewijs
voor bijvoorbeeld een eenmanszaak in relatieve zin een grotere last zijn dan voor
een groot winkelconcern of een attractiepark. Bij ministeriële regeling wordt op een
later moment bepaald waar het coronatoegangsbewijs zo nodig wordt ingezet. Dit is
onder meer afhankelijk van de epidemiologische situatie op dat moment. Op voorhand
is het dan ook niet mogelijk om de administratieve lasten, en de daaruit voortvloeiende
financiële lasten exact in kaart te brengen. Bij de totstandbrenging van de betreffende
ministeriële regeling zal een uitgebreidere weging worden gemaakt van de administratieve
lasten, die gepaard gaan met de inzet van het coronatoegangsbewijs. Deze weging zal
worden toegelicht in de toelichting bij die regeling. In de toelichting bij deze ministeriële
regeling en middels de communicatie van de rijksoverheid zal aangegeven worden op
welke wijze het coronatoegangsbewijs precies ingezet zal worden in de niet-essentiële
detailhandel en de niet-essentiële dienstverlening. Daarbij wordt ervoor gewaakt dat
de inzet van het coronatoegangsbewijs begrijpelijk en goed na te leven is.

Op voorhand is wel duidelijk dat de inzet van coronatoegangsbewijzen administratieve
lasten met zich brengt voor ondernemers in de niet-essentiële detailhandel, aanbieders
van niet-essentiële diensten op publieke plaatsen en klanten. De ondernemer of dienstverlener
zal een proces voor toegangscontrole moeten inrichten. Dat levert een eenmalige toename
van de regeldruk op van € 66 per organisatie.7 Daarnaast is een additionele toegangscontrole nodig, die naar inschatting gemiddeld
twintig seconden extra zal vergen per klant. De administratieve lasten hiervan zijn
voor de detailhandel mogelijk hoger dan voor andere sectoren waar een coronatoegangsbewijs
verplicht is gesteld. Winkels hebben immers relatief veel bezoekers in een relatief
korte tijd, en hebben in hun reguliere bedrijfsvoering geen toegangscontrole ingericht.
Om die reden zal dit voor veel winkels de inzet van extra personeel vergen. Voor het
controleren van het coronatoegangsbewijs kan de ondernemer of dienstverlener gebruik
maken van de door de overheid beschikbaar gestelde CoronaCheck Scanner-app die op
de mobiele telefoon kan worden gedownload. Daarbij dient hij tevens het identiteitsbewijs
te controleren. Voor de burger is er alleen regeldruk ingeval een testuitslag moet
worden verkregen. De tijdsinvestering voor het laten afnemen van een test bedraagt
gemiddeld dertig minuten per persoon.8

7. Consultatie en advies

Over dit wetsvoorstel heeft geen consultatie plaatsgevonden vanwege de wenselijkheid
om met spoed een wettelijke basis te kunnen invoeren voor het eventueel nemen van
maatregelen. De uitbreiding van de inzet van het coronatoegangsbewijs naar locaties
van niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening op publieke plaatsen
bouwt daarnaast in wezen voort op de Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen. Bij de
totstandkoming van die wet heeft een consultatie plaatsgevonden.

8. Inwerkingtreding

Dit wetsvoorstel treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte
van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Het coronatoegangsbewijs kan vervolgens
bij ministeriële regeling worden ingezet in de niet-essentiële detailhandel en de
niet-essentiële dienstverlening, indien dit noodzakelijk, effectief en proportioneel
is in het kader van het tegengaan van de verspreiding van het virus SARS-CoV-2.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

A

Met het onderhavige artikel worden aan artikel 58a, eerste lid, Wpg twee begripsbepalingen
toegevoegd, namelijk voor de begrippen niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële
dienstverlening op publieke plaatsen. Bij zowel detailhandel als dienstverlening gaat
het om economische activiteiten. Detailhandel is gericht op de verkoop van fysieke
producten en dienstverlening op het aanbieden van uiteenlopende diensten. Bij dit
laatste kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het verlenen van toegang tot activiteiten
of voorzieningen, het verstrekken van adviezen of de uitoefening van contactberoepen.
De begrippen zien enkel op detailhandel en dienstverlening voor zover die niet zijn
gericht op de eerste levensbehoeften van de afnemers. In paragraaf 2 van het algemeen
deel van deze toelichting is reeds toegelicht wat hieronder verstaan wordt.

B

Dit artikel voegt in artikel 58ra, eerste lid, Wpg twee onderdelen f en g toe aan
de opsomming van terreinen waar de inzet van coronatoegangsbewijzen is toegestaan.
Hiermee wordt het ook mogelijk om bij ministeriële regeling te bepalen dat het coronatoegangsbewijs
kan worden ingezet bij activiteiten en voorzieningen die zien op niet-essentiële detailhandel
en niet-essentiële dienstverlening op publieke plaatsen.

Artikel II

Vanwege de wenselijkheid met spoed een wettelijke basis te kunnen invoeren voor het
eventueel nemen van maatregelen, wordt in afwijking van de vaste verandermomenten
en de minimuminvoeringstermijn voorgesteld om de inwerkingtreding van het onderhavige
wetsvoorstel te bepalen op de dag na publicatie in het Staatsblad. Hiertoe wordt een
beroep gedaan op één van de uitzonderingsgronden van de vaste verandermoment en de
minimuminvoeringstermijn, namelijk dat het hier spoedwetgeving betreft in het kader
van de bestrijding van de covid-19-epidemie.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge