Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 16 juni 2021 en het nader rapport d.d. 11 oktober 2021, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 16 maart 2021, no. 2021000489,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 16 juni 2021, No. W13.21.0074/III, bied ik U hierbij aan. Het advies is
integraal opgenomen in het nader rapport en cursief weergegeven.

Bij Kabinetsmissive van 16 maart 2021, no. 2021000489, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Jeugdwet in verband met het versterken van de rechtspositie van jeugdigen die
worden opgenomen in een gesloten accommodatie (Wet rechtspositie gesloten jeugdhulp),
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel wijzigt het hoofdstuk in de Jeugdwet dat betrekking heeft op de gesloten
jeugdhulp. Doel van die wijziging is de rechtspositie van jeugdigen in gesloten accommodaties
te verbeteren. Daarbij wordt in het bijzonder beoogd om vrijheidsbeperking van die
jeugdigen zoveel mogelijk te voorkomen. Daartoe introduceert het voorstel het «nee,
tenzij»-principe. Daarnaast bevat het voorstel onder meer enkele wijzigingen die betrekking
hebben op de voorwaarden voor de toepassing van die vrijheidsbeperkende maatregelen
en de verantwoording daarover.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de doelen van het wetsvoorstel.
Het voorstel versterkt op verschillende punten de rechtspositie van jeugdigen in een
gesloten accommodatie. Wel maakt de Afdeling opmerkingen over enkele onderdelen van
het voorstel in het licht van de toetsing aan de grondrechten en de daaruit voortvloeiende
eisen van legaliteit, proportionaliteit en subsidiariteit, en over de uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel. De Afdeling wijst er daarbij op dat de doelen van het voorstel
alleen kunnen worden behaald als voldoende personeel en financiële middelen beschikbaar
zijn om het voorstel behoorlijk uit te kunnen voeren. In verband daarmee is aanpassing
van het voorstel en de toelichting wenselijk.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) adviseert het wetsvoorstel
in te dienen bij de Tweede Kamer, maar acht aanpassing van het wetsvoorstel en de
toelichting wenselijk. Hieronder ga ik in op het advies van de Afdeling.

1. Inleiding

a. Achtergrond

De gesloten jeugdhulp is bedoeld voor jeugdigen met ernstige opgroei- of opvoedingsproblemen.
Jeugdigen met deze problematiek kunnen worden opgenomen in een gesloten accommodatie.
Voor plaatsing in een gesloten accommodatie, is een machtiging van de civiele rechter
vereist. De rechter moet toetsen of sprake is van ernstige opgroei- of opvoedingsproblemen,
en of er geen lichtere vormen van hulp mogelijk zijn. Opname in een gesloten accommodatie
is dus een ultimum remedium.

Toepassing van gedwongen zorg en vrijheidsbeperkende maatregelen op jeugdigen, kan
ook plaatsvinden in een justitiële jeugdinrichting. In dat geval is de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) van toepassing. Het betreft dan echter jeugdigen
die vastzitten op grond van een strafrechtelijke titel. Hoewel de achterliggende problematiek
van de beide groepen vaak overeenkomsten vertoont, is het principiële verschil tussen
het wel of niet gepleegd hebben van strafbare feiten wel van belang.

b. Aanleiding voor het voorstel

De aanleiding voor het wetsvoorstel is de thematische wetsevaluatie «Gedwongen zorg»
van ZonMw uit 2014. In deze evaluatie zijn de Bjj en de Jeugdwet met elkaar vergeleken.

Uit de evaluatie blijkt dat de rechten en beperkingen van jeugdigen met een strafrechtelijke
titel uitvoeriger zijn geregeld dan voor jeugdigen met een civielrechtelijke titel.
Volgens de evaluatie is het wenselijk om ook voor de laatstgenoemde groep de minimumrechten
en minimumwaarborgen expliciet wettelijk te regelen. Hierbij gaat het om de vraag
welke maatregelen, onder welke omstandigheden en voor welke duur mogen worden toegepast.

Daarnaast verscheen in 2019 het actieplan «De best passende zorg voor kwetsbare jongeren».
Dit actieplan is opgesteld door verschillende organisaties en het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS). Eén van de doelstellingen is het terugbrengen van het aantal
«gedwongen afzonderingen» naar nul. Volgens het actieplan zou het aantal gedwongen
afzonderingen in 2021
met 80% moeten zijn verminderd. De toelichting vermeldt dat het doel van nul gedwongen
afzonderingen momenteel nog niet is behaald. Het voorstel houdt de mogelijkheid tot
het opleggen van deze maatregel in stand. Het schrappen van deze maatregel kan volgens
de toelichting leiden tot een intensiever gebruik van andere vrijheidsbeperkende maatregelen,
en een «waterbedeffect» hebben (overplaatsing van jeugdigen naar accommodaties waar
insluiting wél is toegestaan op grond van de Wzd of Wvggz).

Voorts verscheen in 2019 een rapport over geweld in de jeugdzorg (commissie- De Winter).
De onderzoekers bevelen aan om plaatsing in (gesloten) instellingen zoveel mogelijk
te voorkomen. In dit kader bevelen de onderzoekers aan om de mogelijkheden te verbeteren
die een stapsgewijze overgang mogelijk maken van intensieve (residentiële) hulp naar
lichtere vormen van hulp.

c. Oorspronkelijke vorm voorstel

Aanvankelijk was het de bedoeling om de rechtspositie van jeugdigen in gesloten accommodaties
en justitiële jeugdinrichtingen in één wet te regelen. Een voorstel in deze vorm is
ter consultatie voorgelegd. Volgens de toelichting blijkt uit de reacties dat er niet
genoeg draagvlak is voor één wet die de rechtsposities van beide groepen jeugdigen
regelt. Daarop is besloten om op dit moment alleen de rechtspositie van jongeren in
de gesloten jeugdhulp nader te regelen.

2. Het wetsvoorstel

Zoals hiervoor beschreven, is de gesloten jeugdhulp bedoeld voor het bieden van hulp
aan jongeren die ernstige opvoed- en opgroeiproblemen hebben, en kunnen deze jongeren
worden opgenomen in een gesloten accommodatie. In zo’n accommodatie kunnen gedwongen
zorg en vrijheidsbeperkende maatregelen worden toegepast. Het wetsvoorstel regelt
de toepassing hiervan en stelt hieraan grenzen, mede om recht te doen aan de grondrechten
van de betrokken jeugdigen.

Het voorstel regelt in dit kader een zestal vrijheidsbeperkende maatregelen. Daarmee
worden verschillende grondrechten van de betrokken jeugdigen aanzienlijk beperkt.
Het gaat daarbij vooral om het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
en het recht op verplaatsings- en bewegingsvrijheid. Dergelijke beperkingen moeten
voldoen aan de vereisten van legaliteit, proportionaliteit en subsidiariteit.

Voor toepassing van de vrijheidsbeperkende maatregelen in de gesloten jeugdhulp geldt
in het voorstel het «nee, tenzij»-beginsel. Dit houdt in dat deze vrijheidsbeperkende
maatregelen niet mogen worden toegepast, tenzij er voor de jeugdige geen minder bezwarende
alternatieven zijn, de maatregelen evenredig zijn en redelijkerwijs is te verwachten
dat de maatregelen effectief zijn. Er moet dus worden voldaan aan vereisten van proportionaliteit
en subsidiariteit. Ook mogen deze maatregelen alleen worden ingezet voor specifieke
doelen. Nadere regels over de toepassing van de vrijheidsbeperkende maatregelen worden
vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur (amvb). Daarnaast regelt het voorstel
onder meer op welke wijze verantwoording moet worden afgelegd over de inzet van vrijheidsbeperkende
maatregelen.

De Afdeling onderschrijft de gekozen benadering. Zij plaatst daarbij enkele kanttekeningen.

3. Insluiting

Het wetsvoorstel regelt dat een insluiting alleen mag worden toegepast als sprake
is van een noodsituatie. Dat betekent ook dat de insluiting niet langer mag duren
dan strikt noodzakelijk is. Het voorstel stelt de maximale termijn voor insluiting
in beginsel op drie dagen. Volgens de toelichting kan een insluiting momenteel maximaal
zeven dagen duren.

Ook de Bjj kent het insluiten van een jeugdige als vrijheidsbeperkende maatregel (de
«afzondering»). Volgens de Bjj mag een afzondering in beginsel maximaal één dag duren
indien een jeugdige jonger is dan zestien jaar, en maximaal twee dagen indien een
jeugdige ouder is dan zestien jaar. De Bjj kent dus een kortere maximale termijn voor
deze maatregel dan het voorstel.

De toelichting motiveert niet waarom voor de maximale termijn van drie dagen is gekozen.
Insluiting is een ernstige beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer. Zonder nadere motivering van de termijn van drie dagen, is het beschreven
verschil met de Bjj niet begrijpelijk. Niet valt in te zien waarom in dit opzicht
niet wordt aangesloten bij de regeling in de Bjj. Dat is van belang in het licht van
de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Enkel de vermelding dat deze
vrijheidsbeperkende maatregel momenteel een langere maximale duur kent, is onvoldoende
reden om af te wijken van de strengere eisen die gelden op grond van de Bjj.

De Afdeling adviseert daarom aan te sluiten bij de termijnen zoals deze gelden in
de Bjj.

In het wetsvoorstel wordt voorgesteld dat insluiting in een afzonderlijke en veilige
verblijfsruimte nog uitsluitend mag worden toegepast in geval van noodsituaties. Tevens
is opgenomen dat vrijheidsbeperkende maatregelen in noodsituaties ten hoogste drie
dagen mogen worden toegepast. Dat betekent dat wordt voorgesteld dat insluiting ten
hoogste drie dagen mag worden toegepast. Deze termijn van drie dagen mag niet verlengd
worden. Tevens mag insluiting niet worden toegepast bij jeugdigen tot twaalf jaar.
Ten aanzien van de maatregel van insluiting merkt de Afdeling op dat de termijn van
drie dagen verschilt van de termijn voor insluiting die is opgenomen in de Bjj ten
aanzien van jeugdigen in een justitiële jeugdinrichtingen. De Afdeling schrijft dat
op grond van de Bjj een afzondering in beginsel ten hoogste één dag mag duren indien
een jeugdige jonger is dan zestien jaar, en ten hoogste twee dagen indien een jeugdige
ouder is dan zestien jaar. De Afdeling adviseert aan te sluiten bij de termijnen van
de Bjj.

De maatregel van insluiten wordt in het wetsvoorstel beperkt tot noodsituaties, terwijl
de maatregel in de Bjj niet wordt beperkt tot noodsituaties. De Bjj biedt tevens de
grondslag om de maatregel van insluiting als ordemaatregel of disciplinaire maatregel
in te zetten. Op grond van de Bjj kan de directeur van een justitiële jeugdinrichting
de termijn van insluiting verlengen, te weten met één dag voor jeugdigen tot en met
zestien jaar en met twee dagen voor jeugdigen vanaf zestien jaar. Voor jeugdigen vanaf
zestien jaar betekent dit dat insluiten uiteindelijk voor een termijn van vier dagen
is toegestaan.

De in het wetsvoorstel opgenomen periode dat een vrijheidsbeperkende maatregel mag
worden toegepast in geval van noodsituaties, komt overeen met de periode die in de
Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (hierna: Wvggz) is opgenomen voor het toepassen
van verplichte zorg in geval van noodsituaties. Die periode is gesteld op drie dagen.
De Wvggz is van toepassing op jeugdigen die gedwongen worden opgenomen in een ggz-insteling.
In de Wvggz is insluiten opgenomen als mogelijke vorm van verplichte zorg zodat insluiten
in geval van een noodsituatie ook binnen de geestelijke gezondheidszorg in beginsel
beperkt is tot ten hoogste drie dagen. Op grond van de Wvggz kan de periode van drie
dagen worden verlengd. Het wetsvoorstel rechtspositie gesloten jeugdhulp heeft evenals
de Wvggz betrekking op verplichte zorg, met dien verstande dat het wetsvoorstel uitsluitend
betrekking heeft op jeugdigen. Voorgesteld wordt aan te sluiten bij de periode die
in de Wvggz is opgenomen voor het toepassen van verplichte zorg in noodsituaties zodat
binnen het terrein van verplichte zorg geen verschillende termijnen voor vergelijkbare
handelingen komen te gelden. Omdat onderhavig wetsvoorstel uitsluitend voor jeugdigen
van toepassing zal zijn, bevat het wetsvoorstel geen mogelijkheid tot verlenging van
de periode van drie dagen. Om te benadrukken dat de periode van drie dagen een maximale
termijn is en er te allen tijde naar gestreefd moet worden de periode van insluiten
zo kort mogelijk te laten duren, is in het wetsvoorstel tevens opgenomen dat een gekwalificeerde
gedragswetenschapper zo spoedig mogelijk moet beoordelen of de insluiting noodzakelijk
en geschikt is om de noodsituatie af te wenden. Indien de gekwalificeerde gedragswetenschapper
oordeelt dat de insluiting niet noodzakelijk en geschikt is om de noodsituatie af
te wenden, wordt de insluiting onmiddellijk beëindigd. Paragraaf 3.3.2 van de memorie
van toelichting is aangevuld ten aanzien van de maatregel van insluiting.

4. Delegatie

a. De vrijheidsbeperkende maatregelen

Het wetsvoorstel bevat een limitatieve opsomming van zes vrijheidsbeperkende maatregelen.
Nadere regels over de toepassing van die maatregelen worden vastgesteld bij amvb.
Uit de toelichting blijkt slechts dat daarbij gedacht kan worden aan extra bescherming
biedende nadere regels ten aanzien van vastpakken en vasthouden en insluiten. De voorgestelde
delegatiegrondslag is daartoe echter niet beperkt en is ruim geformuleerd.

Zonder nadere toelichting is niet duidelijk wat deze nadere regelgeving nog meer of
anders kan inhouden en hoe de verdere uitwerking van de genoemde regels zal worden
vormgegeven. De vereiste grondrechtelijke toetsing aan legaliteit, proportionaliteit
en subsidiariteit wordt daardoor bemoeilijkt. Gelet op het belang van die toetsing
door de formele wetgever, acht de Afdeling het, mede gelet op artikel 10, eerste lid,
van de Grondwet, aangewezen in de toelichting nader te verduidelijken wat deze regelgeving
kan inhouden. Voor zover het daarbij ook zou gaan om een verdergaande beperking van
het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer die een afweging vergt van
de proportionaliteit en de subsidiariteit, acht de Afdeling het aangewezen om de aard
van die beperking en de voorwaarden voor toepassing daarvan op wetsniveau te concretiseren.

De Afdeling brengt naar voren dat de delegatiegrondslag voor het stellen van nadere
regels over de vrijheidsbeperkende maatregelen ruim is geformuleerd. Tevens geeft
de Afdeling aan dat zonder nadere toelichting niet duidelijk is wat deze nadere regelgeving
nog meer of anders kan inhouden en hoe de verdere uitwerking van de genoemde regels
zal worden vormgegeven. Voor zover het daarbij ook zou gaan om een verdergaande beperking
van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer die een afweging vergt
van de proportionaliteit en de subsidiariteit, acht de Afdeling het aangewezen om
de aard van die beperking en de voorwaarden voor toepassing daarvan op wetsniveau
te concretiseren.

Het wetsvoorstel biedt niet de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur aanvullende vrijheidsbeperkende maatregelen te stellen. De toegestane
maatregelen zijn limitatief opgenomen in het wetsvoorstel. Ter verduidelijking en
concretisering is in artikel 6.3.1.2 van het wetsvoorstel naar aanleiding van het
advies van de Afdeling opgenomen dat de bij algemene maatregel van bestuur te stellen
regels betrekking hebben op de wijze waarop en de voorwaarden waaronder de in het
wetsvoorstel opgenomen vrijheidsbeperkende maatregelen mogen worden toegepast. Tevens
wordt thans voorgesteld om op te nemen ten aanzien van welke vrijheidsbeperkende maatregelen
nadere regels gesteld zullen worden. Het betreft uitsluitend maatregelen ten aanzien
van toezicht, de bewegingsvrijheid van de jeugdigen, contacten met personen en organisaties
buiten de gesloten accommodatie, controles en vervoer alsmede de maatregelen in het
kader van een voorwaardelijke machtiging.

Verder is in artikel 6.3.2.5 van het wetsvoorstel een lid toegevoegd. Het betreft
het derde lid en dit is een aanvulling ten aanzien van het onderzoek aan de kleding
van jeugdigen die in een gesloten accommodatie verblijven. Toegevoegd is dat het onderzoek
aan de kleding mede omvat het bekijken van de zakken van de kleding en de eventuele
voorwerpen die zich daarin bevinden.

Ten slotte is paragraaf 3.3.3 van de memorie van toelichting aangevuld met betrekking
tot de inhoud van de nadere regelgeving waarbij tevens wordt ingegaan op hoe deze
nadere regels worden uitgewerkt.

b. Toezicht

Het wetsvoorstel regelt voorts dat de jeugdhulpaanbieder toezicht kan laten plaatsvinden
in de gesloten accommodatie, zoals cameratoezicht. Dat mag alleen als de veiligheid
van de jeugdigen en anderen in de accommodatie in het geding is. Het voorstel stelt
geen andere of nadere voorwaarden. Ook regelt het voorstel niet welke vormen van toezicht
kunnen worden ingezet. Bij amvb worden regels vastgesteld over de gevallen waarin
en de wijze waarop toezicht kan plaatsvinden. Volgens de toelichting wordt op die
manier bewerkstelligd dat toepassing van het toezicht zoveel mogelijk op maat is.

Wanneer toezicht bijvoorbeeld plaatsvindt in de vorm van cameratoezicht, vormt dit
een beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat betekent
dat ook dergelijke regels moeten voldoen aan de hiervoor genoemde vereisten van legaliteit,
proportionaliteit en subsidiariteit. Nu het voorstel de verdere invulling van het
toezicht volledig overlaat aan lagere regelgeving, wordt de toetsing van deze regelgeving
aan de genoemde vereisten overgelaten aan de lagere regelgever.

De Afdeling acht het daarom, mede gelet op artikel 10, eerste lid, Grondwet, aangewezen
dat de wettelijke regeling ten minste duidelijk maakt welke vormen van toezicht mogelijk
zijn en ten aanzien waarvan bij of krachtens amvb nadere regels kunnen worden gesteld,
en daarbij eisen te stellen aan proportionaliteit en subsidiariteit. Daarnaast adviseert
de Afdeling in de toelichting de proportionaliteit en subsidiariteit van deze vormen
van toezicht nader te motiveren.

De Afdeling brengt naar voren dat wanneer toezicht plaatsvindt, bijvoorbeeld in de
vorm van cameratoezicht, dit een beperking van het recht op de eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer vormt. Dat betekent dat ook dergelijke regels moeten voldoen
aan de vereisten van legaliteit, proportionaliteit en subsidiariteit. De Afdeling
acht het, mede gelet op artikel 10, eerste lid, Grondwet, aangewezen dat de wettelijke
regeling ten minste duidelijk maakt welke vormen van toezicht mogelijk zijn en ten
aanzien waarvan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen
worden gesteld, en daarbij eisen te stellen aan proportionaliteit en subsidiariteit.
Daarnaast adviseert de Afdeling in de toelichting de proportionaliteit en subsidiariteit
van deze vormen van toezicht nader te motiveren.

Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling heeft een nadere afweging plaatsgevonden
in welke gevallen toezicht op jeugdigen noodzakelijk zou kunnen zijn. De uitkomst
daarvan is dat het eerdere artikel 6.2.9 waarin was opgenomen dat een jeugdhulpaanbieder
toezicht kan laten plaatsvinden in een gesloten accommodatie ten behoeve van de veiligheid
van de jeugdigen en anderen in de accommodatie is komen te vervallen. Dat eerder opgenomen
artikel zag met name op toezicht in het algemeen, bijvoorbeeld bij ingangen.

In de toelichting op het aangepaste artikel 6.3.2.1 – dat ziet op toezicht op in de
gesloten accommodatie opgenomen jeugdigen- wordt naar aanleiding van het advies van
de Afdeling nu toegelicht dat er een onderscheid is tussen toezicht op een individuele
jeugdige of vormen van toezicht gericht op de algemene veiligheid van de accommodatie,
zoals cameratoezicht bij de ingang van het gebouw ter bescherming van de jeugdigen
die in een gesloten accommodatie geplaatst zijn. Bij het toezicht gericht op de algemene
veiligheid van de accommodatie is de instelling gehouden aan de richtlijnen van de
Autoriteit Persoonsgegevens, zoals over het informeren van betrokkenen dat er toezicht
plaatsvindt en de bewaartermijn van camerabeelden en de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG) waarin de privacyrechten van betrokkenen opgenomen zijn.

Toezicht op een individuele jeugdige in de gesloten accommodatie tegen de wil van
die jeugdige als bedoeld in artikel 6.3.2.1, zoals dat na aanpassing luidt, vormt
een beperking van het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het
maakt daarbij geen verschil of dat toezicht plaatsvindt door middel van persoonlijk
toezicht of cameratoezicht. Toezicht op de jeugdigen zou met name noodzakelijk kunnen
zijn in verband met de veiligheid of gezondheid van die jeugdige, bijvoorbeeld indien
wordt gevreesd dat de jeugdige zichzelf of anderen iets zal aandoen. Dat kan zich
bijvoorbeeld voordoen indien insluiting van een jeugdige noodzakelijk is of bij het
ontvangen van bezoek. Derhalve is thans het uitoefenen van toezicht op de individuele
jeugdige opgenomen als mogelijke vrijheidsbeperkende maatregel.

Evenals bij de andere in het wetsvoorstel opgenomen vrijheidsbeperkende maatregelen
geldt daarmee voor het houden van toezicht op een individuele jeugdige het «nee, tenzij-beginsel»
dat in het wetsvoorstel is opgenomen. Daarbij mag een vrijheidsbeperkende maatregel
uitsluitend gericht zijn op het waarborgen van de veiligheid van een jeugdige of anderen,
het afwenden van gevaar voor de gezondheid van een jeugdige of anderen of het bereiken
van de in het hulpverleningsplan opgenomen doelen. Bovendien moet het eventueel uitoefenen
van toezicht op een jeugdige opgenomen worden in diens hulpverleningsplan. In de Wvggz
is het uitoefenen van toezicht op de betrokkene eveneens opgenomen als vorm van verplichte
zorg. Met het opnemen van het uitoefenen van toezicht op de jeugdige als mogelijke
vrijheidsbeperkende maatregel wordt dan ook tevens aangesloten bij de Wvggz. Ten slotte
is ook de memorie van toelichting aangevuld ten aanzien van toezicht in het algemeen
en toezicht op een individuele opgenomen jeugdige die in de gesloten accommodatie
verblijven.

5. Uitvoerbaarheid van het voorstel

Het terugdringen van de vrijheidsbeperkende maatregelen, is alleen mogelijk indien
voldoende personeel beschikbaar is. Uit de toelichting blijkt niet of voldoende personeel
beschikbaar is of op korte termijn beschikbaar zal zijn. De Afdeling wijst er daarbij
op dat onderbezetting al vele jaren een probleem is in de jeugdhulp. De sector heeft
moeite om personeel aan te trekken en te behouden. Uit onderzoek blijkt voorts dat
onvrede van medewerkers over hun werkomstandigheden kan leiden tot «beheersmatig en
repressief» optreden. Gelet op het doel van het voorstel om vrijheidsbeperkende maatregelen
juist zo min mogelijk in te zetten, is onderbezetting dus een reëel obstakel voor
een succesvolle uitvoering van het voorstel.

Daarbij komt dat ook andere ontwikkelingen in de jeugdzorg waarschijnlijk meer personeel
zullen vergen. Zo is recentelijk geld beschikbaar gekomen voor het ombouwen van grootschalige
accommodaties tot kleinschalige accommodaties, en het behoud van personeel. Daarmee
kan meer aandacht worden gegeven aan de individuele jeugdige. Hoewel deze ontwikkeling
positief is te waarderen, zal dit de behoefte aan personeel niet verkleinen. Dit soort
ontwikkelingen dient daarom betrokken te worden bij de vraag in hoeverre verwacht
mag worden dat voldoende gekwalificeerd personeel beschikbaar zal zijn om het voorstel
behoorlijk uit te kunnen voeren.

In verband met het voorgaande vereist een succesvolle uitvoering van het voorstel
voldoende financiële middelen. Die zijn ook nodig voor het ombouwen van de separeerruimtes
tot intensive care units. Hoewel recentelijk ook voor dit doel geld beschikbaar is
gekomen, kan niet beoordeeld worden of de beschikbare middelen afdoende zijn. Dat
komt doordat de toelichting geen kostenindicatie bevat.

Gelet op de hiervoor geschetste ontwikkelingen, is het de vraag of het voorstel behoorlijk
kan worden uitgevoerd. De Afdeling acht het daarom aangewezen dat de toelichting nader
ingaat op de uitvoerbaarheid van het voorstel, en daarbij te betrekken of verwacht
mag worden dat voldoende personeel en financiële middelen voorhanden zijn.

De Afdeling brengt naar voren dat het de vraag is of het voorstel behoorlijk kan worden
uitgevoerd. De Afdeling acht het daarom aangewezen dat de toelichting nader ingaat
op de uitvoerbaarheid van het voorstel, en daarbij te betrekken of verwacht mag worden
dat voldoende personeel en financiële middelen voorhanden.

Het wetsvoorstel betekent een aanpassing van de werkwijzen in gesloten accommodaties.
Tevens zullen jeugdhulpaanbieders meer dan nu het geval is verantwoording moeten afleggen
over de wijze waarop de gesloten jeugdhulp wordt uitgevoerd. De Afdeling stelt terecht
dat hiervoor, naast het op een andere manier vormgeven van de hulp, voldoende personeel
en financiële middelen van belang zijn. Dat belang is er voor de gehele sector. Daarom
heeft het kabinet in de afgelopen periode € 613 mln. beschikbaar gesteld voor acute
problemen in de jeugdhulp.2 Voor 2022 heeft het kabinet nog eens € 1,3 mld. extra beschikbaar gesteld voor de
tekorten in de jeugdzorg.3 Specifiek onderdeel van de € 613 miljoen die in 2021 beschikbaar is gesteld, is de
€ 5 miljoen die aan elf coördinerende gemeenten gesloten jeugdhulp via een specifieke
uitkering wordt uitgekeerd voor de ombouw van de huidige separeerruimten naar kindvriendelijke
ruimtes. Dat stelt de instellingen voor gesloten jeugdhulp in staat te voldoen aan
de nadere regels over de inrichting van de ruimte, de mate van bewegingsvrijheid en
het permanent contact met een hulpverlener. Overigens hebben personele en financiële
beperkingen de instellingen de afgelopen jaren er niet van weerhouden stappen te zetten
in het terugdringen van het aantal vrijheidsbeperkende maatregelen, zoals insluitingen.4 Dat alles sterkt mij in de overtuiging dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is.

In paragraaf 5 van de memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de uitvoerbaarheid
van het wetsvoorstel, alsmede op beschikbare financiële middelen.

6. Ambtshalve wijzigingen

Het eerder voorgestelde nieuwe derde lid bij artikel 6.1.1 is geschrapt. Eerder werd
voorgesteld in dat derde lid op te nemen dat een jeugdhulpaanbieder uitsluitend aan
jeugdigen, ten aanzien van wie een machtiging gesloten jeugdhulp is verleend, opname
en verblijf in een gesloten accommodatie biedt. Gebleken is dat een dergelijke bepaling
op gespannen voet zou staan met de laatste ontwikkelingen binnen de gesloten jeugdhulp.
Het komt steeds vaker voor dat er zogeheten gemengde groepen zijn binnen een instelling,
waarbij jeugdigen voor wie geen machtiging gesloten jeugdhulp is afgegeven in een
groep zitten met jeugdigen voor wie slechts incidenteel of slechts een enkele vrijheidsbeperkende
maatregel nog nodig is. Het gaat daarbij vaak om kleinschalige woonvormen. Uiteraard
geldt altijd dat vrijheidsbeperkende maatregelen slechts mogen worden toegepast bij
jeugdigen voor wie een machtiging gesloten jeugdhulp is afgegeven.

Daarnaast is artikel 6.2.11, tweede lid, over de nader te stellen regels over het
vervoer van en naar gesloten accommodaties omgevormd tot een zogeheten «kan-bepaling».
Vooralsnog is er geen aanleiding deze nadere regels te stellen. In de huidige praktijk
hanteren de instellingen voor gesloten jeugdhulp voor dit vervoer het Kwaliteitskader
Vervoer van Jeugdigen met een machtiging in de JeugdzorgPlus dat Jeugdzorg Nederland
heeft opgesteld. Deze kwaliteitsnormen worden gebruikt bij het toezicht op kwalitatief
goed en veilig vervoer van jeugdigen van en naar de instelling voor gesloten jeugdhulp.
De kwaliteitsnormen zijn tot stand gekomen onder regie en verantwoordelijkheid van
Jeugdzorg Nederland in samenwerking met de IGJ en het Ministerie van VWS. Met de thans
voorgestelde grondslag blijft de mogelijkheid om nadere regels te stellen als dat
noodzakelijk blijkt te worden.

Verder is in de artikelen 6.3.2.2 en 6.3.2.6 de omschrijving van de maatregel vastpakken
en vasthouden gewijzigd in vastpakken of vastpakken en vasthouden om de proportionele
inzet van deze maatregel bij het de-escaleren van agressief gedrag te benadrukken.

Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enige redactionele verbeteringen
aan te brengen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vicepresident van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis