Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 
 
 

Algemeen deel

1

 

1.

Inleiding

1

 

2.

De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

3

 
 

2.1

Onderdeel van de persoonsgerichte aanpak

3

 
 

2.2

Doelstelling

4

 
 

2.3

De bestuurlijke maatregelen

4

 

3.

Evaluatie Twbmt en noodzaak tot behoud

5

 
 

3.1

Opgelegde maatregelen

5

 
 

3.2

Effectiviteit en doeltreffendheid

7

 
 

3.3

Dreigingsbeeld

8

 
 

3.4

Geen inhoudelijke wijzigingen vereist

9

 
 

3.5 Ontwikkelingen in het strafrecht

10

 

4.

Persoonsgegevens

11

 

5.

Financiële gevolgen, uitvoeringslasten en regeldruk

11

 

6.

Advisering en consultatie

12

 

7.

Inwerkingtreding

16

Artikelsgewijs deel

16

Algemeen deel

1. Inleiding

Op 1 maart 2017 is de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
in werking getreden (hierna: Twbmt). De Twbmt vloeide voort uit het «Actieprogramma
integrale aanpak jihadisme» (hierna: Actieprogramma).1 Met dit programma werd beoogd een impuls te geven aan de aanpak van het terrorisme,
waaronder het jihadisme, door bestaande maatregelen te intensiveren en nieuwe maatregelen
op te stellen op basis van de terroristische dreiging.

De Twbmt heeft tot doel de bescherming van de nationale veiligheid tegen deze dreiging,
door het mogelijk te maken bestuurlijke maatregelen te nemen in situaties waarin het
strafrecht (nog) geen handelingsperspectief biedt. De maatregelen bestaan enerzijds
uit de bevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid tot het opleggen van
vrijheidsbeperkende maatregelen (meldplicht, gebiedsverbod, contactverbod en uitreisverbod)
anderzijds uit de bevoegdheid voor (alle) bestuursorganen om beschikkingen te weigeren
of in te trekken indien het ernstige gevaar bestaat dat deze worden gebruikt voor
terroristische activiteiten.

Bij de totstandkoming van de Twbmt is opgemerkt dat de ingrijpende aard van deze maatregelen
aanleiding geeft om te voorzien in een bezinning over de doeltreffendheid en de effecten
van deze wet in de praktijk. Daarom bevat de Twbmt een horizonbepaling op grond waarvan
de Twbmt op 1 maart 2022 vervalt.2 Tevens bevat de Twbmt een evaluatiebepaling op grond waarvan een verslag over de
doeltreffendheid en de werking van de wet in de praktijk drie jaar na inwerkingtreding
aan de Staten-Generaal wordt aangeboden. Dit evaluatieonderzoek is verricht door het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna: WODC). Het rapport is
samen met de beleidsreactie op het evaluatierapport 8 april 2020 aan beide Kamers
der Staten-Generaal aangeboden.3

Uit door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna: WODC) uitgevoerd
evaluatieonderzoek blijkt dat de bestuurlijke maatregelen een toegevoegde waarde hebben
voor de lokale persoonsgerichte aanpak van terrorisme. Ook het huidige dreigingsbeeld
geeft aanleiding om de Twbmt te behouden. Daarom verlengt dit wetsvoorstel de werkingsduur
van de Twbmt. Ter uitvoering van de motie Segers en Van Toorenburg, waarin de regering
is verzocht met een voorstel tot verlenging van de Twbmt met vijf jaar te komen, wordt
met bijgaand voorstel de werking verlengd met vijf jaar waardoor deze vervalt met
ingang van 1 maart 2027.4

Vanwege de voorgestelde verlenging van de werkingsduur van de Twbmt met vijf jaar,
ligt het in de rede om net als bij de invoering van de Twbmt tijdig voor afloop van
de verlengde werkingsduur een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van
de wet in de praktijk aan de Staten-Generaal te zenden. Met bijgaand voorstel wordt
de evaluatiebepaling in de Twbmt dan ook aangepast.

Er is geen aanleiding voor inhoudelijke wijzigingen van de Twbmt. Wel wordt van de
gelegenheid gebruikgemaakt een grondslag op te nemen voor de noodzakelijke verwerking
van bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard. Deze grondslag strekt slechts tot bevestiging van de bestaande praktijk en zal
nader worden toegelicht in hoofdstuk 4 van deze toelichting.

Het algemene deel van deze toelichting is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 is de
doelstelling en inhoud van de Twbmt samengevat. Hoofdstuk 3 behandelt de doeltreffendheid
en effecten van de Twbmt, en de redenen om de Twbmt te behouden. Daarbij zal tevens
aandacht worden besteed aan de door het WODC uitgevoerde evaluatie en de dreiging
die thans uitgaat van terrorisme. Hoofdstuk 4 bespreekt de voorgestelde grondslag
voor de verwerking van persoonsgegevens. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de ontvangen
adviezen. Ten slotte ziet hoofdstuk 6 op de financiële gevolgen, uitvoeringslasten
en administratieve lasten.

2. De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

De strategische kaders van de aanpak van terrorismebestrijding zijn opgenomen in de
Nationale Contraterrorismestrategie 2016–2020.5 Deze aanpak omvat zowel repressieve als preventieve (wetgevende) maatregelen om de
terroristische dreiging te bestrijden. De resultaten hiervan zijn beschreven in de
Rapportage integrale aanpak terrorisme.6 Het betreft hier een integrale aanpak, waarbij resultaten van individuele interventies
in samenhang moeten worden bezien. De rapportage noemt bijvoorbeeld bij het interventiegebied
«voorkomen» als concreet resultaat de doorontwikkeling en intensivering van de lokale
(persoonsgerichte) aanpak. Momenteel wordt gewerkt aan de nieuwe CT-strategie 2021–2025
die eind dit jaar zal verschijnen. De nieuwe strategie is gebaseerd op de huidige
dreiging en de inschatting van die van de komende jaren. Tevens wordt voortgebouwd
op de fundamenten van de vorige CT-strategie en op de expertise en ervaring die de
afgelopen jaren opgebouwd zijn.

De Twbmt is onderdeel van de hier bovengenoemde lokale, persoonsgerichte aanpak van
personen van wie een gevaar voor de nationale veiligheid uitgaat.

2.1 Onderdeel van de persoonsgerichte aanpak

Er is geen standaard aanpak mogelijk ten aanzien van personen die gevoelig zijn gebleken
voor het jihadistische gedachtegoed, of andere vormen van extremisme of terrorisme.
Van alle personen van wie aanleiding is te veronderstellen dat zij een gevaar vormen
voor de nationale veiligheid, wordt een inschatting gemaakt van de aard en omvang
van de dreiging.

Binnen het zogenaamd «multidisciplinair casusoverleg» wordt een persoonsgerichte aanpak
opgesteld onder regie van de betreffende gemeente.7 In dit overleg wisselen gemeente, politie, OM, Reclassering, Raad voor de Kinderbescherming
en andere relevante externe partijen (afhankelijk van de voorliggende casus, bijvoorbeeld
IND of NCTV) informatie uit over signalen van (jihadistische) radicalisering, ten
behoeve van een gedeelde duiding. Het betreft hier organisaties met wettelijke taken
en bevoegdheden die relevant zijn in de persoonsgerichte, integrale aanpak van personen
die in verband kunnen worden gebracht met radicalisering of terroristische activiteiten.
Het casusoverleg strekt tot afstemming tussen deze deelnemende instanties over te
nemen maatregelen jegens een persoon, met als doel het voorkomen van radicalisering
en extremisme. Daarmee is een totaalpakket aan maatregelen gericht op de (lokale)
integrale persoonsgerichte aanpak beschikbaar, met als doel het mitigeren van terroristische
dreigingen. De bestuurlijke maatregelen zoals opgenomen in de Twbmt zijn onderdeel
van deze (lokale) persoonsgerichte aanpak.

2.2 Doelstelling

De Twbmt geeft de Minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid tot het opleggen
van vrijheidsbeperkende maatregelen (meldplicht, gebiedsverbod, contactverbod en uitreisverbod).
De Twbmt maakt het voorts mogelijk dat bestuursorganen beschikkingen weigeren of intrekken
als het ernstige gevaar bestaat dat deze worden gebruikt voor terroristische activiteiten.8 De noodzaak van deze bestuurlijke maatregelen is gelegen in de bescherming van de
nationale veiligheid tegen gevaar dat met andere maatregelen, zoals het strafrecht,
(nog) niet kan worden weggenomen.9 Het betreft hier maatregelen gericht op personen van wie een gevaar voor de nationale
veiligheid uitgaat, maar wier gedragingen (nog) niet resulteren in strafbare feiten.
De maatregelen hebben een preventief karakter en moeten worden onderscheiden van de
inzet van strafvorderlijke bevoegdheden. Het aanknopingspunt voor het opleggen van
een bestuurlijke maatregel is dan ook niet een verdenking of aanwijzing dat een terroristisch
misdrijf wordt gepleegd of zal worden gepleegd, maar (een samenstel van) gedragingen
op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat de betreffende persoon een dreiging
vormt voor de nationale veiligheid.

De bestuurlijke maatregelen zijn daarmee gericht op personen die in strafrechtelijke
zin (nog) niets verwijtbaars doen maar wiens gedragingen wel een gevaar voor de nationale
veiligheid vormen, of op personen die in verband kunnen worden gebracht met de ondersteuning
van activiteiten die (nog) niet strafrechtelijk verwijtbaar zijn, maar wel een gevaar
vormen voor de nationale veiligheid.

Volledigheidshalve wordt op deze plaats opgemerkt dat de Twbmt er niet toe strekt
dat het bestuursrecht, in plaats van het strafrecht, de rol van ultimum remedium vervult, in die zin dat bestuursrechtelijk wordt opgetreden terwijl andere middelen
aangewezen zijn. Daar waar sprake is van een verdenking van een terroristisch misdrijf,
is en blijft strafrechtelijk optreden geïndiceerd.10

2.3 De bestuurlijke maatregelen

De Twbmt maakt het mogelijk een meldplicht, gebiedsverbod of contactverbod op te leggen.
Een dergelijke maatregel kan worden opgelegd aan een persoon die op grond van zijn
gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning
daarvan. Voorts geldt dat de maatregel noodzakelijk moet zijn met het oog op de bescherming
van de nationale veiligheid:

– een gebiedsverbod behelst een verbod om zich in een door de Minister van Justitie
en Veiligheid vooraf en duidelijk afgebakend gebied te bevinden;

– het contactverbod behelst een verbod om zich te bevinden in de nabijheid van een of
meer bepaalde personen;

– de meldplicht behelst de verplichting om zich periodiek of eenmalig te melden bij
de politie of een andere door de Minister van Justitie en Veiligheid aangewezen organisatie.
In combinatie met een gebieds- of uitreisverbod strekt de meldplicht ter effectuering
van deze verboden. De meldplicht kan ook worden opgelegd als zelfstandige maatregel.
In dat geval is het doel om zicht te krijgen en houden op de betrokkene.

De Twbmt maakt het tevens mogelijk een uitreisverbod op te leggen. Dit betreft een
verbod om het Schengengebied te verlaten. Het uitreisverbod leidt er bovendien toe
dat het paspoort en/of de Nederlandse identiteitskaart van een betrokkene van rechtswege
vervalt.11 Ten aanzien van de betrokken persoon moet het gegronde vermoeden bestaan dat deze
zich buiten het Schengengebied zal begeven met als doel aansluiting te zoeken bij
een terroristische organisatie.12 Bovendien geldt dat de maatregel tot oplegging van een uitreisverbod noodzakelijk
moet zijn met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid.

De Twbmt biedt ten slotte een wettelijke grondslag voor alle bestuursorganen om een
aanvraag voor een besluit af te wijzen, of een genomen besluit in te trekken, als
het ernstige gevaar bestaat dat de activiteit waarop het besluit betrekking heeft
(mede) zou worden gebruikt ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning
daarvan. Met deze bevoegdheid kan worden voorkomen dat de overheid ongewild en indirect
bijdraagt, of dreigt bij te dragen, aan terroristische activiteiten of de ondersteuning
daarvan.

3. Evaluatie Twbmt en noodzaak tot behoud

Op verzoek van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTV) heeft het WODC
de toepassing en de effecten van de Twbmt onderzocht.13 Daarbij is beoordeeld of de bestuurlijke maatregelen hebben bijgedragen aan de lokale
persoonsgerichte aanpak.14 De resultaten van deze evaluatie zijn in april 2020 met de Eerste Kamer en de Tweede
Kamer gedeeld. Daarnaast is een aantal maatregelen door de bestuursrechter getoetst.

3.1 Opgelegde maatregelen

Sinds de inwerkingtreding van de Twbmt zijn in 7 afzonderlijke casussen 11 bestuurlijke
maatregelen opgelegd, waarvan een aantal door de bestuursrechter is getoetst. Hieronder
worden enkele voorbeelden besproken.

Aan een islamitische preker is herhaaldelijk een gebiedsverbod opgelegd voor de Schilderswijk
en de wijk Transvaal van Den Haag. Deze preker kon op grond van zijn gedragingen in
verband worden gebracht met de ondersteuning van terroristische activiteiten, door
het houden van preken of toespraken in aanwezigheid van voor radicalisering vatbaar
publiek of door het voeren van gesprekken. Toehoorders van deze preken konden daaruit
de conclusie trekken dat zij de gewapende strijd moeten aangaan. Deze gebiedsverboden
zijn herhaaldelijk door de bestuursrechter getoetst. Veel daarvan zijn proportioneel
en rechtmatig bevonden.15 Ten aanzien van het beroep van een islamitische prediker op het in artikel 6 van
de Grondwet vervatte recht op het vrij belijden van godsdienst en het in 7, derde
lid van de Grondwet neergelegde vrijheid van meningsuiting, is nog relevant dat de
Afdeling bestuursrechtspraak in deze zaak oordeelde dat er sprake was van een beperking
van deze grondrechten, maar dat de beperking geen strijd oplevert met het grondwettelijk
systeem van grondrechtbeperking waarbij een inperking alleen kan plaatsvinden bij
formele wet. Ook voor de in artikelen 9 en 10 van het EVRM neergelegde vrijheid van
religie en de vrijheid van meningsuiting geldt het vereiste dat een inperking voorzien
moet zijn bij wet. Zoals uiteengezet in de memorie van toelichting bij de Twbmt, voldoet
de Twbmt aan deze eis.16 Dat de in de wet gebruikte termen gelet op de aard van de maatregel noodzakelijkerwijs
open zijn, doet niet af aan het feit dat de inperking voorzien is bij wet. Zoals beschreven
in de memorie van toelichting bij de Twbmt heeft het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM) erkend dat het vrijwel ondoenlijk is voor ieder concreet geval
de norm zo precies te formuleren dat deze geheel is toegesneden op het desbetreffende
geval en het onvermijdelijk is dat er een zekere discretionaire bevoegdheid is voor
de uitvoerende macht of de rechter.17 Ook de Afdeling bestuursrechtspraak geeft in deze zaak aan dat nadere precisering
vooraf van de omstandigheden waaronder het opleggen van de maatregel met het oog op
de bescherming van de nationale veiligheid noodzakelijk is, niet goed mogelijk is.
Hetzelfde geldt voor het soort gedragingen dat in verband met terroristische activiteiten
of de ondersteuning daarvan kan worden gebracht. Een nadere invulling bij de besluitvorming
over de toepassing van artikel 2 in een concreet geval is onvermijdelijk. Daarbij
wijst de Afdeling ter vergelijking op de open geformuleerde bepalingen inzake beledigings-
en haatzaaidelicten, die evenzeer fungeren als wetten die het recht op het vrij belijden
van godsdienst en het recht op vrije meningsuiting kunnen beperken. Van belang is
dat zoals ook de Afdeling opmerkt de tekst van artikel 2 van de Twbmt zich niet verzet
tegen het opleggen van een gebiedsverbod in een geval als dit, waarin de relevante
gedragingen mede bestaan uit het verspreiden van gedachtegoed en het belijden van
godsdienst, zolang het gebiedsverbod primair is gericht op het belemmeren van de fysieke
aanwezigheid van de desbetreffende persoon in een bepaald gebied en aan de in de Twbmt
neergelegde vereisten voor het opleggen van een gebiedsverbod wordt voldaan.

Bij de invoering van de Twbmt is erkend dat een maatregel niet alleen een vrijheidsbeperking
kan zijn maar ook invloed kan hebben op andere vrijheden. Daarbij geldt dat de gevolgen
voor alle grondrechten gewogen moeten worden waarbij er zwaardere eisen gesteld worden
aan de motivering van een maatregel naarmate de inbreuk groter is.

Een contactverbod is op grond van de Twbmt opgelegd aan een persoon die deel uitmaakte
van een groot netwerk van sterk geradicaliseerde en jihadistische personen, waar hij
geen afstand van wilde doen.18 De bestuursrechter oordeelde in deze zaak dat de maatregelen gerechtvaardigd en proportioneel
waren. In deze zaak was ten onrechte geen zienswijze gevraagd aan de betreffende persoon,
maar heeft de bestuursrechter de rechtsgevolgen in stand gelaten en geoordeeld dat
de Minister de betreffende persoon terecht een maatregel kon opleggen ter bescherming
van de nationale veiligheid.

Ook de meldplicht is een aantal keren opgelegd. Bij wijze van voorbeeld kan worden
gewezen op een meldplicht, gecombineerd met een gebiedsverbod, opgelegd aan een persoon
gedurende beide dagen van de Marathon Rotterdam. De meldplicht is opgelegd met als
doel zicht te krijgen en te houden op een persoon die vanwege zijn gedragingen in
verband kon worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.19 Uit zijn gedragingen kwam een patroon naar voren dat consequent wees op sympathie
met het gedachtegoed van terroristische groeperingen, zoals ISIS, en van een zekere
bereidheid om daarnaar te handelen. De rechtbank Rotterdam oordeelde dat de bestreden
maatregel een beperking opleverde van het door artikel 2, derde lid, van het Vierde
Protocol bij het EVRM gewaarborgde recht om zich vrij te mogen bewegen. Een dergelijke
inbreuk moet bij wet zijn voorzien, een legitiem doel hebben, noodzakelijk en proportioneel
zijn. De rechtbank oordeelde dat de maatregel aan deze voorwaarden voldeed.

Ten slotte is een aantal keer een uitreisverbod opgelegd aan personen ten aanzien
van wie het gegronde vermoeden bestond dat zij zich buiten het Schengengebied zouden
begeven met als doel aansluiting te zoeken bij een terroristische organisatie. Deze
maatregelen zijn vooralsnog niet bij de rechter bestreden.

In de praktijk wordt het opleggen van een bestuurlijke maatregel (veel) vaker overwogen,
maar wordt veelal gekozen voor een ander interventiemiddel. Dit is in lijn met de
doelstelling van de Twbmt. Het multidisciplinaire lokale casusoverleg beziet bij de
persoonsgerichte aanpak in elk afzonderlijk geval welke (set van) maatregel(en) het
meest effectief is in het reduceren van de dreiging die uitgaat van het betreffende
individu. Andere mogelijke interventiemiddelen zijn bijvoorbeeld het strafrecht of
interventiemiddelen die zien op zorgverlening en maatschappelijke hulp.

Het aantal getroffen maatregelen is daarom geen graadmeter voor de effectiviteit van
de Twbmt. De bestuurlijke maatregelen worden opgelegd in situaties waarin het noodzakelijk
is om met het oog op de nationale veiligheid een maatregel te treffen, maar waarin
ander handelingsperspectief ontbreekt. Uit het enkele feit dat de Twbmt het mogelijk
maakte om in dergelijke gevallen toch een maatregel te treffen, volgt zijn meerwaarde.
Het is juist met het oog op een adequate bescherming van de nationale veiligheid van
belang dat kan worden gekozen uit een breed pallet aan maatregelen waarbij voor ogen
staat dat alleen die interventie wordt gekozen die met inachtneming van het belang
van de bewegingsvrijheid van betrokkene zo effectief mogelijk is. Door het kunnen
opleggen van bestuurlijke maatregelen wordt bewerkstelligd dat effectiever zicht en
toezicht kan worden gehouden op betrokkene dan zonder het opleggen van die maatregelen
mogelijk zou zijn. Het is juist deze door de Twbmt mogelijk gemaakte effectiviteit
die eraan bijdraagt dat de dreiging die uitgaat van het betreffende gedrag kan worden
gemonitord en gemitigeerd.

3.2 Effectiviteit en doeltreffendheid

Eén van de conclusies van het WODC is dat de Twbmt er bij een aantal personen voor
heeft gezorgd dat toezicht en ingrijpen vanuit de overheid mogelijk was in situaties
waarin geen andere middelen beschikbaar waren. Het WODC concludeert daarom dat de
bestuurlijke maatregelen in zoverre een toegevoegde waarde hebben voor de lokale persoonsgerichte
aanpak.

Het kabinet onderschrijft deze conclusie. Uit de evaluatie blijkt dat de meldplicht
ertoe heeft geleid dat de betrokken personen in het zicht van de overheid bleven,
dat het gebiedsverbod ervoor heeft gezorgd dat personen zich niet in het aangewezen
gebied hebben begeven en dat in de situaties waarin een uitreisverbod is opgelegd
de betrokken personen het grondgebied van de Europese Unie niet hebben verlaten.

Hieruit volgt dat deze maatregelen een bijdrage hebben geleverd aan de bescherming
van de nationale veiligheid. Daarmee is de doelstelling van de Twbmt bereikt.20

3.3 Dreigingsbeeld

Uit hetgeen hiervoor is opgemerkt blijkt dat de Twbmt een meerwaarde heeft gehad door
het mogelijk te maken maatregelen te treffen in situaties waarin een persoon op grond
van zijn gedragingen in verband kon worden gebracht met terroristische activiteiten
of de ondersteuning daarvan, en andere interventiemogelijkheden ontbraken of dienden
te worden ondersteund.

De noodzaak tot behoud van de Twbmt wordt verder ondersteund door de nog immer bestaande
terroristische dreiging. Hoewel sinds de zomermaanden van 2017 het aantal in Europa
gepleegde jihadistische aanslagen is afgenomen, hebben terroristische organisaties
zoals ISIS en al Qa’ida, en hun sympathisanten, de intentie behouden om een aanslag
in Europa te plegen.21

Het dreigingsniveau in Nederland is in het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland 54
(hierna: DTN) vastgesteld op niveau drie («aanzienlijk»). Dat wil zeggen dat de kans
op een aanslag in Nederland voorstelbaar is. Er zijn op dit moment in Nederland personen
die radicaliseren of sterk geradicaliseerd zijn en een dreiging (kunnen) vormen tegen
de nationale veiligheid. De belangrijkste terroristische dreiging in Nederland komt
nog altijd vanuit de Nederlandse jihadistische beweging.

DTN 54 stelt tevens dat de Nederlandse jihadistisch beweging blijvend negatieve gevolgen
van repressieve overheidsmaatregelen ondervindt. De geweldsdreiging blijft aanwezig
omdat binnen de beweging aanslagen op Nederland nog altijd als legitiem middel worden
gezien. Deze dreiging vanuit de jihadistische beweging kan op termijn ook weer toenemen
door bijvoorbeeld externe ontwikkelingen in binnen- en buitenland, terugkeerders of
het vrijkomen van personen van een Terroristenafdeling (TA). Momenteel verblijven
er nog tientallen verdachten en veroordeelde jihadisten op de TA’s in de gevangenissen
in Vught, Rotterdam en Zwolle. Binnen de TA’s vindt nieuwe netwerkvorming en onderlinge
beïnvloeding plaats, waarbij het door de hoge bezettingsgraad voor gevangenispersoneel
moeilijk kan zijn om zicht te krijgen op dergelijke processen en een goed differentiatiebeleid
te voeren. Deze onderlinge beïnvloeding kan bijdragen aan de dreiging die uitgaat
van terrorismegedetineerden, zowel binnen de TA als na vrijlating. In de komende jaren
komen in Nederland verschillende jihadistische gedetineerden vrij, waaronder een aantal
mannen die gedetineerd zaten vanwege hun deelname aan de strijd in Syrië en Irak.

De potentiële dreiging die uitgaat van toekomstige terugkeerders is vergelijkbaar
aan de dreiging van terugkeerders die momenteel in detentie zitten. De huidige uitreizigers
verblijven vaak al meer dan zes jaar in strijdgebied. Mannelijke uitreizigers hebben
er in de regel strijdervaring opgedaan. Per individu verschilt welke training zij
hebben doorlopen en welke ervaringen zij hebben opgedaan. Ook vrouwelijke uitreizigers
zijn vaak langdurig blootgesteld aan indoctrinatie en geweld. Vooralsnog is te zien
dat van de eerdere terugkeerders ongeveer een derde deel niet terugkeert naar het
oude netwerk dat zij voor de uitreis in Nederland hadden. Het is echter voorstelbaar
dat toekomstige terugkeerders, die tot het einde van het kalifaat zijn gebleven, na
detentie wel hun oude netwerk zullen opzoeken. Omdat degenen die na de val van het
kalifaat terugkeerden de komende jaren in detentie zullen doorbrengen, zal pas over
enkele jaren zichtbaar zijn welk effect zij op de Nederlandse jihadistische netwerken
hebben.

Ten algemene geldt dat weliswaar het dreigingsniveau minder hoog is dan bij de totstandkoming
van de Twbmt, het dreigingsniveau nog steeds aanzienlijk is en daarmee de kans op
een aanslag voorstelbaar. Gelet op het feit dat de Twbmt een nuttig instrument is
gebleken ter bescherming van de nationale veiligheid, ligt het dan ook voor de hand
de werkingsduur te verlengen.

3.4 Geen inhoudelijke wijzigingen vereist

Over een aantal maatregelen heeft het WODC geconcludeerd dat deze op onderdelen minder
effectief zijn geweest. Het WODC wijst er bijvoorbeeld op dat het gebiedsverbod en
het contactverbod er niet aan in de weg staan dat alsnog via de digitale weg, zoals
middels e-mail of een andere vorm van communicatie via internet, contacten worden
onderhouden. Ook vraagt het WODC aandacht voor de omstandigheid dat middels inzet
van het uitreisverbod niet kan worden voorkomen dat personen op een niet-Nederlands
reisdocument uitreizen.

Naar aanleiding van deze constateringen is bezien of er aanleiding is de Twbmt inhoudelijk
te wijzigen. Hiertoe is niet besloten om de volgende redenen.

Ten aanzien van het gebiedsverbod en het contactverbod is reeds tijdens de totstandkoming
van de Twbmt vastgesteld dat de toegang tot internet, reeds vanwege de wijdverbreide
beschikbaarheid daarvan, niet kan worden verhinderd.22 Een maatregel die tot doel heeft de toegang tot het internet te beperken leidt er
bovendien al snel toe dat het doen van uitingen wordt verhinderd, en staat daardoor
op gespannen voet met het grondwettelijk recht op de vrijheid van meningsuiting. De
omstandigheid dat de toegang tot het internet niet kan worden verhinderd, leidt daarom
niet tot de conclusie dat deze maatregelen aanpassing behoeven. In hun huidige vorm
staan deze maatregelen eraan in de weg dat een persoon zijn gedragingen in het betreffende
gebied kan tentoonspreiden. De omstandigheid dat fysieke aanwezigheid en ontmoetingen
kunnen worden voorkomen, is daartoe doorslaggevend. Immers is fysieke aanwezigheid
van heel andere aard dan digitale aanwezigheid. Fysieke aanwezigheid heeft veelal
veel meer invloed op aanwezigen dan digitale aanwezigheid gelet op de grotere afstand
tot elkaar die met digitale aanwezigheid wordt ervaren. Ten aanzien van het uitreisverbod
en de constatering van het WODC dat dit er niet aan in de weg staat dat een betrokkene
met een buitenlands reisdocument uitreist, wordt opgemerkt dat de maatregel wel degelijk
effect sorteert, aangezien de betrokkene wordt gesignaleerd en de Nederlandse reisdocumenten
van de persoon met een uitreisverbod van rechtswege vervallen. Hoewel een uitreis
daarmee niet in alle gevallen kan worden voorkomen, wordt een uitreis daarmee wel
bemoeilijkt. Reeds daarin is een meerwaarde gelegen.

3.5 Ontwikkelingen in het strafrecht

Behalve de invoering van de Twbmt op grond waarvan bestuurlijke maatregelen kunnen
worden opgelegd is ook op strafrechtelijk gebied de aanpak van terrorisme versterkt.
Zo is de Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme (Stb. 2018, 338) in werking getreden met als doel een verbetering te bewerkstelligen van de strafrechtelijke
en strafvorderlijke mogelijkheden om effectief te kunnen optreden tegen verschillende
verschijningsvormen van terrorisme. Het gaat onder meer om het verlengen van de periode
waarin verdachten van zeer ernstige terroristische misdrijven in voorlopige hechtenis
kunnen worden gehouden, zonder dat daarvoor «ernstige bewaren zijn vereist» en een
verruiming van mogelijkheden om celmateriaal ten behoeve van DNA-onderzoek af te nemen
bij verdachten van terroristische misdrijven. Met deze wet is evenals met de Twbmt
uitvoering gegeven aan het Actieprogramma integrale aanpak jihadisme.23

Ter uitvoering van het Aanvullend Protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa
ter voorkoming van terrorisme is de Wet van 7 oktober 2020 tot wijziging van de Uitleveringswet,
het Wetboek van Strafrecht BES en het Wetboek van Strafvordering (Stb. 2020, nr. 396) en het daarbij behorende uitvoeringsbesluit (Stb. 2021, 187) per 1 mei 2021 in werking getreden. Het Aanvullend Protocol richt zich hoofdzakelijk
op maatregelen tegen het gevaar dat uitgaat van personen die naar het buitenland afreizen
om daar terroristische misdrijven te plegen. De kern van het Aanvullend Protocol behelst
een verplichting voor verdragsstaten om verschillende gedragingen met betrekking tot
deze foreign terrorist fighters strafbaar te stellen in het nationale recht. De in
het Aanvullend Protocol opgenomen gedragingen kwamen overeen met soortgelijke gedragingen
die in de in Nederland in 2018 geïmplementeerde EU-richtlijn inzake terrorismebestrijding
(EU/2017/541) zijn opgenomen. Het ging om gedragingen die in Nederland reeds strafbaar
waren gesteld. Ter uitvoering van het Aanvullend Protocol zijn nog wel enkele bepalingen
op het terrein van onder meer uitlevering en rechtsmacht aangevuld.

Op de mogelijkheden die de Wet langdurig toezicht (Wlt) op het terrein van terroristische
misdrijven biedt is ingegaan in de brief van 5 juni 2020 (Kamerstukken II 2019/20,
29 754, nr. 547). In die brief is aangekondigd dat een wetswijziging zou worden voorbereid waarmee
wordt verduidelijkt dat de zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende
maatregel (artikel 38z Sr) ook kan worden opgelegd bij de veroordeling wegens een
terroristisch misdrijf. Deze voorgenomen wetswijziging is opgenomen in een verzamelwetsvoorstel.
Dat wetsvoorstel is eerder dit jaar voor advies bij de Afdeling advisering van de
Raad van State aanhangig gemaakt. Daarnaast is op dit moment een wetsvoorstel bij
de Eerste Kamer aanhangig waarin wordt voorgesteld om het verblijf in een door een
terroristische organisatie gecontroleerd gebied strafbaar te stellen (35 125).

Deze ontwikkelingen hebben geen invloed op de beantwoording van de vraag naar de noodzaak
van de verlenging van de in de Twbmt opgenomen maatregelen, waarbij met name relevant
is dat de Twbmt voorziet in een handelingsperspectief indien het strafrecht (nog)
geen mogelijkheden biedt. Voor toepassing van de maatregelen uit de Twbmt is immers
– anders dan voor het strafrecht – geen verdenking van een strafbaar feit nodig. De
achtergrond van de Twbmt betreft de bescherming van de nationale veiligheid en biedt
mogelijkheden om maatregelen te nemen ten aanzien van personen van wie een gevaar
voor de nationale veiligheid uitgaat, ook wanneer hun gedragingen (nog) niet resulteren
in strafbare feiten. Uit de evaluatie van de Twbmt blijkt dat de maatregelen uit de
Twbmt ook worden ingezet na afloop van een strafrechtelijk kader. Het strafrechtelijk
kader en het kader van de Twbmt zijn dan ook anders van aard en vullen elkaar aan.

4. Persoonsgegevens

Voor de uitvoering van de bestuurlijke maatregelen kan het noodzakelijk zijn om bepaalde
bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard, als bedoeld in paragraaf 3.1 en paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene
verordening gegevensbescherming (hierna UAVG), te verwerken. Mede gelet op de inwerkingtreding
van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) en de UAVG, is het noodzakelijk
daarvoor een wettelijke grondslag te creëren. Van de gelegenheid is daarom gebruikgemaakt
om de Twbmt op dit punt in overeenstemming te brengen met de AVG. Dit wordt nader
toegelicht in artikel I, onderdeel B van de artikelsgewijze toelichting.

5. Financiële gevolgen, uitvoeringslasten en regeldruk

In de toelichting bij het (toenmalige) wetsvoorstel is opgemerkt dat het niet in de
lijn der verwachting lag dat de bestuurlijke maatregelen op grote schaal zullen worden
toegepast, en dat de handhavingslast beperkt zal zijn. Daarbij is ook de verwachting
uitgesproken dat de Twbmt niet tot substantieel meer zaken zal leiden bij het openbaar
ministerie en de rechterlijke macht. Zoals in hoofdstuk 3 is opgemerkt, is deze verwachting
uitgekomen. Omdat met dit wetsvoorstel de huidige praktijk wordt voortgezet zorgt
dit wetsvoorstel niet voor aanvullende financiële gevolgen of een toename van administratieve
lasten.

Uit praktijkervaringen, die worden bevestigd in evaluatieonderzoek van het WODC, blijkt
echter dat het opleggen van de bestuurlijke maatregelen een arbeidsintensief proces
is. Hierbij is vastgesteld dat de tijdsinvestering en tijdsdruk die doorgaans gepaard
gaan met het aanleveren en analyseren van onderliggende informatie en het opstellen
van een bestuurlijke rapportage, groot is. Om deze reden is met de ketenpartners van
het multidisciplinair casusoverleg bezien welke verbeteringen gemaakt konden worden.
Door het maken van gezamenlijke werkafspraken is de toepassing en uitvoering van de
Twbmt gestroomlijnd en zijn knelpunten verlicht. Een concreet voorbeeld is het maken
van werkafspraken over de praktische inrichting en uitvoering van de meldplicht. Zoals
echter in reactie op de eerdere monitor van het WODC is aangegeven, vergt de ingrijpende
aard van de bestuurlijke maatregelen een gedegen onderbouwing, waarbij rekening wordt
gehouden met de actuele situatie in relatie tot de gedragingen die in het recente
verleden zijn waargenomen.24 Het schetsen van een volledig beeld van de gedragingen van betrokkene is en blijft
van groot belang, mede gelet op de ingrijpende aard van de maatregelen.

Administratieve lasten en regeldruk

In de toelichting bij de Twbmt is erop gewezen dat de Twbmt voor bedrijven geen administratieve
lasten of nalevingskosten met zich brengt. Voor burgers brengt alleen de meldplicht
administratieve lasten mee. Deze lasten zijn er alleen voor die personen aan wie een
meldplicht wordt opgelegd. Daarbij is de verwachting uitgesproken dat deze lasten
zeer beperkt zullen zijn, omdat het gaat om een gering aantal personen en de maatregelen
tijdelijk van aard zijn. Dit wetsvoorstel brengt hier geen verandering in.

6. Advisering en consultatie25

Het wetsvoorstel is voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), het Adviescollege
Toetsing Regeldruk (ATR), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, het College van procureurs-generaal,
de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken.

Tevens is het wetsvoorstel van 14 december 2020 tot en met 26 januari 2021 gepubliceerd
op internetconsultatie.nl.

De Raad voor de rechtspraak ziet in het wetsvoorstel geen aanleiding tot het maken
van inhoudelijke opmerkingen. ATR heeft opgemerkt geen formeel advies uit te brengen.

De VNG geeft aan zich te beperken tot een korte ambtelijke reactie omdat er geen sprake
is van een inhoudelijke aanpassing, maar een verlenging van de werkingsduur van de
wet met vijf jaar. De VNG heeft geen opmerkingen over of bezwaren tegen de verlenging
van de Twbmt. Van het voorstel van de VNG om meer in te gaan op mogelijk toekomstige
dreigingen is afgezien. In paragraaf 3.3 is dit namelijk al geschetst aan de hand
van het dreigingsbeeld, dat uitgaat van de op dit moment beschikbare informatie.

De AP adviseert om artikel 12 van de Twbmt te wijzigen door een nieuwe evaluatiebepaling
op te nemen, zodat de Twbmt voorafgaand aan een eventuele verlenging in 2027 wordt
geëvalueerd. Inderdaad ontbrak een wijziging van artikel 12 in het aan de AP voorgelegde
concept, terwijl het in de rede ligt om net als bij de invoering van de Twbmt tijdig
voor afloop van de verlengde werkingsduur een verslag over de doeltreffendheid en
de effecten van de wet in de praktijk aan de Staten-Generaal te zenden. Artikel 12
van de Twbmt wordt met bijgaand voorstel dan ook aangepast.

Naar aanleiding van de publicatie op internetconsultatie zijn drie reacties ontvangen,
een reactie van de NOvA en daarnaast twee individuele reacties van burgers. In de
eerste individuele reactie werd opgemerkt dat het voorstel structureel ingevoerd zou
moeten worden, in de andere individuele reactie werd onder meer opgemerkt dat het
strafrecht het in te zetten instrument zou moeten zijn op het betreffende terrein.
Deze reacties hebben niet tot inhoudelijke wijziging van het wetsvoorstel geleid om
de navolgende redenen. Ten aanzien van de verlenging van de werkingsduur wordt verwezen
naar paragraaf 1 van deze memorie van toelichting waarin de keuze voor een verlenging
met vijf jaar wordt toegelicht. Ten aanzien van de verhouding van de Twbmt tot het
strafrecht en de motivering van die wet, wordt allereerst verwezen naar onderdeel 2.2.
van deze memorie van toelichting en daarnaast naar paragraaf 2.6 van de memorie van
toelichting van de Twbmt uit 2017.26 De NOvA heeft zijn adviescommissie strafrecht (ACS) gevraagd te adviseren en sluit
zich bij diens overwegingen aan.

De NOvA adviseert de Twbmt niet te verlengen omdat volgens de NOvA de WODC-evaluatie
laat zien dat de doelstellingen van de wet niet zijn bereikt. In tegenstelling tot
het standpunt van de Minister is volgens de NOvA de doelstelling wel gelegen in het
bevorderen van deradicalisering en het in contact treden met de betrokken personen.
Daarbij verwijst de NOvA naar een uitspraak van de toenmalige Minister van Veiligheid
en Justitie tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel: «Zij zullen natuurlijk een belangrijke rol vervullen bij het bespreken van deze personen
en bezien of zij gederadicaliseerd kunnen worden of dat er meer gevaar van ze uitgaat.
Dat is natuurlijk bij uitstek de bedoeling.»27

Tevens geeft de NOvA aan dat het evaluatierapport laat zien dat dit doel niet is bereikt.
De NOvA acht de conclusie van de Minister dat het doel van het beschermen van de nationale
veiligheid is bereikt onjuist althans onvoldoende onderbouwd. De NOvA wijst er op
dat de conclusie van de evaluatie uitsluitend is dat een meldplicht ertoe heeft geleid
dat mensen gezien werden en dat de personen tegen wie een uitreisverbod of een gebiedsverbod
was opgelegd niet zijn uitgereisd of in dat gebied zijn gekomen, maar dat niet is
vast te stellen in hoeverre dit het gevolg is van de opgelegde maatregelen, terwijl
het evenmin is vastgesteld dat hiermee een gevaar is voorkomen. Verder merkt de NOvA
op dat wanneer een verdachte door de rechter-commissaris is vrijgelaten zonder voorwaarden
en de Minister alsnog voorwaarden oplegt, dit op zeer gespannen voet staat met de
taakverdeling in de rechtstaat. Ook vraagt de NOvA aandacht voor een rapport van de
«Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental
freedoms while countering terrorism» van 21 februari 2020, dat onder meer ingaat op
de ontwikkeling waarbij anti-terrorismemaatregelen steeds vaker bestuursrechtelijk
van aard zijn.

De NOvA adviseert subsidiair wettelijk een limiet vast te leggen aan het aantal verlengingen
dat op grond van artikel 4, eerste lid, Twbmt kan worden opgelegd, alsmede de mogelijkheid
van elektronisch toezicht te schrappen of aan te passen op zo’n wijze dat rechterlijke
controle automatisch plaatsvindt.

Tot slot adviseert de NOvA in de memorie van toelichting enkele aanpassingen te doen.

De reactie van de NOvA heeft niet tot inhoudelijke wijzigingen van het voorstel geleid
om de navolgende redenen.

Ten aanzien van het door de NOvA gestelde met betrekking tot de doelstellingen van
de Twbmt kan worden verwezen naar de memorie van toelichting bij het toen nog voorstel
voor een Twbmt waarin ten aanzien van de doelstellingen is opgenomen:28

«Er kunnen voor wat betreft de in dit wetsvoorstel neergelegde maatregelen twee hoofddoelen
worden onderscheiden: de bescherming van de nationale veiligheid en het verhinderen
van deelname aan of (financiële) ondersteuning van het jihadisme.»

In de Beleidsreactie WODC-rapport Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
is in reactie op het evaluatierapport eveneens toegelicht dat de doelstelling van
de Twbmt niet het bevorderen van deradicalisering of het in contact treden met de
betrokken personen betreft, maar de bescherming van de nationale veiligheid door het
mogelijk te maken bestuurlijke maatregelen te nemen in situaties waarin het strafrecht
(nog) geen handelingsperspectief biedt.29

De door de NOvA geciteerde uitspraak van de toenmalige Minister over deradicalisering
gedurende de plenaire behandeling van het voorstel voor de Twbmt zag op het multidisciplinaire
casusoverleg dat in bepaalde gemeenten plaatsvindt. Daarin worden personen besproken
die radicaliseren of geradicaliseerd zijn, om zo te bepalen wat de beste interventie
is. Daarbij zijn naast de politie, het Openbaar Ministerie, de gemeente, de Raad voor
de Kinderbescherming, Reclassering en indien nodig externe partners betrokken. Een
mogelijke uitkomst van een dergelijk overleg is dat een van de betrokken partijen
een bevoegdheid aanwendt jegens de betrokkene. Zo is denkbaar dat de leerplichtambtenaar
van de gemeente in gesprek treedt met de betrokkene om te zien of hij kan worden bewogen
weer naar school te gaan en of er ruimte is voor deradicalisering. Ook is denkbaar
dat de Minister overgaat tot het opleggen van een bestuurlijke maatregel op grond
van de Twbmt, omdat de betrokkene gelet op zijn gedragingen een gevaar vormt voor
de nationale veiligheid. Zoals ook in de reactie op het evaluatierapport is opgemerkt,
is deradicalisering uitdrukkelijk geen doel van de Twbmt. Uit de hier besproken opmerking
van de toenmalige Minister, die dus ging over méér dan alleen de Twbmt, kan dat ook
geenszins worden afgeleid.

Het standpunt van de NOvA dat daarnaast niet voldoende is onderbouwd dat de doelstelling
van het beschermen van de nationale veiligheid is bereikt, kan niet worden gevolgd.
Het WODC-rapport geeft immers aan dat de Twbmt ervoor heeft gezorgd dat er toezicht
vanuit de overheid mogelijk was in situaties dat er geen andere middelen beschikbaar
waren. Zoals ook in de bovengenoemde beleidsreactie is vermeld concludeert het WODC
onder meer dat de meldplicht ertoe heeft geleid dat de betrokken personen in het zicht
van de overheid zijn gebleven, dat het gebiedsverbod ervoor heeft gezorgd dat personen
zich niet in het aangewezen gebied hebben begeven en dat in de situaties waarin een
uitreisverbod is opgelegd de betrokken personen het grondgebied van de Europese Unie
niet hebben verlaten.

Voor wat betreft het standpunt van de NOvA dat de bevoegdheid van de Minister om maatregelen
op te kunnen leggen aan een verdachte die door de rechter-commissaris is vrijgelaten
zonder voorwaarden op zeer gespannen voet staat met de rechtstaat, geldt dat deze
maatregelen nu juist een aanvulling betreffen op de mogelijkheden die het strafrecht
biedt. Het karakter van deze bestuursrechtelijke maatregelen verschilt sterk van het
karakter van strafrechtelijke maatregelen zoals ook in de memorie van toelichting
bij de Twbmt is toegelicht.30 Daarbij is bepalend voor het opleggen van een bestuursrechtelijke maatregel dat deze
noodzakelijk is ter bescherming van de nationale veiligheid. Dat kan ook aan de orde
zijn indien de betrokkene is vrijgelaten door de rechter-commissaris. De multidisciplinaire
samenstelling van het casusoverleg biedt de gelegenheid om eventuele spanning tussen
de diverse maatregelen vanuit diverse partners inzichtelijk te maken.

Het door de NOvA geciteerde rapport van de Special Rapporteur on the promotion and
protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism31 besteedt aandacht aan de toename van bestuurlijke maatregelen in de «pre-terrorist»
fase. De speciale rapporteur van de Verenigde Naties vraagt aandacht voor de gevolgen
die dergelijke maatregelen kunnen hebben voor fundamentele vrijheden zoals de vrijheid
van meningsuiting en godsdienst en het belang van rechtsbeginselen als rechtszekerheid,
proportionaliteit en non-discriminatie. Dat bestuurlijke maatregelen gevolgen kunnen
hebben voor fundamentele vrijheden en het belang van de genoemde rechtsbeginselen
is met de Twbmt onderkend, evenals het belang van creëren van waarborgen. In de memorie
van toelichting bij de Twbmt is dan ook uitgebreid aandacht besteed aan deze aspecten
en de wijze waarop daaraan wordt recht gedaan.32

De suggesties van de NOvA ten aanzien van het subsidiair gestelde zijn niet overgenomen.
Voor wat betreft een wettelijke limiet op het aantal verlengingen gelden voor iedere
verlenging dezelfde eisen als voor de initiële maatregel; er is geen sprake van een
automatisme maar ieder besluit (dus zowel initiële maatregel als verlenging) vereist
een afzonderlijke integrale afweging. Telkens wordt opnieuw beoordeeld of, en zo ja,
in hoeverre de bescherming van de nationale veiligheid met zich brengt dat een bestuurlijke
maatregel moet worden opgelegd. Dit vindt plaats aan de hand van nieuwe feiten en
het samenstel van gedragingen op het moment van beoordeling wat zijn neerslag vindt
in de motivering van het besluit. Bij het stellen van een limiet aan de verlengingen
zou het belang van de bescherming van de nationale veiligheid in het geding komen.
Tevens geldt dat voor ieder besluit tot verlenging dezelfde rechtsbescherming wordt
geboden als voor de initiële maatregel. De mogelijkheid tot het inzetten van een technische
voorziening (een enkelband) is in de Twbmt opgenomen omdat dit de handhandhaafbaarheid
van het gebiedsverbod sterk kan verbeteren en daarmee bijdraagt aan de bescherming
van de nationale veiligheid. Een dergelijke maatregel vormt een separaat besluit waartegen
rechtstreeks beroep open staat bij de bestuursrechter, die dat beroep vervolgens versneld
behandeld met toepassing van artikel 8:52 van de Algemene wet bestuursrecht. Voor
het schrappen of aanpassen van de mogelijkheid tot de inzet van een technische voorziening
is dan ook geen reden.

Ten aanzien van de memorie van toelichting stelt de NOvA dat ten onrechte is opgenomen
dat alle maatregelen door de bestuursrechter getoetst zijn en zowel noodzakelijk,
proportioneel als rechtmatig bevonden, omdat een deel van de opgelegde maatregelen
nooit aan de rechter is voorgelegd en de rechtbank bovendien in enkele gevallen het
besluit van de Minister in ieder geval op onderdelen heeft vernietigd.

Anders dan de NOvA in zijn advies aangeeft geven de voorbeelden van maatregelen op
grond van de Twbmt die door de rechter zijn beoordeeld wel een goed beeld van de proportionaliteit
en de rechtmatigheid van deze maatregelen. Daarbij wordt benadrukt dat het om voorbeelden
gaat en niet een compleet overzicht van uitspraken. Met het benoemen van deze voorbeelden
is beoogd duidelijk te maken dat de maatregelen an sich toelaatbaar zijn. Dit betekent
niet dat op andere gronden door de rechter tot het oordeel kan worden gekomen dat
een beroep gegrond kan worden verklaard. Zo oordeelde de rechter in de door de NOvA
aangehaalde zaak (ECLI:NL:RBAMS:2018:7202) dat vormvoorschriften niet zijn nagekomen
met als gevolg dat het bestreden besluit wordt vernietigd, echter met handhaving van
de rechtsgevolgen. De rechter oordeelt namelijk dat het contactverbod en de meldplicht
als zodanig noodzakelijk en proportioneel zijn.

Ook in de zaak van de Rechtbank Rotterdam 21 juli 2017, (ECLI:NL:RBROT:2017:5500) heeft de rechter geoordeeld dat de oplegging van het gebiedsverbod
en de meldplicht proportioneel en rechtmatig is. Echter was het gebiedsverbod onvoldoende
duidelijk afgebakend waardoor het besluit op dit punt moest worden vernietigd. Dit
laat onverlet dat het gebiedsverbod als zodanig toelaatbaar was. De meldplicht was
wel goed onderbouwd. Het gebiedsverbod is ook proportioneel en noodzakelijk bevonden
in de uitspaak van de bestuursrechter in hoger beroep (ABRvS 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1763).

De memorie van toelichting is naar aanleiding van de opmerkingen van de NOvA wel aangepast
om te verduidelijken dat niet alle maatregelen door de bestuursrechter zijn getoetst.
Tevens is meer uitgebreid ingegaan op de beoordeling door de bestuursrechter.

De NOvA merkt tot slot op dat bij de noodzaak van verlenging in paragraaf 3.3 vrijwel
uitsluitend wordt ingegaan op jihadistisch terrorisme. Daarbij geeft de NOvA aan dat
deze focus de indruk wekt dat de Twbmt uitsluitend voor islamitische terroristen zou
gelden, terwijl de NOvA er van uitgaat dat het gedachtegoed van de potentiële bedreiger
van de nationale veiligheid niet relevant is voor de vraag of sprake is van een gevaar
voor de nationale veiligheid en/of het opleggen van maatregelen. In reactie op dit
laatste punt kan worden opgemerkt dat het uitdrukkelijk niet het geval is dat het
gedachtegoed leidend is voor de vraag of er sprake is van een gevaar voor de nationale
veiligheid zoals bedoeld in de Twbmt. Voor de oplegging van een maatregel moet sprake
zijn van gedragingen op grond waarvan de betrokkene in verband kan worden gebracht met terroristische
activiteiten of de ondersteuning daarvan. Welk ideologisch gedachtegoed de basis vormt
voor die gedragingen is irrelevant. Zoals reeds in de memorie van toelichting bij
de Twbmt in 2017 is opgemerkt kan het ook om andere vormen van terrorisme dan jihadisme
gaan, bijvoorbeeld rechts-extremisme.

7. Inwerkingtreding

Op grond van artikel 13, tweede lid, van de Twbmt, vervalt die wet vijf jaar na inwerkingtreding,
dat wil zeggen op 22 maart 2022. Onderhavig voorstel wijzigt artikel 13, tweede lid,
van de Twbmt waarmee, indien dit voorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt,
de Twbmt vervalt met ingang van 1 maart 2027. Zoals reeds in paragraaf 1 uiteengezet
wordt hiermee uitvoering gegeven aan de motie Segers en Van Toorenburg.

Artikelsgewijs

Artikel I

Onderdeel A

Onderdeel A brengt technische wijzigingen aan in artikel 1 van de Twbmt. De in artikel 1,
onderdeel a, opgenomen aanduiding van de Minister van Justitie en Veiligheid wordt
met de voorgestelde wijziging geactualiseerd. Artikel 1, onderdelen b, c en d van
de Twbmt bevatten thans definities van het Schengengebied, de Schengengrenscode en
de Schengen Uitvoeringsovereenkomst.

De verwijzing naar de Schengengrenscode wordt met de voorgestelde wijziging geactualiseerd
naar de meest recente vastgestelde versie, namelijk Verordening (EU) 2016/399 van
het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de
overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PbEU 2016, L 77).
Dit betreft een louter technische wijziging: het grondgebied van de staten waarop
de nieuwe Schengengrenscode van toepassing is, is niet gewijzigd. De territoriale
reikwijdte van het in artikel 3 opgenomen uitreisverbod blijft dus ongewijzigd.

De verwijzing naar de Schengen Uitvoeringsovereenkomst was louter bedoeld om de territoriale
reikwijdte van het Schengengebied aan te duiden. Omdat er geen lidstaten zijn die
wel partij zijn bij de Schengen Uitvoeringsovereenkomst, maar niet bij de Schengengrenscode,
is dit onderdeel overbodig. In verband hiermee is tevens artikel 1, onderdeel b, aangepast
en vervalt onderdeel d van artikel 1 met de voorgestelde wijzigingen.

Onderdeel B

Voor de uitoefening van de bij deze wet aan de Minister van Justitie en Veiligheid
toegekende bevoegdheden is het verwerken van persoonsgegevens noodzakelijk. Het betreft
onder meer persoonsgegevens zoals naam- en adresgegevens en gegevens over geslacht
en nationaliteit van de betrokkene. Omdat het niet mogelijk zal zijn een maatregel
te treffen zonder dat deze persoonsgegevens worden verwerkt, is deze verwerking noodzakelijk.
De bevoegdheid om deze maatregelen te treffen vormt daarmee tevens de grondslag voor
de verwerking van deze gegevens als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel e,
van Verordening (EU) 2016/679 betreffende de bescherming van natuurlijke personen
in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer
van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (hierna: AVG). Voorts bieden
de artikelen 39f van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en 18, eerste
lid, van de Wet politiegegevens grondslagen voor de gegevensdeling tussen de Minister
van Justitie en Veiligheid en het openbaar ministerie en de politie. Hierover zijn
regels gesteld in het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens en het Besluit
politiegegevens.

Voor de uitoefening van de bevoegdheden kan het echter ook noodzakelijk zijn om bijzondere
categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard, als
bedoeld in paragrafen 3.1 en paragraaf 3.2 van de UAVG, te verwerken.

Op grond van artikel 9, eerste lid, AVG en artikel 22, eerste lid van de UAVG, is
het verwerken van bijzondere categorieën van persoonsgegevens verboden, tenzij aan
een van de voorwaarden van het tweede lid is voldaan. In onderdeel g van het tweede
lid is de voorwaarde opgenomen dat de verwerking noodzakelijk is om redenen van zwaarwegend
algemeen belang, op grond van Unierecht of lidstatelijk recht, waarbij de evenredigheid
met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van het recht op
bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd en passende en specifieke maatregelen
worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele belangen van
de betrokkene. Voor het verwerken van bijzondere categorieën van persoonsgegevens
is derhalve een wettelijke grondslag noodzakelijk. Dat geldt evenzeer voor het verwerken
van persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten
of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen als bedoeld in artikel 10 van de
AVG en gegevens van strafrechtelijke aard, als bedoeld in paragraaf 3.2 van de UAVG.

Van de gelegenheid is daarom gebruikgemaakt om de Twbmt op dit punt in overeenstemming
te brengen met de AVG. In het voorgestelde nieuwe artikel 7a is dan ook opgenomen
dat bepaalde bijzondere categorieën van persoonsgegevens, namelijk gegevens waaruit
ras of etnische afkomst, politieke, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen
blijken en gegevens over gezondheid en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard
als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de UAVG door Onze
Minister kunnen worden verwerkt, voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de
uitoefening van zijn bevoegdheden op grond van deze wet. Niet worden verwerkt persoonsgegevens
met betrekking tot het lidmaatschap van een vakbond, genetische gegevens, biometrische
gegevens alsmede gegevens met betrekking tot iemands seksuele gedrag of seksuele gerichtheid.
Deze gegevens zijn niet noodzakelijk in het kader van het opleggen van een bestuurlijke
maatregel op grond van de Twbmt. Een bestuurlijke rapportage kan bijvoorbeeld gegevens
bevatten over de religie van een betrokkene, bijvoorbeeld als wordt overwogen maatregelen
te treffen jegens een persoon die vanuit een jihadistisch strijdgebied terugkeert
naar Nederland en ten aanzien van wie is gebleken dat hij de jihadistische idealen
ook buiten dat strijdgebied wil blijven verwezenlijken. Daarbij kunnen ook gegevens
over ras of etnische afkomst en politieke of levensbeschouwelijke gegevens een rol
spelen. Als die persoon eerder voorwerp is geweest van een strafrechtelijk onderzoek
of een strafrechtelijke veroordeling, kan de bestuurlijke rapportage ook persoonsgegevens
bevatten van strafrechtelijke aard. Gezondheidsgegevens kunnen daarentegen noodzakelijk
zijn in het geval het problematische gedrag van betrokkene hieraan kan worden gelieerd.
Gelet op het feit dat het gaat om bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard worden in de praktijk passende maatregelen genomen om te
voldoen aan de vereisten van de AVG, zoals waarborgen dat alleen de gegevens worden
verwerkt die noodzakelijk zijn voor het specifieke doel van de verwerking van de gegevens
en de bescherming van deze gegevens tegen onrechtmatig gebruik en verlies van die
gegevens. In de praktijk wordt nu reeds invulling gegeven aan het treffen van passende
en specifieke maatregelen ter bescherming van de grondrechten en fundamentele belangen
van de betrokkenen middels digitale verwerking van de gegevens in een omgeving waarbij
gegarandeerd is dat alleen relevante betrokkenen kennis kunnen nemen van de inhoud
van de zaak. Fysieke documenten waarin de betreffende gegevens staan vermeld worden
opgeslagen in een kluis.

Het betreft in alle gevallen maatregelen die worden opgelegd voor zover dat noodzakelijk
is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, en slechts voortduren
voor zover dat strikt noodzakelijk is voor de bescherming daarvan. In het voorgestelde
artikel 7b is de bewaartermijn geregeld van de bijzondere persoonsgegevens en de persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard.

De voorgestelde artikelen 7a en 7b worden ondergebracht in een nieuwe paragraaf 4a
in de Twbmt «verwerking van bijzondere persoonsgegevens» nu de huidige paragraaf 4
ziet op «voorbereiding en overleg».

Onderdelen C en D

Artikel 13, tweede lid, bevat thans een horizonbepaling op grond waarvan de Twbmt
op 1 maart 2022 van rechtswege vervalt. De memorie van toelichting bij het toenmalige
wetsvoorstel merkte hierover op dat de ingrijpende aard van de maatregelen aanleiding
was te voorzien in een bezinning over de wenselijkheid van de maatregelen na vijf
jaar.33 Zoals toegelicht in het algemene deel van deze memorie van toelichting strekt het
onderhavige wetsvoorstel er toe deze horizonbepaling te wijzigen, zodat de werkingsduur
van de Twbmt met vijf jaar wordt verlengd. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
vervalt de Twbmt met ingang van 1 maart 2027. Het ligt niet in de rede een kortere
termijn dan vijf jaar in de wet op te nemen mede gelet op de bepaling in artikel 12
om de wet te evalueren. In deze memorie van toelichting is geschetst dat er nog steeds
een reële dreiging jegens de nationale veiligheid is (paragraaf 3.3). Naar verwachting
zal deze dreiging niet op korte termijn verdwijnen. Bovendien wordt niet verwacht
dat een ruimer gebruik van de maatregelen zal worden gemaakt omdat hiermee zorgvuldig
moet worden omgegaan. Voorts kan pas na een paar jaar toepassing in de praktijk een
evaluatieonderzoek worden gestart om een goed beeld te krijgen van de doelmatigheid
en effecten van de wet. Daarbij is van belang dat inzicht wordt verkregen in het tijdverloop
in relatie tot het aantal maatregelen dat is opgelegd en het effect dat deze maatregelen
hebben. Opdat op voorhand kan worden ingezet op een adequate evaluatie zal al op korte
termijn in overleg met het WODC worden bekeken op welke methodologische wijze dit
onderzoek vorm kan worden gegeven zodat de uitkomst een betekenisvolle basis vormt
voor de besluitvorming over een eventuele volgende verlenging.

Artikel 12 van de Twbmt bevat thans een bepaling op grond waarvan de wet is geëvalueerd.
Deze bepaling wordt met bijgaand voorstel aangepast zodat binnen tweeëneenhalf jaar
na inwerkingtreding van de verlenging van de Twbmt een verslag over de doelmatigheid
en de effecten van de wet in de praktijk aan de Staten-Generaal wordt gezonden. Deze
termijn is zes maanden korter dan de termijn die bij de invoering van de Twbmt was
opgenomen, waardoor de termijn tussen de indiening van het evaluatieverslag en afloop
van de werkingsduur van de Twbmt die resteert voor besluitvorming zes maanden langer
is.

Met de inwerkingtreding van de Twbmt op 1 maart 2017 trad ook de Rijkswet van 10 februari
2017 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het van rechtswege laten vervallen
van reisdocumenten van personen aan wie een uitreisverbod is opgelegd in werking.34 Dit wetsvoorstel wijzigde de Paspoortwet teneinde daarin een aantal onderwerpen te
regelen die samenhangen met het uitreisverbod in artikel 3 Twbmt. Het betreft hier
het van rechtswege vervallen van het paspoort en de Nederlandse identiteitskaart van
personen aan wie een uitreisverbod is opgelegd, het toevoegen van een weigeringsgrond
om aan deze personen geen nieuw paspoort of Nederlandse identiteitskaart te hoeven
verstrekken en het op aanvraag verstrekken van een vervangende identiteitskaart. Ook
de Rijkswet van 10 februari 2017 heeft een tijdelijk karakter: de artikelen VIa, VIb,
VIc en VII voorzien in ongedaan making van deze wijzigingen op het moment dat de Twbmt
vervalt. Het verlengen van de werkingsduur van de Twbmt, betekent daarom dat ook deze
artikelen op 1 maart 2027 in werking zullen treden.

Artikel II

Dit wetsvoorstel treedt in werking op de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad
waarin zij wordt geplaatst. Omdat dit wetsvoorstel slechts strekt tot verlenging van
de Twbmt, en gelet op de noodzaak om het wetsvoorstel vóór 1 maart 2022 in werking
te laten treden, wordt afgeweken van de vaste verandermomenten (zie Aanwijzing 4.17,
vijfde lid, onder b van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Ook wordt afgeweken
van de minimuminvoeringstermijn tussen publicatie en inwerkingtreding van de wet eveneens
vanwege de noodzaak om het voorstel tot wet te verheffen en inwerking te laten treden
voor 1 maart 2022. Daarnaast is er geen sprake van de situatie waar vaste verandermomenten
en de minimuminvoeringstermijn voor bedoeld zijn, namelijk om de praktijk tijd te
geven zich voor te bereiden op de invoering, nu het om een wet gaat die de werkingsduur
van een andere wet wijzigt.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus