Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

1. Inleiding

Groepen burgers kunnen door een onterecht handelen of nalaten van de Belastingdienst
benadeeld worden en in een schrijnende situatie terecht komen. Over dergelijk onheus
gedrag door de Belastingdienst is al eerder gesproken met het parlement. Voor zulke
gevallen kan het wenselijk zijn dat er een tegemoetkoming wordt geboden om die schrijnende
gevolgen teniet te doen of in ieder geval te verzachten. Een voorbeeld van een dergelijke
situatie is de situatie rondom minnelijke schuldsanering ten aanzien waarvan momenteel
wordt onderzocht, of de Belastingdienst in sommige gevallen mogelijk onterecht niet
heeft meegewerkt aan deelname aan een minnelijke schuldsaneringsregeling. Een weigering
om deel te nemen aan een minnelijke schuldsaneringsregeling kan schrijnende gevolgen
hebben voor de burger, bijvoorbeeld doordat die weigering tot gevolg heeft dat de
minnelijke schuldsaneringsregeling in zijn geheel niet tot stand komt of dwanginvordering
wordt gestart.

Om de schrijnende gevolgen van onterecht handelen of nalaten van de Belastingdienst
op te kunnen lossen of ten minste te verzachten, kan het gepast zijn om een tegemoetkoming
te bieden. De voorgestelde maatregel biedt daarvoor de juridische grondslag. Op grond
daarvan kunnen bij algemene maatregel van bestuur (amvb) gevallen worden aangewezen
die voor een tegemoetkoming in aanmerking komen.

Bij de uitvoering van een tegemoetkoming kan er behoefte zijn aan informatie die niet
beschikbaar is bij de Belastingdienst. Bijvoorbeeld om de problematiek inzichtelijk
te krijgen en de burger te ontzorgen. Het wetsvoorstel voorziet daarom ook in een
delegatiegrondslag om regels te stellen voor het uitwisselen van gegevens die van
belang kunnen zijn voor de toekenning van de tegemoetkoming. Dergelijke informatieuitwisseling
ontlast de getroffen groep burgers en komt ook tegemoet aan het doenvermogen.

2. Delegatiebepaling

Op dit moment is nog niet volledig bekend waarvoor de delegatiebepaling ingezet zal
worden. Daarom is het noodzakelijk dat de voorgestelde maatregel relatief ruim van
opzet is. Het kabinet meent dat de schrijnende gevolgen van onterecht handelen of
nalaten van de Belastingdienst in voorkomende gevallen zo snel als mogelijk rechtgezet
moet worden. Het kabinet hecht zeer veel belang aan zorgvuldige besluitvorming inclusief
een advies van de Raad van State, andere adviesorganen en de betrokkenheid van de
Tweede en Eerste Kamer. Het kabinet kiest voor een delegatiebepaling, omdat daarmee
sneller herstel kan worden geboden in schrijnende gevallen. Daar zijn getroffen burgers
bij gebaat. Omdat de omstandigheden die kunnen leiden tot een «onbillijkheid van overwegende
aard» zeer uiteen kunnen lopen, ligt het bovendien meer voor de hand om te kiezen
voor een algemene delegatiebepaling dan voor een specifieke regeling. In de amvb kan
dan nader worden bepaald welke belastingplichtigen of belastingschuldigen in aanmerking
komen voor een tegemoetkoming, de vormgeving van de tegemoetkoming en onder welke
voorwaarden die plaatsvindt.

In het verleden is in het kader van de toeslagenaffaire, om zo snel mogelijk over
te kunnen gaan tot het uitbetalen van tegemoetkomingen, een aantal keer een beleidsbesluit
vooruitlopend op wetgeving uitgevaardigd. Dit zorgt ervoor dat snel kan worden overgegaan
tot toekenning van de tegemoetkoming. Een dergelijke werkwijze kent echter ook de
nodige bezwaren. Zo is er voor het parlement tijdens het uiteindelijke wetgevingsproces
weinig ruimte meer voor reflectie of verbetering. Het kabinet hecht zeer aan advisering
van de Raad van State, andere adviesorganen en betrokkenheid van de Tweede en Eerste
Kamer. Daarom voorziet de voorgestelde maatregel in een basis voor gedelegeerde regelgeving
op het niveau van een amvb en gecontroleerde delegatie. Daarmee wordt geborgd dat
er ruimte is voor een gedachtewisseling tussen het kabinet, de Raad van State en de
Tweede en Eerste Kamer. Hiermee is er dus sprake van een mogelijkheid om relatief
snel tot een tegemoetkomingsregeling te komen en uitvoering te geven aan het herstel
van de getroffen groepen burgers. Aldus is naar het oordeel van het kabinet sprake
van een goede balans tussen snelheid en zorgvuldigheid.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de voorgestelde delegatiebepaling zelf niet
aangeeft wanneer sprake is van onbillijkheden van overwegende aard. Dat wordt immers
uitgewerkt in de amvb. Naast een dergelijke materiële invulling zal de amvb ook formele
aspecten adresseren, zoals een termijn waarbinnen een verzoek om een tegemoetkoming
moet worden gedaan.

De delegatiebepaling voorziet ook in de mogelijkheid om regels te stellen over het
uitwisselen van gegevens tussen overheidsinstanties en het verkrijgen van gegevens
van administratieplichtigen die behulpzaam kunnen zijn bij het toekennen van de tegemoetkoming.
Ten aanzien van het eerder aangehaalde voorbeeld over de minnelijke schuldsanering
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan schuldhulpverleners of gemeenten, die zouden kunnen
ondersteunen bij het aanleveren van gegevens over de belanghebbenden, welke gegevens
behulpzaam kunnen zijn bij het beoordelen van het recht op een (eventuele) tegemoetkoming.
Deze mogelijkheid om regels te stellen met betrekking tot gegevensleveringen beoogt
tegemoet te komen aan het doenvermogen van getroffen groepen burgers, doordat een
deel van de benodigde informatie dan kan worden opgevraagd bij derden. Door, waar
mogelijk, gegevens op te vragen van derden, wordt de getroffen burger ontzien.

3. Opname in de AWR en de IW 1990

Het kabinet stelt voor om via dit wetsvoorstel twee delegatiebepalingen op te nemen,
namelijk in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) en de Invorderingswet 1990
(IW 1990). De reden om de delegatiebepalingen via een afzonderlijke wetsvoorstel aan
te bieden is dat deze bepalingen een belangrijke stap vormen om te komen tot een grondslag
voor een tegemoetkomingsregeling aan belanghebbenden in het fiscale domein. Hoewel
de AWR en de IW 1990 in beginsel zien op de heffing en invordering van rijksbelastingen,
is het kabinet van oordeel dat deze wetten de juiste plaats zijn om deze delegatiebepalingen
in op te nemen. De AWR is namelijk de belangrijkste wet waaraan de inspecteur van
de Belastingdienst zijn bevoegdheden ontleent en zijn handelen op baseert. Dit geldt
voor de ontvanger van de Belastingdienst ten aanzien van de IW 1990. Voorts is de
Minister van Financiën verantwoordelijk voor de uitvoering van de AWR en de IW 1990.
De voorgestelde delegatiebepalingen passen naar het oordeel van het kabinet in deze
wetten.

4. Bestaande wettelijke instrumenten volstaan niet

Er bestaan al wettelijke instrumenten waarmee een burger financiële genoegdoening
kan krijgen. Het gaat om de volgende drie instrumenten:

1. schadevergoeding wegens onrechtmatige daad;

2. schadevergoeding wegens een onrechtmatig besluit; en

3. nadeelcompensatie.

Het eerste instrument is civielrechtelijk van aard. De laatste twee instrumenten zijn
bestuursrechtelijk van aard. Het kabinet is van oordeel dat deze instrumenten niet
in alle gevallen waarop de voorgestelde maatregel ziet een adequate oplossing kunnen
bieden. Dit wordt hierna per instrument toegelicht.

Een schadevergoeding wegens onrechtmatige daad kan zich (feitelijk) op verschillende
manieren manifesteren. Bijvoorbeeld een door de burgerlijke rechter vastgestelde individuele
schadevergoeding, een door de burgerlijke rechter vastgestelde collectieve schadevergoeding
en een door partijen in een vaststellingsovereenkomst bepaalde schadevergoeding.1 Een gang naar de burgerlijke rechter kan tijdrovend en kostbaar zijn, omdat de burger
de hoogte van de schade moet stellen en bij betwisting moet bewijzen en de procedure
lang kan duren. Het kabinet vindt het niet wenselijk dat groepen burgers lang moeten
wachten op de (onzekere) uitkomst van een civiele procedure ingeval zij door een onterecht
handelen of nalaten van de Belastingdienst zijn geconfronteerd met onbillijkheden
van overwegende aard. De route van een vaststellingsovereenkomst heeft als nadeel
dat op individueel niveau tussen partijen een discussie moet worden gevoerd over de
hoogte van de schade. Het kabinet vindt dit, mede gelet op het doenvermogen, in de
genoemde situatie niet wenselijk omdat een burger in beginsel ook dan de hoogte van
de schade aannemelijk zal moeten maken. Daar komt bij dat de discussie lang kan duren
voordat er overeenstemming wordt bereikt, terwijl het kabinet beoogt de burger met
enige spoed een tegemoetkoming te kunnen bieden. Het civiele recht biedt naar het
oordeel van het kabinet in de gevallen waarop de maatregel betrekking kan hebben niet
de passende oplossing.

De schadevergoeding wegens een onrechtmatig besluit is geregeld in titel 8.4 van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb). De gang naar de bestuursrechter is laagdrempeliger
dan de gang naar de civiele rechter.2 Titel 8.4 Awb is in het fiscale domein vooralsnog alleen van toepassing op de vennootschapsbelasting
en lokale heffingen.3 Het kabinet heeft overwogen titel 8.4 Awb in het fiscale domein breder toepassing
te doen vinden. Evenals in het civiele recht geldt bij titel 8.4 Awb evenwel dat de
burger zich tot de rechter moet wenden en de hoogte van de schade bij betwisting aannemelijk
moet maken. En ook hier geldt dat een procedure lang kan duren. Daar komt bij dat
de bestuursrechter mogelijk niet in alle gevallen waarop de voorgestelde maatregel
ziet, de bevoegde rechter is.4 Dit maakt naar het oordeel van het kabinet dat dit instrument evenmin voldoende uitkomst
biedt voor de betreffende problematiek en doelgroep.

Ten slotte speelt nadeelcompensatie alleen bij nadeel dat het gevolg is van een rechtmatig
besluit. Bij de problematiek waarvoor de voorgestelde maatregel een oplossing biedt
gaat het niet om een rechtmatig besluit maar om een onterecht handelen of nalaten
van de inspecteur of ontvanger. Nadeelcompensatie en de voorgestelde maatregel bestrijken
dus niet hetzelfde gebied. Reeds daarom volstaat nadeelcompensatie niet als oplossing
voor de gesignaleerde problemen. Daar komt bij dat nadeelcompensatie als wettelijke
maatregel – titel 4.5 Awb – nog niet in werking is getreden en die maatregel bovendien
pas twee jaar na inwerkingtreding van titel 4.5 Awb voor dan nog enkel de vennootschapsbelasting
komt te gelden en pas vijf jaar na inwerkingtreding van titel 4.5 Awb voor de overige
belastingmiddelen.5 Wettelijke nadeelcompensatie is vooralsnog dus geen volwaardig alternatief.

Gelet op het voorgaande is het kabinet van oordeel dat het bestaande wettelijke instrumentarium
geen adequate oplossing biedt voor de gesignaleerde problematiek. Daarom kiest het
kabinet met de voorgestelde maatregel voor een instrument dat naast de bestaande wettelijke
instrumenten komt te staan. Voor die keuze is nog een andere reden. Dat is dat de
burger een extra mogelijkheid krijgt. De mogelijkheid om genoegdoening langs andere
weg te realiseren, bijvoorbeeld een gang naar de burgerlijke rechter, blijft dus bestaan
en wordt niet beperkt door de voorgestelde maatregel. Het kabinet realiseert zich
dat het daardoor kan gebeuren dat een kwestie die afgehandeld leek doordat er bijvoorbeeld
een vaststellingsovereenkomst is gesloten, weer open kan komen te liggen als blijkt
dat de betreffende burger op grond van de voorgestelde maatregel en de amvb in aanmerking
komt voor een tegemoetkoming die hoger is dan de in de vaststellingsovereenkomst bepaalde
schadevergoeding. Dat weegt echter niet op tegen de wens van het kabinet om een burger
een adequate geldelijke tegemoetkoming te bieden indien groepen burgers door het onterecht
handelen of nalaten van de Belastingdienst in een schrijnende situatie zijn geraakt.
Daar komt bij dat een burger zich niet gedwongen moet voelen om te kiezen tussen de
voorgestelde maatregel of één van de andere wettelijke mogelijkheden. Voor de volledigheid
merkt het kabinet op dat tegemoetkoming achterwege blijft voor zover op andere wijze
in een tegemoetkoming of vergoeding ter zake van de onbillijkheden van overwegende
aard is of wordt voorzien. Er vindt dus geen «dubbele» compensatie plaats.

5. Budgettaire en overige aspecten

Bij de delegatiegrondslag is nog niet duidelijk wat de budgettaire gevolgen zijn omdat
de hoogte en de criteria pas worden vastgesteld in de lagere regelgeving. Hier moet
op dat moment dan ook nog dekking voor worden gevonden. Voorts brengt het feit dat
de voorgestelde maatregel alleen een grondslag biedt voor een amvb met zich dat er
geen gevolgen zijn voor de regeldruk, de privacy, het doenvermogen, Europees recht,
staatssteun en grondrechten. De delegatiegrondslag biedt namelijk alleen de mogelijkheid
om een tegemoetkomingsregeling nader uit te werken bij amvb en bevat dus nog geen
inhoudelijke regeling die moet worden getoetst. Bij het opstellen van de amvb zullen
deze aspecten uiteraard wel worden getoetst en daarbij zal advies worden gevraagd
aan de betrokken adviesorganen. Ook uit de uitvoeringstoets6 van de Belastingdienst blijkt dat er nog geen gevolgen zijn voor de uitvoering.

6. Artikel 3.1 Comptabiliteitswet

6.1. Nagestreefde doelen

De voorgestelde delegatiebepalingen in de AWR en de IW 1990 beogen via een nader op
te stellen amvb overduidelijke onredelijke (financiële) gevolgen voor de burgers die
zich in het verleden hebben voorgedaan of in de toekomst gaan voordoen als gevolg
van een onterecht handelen of nalaten door de inspecteur of de ontvanger weg te nemen
of te verzachten.

6.2. Beleidsinstrumenten

De nagestreefde doelen worden bereikt door in de AWR en de IW 1990 delegatiebepalingen
op te nemen op grond waarvan een amvb kan worden opgesteld om overduidelijke onredelijke
(financiële) gevolgen voor de burgers die zich in het verleden hebben voorgedaan of
in de toekomst gaan voordoen als gevolg van een onterecht handelen of nalaten door
de inspecteur of de ontvanger weg te nemen of te verzachten.

6.3. Nagestreefde doeltreffendheid

Burgers die terecht zijn gekomen in een schrijnende situatie als gevolg van een onterecht
handelen of nalaten door de inspecteur of de ontvanger krijgen een tegemoetkoming.

6.4. Nagestreefde doelmatigheid

De maatregelen in dit wetsvoorstel richten zich specifiek op schrijnende situaties
als gevolg van een onterecht handelen of nalaten door de inspecteur of de ontvangen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel I (artikel 63a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen)

Het voorgestelde artikel 63a, eerste lid, AWR voorziet in een delegatiebepaling op
grond waarvan door middel van een amvb regels kunnen worden gesteld die ertoe leiden
dat belanghebbenden in een schrijnende situatie een tegemoetkoming kunnen krijgen
indien die schrijnendheid het gevolg is van een onterecht handelen of nalaten van
de inspecteur. Hierbij staat een schrijnende situatie gelijk aan de wettelijke term
van een onbillijkheid van overwegende aard, welke onbillijkheid zodanig is dat het
overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van die belanghebbenden te laten. De
voorgestelde delegatiebepaling kan alleen als grondslag dienen indien aan een groep van belanghebbenden een tegemoetkoming dient te worden geboden.

Met het begrip «onterecht» wordt gedoeld op een handelen of nalaten in strijd met
enig wettelijk of regelgevend voorschrift, enig algemeen rechtsbeginsel of fundamenteel
recht of geldende jurisprudentie. Ook vallen onder dit begrip situaties van systeemfalen
zoals dat zich voordeed in de kinderopvangtoeslagaffaire.

Over de in het eerste lid bedoelde onbillijkheden kan het volgende worden opgemerkt.
Niet elke onbillijkheid is voldoende. Ten eerste moet het gaan om een onbillijkheid
van overwegende aard.7 Ten tweede moet het gaan om een onbillijkheid waarbij het evident onredelijk zou
zijn om de belanghebbende geen tegemoetkoming te geven. Wat een dergelijke onbillijkheid
precies is, is op voorhand niet te zeggen omdat dit afhankelijk is van de relevante
feiten en omstandigheden. In de op te stellen amvb wordt uitgewerkt welke gevallen
kwalificeren en hoe een tegemoetkoming kan worden geëffectueerd. Ten derde heeft de
term onbillijkheid van overwegende aard dezelfde betekenis als die hieraan is gegeven
in het kader van de herstelregelingen Toeslagen, namelijk schrijnende gevallen.8

De hardheidsclausule van artikel 63 AWR en de voorstelde maatregel voorzien allebei
in een oplossing voor een onbillijkheid van overwegende aard ofwel een schrijnende
situatie. Echter, er is een belangrijk verschil in de aanleiding en toepassing van
deze twee mogelijkheden. Op grond van de hardheidsclausule kan in een bepaalde situatie
een juiste toepassing van de belastingwet (deels) achterwege worden gelaten omdat
zij leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De hardheidsclausule biedt dus
in schrijnende situaties de mogelijkheid om de belastingwet anders of niet toe te
passen. De voorgestelde maatregel biedt een grondslag om na een onterecht handelen
of nalaten door de inspecteur of de ontvanger, wat heeft geleid tot een onbillijkheid
van overwegende aard, een tegemoetkoming te kunnen bieden. Verder kan de hardheidsclausule
ook in een individueel geval worden toegepast terwijl de voorgestelde regeling enkel
op groepen van gevallen ziet.

In het voorgestelde artikel 63a, tweede lid, AWR wordt geregeld dat in de amvb regels
kunnen worden gesteld over het uitwisselen van gegevens die van belang kunnen zijn
voor het toekennen van de tegemoetkoming. De uitwisseling van gegevens kan plaatsvinden
met openbare lichamen9 en rechtspersonen die bij of krachtens een bijzondere wet rechtspersoonlijkheid hebben
verkregen, de onder hen ressorterende instellingen en diensten en lichamen die hoofdzakelijk
uitvoering geven aan het beleid van het Rijk. Tevens wordt in het tweede lid van genoemd
artikel geregeld dat administratieplichtigen in de zin van artikel 52 AWR gehouden
kunnen zijn om desgevraagd gegevens of inlichtingen te verstrekken aan Onze Minister.
Gelet op de doelstelling van de regeling wordt niet beoogd om bij amvb regels te stellen
waarmee gegevens van derden kunnen worden afgedwongen, of om een sanctie te verbinden
aan het niet nakomen van een informatieverzoek. Het tweede lid van genoemd artikel
63a en de daarop gebaseerde amvb zijn dus slechts bedoeld om het verstrekken, verkrijgen
en in het algemeen verwerken van deze relevante gegevens te voorzien van een wettelijke
grondslag.

Het voorgestelde artikel 63a, derde lid, AWR strekt ter voorkoming van cumulatie.
De tegemoetkoming blijft achterwege voor zover op andere wijze in een tegemoetkoming
of vergoeding (bijvoorbeeld een civielrechtelijke schadevergoeding) is of wordt voorzien.10 Dit lid houdt geen verplichting voor de belanghebbende in om eerst langs andere weg
te proberen een tegemoetkoming of vergoeding te realiseren. De tegemoetkoming is in
beginsel niet bedoeld als compensatie voor de wettelijk verschuldigde belasting.11 Ingeval de aanslag onherroepelijk vaststaat en ook niet op een andere manier kan
worden verminderd (bijvoorbeeld door ambtshalve vermindering op de voet van artikel 65
AWR), zou de voorgestelde maatregel nog wel een tegemoetkoming kunnen bieden voor
de verschuldigde belasting ingeval de feiten en omstandigheden daartoe noodzaken.

In het voorgestelde artikel 63a, vierde lid, AWR wordt geregeld dat de Tweede en de
Eerste Kamer de gelegenheid krijgen om over de vast te stellen amvb met het kabinet
van gedachten te wisselen. Op grond van deze voorhangprocedure wordt de amvb daarom
niet eerder vastgesteld dan vier weken nadat het ontwerp aan beide Kamers der Staten-Generaal
is overgelegd.

Artikel II (artikel 69a van de Invorderingswet 1990)

Het voorgestelde artikel 69a IW 1990 regelt voor het domein van de inning wat het
voorgestelde artikel 63a AWR regelt voor het domein van de heffing. Voor een toelichting
wordt daarom verwezen naar de toelichting op het voorgestelde artikel 63a AWR. Volledigheidshalve
wordt opgemerkt dat de ontvanger op grond van artikel 24, eerste lid, onderdeel b,
IW 1990 een uit te betalen tegemoetkoming op grond van de voorgestelde artikelen 63a
AWR en 69a IW 1990 mag verrekenen omdat de tegemoetkoming verband houdt met de heffing
of invordering van rijksbelastingen.12

Artikel III (inwerkingtreding)

Voorgesteld wordt om deze wet in werking te laten treden met ingang van 1 januari
2022.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief