Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
35 929 Wijziging van de Wet op de loonbelasting 1964 tot wijziging van de fiscale regeling voor aandelenoptierechten met het oog op het wegnemen van een liquiditeitsprobleem in het geval van het verstrekken van aandelenoptierechten als loon (Wet aanpassing fiscale regeling aandelenoptierechten)
Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 september 2021 en het nader rapport d.d. 17 september 2021, aangeboden aan
de Koning door Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 1 september 2021, no. 2021001640, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de Staatssecretaris van Financiën,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten
(Belastingplan 2022), met memorie van toelichting.
Het voorstel vormt een onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar 2022 (pakket
Belastingplan 2022), samen met de wetsvoorstellen Overige fiscale maatregelen 2022,
Wet implementatie belastingplichtmaatregel uit de tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking,
Wet hersteloperatie toeslagen, Wijziging van de Algemene douanewet (versterking grondslag
cameratoezicht) en Wijziging van de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II (verlaging
tarief verhuurderheffing en maandelijkse wijziging bedragen heffingsverminderingen).
Het voorstel bevat uiteenlopende fiscale maatregelen die per 1 januari 2022 een budgettair
effect hebben en die vanwege de budgettaire samenhang in het voorstel zijn opgenomen.1 Het gaat onder meer om maatregelen die raken aan de koopkracht van burgers en maatregelen
die verband houden met COVID-19.2
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over het pakket Belastingplan
en verzamelwetten, het gebruik van goedkeurende beleidsregels, de wijziging van de
aandelenoptieregeling, de voorheffingenbeschikking en de evaluatie overdrachtsbelasting.
In verband daarmee dient het voorstel nader te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 september 2021, no. 2021001640,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten
(Belastingplan 2022) rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
13 september 2021, no. W06.21.0273/III, voor zover dat betrekking heeft op de in dat
voorstel van wet opgenomen wijziging van de fiscale regeling voor aandelenoptierechten
als loon, bied ik U hierbij aan. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is
deze wijziging omgezet in een zelfstandig wetsvoorstel met het oogmerk dat separaat
bij de Tweede Kamer in te dienen. Het advies voor zover dat betrekking heeft op het
uiteindelijke voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere
wetten (Belastingplan 2022) zal ik U separaat aanbieden.
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies
over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.
1. Het pakket Belastingplan en verzamelwetten
Het pakket Belastingplan 2022 bestaat uit zes wetsvoorstellen, waaronder drie verzamelwetten,
met daarin zeer uiteenlopende maatregelen. Verschillende voorgestelde maatregelen
horen volgens de Afdeling niet thuis in het pakket Belastingplan. In verband daarmee
merkt de Afdeling op dat de omvang en de samenstelling van het pakket Belastingplan
2022 nader dienen te worden overwogen.
a. Het pakket Belastingplan
Het pakket Belastingplan kent – met het oog op de relevantie voor de begroting – een
vooraf vastgesteld strak tijdsstramien, waardoor in zeer korte tijd een volledig wetstraject
wordt doorlopen. Dit is begrijpelijk waar het gaat om maatregelen die een directe
samenhang hebben met de augustusbesluitvorming over de begrotingen. Indien daarin
echter andere maatregelen, zonder die directe samenhang, worden «meegenomen» komt
dit strak geplande proces onder druk te staan. Hoe omvangrijker het pakket, hoe groter
het risico op afbreuk aan afgewogen beoordeling en de kwaliteit en zorgvuldige parlementaire
behandeling van de daarin opgenomen maatregelen.
Zoals de Afdeling meermalen heeft opgemerkt, dienen in een wetsvoorstel inzake het
belastingplan alleen maatregelen te worden opgenomen waarmee een wezenlijk budgettair
belang is gemoeid, waarbij het budgettaire effect hoofddoelstelling is en welke een
direct verband vertonen met de begroting.3 Daarnaast kunnen in afzonderlijke wetsvoorstellen – tezamen met het wetsvoorstel
inzake het belastingplan het pakket Belastingplan genoemd – de maatregelen worden
opgenomen die niet direct betrekking hebben op het budgettaire beeld van het komende
jaar, maar waarvan de inwerkingtreding per begin van het volgend kalenderjaar nodig
of gewenst is.
Volgens de toelichting is het pakket dit jaar zo veel mogelijk beperkt tot maatregelen
die met ingang van 1 januari 2022 in werking moeten treden en kan die noodzaak zijn
gelegen in bijvoorbeeld de budgettaire samenhang, maar bijvoorbeeld ook in Europeesrechtelijke
verplichtingen.4 De Afdeling constateert echter dat die noodzaak niet geldt voor het wetsvoorstel
inzake de wijziging van de Algemene douanewet (versterking grondslag cameratoezicht)
en het voorstel Wet hersteloperatie toeslagen. De Afdeling erkent dat op het gebied
van de toeslagen voortvarendheid in de wetgeving is geboden. Dat betekent echter nog
niet dat er een logische samenhang is tussen het wetsvoorstel hersteloperatie toeslagen
en het pakket Belastingplan 2022 of dat er een noodzaak is om dit voorstel aan het
pakket Belastingplan 2022 te koppelen.
De Afdeling verwijst verder naar de adviezen bij de betreffende voorstellen.
b Verzamelwet of separaat wetsvoorstel?
Tot het opnemen van meerdere inhoudelijke onderwerpen in één (verzamel)wetsvoorstel
wordt in principe slechts overgegaan indien:
– de verschillende onderdelen samenhang hebben;
– de verschillende onderdelen niet van een omvang en complexiteit zijn die een afzonderlijk
wetsvoorstel rechtvaardigen; en
– het op voorhand niet de verwachting is dat één van de onderdelen dermate politiek
omstreden is dat een goede parlementaire behandeling van andere onderdelen in het
geding komt.
5
In dit verband wijst de Afdeling ook op de motie Hoekstra c.s., waarin de regering
bij de behandeling van het Belastingplan 2016 is verzocht zich in het vervolg te onthouden
van een dergelijke koppeling van wetsvoorstellen. Hierdoor wordt immers de Eerste
Kamer de mogelijkheid ontnomen om een separaat politiek eindoordeel te vellen over
de eigenstandige wetsvoorstellen.6
De Afdeling constateert dat diverse in het pakket Belastingplan 2022 voorgestelde
maatregelen zich niet lenen voor opname in een verzamelwet. Zij wijst op de aanpassing
van de aandelenoptieregeling in het onderhavige wetsvoorstel en de delegatiegrondslagen
schrijnende gevallen in het wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2022.
In verband met het voorgaande merkt de Afdeling op dat de omvang en de samenstelling
van het pakket Belastingplan 2022 nader dienen te worden overwogen.
2. Goedkeurende beleidsregels
De laatste tijd constateert de Afdeling een toenemend gebruik van goedkeurende beleidsbesluiten
die nadat ze in de praktijk al volledig worden toegepast vervolgens worden gecodificeerd.
Zij noemt voor het onderhavige pakket Belastingplan 2022 de volgende maatregelen:
1. vrijstelling subsidie vaste lasten en subsidie financiering vaste lasten startende
MKB-ondernemingen (COVID-19);
2. verruiming vrije ruimte (COVID-19);
3. toepassen verlaagd tarief overdrachtsbelasting bij onvoorziene omstandigheden;
4. toepassen «starters»-vrijstelling overdrachtsbelasting bij twee verkrijgingen op één
dag;
5. uitbreiding van het overgangsrecht Postcoderoosregeling;
6. een gedeelte van de aanpassing van de eigenwoningregeling;
7. teruggave van belasting van personenauto’s en motorrijwielen voor motorrijtuigen waarvan
later blijkt dat geen gebruik zal worden gemaakt van de weg;
8. acht beleidsbesluiten in de sfeer van de kinderopvangtoeslag.
Deze gang van zaken geeft de Afdeling aanleiding tot het maken van een opmerking over
het gebruik van beleidsregels. Voor specifieke inhoudelijke opmerkingen over de wetgeving
verwijst de Afdeling naar de adviezen bij de desbetreffende wetsvoorstellen.
In de fiscaliteit wordt veelvuldig gebruik gemaakt van beleidsregels. De beleidsregels
van de Staatssecretaris kunnen worden onderverdeeld in interpretatieve en goedkeurende
beleidsbesluiten. In interpretatieve besluiten geeft de Staatssecretaris, in het belang
van de rechtseenheid en rechtszekerheid, aan hoe bestaande wetgeving naar zijn mening
moet worden uitgelegd. Bij goedkeurende beleidsbesluiten gaat het daarentegen in feite
om een uitleg die juist afwijkt van de bestaande wetgeving. Op die (per definitie
begunstigende) goedkeuringen kunnen belastingplichtigen zich vervolgens beroepen.
Uit de goedkeurende beleidsbesluiten zelf blijkt niet altijd wat de wettelijke basis
daarvoor is of wordt regelmatig een hele brede omschrijving gehanteerd, zoals in het
Besluit noodmaatregelen coronacrisis van 28 juni 2021:
«De goedkeuringen zijn gebaseerd op een redelijke wetstoepassing gegeven de bijzondere
omstandigheden veroorzaakt door de coronacrisis en waar nodig op de artikelen 62 tot
en met 64 Algemene wet inzake rijksbelastingen.»
De Afdeling wijst in dit verband op het belang van het legaliteitsbeginsel. Bij massale
processen, zoals bij belastingen en toeslagen geeft het legaliteitsbeginsel een waarborg
dat ongelijke behandeling en willekeur worden voorkomen. In het belastingrecht komt
dit uitgangspunt ook tot uitdrukking in artikel 104 van de Grondwet. Daarin is vastgelegd
dat belastingen alleen mogen worden geheven uit kracht van een wet. In het belastingrecht
zijn de mogelijkheden om van de wet af te wijken dan ook begrensd.7 Bij de Afdeling rijst in dit verband de vraag of het gepast is het instrument van
goedkeurende beleidsbesluiten uit te breiden naar terreinen buiten het belastingrecht,
zoals de toeslagen.
Bij de inzet goedkeurende beleidsbesluiten moet niet alleen rekening worden gehouden
met de belangen van diegenen die direct worden geraakt door die beleidsbesluiten,
maar ook met het belang om rechtsongelijkheid en willekeur te voorkomen. De huidige
ruimhartige toepassing van goedkeurende beleidsregels in de fiscaliteit roept dan
ook vragen op.
Daarbij moet worden bedacht dat de ruimhartige inzet van deze instrumenten afbreuk
doet aan de positie van de Staten-Generaal. Beleidsbesluiten komen immers tot stand
zonder de gebruikelijke democratische waarborgen en ook zonder (transparante) inbreng
van uitvoeringsorganisaties, (praktijk) deskundigen en adviseurs. Met de uitvoering
wordt al gestart. Bij het uiteindelijke wetgevingsproces ter «codificatie» van het
goedkeurende beleid wordt het parlement in praktische zin voor voldongen feiten (vanwege
opgewekte verwachtingen, rechtszekerheid) gesteld en is er weinig tot geen ruimte
voor reflectie of verbetering. Ook voor een weging van de verschillende betrokken
belangen is dan in wezen nauwelijks nog ruimte. De democratische legitimatie en de
rechtsstatelijkheid van regels, alsook de kwaliteit van de regels, de kwaliteit van
de (politieke) besluitvorming en de kwaliteit van de uitvoering komen op deze manier
onder druk te staan. Het voorgaande geldt temeer nu het regelmatig niet alleen kleine
afwijkingen betreft, maar soms ook volledig nieuwe regelingen met behoorlijke budgettaire
effecten.
De Afdeling merkt op dat terughoudend moet worden omgegaan met de inzet van goedkeurende
beleidsbesluiten waarbij van de wet wordt afgeweken, mede in dit verband met de bevoegdheden
die zijn toegekend op basis van de artikelen 62 tot en met 64 van de Algemene wet
inzake rijksbelastingen.
De Afdeling adviseert terughoudender gebruik te maken van beleidsbesluiten en een
kader te ontwikkelen onder welke voorwaarden het aanvaardbaar wordt geacht om beleidsbesluiten
in te zetten.8 Overigens merkt de Afdeling op dat snelheid om regelgeving tot stand te brengen geen
doorslaggevend argument kan zijn. Er zijn voldoende mogelijkheden om met inachtneming
van alle wettelijke procedures wetgeving zeer snel tot stand te brengen.
3. Aanpassing aandelenoptieregeling
a. Inleiding en achtergrond
Onder de huidige fiscale regeling voor aandelenopties in de loonsfeer vindt heffing
plaats op het moment van uitoefening van het aandelenoptierecht. Met name start-ups
en scale-ups die aandelenoptierechten willen gebruiken om personeel aan te trekken
en te behouden hebben de wens geuit om deze regeling te wijzigen. Als knellend probleem
van de huidige regeling wordt benoemd dat er op het heffingsmoment niet altijd voldoende
liquide middelen beschikbaar zijn om de verschuldigde belasting te voldoen.
In een brief van 15 september 2020 is de Staatssecretaris van Financiën ingegaan op
de inhoud van het pakket Belastingplan 2021 en heeft hij fiscale maatregelen aangekondigd.9 Over het aanpassen van het heffingsmoment voor aandelenoptierechten is in die brief
opgenomen dat uit overleggen was gebleken dat de start-up en scale-up sector te gediversifieerd
is voor een algemene regel waarbij het heffingsmoment wordt bepaald op het moment
van verhandelbaarheid. In de brief is aangekondigd dat de maatregel verder zal worden
uitgewerkt en dat onderzoek zal worden uitgevoerd dat strekt tot een internationale
vergelijking van maatregelen op dit terrein inclusief best practices uit andere landen.
Het streven was, aldus nog steeds de brief, het concept van de nieuwe maatregel in
februari 2021 voor internetconsultatie aan te bieden en de nieuwe regeling vervolgens
in een wetsvoorstel op te nemen, zodat het met ingang van 1 januari 2022 in werking
kan treden.
De nu als onderdeel van het wetsvoorstel Belastingplan 2022 voorgestelde regeling
verplaatst het heffingsmoment naar het tijdstip waarop de door uitoefening van het
optierecht verkregen aandelen voor de werknemer voor het eerst verhandelbaar worden.
Voor het geval de aandelen niet direct bij verkrijging verhandelbaar zijn, krijgen
werknemers de mogelijkheid om te kiezen voor heffing op het moment van uitoefening
van het optierecht. Steeds wordt geheven naar de waarde van de aandelen op het heffingsmoment.
De nieuwe systematiek zal er naar verwachting toe leiden dat het inzetten van aandelenoptierechten
om personeel aan te trekken en te behouden veelvuldiger zal plaatsvinden en de concurrentiepositie
van Nederland ten opzicht van onder meer ons omringende landen verder zal bevorderen,
aldus de toelichting.10
De voorgestelde maatregel geeft de Afdeling aanleiding tot het maken van de volgende
vier opmerkingen.
b. Doeltreffendheid en doelmatigheid van het voorstel
Het doel lijkt – gelet op de titel van de maatregel – te zijn dat het door de maatregel
aantrekkelijker wordt om aandelenoptierechten als loon te verstrekken.11 De verwachting wordt uitgesproken dat het voorstel ertoe zal leiden dat het inzetten
van aandelenoptierechten veelvuldiger zal plaatsvinden en het de concurrentiepositie
van Nederland ten opzichte van onder meer de ons omringende landen verder zal bevorderen.
Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarop deze verwachtingen zijn gebaseerd.
Ook wordt niet ingegaan op de vraag in hoeverre de maatregel van toegevoegde waarde
is in relatie tot de bestaande en toegepaste mogelijkheid om werknemers stock appreciation
right’s toe te kennen. Daarnaast maakt de toelichting niet duidelijk wat het internationaal
vergelijkend onderzoek heeft opgeleverd en hoe dat is meegewogen bij het vormgeven
van de voorgestelde maatregel.
Tevens constateert de Afdeling dat het doel van de voorgestelde maatregel onvoldoende
concreet is. Ook daardoor schieten de inschatting van de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van de maatregel in de toelichting te kort. Een en ander roept de vraag op wanneer
de regering de maatregel succesvol acht en wanneer en hoe de regering de maatregel
gaat evalueren.
Bovendien wordt in de toelichting geen aandacht besteed aan de vraag hoe het voorstel
zich verhoudt tot andere, bestaande maatregelen, zoals de pseudo-eindheffing bij vertrekvergoedingen,
vennootschapsbelasting, de inkomensafhankelijke bijdrage zorgverzekeringswet en tot
grensoverschrijdende situaties.
De Afdeling adviseert om het doel van de maatregel te concretiseren, de doeltreffendheid
en doelmatigheid te motiveren en aan te geven wanneer en hoe de maatregel geëvalueerd
gaat worden.
b. Doeltreffendheid en doelmatigheid van het voorstel
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het algemeen deel van de memorie
van toelichting aangevuld. Daarmee is zowel de doelstelling als de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de maatregel geconcretiseerd. Tegelijkertijd wordt in de memorie
van toelichting een evaluatie aangekondigd, uit te voeren uiterlijk binnen vijf jaar
na inwerkingtreding van de maatregel. Voorts is in het algemeen deel van de memorie
van toelichting een paragraaf opgenomen over het internationaal vergelijkend onderzoek.
c. Keuzemogelijkheid
In het geval de bij uitoefening van het aandelenoptierecht verkregen aandelen niet
direct verhandelbaar zijn, heeft de werknemer – indien hij daartoe de financiële ruimte
heeft – de keuze om toch op het moment van uitoefenen van de aandelenoptierechten
af te rekenen over de waarde van de aandelen op dat moment. Die keuze moet wel uiterlijk
op het moment van uitoefening schriftelijk kenbaar worden gemaakt aan de inhoudingsplichtige.12
De toelichting vermeldt dat de keuzemogelijkheid in de reacties op de internetconsultatie
in het algemeen als positief wordt ervaren.13 In de reacties wordt echter ook gemeld dat de keuzeregeling het geheel complexer
maakt en kan leiden tot fouten in de uitvoering. Daarnaast wordt erop gewezen dat
het voorstel leidt tot grotere ongelijkheid tussen werknemers die een liquide vermogen
hebben en werknemers die dat niet hebben. De uitvoeringstoets van de Belastingdienst
waarschuwt dat het voorstel leidt tot verhoging van de complexiteit en vermindering
van de handhaafbaarheid.
In de toelichting wordt daarnaast geen aandacht besteed aan het doenvermogen van werknemers
die voor uitoefening van de aandelenoptierechten een keuze moeten maken tussen direct
bij uitoefening afrekenen of wachten tot het moment dat de verkregen aandelen verhandelbaar
worden.
De Afdeling adviseert in de toelichting op de voorgaande punten in te gaan en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.
c. Keuzemogelijkheid
De Afdeling merkt terecht op dat onder andere in de uitvoeringstoets van de Belastingdienst
is aangegeven dat de in het voorstel opgenomen keuzemogelijkheid leidt tot een verhoging
van de complexiteit. Het verdient zonder meer de voorkeur dat in wetgeving onverkort
wordt vastgelegd op welk moment belasting verschuldigd wordt zodat daarover geen onduidelijkheid
ontstaat. In die zin heeft elke keuzemogelijkheid in de fiscaliteit tot gevolg dat
de kans op fouten toeneemt, tot meer discussie kan leiden en meer voorlichting vergt.
Desondanks ben ik van mening dat in dit geval de toename in complexiteit beperkt is.
Op het moment dat aandelenoptierechten worden uitgeoefend dient de werknemer de keuze
te maken of hij op dat moment de verschuldigde belasting wil en kan betalen. Indien
hij kiest voor heffing bij uitoefening dient hij dat schriftelijk kenbaar te maken
aan de inhoudingsplichtige en deze dient de schriftelijke vastlegging bij de loonadministratie
te bewaren. Bij een (latere) controle door de Belastingdienst blijkt uit die schriftelijke
vastlegging dat de belasting op het moment van uitoefening van het aandelenoptierecht
verschuldigd is geworden en de inspecteur kan dan beoordelen of op dat heffingsmoment
ook het juiste bedrag aan belasting is vastgesteld en vervolgens is afgedragen. Ontbreekt
een dergelijke schriftelijke vastlegging, dan is klaarblijkelijk geen gebruikgemaakt
van de keuzeregeling en is de belasting verschuldigd op het moment van het verhandelbaar
worden van de bij uitoefening verkregen aandelen. In dat geval kan bij een (latere)
controle worden geconstateerd dat er (terecht) niet is geheven bij de uitoefening
en of – indien in de tussentijd sprake is van verhandelbaarheid van de bij uitoefening
verkregen aandelen – op het moment van verhandelbaarheid het juiste bedrag aan belasting
is geheven.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling over het doenvermogen van de werknemers
die een keuze moeten maken om af te rekenen als de bij uitoefening verkregen aandelen
verhandelbaar worden of om af te rekenen direct bij uitoefening is in het algemeen
deel van de memorie van toelichting een afzonderlijke paragraaf over doenvermogen
opgenomen.
d. Reikwijdte delegatiegrondslag
Voor het heffingsmoment wordt in beginsel aangesloten bij het verhandelbaar worden
van bij de uitoefening van aandelenoptierechten verkregen aandelen.14 De wet bevat geen definitie van «verhandelbaar» worden. Volgens de toelichting gaat
het om het eerste moment waarop de werknemer de mogelijkheid heeft de bij uitoefening
van het aandelenoptierecht verkregen aandelen te vervreemden. Het voorstel bevat een
delegatiegrondslag om regels te kunnen stellen «met betrekking tot situaties waarin
bepaalde aandelen voor de toepassing van het eerste lid, onderdeel a, onder 2, worden
geacht niet, deels of geheel verhandelbaar te worden.»15
Volgens de toelichting gaat het om het stellen van regels met betrekking tot het niet,
deels of geheel verhandelbaar worden van de verkregen aandelen. In de artikelsgewijze
toelichting wordt erop gewezen dat in bepaalde gevallen het onverkort vasthouden aan
het uitgangspunt van verhandelbaarheid van de aandelen ertoe zou leiden dat er in
meer gevallen heffing aan de orde is dan wel voor een grotere omvang dan gezien de
omstandigheden van de situatie wenselijk is. Dit geeft aanleiding het mogelijk te
maken in dergelijke situaties deels rekening te houden met de feitelijk achteraf bepaalde
uitkomst. De reikwijdte van deze delegatiebepaling, zowel de wettekst als de toelichting
daarop, is niet duidelijk.
De Afdeling adviseert de tekst en de toelichting van de delegatiebepaling te verduidelijken
en zoveel mogelijk in te kaderen.
d. Reikwijdte delegatiegrondslag
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is zowel de tekst van de delegatiebepaling
als de toelichting in het algemeen deel van de memorie van toelichting aangevuld.
Met name de delegatiegrondslag is nader ingekaderd door niet alleen in de toelichting
maar ook in de tekst van de bepaling zelf aan te geven dat de voorziene delegatie
alleen van toepassing is in situaties waarin het verhandelbaar worden van aandelen
afhankelijk is van bepaalde onzekere factoren die grotendeels buiten de invloedsfeer
van de betreffende werknemer liggen.
e. Zelfstandig wetsvoorstel
Zoals uit het voorgaande blijkt, kunnen vraagtekens worden gezet bij de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het onderhavige voorstel. Ook de keuzemogelijkheid en de relatie
tot andere, al bestaande regelingen roepen vragen op. Gelet hierop en onder verwijzing
naar hetgeen hiervoor in punt 1, onderdeel b, is opgemerkt, constateert de Afdeling
dat de voorgestelde maatregel zich niet leent voor opname in een verzamelwet. Zij
adviseert het onderhavige voorstel, na rekening te hebben gehouden met haar over het
voorstel gemaakte opmerkingen, als zelfstandig wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in
te dienen, zoals ook oorspronkelijk de bedoeling was. Op die manier kan een zelfstandige
afweging worden gemaakt los van het strakke tijdstramien van de behandeling van het
pakket Belastingplan 2022. Het budgettaire belang van de onderhavige maatregel (structureel
– € 1 miljoen) is ook niet zodanig dat dit noodzaakt tot het opnemen van de maatregelen
in het onderhavige wetsvoorstel.
De Afdeling adviseert het voorstel los te koppelen van het pakket Belastingplan 2022.
e. Zelfstandig wetsvoorstel
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de maatregel tot aanpassing van
de fiscale regeling voor aandelenoptierechten uit het wetsvoorstel Belastingplan 2022
gehaald en omgezet in een afzonderlijk wetsvoorstel. Voorts is van de gelegenheid
gebruikgemaakt om ten aanzien van het genietingsmoment van het loon ter zake van aandelenoptierechten
een verduidelijking aan te brengen en zijn overigens enkele redactionele wijzigingen
opgenomen.
Het kabinet geeft er de voorkeur aan om dit wetsvoorstel wel tegelijkertijd met het
pakket Belastingplan 2022 in te dienen zodat de maatregel in werking kan treden met
ingang van 1 januari 2022. In dat licht past het om het wetsvoorstel ook deel te laten
uitmaken van het pakket Belastingplan 2022.
4. Voorheffingenbeschikking
Op 22 november 2018 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie arrest gewezen
in een Franse zaak (Sofina).16 Uit dit arrest leidt de regering een reëel risico af dat het HvJ EU tot de conclusie
van strijdigheid met het EU-recht zal komen ten aanzien van de Nederlandse systematiek
in de vennootschapsbelasting. In die systematiek kunnen belastingplichtigen vennootschapsbelasting
terugvragen voor zover het bedrag aan geheven dividendbelasting en naar prijzen van
kansspelen geheven kansspelbelasting (voorheffingen) groter is dan de te betalen vennootschapsbelasting,
terwijl in het buitenland gevestigde, niet-belastingplichtige lichamen die mogelijkheid
niet hebben.17
Om dit risico te mitigeren, beperkt het voorstel vanaf 1 januari 2022 voor binnenlandse
belastingplichtigen de mogelijkheden om voorheffingen terug te vragen. Daartoe voorziet
het voorstel in een nieuwe, complexe voorheffingenbeschikking-systematiek die ertoe
leidt dat
(i) de voorheffingen in het jaar slechts verrekenbaar zijn tot ten hoogste het bedrag
aan te betalen vennootschapsbelasting vóór verrekening van voorheffingen en
(ii) niet verrekende voorheffingen onbeperkt naar volgende jaren kunnen worden voortgewenteld.
De Afdeling heeft de afweging gemist welke andere mogelijkheden zijn overwogen om
het risico te mitigeren en waarom nu voor deze complexe oplossing wordt gekozen. In
die afweging dient aandacht te worden besteed aan het feit dat uit de uitvoeringstoets
volgt dat de keuze om de voorgestelde oplossing per 1 januari 2022 in te voeren een
omvangrijke inzet van de IV-organisatie vergt in de jaren 2021 tot en met 2024. Als
gevolg daarvan wordt de ruimte voor wetgeving in de jaren 2022 en 2023 aanzienlijk
beperkt.
De Afdeling adviseert de toelichting en zo nodig het voorstel op dit punt aan te passen.
5. Evaluatie overdrachtsbelasting
Door de per 1 januari 2021 in werking getreden Wet differentiatie overdrachtsbelasting
bedraagt het algemene tarief 8%, geldt het lage belastingtarief van 2% alleen nog
voor verkrijgingen van woningen als de verkrijgers daadwerkelijk in de woning gaan
wonen en geldt voor die laatste categorie onder voorwaarden een zogenoemde «starters»-vrijstelling.18 Het voorstel bevat een aantal wijzigingen die verband houden met ongewenste effecten
van die wet.
In de evaluatieparagraaf bij het voorstel is onder meer opgenomen dat in de loop van
2024 zal worden geëvalueerd of de met de Wet differentiatie overdrachtsbelasting beoogde
doelstellingen worden gerealiseerd, en of dit op doeltreffende en doelmatige wijze
gebeurt.19
Gelet op de breed geuite kritiek op de (werking van de) Wet differentiatie overdrachtsbelasting
en de gespannen situatie op de woningmarkt, ligt het niet in de rede om met de evaluatie
van de wet te wachten tot in de loop van 2024. Nu de overdrachtsbelasting een tijdstipbelasting
is en de relevante gegevens daardoor snel beschikbaar zijn, valt niet in te zien waarom
die evaluatie niet in 2022 zou kunnen plaatsvinden.
De Afdeling adviseert op dit punt in te gaan in de toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
J.A. Vijlbrief, staatssecretaris van Financiën
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen | Niet deelgenomen |
|---|---|---|---|
| VVD | 34 | Voor | |
| D66 | 24 | Voor | |
| PVV | 17 | Voor | |
| CDA | 14 | Voor | |
| PvdA | 9 | Tegen | |
| SP | 9 | Tegen | |
| GroenLinks | 8 | Tegen | |
| PvdD | 6 | Tegen | |
| ChristenUnie | 5 | Voor | |
| FVD | 5 | Voor | |
| DENK | 3 | Voor | |
| Groep Van Haga | 3 | Voor | |
| JA21 | 3 | Voor | |
| SGP | 3 | Tegen | |
| Volt | 2 | Voor | |
| BBB | 1 | Voor | |
| BIJ1 | 1 | Niet deelgenomen | |
| Fractie Den Haan | 1 | Voor | |
| Gündogan | 1 | Voor | |
| Omtzigt | 1 | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.