Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 892 Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet dieren met het oog op de versterking en aanvulling van het instrumentarium ten behoeve van de opsporing, vervolging en bestuursrechtelijke sanctionering van dierenmishandeling, dierverwaarlozing en overtreding van bepalingen inzake dierenwelzijn, dierengezondheid en het aanhitsen van dieren (Wet aanpak dierenmishandeling en dierverwaarlozing)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Dieren, met name huisdieren, spelen een grote rol in ons dagelijks leven en in de
samenleving. In artikel 1.3 van de Wet dieren is vastgelegd dat een dier een intrinsieke
waarde heeft: een dier is een levend wezen met gevoel en heeft een waarde die losstaat
van de waarde die de mens eraan toekent. Dierenwelzijn is dan ook een belang dat door
de overheid wordt beschermd. Dierenwelzijn is ook in de samenleving een belangrijk
thema. Berichten over dierenmishandeling, dierenverwaarlozing of ander dierenleed
veroorzaken vrijwel zonder uitzondering veel opschudding in de maatschappij. Na berichten
over bijvoorbeeld illegale puppyhandel, misstanden bij veehouders of misstanden tijdens
transport volgen vaak petities die door tienduizenden mensen worden ondertekend en
aan de verantwoordelijke bewindspersoon worden aangeboden. Naast verontwaardiging,
boosheid en afkeuring is er ook vaak de roep om betere of hardere handhaving.1 In dit verband kan worden gewezen op het burgerinitiatief «Een dier is geen ding»
waarin onder andere wordt opgeroepen om dierenmishandeling harder aan te pakken.2 Optreden tegen dierenmishandeling is nu vaak al mogelijk. Dat optreden is afhankelijk
van de ernst van de feiten strafrechtelijk of bestuursrechtelijk van aard. Zowel wetenschappelijk
onderzoek als de ervaring in de praktijk heeft uitgewezen dat het wenselijk is het
handhavingsinstrumentarium te versterken.3
4 Daartoe strekt dit wetsvoorstel.
Op 30 juni 2017 zijn in de «Contourenbrief houdverbod» al enkele strafrechtelijke
wijzigingsvoorstellen aangekondigd waarmee het instrumentarium voor het openbaar ministerie
en de rechter in dierenwelzijnszaken op onderdelen wordt aangevuld en versterkt.5 Met dit wetsvoorstel wordt aan het grootste gedeelte van deze voorstellen uitvoering
gegeven. Door het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet
dieren te wijzigen, kan met aangescherpte maatregelen nog doeltreffender en sneller
worden opgetreden en wordt handhaving beter toegespitst op de situatie. De belangrijkste
wijzigingen uit dit wetsvoorstel zijn:
1. De introductie van de mogelijkheid voor de officier van justitie om voorafgaand aan
de uitspraak een gedragsaanwijzing op te leggen die inhoudt dat de verdachte tot aan
de zitting geen of minder dieren mag houden;
2. Het omvormen tot misdrijf van het aanhitsen van een dier (thans neergelegd in artikel
425, sub 1⁰, Sr) en het ophogen van het wettelijke strafmaximum van zes maanden naar
een jaar gevangenisstraf;
3. De introductie van een houdverbod als rechterlijke zelfstandige (vrijheidsbeperkende)
maatregel en het strafbaar stellen van overtreding van die maatregel; en
4. Verschillende bestuursrechtelijke wijzigingen, zoals de introductie van de mogelijkheid
om een bestuursrechtelijke educatieve maatregel op te leggen aan houders van dieren,
een uitbreiding van de maatregel om bedrijven, inrichtingen en locaties te sluiten
wanneer het welzijn van dieren in het geding is en een uitbreiding van het verbod
op toelating tot en deelname aan tentoonstellingen, wedstrijden en keuringen met dieren
waarbij een bepaalde lichamelijke ingreep is verricht.
In de contourenbrief werd, in navolging van een aanbeveling van de Raad voor Dierenaangelegenheden
(RDA) ook voorgesteld om artikel 67, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering
(Sv) aan te vullen zodat inbeslagname van dieren buiten heterdaad mogelijk zou worden
bij de verdenking van aanhitsen of het opzettelijk onvoldoende terughouden van een
dier.6 Deze aanbeveling is naar aanleiding van de consultatie van het wetsvoorstel niet
overgenomen. Zie in dit kader ook paragraaf 3.
Deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 zal allereerst,
gelet op het onderwerp van dit wetsvoorstel, worden ingegaan op de bestaande, algemene
uitgangspunten voor handhaving van de Wet dieren. De Wet dieren ziet specifiek op
regels over de omgang met dieren. In paragraaf 3 worden de ontvangen adviezen (op
hoofdlijnen) besproken. In de paragrafen 4 tot en met 6 worden de strafrechtelijke
wijzigingsvoorstellen toegelicht, de gedragsaanwijzing van de officier van justitie
(4), de omvorming van strafbaar aanhitsen tot misdrijf (5) en tot slot het houdverbod
als zelfstandige rechterlijke maatregel (6). Daarna worden in de paragrafen 7 en 8
de bestuursrechtelijke wijzigingsvoorstellen behandeld, te weten de educatieve maatregel,
uitbreiding van de maatregel om bedrijven, inrichtingen en locaties te sluiten wanneer
het welzijn van dieren in het geding is en een uitbreiding van het verbod op toelating
tot en deelname aan tentoonstellingen, wedstrijden en keuringen met dieren waarbij
een bepaalde lichamelijke ingreep is verricht. In paragraaf 9 wordt de inwerkingtreding
van de zorgplicht op grond van de Wet dieren en het vervallen van de strafbaarstelling
daarvan toegelicht en in paragraaf 10 wordt ingegaan op bestaande preventieve maatregelen.
De financiële en uitvoeringsparagrafen vormen het slot van het algemeen deel van deze
toelichting (paragrafen 11 en 12). In het artikelsgewijs deel van de memorie van toelichting
wordt per wijzigingsbepaling een toelichting gegeven.
2. Algemene uitgangspunten handhaving Wet dieren
De Wet dieren bevat verschillende regels over het houden van dieren en daaraan gerelateerde
onderwerpen. Deze wet wordt zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk gehandhaafd.
Ten algemene geldt dat voor zeer ernstige delicten het strafrecht wordt ingezet. Dat
volgt ook uit artikel 8.10 van de Wet dieren, waarin is bepaald dat een overtreding,
indien de ernst daarvan of omstandigheden waaronder zij is begaan daar aanleiding
toe geven, aan het openbaar ministerie wordt voorgelegd. In de memorie van toelichting
bij de Wet dieren is toegelicht dat van een ernstig delict in dit verband kan worden
gesproken als de regels moedwillig zijn overtreden, als er ernstige gevolgen voor
mens, dier of milieu zijn, als mens, dier of milieu aan ernstige risico’s zijn blootgesteld,
of als de aard van de overtreding een zekere omvang heeft. Ook wanneer iemand hetzelfde
voorschrift herhaaldelijk overtreedt – recidive – ligt het in de rede om de overtreder
strafrechtelijk te vervolgen, net als in de situatie dat de overtredingen plaatsvinden
in georganiseerd verband.7
De strafrechtelijke sanctionering binnen de economische sfeer is geregeld in de Wet
op de economische delicten (WED). De strafrechtelijke sanctionering van overtredingen
buiten de economische sfeer is opgenomen in de Wet dieren. Als misdrijf zijn in de
Wet dieren aangewezen gedragingen in strijd met onder andere het verbod op dierenmishandeling,
het houden van risicovolle dieren, het verbod op ingrepen en het verbod op het doden
van dieren (artikel 8.11, eerste lid, Wet dieren). De maximumstraf voor deze delicten
is een gevangenisstraf van drie jaar en een boete van de vierde categorie (thans € 21.750).
Als overtreding zijn in de Wet dieren aangewezen: gedragingen in strijd met onder
andere het verbod op het onthouden van de nodige verzorging (dierenverwaarlozing),
het gebod op het verlenen van zorg aan hulpbehoevende dieren, het verbod op het houden
van dieren die niet zijn aangewezen, de regels over de verzorging en de behandeling
van gehouden dieren, de regels over het gebruik van dieren, de regels met betrekking
tot het beroepsmatig uitoefenen van diergeneeskundige handelingen alsook het niet-beroepsmatig
verrichten van die handelingen (artikel 8.11, tweede lid, Wet dieren). De maximumstraf
voor deze delicten is een gevangenisstraf van zes maanden en een boete van de derde
categorie (thans € 8.700).
In het kader van bestuursrechtelijke handhaving kan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Voedselkwaliteit (LNV) voor alle overtredingen van de Wet dieren een last onder
bestuursdwang (herstelsanctie) opleggen (artikel 8.5 Wet dieren). Voor overtredingen
van een aantal voorschriften kan ook een bestuurlijke boete worden opgelegd (artikelen
8.6 tot en met 8.8 Wet dieren).
3. Ontvangen adviezen en internetconsultatie
Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Raad voor de rechtspraak (Rvdr),
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College van procureurs-generaal
(OM), de politie, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Landelijke Inspectiedienst
Dierenbescherming (LID) en de reclassering. Op de adviezen over de onderdelen die
naar aanleiding van de consultatie zijn vervallen, wordt niet ingegaan. Voorts heeft
internetconsultatie plaatsgevonden, waarbij in totaal 40 (overwegend positieve) reacties
zijn ontvangen. Hieronder wordt op hoofdlijnen ingegaan op de uitgebrachte adviezen.
De adviesinstanties hebben diverse vragen gesteld en voorstellen gedaan om tot verduidelijking
van het wetsvoorstel te komen. De adviezen hebben geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting, in het bijzonder ten aanzien van de wijziging van artikel
425 Sr (het aanhitsen van een dier) en het mogelijk maken van voorlopige hechtenis
bij overtreding van de gedragsaanwijzing en het houdverbod als zelfstandige maatregel.
Deze aanvankelijk voorgestelde wijzigingen stuiten op bezwaren bij de Rvdr, de NvvR,
het OM en de NOvA.
Volgens de adviesinstanties behoefde de aanpassing van artikel 425 Sr nadere verduidelijking
om de noodzaak ervan aan te tonen. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
Ook werd opgemerkt dat het opnemen van het strafbare feit «aanhitsen en niet terughouden»
in artikel 67 Sv niet alleen inbeslagname buiten heterdaad mogelijk zou maken, maar
ook voorlopige hechtenis van een verdachte en bijzondere opsporingsbevoegdheden. De
mogelijkheid om voorlopige hechtenis toe te passen in geval van overtreding van de
gedragsaanwijzing en het houdverbod als zelfstandige maatregel waarmee tevens inbeslagneming
(door opsporingsambtenaren) mogelijk zou worden, wordt door de adviesinstanties als
een te vergaand middel gezien. Mede gelet op deze opmerkingen is afgezien van wijziging
van artikel 67 Sv.
Dit laat onverlet dat de rechter-commissaris op grond van artikel 110 Sv op vordering
van de officier van justitie bevoegd is elke plaats te doorzoeken ter inbeslagneming.
De bevoegdheid van de rechter-commissaris tot inbeslagneming is neergelegd in artikel
104 Sv. De wet stelt geen beperkingen aan de plaats van het onderzoek of aan de aard
van het delict, zodat de rechter-commissaris ook in geval van een overtreding (zoals
artikel 425 Sr) bevoegd is een woning te betreden en te doorzoeken.
Met betrekking tot de tijdens de internetconsultatie gestelde vraag waarom het meldpunt
voor bijtincidenten buiten dit wetsvoorstel is gebleven, wordt opgemerkt dat het aan
gemeenten is om de wijze waarop met bijtincidenten wordt omgegaan te bepalen. Hiertoe
behoort tevens het al dan niet aanwenden van hulpmiddelen (zoals een meldpunt) om
bijtincidenten te voorkomen.
Geopperd is nog om uit het oogpunt van rechtseenheid en rechtszekerheid maar ook met
het oog op een effectieve handhaving, bestuursrechtelijke handhaving bij bijtincidenten
centraal te regelen. Burgemeesters zijn bevoegd om op te treden tegen verstoring van
de openbare orde en hebben hiertoe een passend instrumentarium ter beschikking. De
grondslag hiervoor is artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Juist de kennis
van de omstandigheden van betrokkenen bij een incident zijn van belang voor het opleggen
van proportionele maatregelen.
Diverse adviesinstanties hebben vragen gesteld over de gevolgen van het wetsvoorstel
voor professionele veehouders. De voorgestelde wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht,
het Wetboek van Strafvordering en de Wet dieren voor zover deze het houdverbod betreffen,
zien op particuliere houders. Voor professionele houders zou een gedragsaanwijzing
of een houdverbod neerkomen op een geheel of gedeeltelijk beroepsverbod. In de WED
is een beroepsverbod of een gehele of gedeeltelijk stillegging van een onderneming
reeds geregeld als bijkomende straf in gevallen waarin specifieke dierenwelzijnsregels,
zoals voorschriften inzake huisvesting en voeding, worden overtreden.
De NOvA heeft geadviseerd om het aantal beslagen op dieren zoveel mogelijk terug te
dringen en dit wetsvoorstel aan te grijpen om voor het beslag op dieren aparte regels
in het leven te roepen. Volgens de NOvA dient aan de rechter de mogelijkheid te worden
geboden inbeslaggenomen dieren onder voorwaarden terug te geven, ook aan een ander
dan de verdachte. In reactie hierop wordt opgemerkt dat in het strafrecht dieren alleen
in beslag mogen worden genomen met een strafvorderlijk doel. Wanneer degene onder
wie de dieren in beslag zijn genomen geen afstand doet en het strafvorderlijk belang
zich verzet tegen teruggave, worden de dieren in bewaring gegeven (artikel 116 Sv).
De bewaarder moet in dat geval overleggen met het OM over een passende wijze van bewaring,
hetzij over een machtiging tot het prijsgeven of vervreemding. De omstandigheid dat
het gaat om levende dieren moet hierbij nadrukkelijk worden meegewogen. In het geval
dat onttrekking aan het verkeer zal worden gevorderd, kan het OM een last tot vernietiging
geven (artikel 117 Sv). De houder kan hiertegen een klaagschrift indienen bij de raadkamer
van de bevoegde rechtbank waarbij wordt verzocht om teruggave (artikel 552a Sv). Het
OM zal erop toezien dat inbeslaggenomen dieren niet voortijdig worden vervreemd of
geëuthanaseerd. Uit het oogpunt van dierenwelzijn is het verder voor het inbeslaggenomen
dier van belang dat de inbeslagneming zo snel als mogelijk wordt beëindigd en het
dier ofwel wordt teruggegeven ofwel wordt herplaatst.
Voor het overige wordt nader ingegaan op de uitgebrachte adviezen op die plaatsen
in deze memorie van toelichting waar de onderdelen waarover is geadviseerd, worden
toegelicht. Daarbij komen ook de onderwerpen aan de orde die in de internetconsultatie
zijn ingebracht.
4. De gedragsaanwijzing van de officier van justitie
Een houdverbod is thans reeds mogelijk als bijzondere voorwaarde bij een (deels) voorwaardelijke
straf. Rechterlijke uitspraken worden pas ten uitvoer gelegd nadat de uitspraak waarbij
een straf of maatregel is opgelegd, onherroepelijk is geworden. Hiermee wordt de periode
voorafgaand aan de rechterlijke veroordeling echter niet bestreken. Wel is beïnvloeding
van het gedrag van de verdachte ter voorkoming van strafbare feiten voorafgaand aan
de berechting mogelijk in het kader van de schorsing van de voorlopige hechtenis.
In geval van dierenmishandeling of dierenverwaarlozing zijn er echter vaak geen gronden
aanwezig voor voorlopige hechtenis, waardoor van schorsing onder voorwaarden geen
sprake kan zijn. De voorgestelde wijziging van artikel 509hh Sv biedt hiervoor een
oplossing.
De officier van justitie kan ingevolge artikel 509hh, eerste lid, Sv een gedragsaanwijzing
geven ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Deze gedragsaanwijzing strekt
ertoe om het gedrag van de verdachte, in afwachting van de strafrechtelijke afdoening
door de rechter, te beïnvloeden door de verdachte een gebiedsverbod, een contactverbod
of een meldingsplicht op te leggen, dan wel de aanwijzing te geven om zich te doen
begeleiden bij hulpverlening ter voorkoming van nieuwe strafbare feiten. Op deze wijze
is direct ingrijpen mogelijk in de periode die gelegen is tussen het moment van het
begaan van het strafbare feit en de berechting van de verdachte. Ook kan de ongewenste
situatie direct worden beëindigd en wordt het risico op recidive tot een minimum beperkt.
De gedragsaanwijzing blijft maximaal 90 dagen van kracht en kan drie keer met maximaal
90 dagen worden verlengd. Gelet hierop is het van belang dat de zaak tegen de verdachte
binnen deze termijn op zitting wordt gebracht. De rechter kan – ook indien hij niet
direct tot een uitspraak komt – de gedragsaanwijzing altijd wijzigen of opheffen.
Wanneer de officier van justitie ter zitting een voorwaardelijke straf vordert met
als bijzondere voorwaarde een gedragsvoorwaarde die met de reeds gegeven gedragsaanwijzing
overeenkomt en de rechter dienovereenkomstig beslist, komt de bijzondere voorwaarde
in de plaats van de gedragsaanwijzing.
Ten eerste wordt voorgesteld de gevallen waarin de gedragsaanwijzing gegeven kan worden
uit te breiden met de vrees voor gedrag van de verdachte dat herhaald gevaar voor
de gezondheid of het welzijn van een of meer dieren oplevert. Onder de huidige regeling
bestaat deze mogelijkheid niet. Hierbij is niet vereist dat de verdachte reeds eerder
of herhaaldelijk (soortgelijke) strafbare feiten heeft gepleegd. De vrees voor gedrag
dat herhaald gevaar voor de gezondheid of het welzijn van een of meer dieren oplevert
kan op zichzelf voldoende zijn voor het geven van een gedragsaanwijzing. Hierbij gelden
vanzelfsprekend de eisen van proportionaliteit, subsidiariteit en doelmatigheid.
Ten tweede wordt voorgesteld de inhoud van de gedragsaanwijzing uit te breiden met
de aanwijzing om geen of minder dieren te houden. Het begrip «houden» moet in dit
verband ruim worden uitgelegd, conform de definitie houder zoals geformuleerd in de
Wet dieren: een houder is eigenaar, houder of hoeder. Het houden van dieren kan eigendom
impliceren, maar dit civielrechtelijke begrip is niet doorslaggevend voor de vraag
of een houdverbod kan worden opgelegd. Met het oog op de bescherming van dierenwelzijn
moet worden voorkomen dat de verdachte op enigerlei wijze dieren zodanig in zijn beschikkingsmacht
heeft of krijgt dat het mogelijk wordt die dieren pijn of letsel toe te brengen of
het welzijn van die dieren aan te tasten. Het is hiervoor niet noodzakelijk dat de
verdachte in juridische zin eigenaar is. Ook het (al dan niet op verzoek van iemand
anders) verzorgen of anderszins onder zich hebben van dieren valt onder de reikwijdte
van deze bepaling.
Op grond van het vijfde lid van artikel 509hh Sv kan de verdachte zowel tegen de gedragsaanwijzing
als tegen een verlenging daarvan in beroep komen bij de rechtbank via de raadkamerprocedure.
De raadkamer toetst in dat geval of aan de wettelijke voorwaarden is voldaan en of
de gedragsaanwijzing in het concrete geval proportioneel is. De raadkamer maakt op
basis van het dossier een eigen afweging omtrent het bestaan van ernstige bezwaren
jegens de verdachte ter zake van het strafbare feit waarvan hij wordt verdacht. Mocht
het beroep ongegrond worden verklaard, dan rest de verdachte de mogelijkheid om aan
de zittingsrechter opheffing of wijziging te verzoeken. De inhoud van de gedragsmaatregel
zal in ieder geval ter sprake komen, omdat het in de lijn der verwachting ligt dat
de officier van justitie ter zitting een (deels) voorwaardelijke sanctie zal vorderen
met de inhoud van de gedragsmaatregel als bijzondere voorwaarde ofwel een zelfstandige
maatregel met die inhoud. Een verzoek tot opheffing of wijziging kan, bij voortduren
van de gedragsaanwijzing, ook in hoger beroep worden gedaan. Ten slotte staat het
de verdachte vrij zich in ieder stadium tot de officier van justitie te wenden teneinde
hem te verzoeken de gedragsaanwijzing in te trekken of te wijzigen indien nieuwe feiten
of omstandigheden daartoe aanleiding geven (artikel 509hh, zesde lid, Sv).
Het opzettelijk handelen in strijd met een gedragsaanwijzing die door de officier
van justitie is gegeven en die inhoudt dat de verdachte geen of minder dieren mag
houden, is strafbaar op grond van artikel 184 Sr.
Het toezicht op de naleving van een gedragsaanwijzing kan door verschillende partijen
plaatsvinden. In algemene zin heeft de politie hierin een taak, in de praktijk zal
dit veelal door de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) gebeuren. Afhankelijk
van de inhoud van de gedragsaanwijzing kan ook de reclassering een rol spelen, bijvoorbeeld
wanneer ook begeleiding door de reclassering is voorgeschreven.
Het OM heeft verzocht om verduidelijking ten aanzien van de vraag of de gedragsaanwijzing
ook mag worden gegeven in gevallen van dierenmishandeling en dierverwaarlozing die
buiten de waarneming van anderen plaatsvinden en zonder dat de openbare orde hierdoor
wordt verstoord of een derde hierdoor hinder ondervindt. Deze vraag moet bevestigend
worden beantwoord. In artikel 509hh Sv is alleen in het eerste lid, sub a, vereist
dat de feiten een ernstige verstoring van de openbare orde behelzen. Hieronder vallen
overigens ook strafbare feiten die op zichzelf niet een dusdanige verstoring inhouden,
maar wel door hun samenhang met andere strafbare feiten of de wijze waarop ze zijn
gepleegd. Deze eis geldt niet voor de onderdelen b en c uit het eerste lid en evenmin
voor het voorgestelde onderdeel d.
5. Aanhitsen als misdrijf
Er bestaat al geruime tijd maatschappelijke onrust over bijtende honden. Een bijtincident
heeft vaak een grote impact op het slachtoffer, getuigen en de omgeving waarin het
incident heeft plaatsgevonden. Bijtincidenten kunnen ook gevolgen hebben voor houders
van honden. Zij kunnen worden geconfronteerd met soms verstrekkende maatregelen die
ten aanzien van hun dier na een bijtincident worden getroffen. De Minister van LNV
heeft in dit verband aangegeven bijtincidenten zoveel mogelijk te willen voorkomen,
waarbij is benadrukt dat een houder de eerstverantwoordelijke is voor zijn hond.8
Bijtincidenten zijn geregeld het gevolg van het aanhitsen van een hond, het onvoldoende
terughouden van een hond of het onvoldoende zorgdragen voor het onschadelijk houden
van een hond.9 In dit licht is het onwenselijk dat sommige houders hun honden specifiek trainen
op kracht en agressiviteit, bijvoorbeeld om hun hond als statussymbool te laten dienen
of te laten deelnemen aan hondengevechten. Bij het trainen is het aanhitsen een trainingsmiddel.
Hierbij worden honden doelgericht aangezet tot het vertonen van (zeer) agressief gedrag
tegen mensen en/of andere dieren. Dergelijke honden zijn bovengemiddeld vaak betrokken
bij bijtincidenten.10 Ook kan deze schade arbeidsongeschiktheid tot gevolg hebben. In enkele zeer tragische
gevallen hebben bijtincidenten zelfs geleid tot de dood van het slachtoffer.
In de zienswijze «Verantwoord honden houden» heeft de RDA in dit kader een aantal
aanbevelingen gedaan.11 De RDA adviseerde, gelet op de aard en de ernst van de schade die kan optreden bij
bijtincidenten, de in artikel 425 Sr opgenomen gedraging van aanhitsen en niet terughouden
aan te merken als een misdrijf in plaats van als een overtreding. Daarbij heeft de
RDA opgemerkt dat inbeslagneming van het dier mogelijk zou moeten zijn buiten heterdaad.
Ook adviseerde de RDA om het aanhitsen of onvoldoende terughouden van een dier niet
alleen strafbaar te laten zijn wanneer dit is gericht tegen een mens, maar ook wanneer
dit is gericht tegen een ander dier. In dit laatste geval bestaan er thans onvoldoende
mogelijkheden om de houder te bestraffen, aldus de RDA.
Zoals reeds is toegezegd door de Minister van LNV, wordt thans voorgesteld de aanbevelingen
van de RDA op te volgen en het aanhitsen van een dier (thans neergelegd in artikel
425, sub 1⁰, Sr) om te vormen tot misdrijf.12 Daarbij wordt tevens voorgesteld het strafmaximum voor het aanhitsen van een dier
te verhogen van zes maanden naar een jaar gevangenisstraf. Dit hogere strafmaximum
doet recht aan bovengenoemde gevallen waarin gevaarlijke honden door de houder willens
en wetens worden aangezet om andere mensen of dieren aan te vallen. De boetecategorie
blijft hetzelfde, namelijk een boete van de derde categorie (thans € 8.700).
Voor strafbaarheid op grond van het voorgestelde artikel 306a Sr is vereist dat het
aanhitsen opzettelijk is begaan. Omdat ingeval van bijtincidenten niet altijd sprake
zal zijn van opzet, blijven de overige gedragingen uit artikel 425 Sr strafbaar als
overtreding. Dit betreft dan enerzijds het niet terughouden van een onder iemands
hoede staand dier wanneer het een mens aanvalt (zoals genoemd in het huidige artikel
425, sub 1⁰, Sr) en het nalaten van voldoende zorg voor het onschadelijk houden van
een onder zijn hoede staand gevaarlijk dier (het huidige artikel 425, sub 2⁰, Sr).
In tegenstelling tot de strafbare feiten in het voorgestelde artikel 306a Sr gaat
het hier om overtredingen; niet om opzetdelicten. In navolging van het advies van
het OM en de Rvdr wordt opzet door nalaten op deze manier vermeden. Voorts wordt –
naar analogie van het nieuwe artikel 306a Sr – voorgesteld om ook in artikel 425 Sr
het niet terughouden van een onder iemands hoede staand dier eveneens strafbaar te
stellen wanneer dat dier een ander dier aanvalt.
Bij de consultatie van dit wetsvoorstel werd door de NOvA opgemerkt dat de noodzaak
van de aanpassingen ten aanzien van het onderdeel «aanhitsen» onvoldoende werd onderbouwd.
Gesteld werd namelijk dat het aanhitsen van een dier op een ander dier of het opzettelijk
niet terughouden van een gevaarlijk dier al als misdrijf vervolgd kan worden, namelijk
als (poging tot) vernieling of (poging tot) (zware) mishandeling. Ook werd opgemerkt
dat het voorkomt dat een vervolging ter zake van artikel 425 Sr wordt gecombineerd
met een vervolging op basis van het veroorzaken van letsel door schuld, als van opzet
niet blijkt. In reactie hierop kan worden gesteld dat vervolging op basis van de genoemde
strafbare feiten niet altijd mogelijk is, ook al is een dier aangehitst. Dit is met
name het geval wanneer dieren worden aangehitst bij het trainen op kracht en agressief
gedrag. Bij dergelijke trainingen is meestal geen sprake van vernieling, omdat de
eigenaar van het vernielde dier meewerkt aan de training. Ook is soms geen sprake
van een eigenaar, omdat wordt aangehitst op wilde dieren. Ten slotte is in deze gevallen
ook geen sprake van letsel, dus kan niet worden vervolgd op basis van (poging tot)
(zware) mishandeling of letsel door schuld. Met de voorgestelde wijziging wordt het
ook in deze situaties mogelijk om een persoon die een dier aanhitst op basis van een
misdrijf te vervolgen. Dit is van belang, zodat krachtiger kan worden opgetreden tegen
dit maatschappelijk ongewenste gedrag dat kan leiden tot bijtincidenten, hondengevechten
en ander diergerelateerde criminaliteit.
Bij de consultatie van dit wetsvoorstel is gevraagd het begrip «aanhitsen» nader te
duiden. Het gaat daarbij in de kern om het door middel van menselijke interactie met
een dier (bijvoorbeeld door geschreeuw of gebaren) aanjagen of opzetten van een dier
om agressief gedrag te vertonen, waaronder in elk geval dient te worden begrepen het
aanvallen van andere dieren of mensen. Onder een dier moeten in dit kader alle diersoorten
worden verstaan.
6. De rechterlijke zelfstandige vrijheidsbeperkende maatregel
In strafzaken naar aanleiding van bijtincidenten, dierenmishandeling en dierenverwaarlozing
gelden relatief lage strafmaxima, maar de impact van dergelijke feiten op de samenleving
is zeer groot. In de media wordt na berichten over bijtincidenten, dierenmishandeling
of dierenverwaarlozing veelvuldig uiting gegeven aan gevoelens van afkeuring en afschuw.
Ook in meer algemene zin beïnvloeden dergelijke feiten de veiligheidsbeleving van
burgers negatief. Zo leiden bijtincidenten, zeker wanneer kinderen slachtoffer zijn,
vaak tot grote onrust in de wijk waar het incident heeft plaatsgevonden en houden
berichten over misbruik en mishandeling van pony’s of paarden vaak een hele regio
in hun greep. In veel gevallen is het wenselijk dat het de betrokken persoon voor
langere tijd wordt verboden om dieren te houden. Met de voorgestelde vrijheidsbeperkende
maatregel in de Wet dieren wordt het voor de rechter mogelijk om in geval van dierenmishandeling,
dierenverwaarlozing, het aanhitsen of het niet onschadelijk houden van een gevaarlijk
dier alsmede in geval van ontucht met dieren en dierenpornografie, een vrijheidsbeperkende
maatregel op te leggen die is toegesneden op het voorkomen van nieuw dierenleed en
de beveiliging van de maatschappij. De rechter kan in zo’n geval oordelen dat het
recht van de verdachte om zich vrij te bewegen minder zwaar weegt dan het belang van
een veilige maatschappij of het belang van dieren om gevrijwaard te zijn van mishandeling
en verwaarlozing.
Enkele adviesinstanties hebben vraagtekens gezet bij het opnemen van het houdverbod
als zelfstandige maatregel in de Wet dieren in plaats van in de WED of het Wetboek
van Stafrecht. Zoals reeds is toegelicht in paragraaf 3, is het houdverbod als zelfstandige
maatregel vooral bedoeld voor particuliere houders. Voor professionele houders is
een beroepsverbod of stillegging van de onderneming als bijkomende straf mogelijk.
In de WED bestaan deze sanctiemodaliteiten reeds. Omdat bij particuliere houders economische
motieven geen rol zullen spelen, is wijziging van de WED dan ook niet aan de orde.
De keuze voor de Wet dieren is ingegeven door het feit dat de Wet dieren specifiek
tot doel heeft de gezondheid en het welzijn van dieren te beschermen. Het Wetboek
van Strafrecht kent dit doel als zodanig niet. Ook voorziet de Wet dieren specifiek
in voorschriften die zich richten tot houders van dieren. Tegen deze achtergrond is
gekozen voor het opnemen van het houdverbod als zelfstandige maatregel in de Wet dieren.
Dit betekent overigens niet dat de maatregel alleen kan worden toegepast bij overtreding
van de Wet dieren. Voor toepassing van het voorgestelde artikel 8.11a Wet dieren moet
sprake zijn van enig strafbaar feit. Niet vereist is dat dit feit strafbaar is gesteld
in de Wet dieren.
Het OM meent dat de voorgestelde strafrechtelijke vrijheidsbeperkende maatregel van
artikel 8.11a Wet dieren onvoldoende onderscheidend is ten opzichte van artikel 38v
Sr. De tekstuele overeenkomsten roepen bij het OM enerzijds de vraag op hoe het voorgestelde
artikel 8.11a Wet dieren zich precies verhoudt tot artikel 38v Sr en anderzijds of
artikel 8.11a Wet dieren kan worden gezien als een lex specialis ten opzichte van
artikel 38v Sr, aldus het OM. In artikel 8.11a Wet dieren gaat het uitsluitend om
strafbare feiten waarbij dieren betrokken zijn. In die zin kan het artikel worden
beschouwd als een lex specialis ten opzichte van artikel 38v Sr. De inhoud van de
maatregel is hierop ook toegesneden: de maatregel kan alleen bestaan uit een houdverbod
of een gebiedsverbod. Voor het opleggen van een contactverbod, zoals in artikel 38v
Sr is geregeld, bestaat in dit geval geen aanleiding.
Inhoud van de maatregel
De door de strafrechter op te leggen zelfstandige maatregel kan bestaan uit één of
meerdere beperkingen van de (bewegings)vrijheid waarvan het houdverbod in de context
van dit wetsvoorstel de belangrijkste is. Het houdverbod strekt ertoe voor langere
tijd te voorkomen dat een verdachte dieren houdt. In de uitspraak van de rechter waarbij
het houdverbod wordt opgelegd, ligt het oordeel besloten dat de verdachte niet in
staat moet worden geacht om op een verantwoorde manier met dieren om te gaan. Het
houdverbod kan een algeheel verbod om dieren te houden omvatten, maar het kan ook
een verbod bevatten voor bepaalde dieren of diersoorten, alsmede een beperking in
het aantal te houden dieren. Dit laatste kan met name het geval zijn in zaken waarbij
grote aantallen dieren zijn verwaarloosd. Voor de zwaardere feiten waarbij opzettelijk
pijn of leed is toegebracht, ligt een (algeheel) houdverbod meer voor de hand. De
rechter heeft hierbij vanzelfsprekend de vrijheid om maatwerk toe te passen.
De NOvA vraagt te verduidelijken of met deze wijziging ook een wijziging van het begrip
«houder» wordt beoogd. Ook de LID vraagt om een verduidelijking van het houderschap.
Zoals in paragraaf 4 al is toegelicht, moet ook hier het begrip «houden» ruim worden
uitgelegd, conform de definitie houder zoals geformuleerd in de Wet dieren: een houder
is eigenaar, houder of hoeder. Het doel van het houdverbod is het voorkomen dat de
verdachte op enigerlei wijze dieren zodanig in zijn beschikkingsmacht heeft of krijgt
dat het mogelijk wordt om die dieren pijn of letsel toe te brengen of het welzijn
van die dieren aan te tasten. Het is hierbij van belang dat de vrijheidsbeperkende
maatregel zoveel mogelijk is toegesneden op de betrokken persoon en de feiten en omstandigheden
die hebben geleid tot het opleggen van de maatregel, zodat de maatregel voor de verdachte
niet onnodig beperkend hoeft te zijn, terwijl de maatschappij in het algemeen en dieren
in het bijzonder wel zoveel mogelijk direct worden beschermd.
In aanvulling op het houdverbod kan de rechter als onderdeel van de vrijheidsbeperkende
maatregel ook een gebiedsverbod opleggen. Het gebiedsverbod vormt een extra waarborg
om te voorkomen dat betrokkene in de nabijheid of in aanraking komt met dieren. Met
een gebiedsverbod wordt beoogd te voorkomen dat een verdachte zich ophoudt in, of
in de omgeving van, bepaalde locaties of gebieden. Omdat de verdachte niet onnodig
in zijn vrijheid mag worden beperkt, zal de rechter in het kader van de proportionaliteit
van de op te leggen maatregel altijd eerst bezien of een verbod van beperkte omvang
volstaat. De rechter heeft vanzelfsprekend ook de mogelijkheid om over te gaan tot
een verdergaand verbod. De afgelopen jaren zijn tientallen zaken bekend geworden waarin
paarden en pony’s in stallen en weides zijn mishandeld, vaak met de dood tot gevolg.
Ook zijn er meerdere incidenten geweest waarbij dieren op kinderboerderijen zijn mishandeld
of gedood. Deze vorm van dierenmishandeling heeft veel impact op de samenleving, in
het bijzonder op eigenaren en houders van dieren. Met het oog op het voorkomen van
recidive kan een verdergaand verbod in zulke gevallen gerechtvaardigd zijn, zodat
het de verdachte in het geheel wordt verboden om zich op te houden in de buurt van
(bijvoorbeeld) kinderboerderijen, stallen of weides waar dieren worden gehouden.
De rechter kan in zijn vonnis de vrijheidsbeperkende maatregel combineren met de straffen
uit artikel 9 Sr of andere (strafrechtelijke) maatregelen. Een houdverbod en/of gebiedsverbod
kan dus worden opgelegd in combinatie met onder meer een (voorwaardelijke) gevangenisstraf,
taakstraf of geldboete.
Duur van de maatregel
De maximale termijn waarvoor de maatregel kan worden opgelegd is tien jaar. Hierbij
is aansluiting gezocht bij de thans geldende maximale duur van tien jaar indien het
houdverbod als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke straf wordt opgelegd
(artikel 14b, derde lid, Sr). Benadrukt wordt dat het hier gaat om een maximumtermijn.
De rechter zal bij het bepalen van de duur van een vrijheidsbeperkende maatregel in
een concreet geval alle relevante omstandigheden meewegen en daarbij steeds een afweging
maken tussen het belang van de voorkoming van strafbare feiten en het recht op bescherming
van de persoonlijke levenssfeer van de verdachte. In het kader van de proportionaliteitsafweging
zal de rechter telkens nagaan – zeker indien het houdverbod tevens een gebiedsverbod
inhoudt – of een houdverbod met beperkte(re) omvang en/of duur kan volstaan. Met een
maximale termijn van tien jaar heeft de rechter voldoende ruimte voor maatwerk om
zo een kortere of juist de maximale termijn op te leggen, bijvoorbeeld in zeer ernstige
gevallen of wanneer een verdachte ondanks een eerder opgelegde maatregel in herhaling
vervalt. Met de zelfstandige vrijheidsbeperkende maatregel wordt een beperkte en gerichte
vrijheidsbeperking beoogd om de maatschappij te beveiligen en nieuw dierenleed te
voorkomen. Een zelfstandige maatregel van een langere duur, of zelfs levenslang, met
toezicht gedurende die periode, staat naar ons oordeel niet in verhouding tot de beperkte
en gerichte vrijheidsbeperking die de zelfstandige vrijheidsbeperkende maatregel in
essentie is.
Hoewel de ernst van het strafbare feit niet doorslaggevend is voor de duur en inhoud
van de maatregel zal de rechter ook bij het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel
beoordelen of de reikwijdte van de maatregel proportioneel is ten opzichte van het
doel dat met de maatregel wordt beoogd. De inbreuk die de maatregel maakt op een verdragsrechtelijk
of grondwettelijk beschermd recht, is daarbij een wezenlijk punt van afweging. In
het concrete geval zal worden beoordeeld of een inbreuk op een fundamenteel recht
aanvaardbaar en proportioneel is. Naarmate de duur van de maatregel langer en de inhoud
ingrijpender is, wordt het lastiger om deze toets te doorstaan.
In de praktijk wordt zelden een houdverbod als bijzondere voorwaarde voor een langere
termijn dan drie jaar opgelegd in geval van dierenmishandeling of dierverwaarlozing.
Van de thans geldende maximale termijn voor de proeftijd (tien jaar) op grond van
artikel 14b Sr is tot op heden geen gebruik gemaakt.
Toezicht en handhaving
Bij de handhaving van de naleving van de opgelegde maatregel spelen de politie, de
NVWA en de LID een belangrijke rol. Het handhaven van een houdverbod of een gebiedsverbod
is niet altijd eenvoudig. De politie en andere opsporingsambtenaren zullen moeten
weten welke personen een maatregel opgelegd hebben gekregen. Het OM zal bij het vorderen
van het houdverbod aan de rechter verzoeken om bij de oplegging te bepalen welke instantie
er toezicht dient te houden op het naleven van het houdverbod. Het OM zal vervolgens
de politie, de LID en de NVWA informeren welke van deze instanties is aangewezen als
toezichthouder. Om de instantie die is belast met het toezicht op het houdverbod beter
in staat te stellen om de naleving van het verbod te controleren zal het OM, indien
dit noodzakelijk wordt geacht, aan de rechter onderbouwd verzoeken om een medewerkingsplicht
te koppelen aan het houdverbod en deze vast te leggen in het vonnis. Daarnaast is
ook signalering en aangifte door bijvoorbeeld buurtbewoners en directbetrokkenen belangrijk
bij de controle op de naleving van de maatregel.
Voorgesteld wordt om overtreding van de maatregel strafbaar te stellen. Een opsporingsambtenaar
kan dus overgaan tot aanhouding zodra de verdenking ontstaat dat de betrokkene een
vrijheidsbeperkende maatregel niet naleeft.
Dadelijke uitvoerbaarheid
Op grond van artikel 6:1:16 Sv worden rechterlijke uitspraken pas ten uitvoer gelegd
nadat de uitspraak waarbij een straf of maatregel is opgelegd, onherroepelijk is geworden.
Om herhaling van strafbare feiten jegens dieren te voorkomen, dient de mogelijkheid
te bestaan om de vrijheidsbeperkende maatregel zo snel mogelijk nadat de rechter vonnis
heeft gewezen ten uitvoer te leggen. Mishandeling en verwaarlozing van dieren vormen
door hun aard of door de wijze waarop ze zijn gepleegd een ernstige inbreuk op de
rechtsorde. Het preventieve doel van de zelfstandige maatregel rechtvaardigt in dit
geval dan ook dat in individuele gevallen kan worden afgeweken van het uitgangspunt
dat de tenuitvoerlegging eerst een aanvang neemt na het onherroepelijk worden van
de veroordeling. Evenals in de bestaande regeling van artikel 38v Sr wordt daarom
een voorziening getroffen voor de dadelijke uitvoerbaarheid. Zoals hierboven al is
toegelicht, is het ook juist in dierenwelzijnszaken van groot belang dat de voorwaarden
en maatregelen zo snel mogelijk kunnen worden uitgevoerd. Hierdoor kan immers dreigend
nieuw dierenleed worden voorkomen. De vrijheidsbeperkende maatregel is beperkt van
karakter zodat de maatregel geen onevenredig ingrijpende of onomkeerbare gevolgen
heeft voor de bewegingsvrijheid van de verdachte. Het is daarom gerechtvaardigd om,
anders dan gebruikelijk, de tenuitvoerlegging niet te schorsen of op te schorten wanneer
hoger beroep of beroep in cassatie wordt ingesteld. Dit geldt alleen voor het onderdeel
van het vonnis dat een houdverbod of gebiedsverbod als zelfstandige maatregel betreft
(behoudens eventuele andere onderdelen van het vonnis waarvan de rechter de dadelijke
uitvoerbaarheid beveelt).
Rechtsbescherming
Omdat dadelijke tenuitvoerlegging van de maatregel onmiddellijk consequenties heeft
voor het gedrag van de verdachte zijn de waarborgen overgenomen die ook in de reeds
bestaande regeling gelden. Zo is de beslissing tot dadelijke uitvoerbaarheid voorbehouden
aan de rechter en kan de rechter bovendien alleen beslissen tot dadelijke uitvoerbaarheid
indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de verdachte opnieuw een strafbaar
feit pleegt waarbij de gezondheid of het welzijn van dieren wordt benadeeld. Ook kan
het bevel strekkende tot dadelijke uitvoerbaarheid, na het instellen van hoger beroep,
altijd door de appelrechter worden opgeheven.
Verhouding tot bijzondere voorwaarde
Een houdverbod is naar huidig recht reeds mogelijk als bijzondere voorwaarde in het
kader van de voorwaardelijke bestraffing. Met algemene en bijzondere voorwaarden wordt
beoogd om in een proeftijd van enkele jaren te komen tot doorbreking van criminele
gedragspatronen. Deze vorm van bestraffing kan aangewezen zijn wanneer de verdachte
geen blijk geeft van (voldoende) inzicht in het strafwaardige karakter en de gevolgen
van de feiten of wanneer sprake is van een ernstige persoonlijkheidsstoornis zoals
het geval kan zijn in geval van seksueel misbruik van dieren. In dergelijke gevallen
kunnen ook op zorg gerichte voorwaarden worden opgelegd.
De zelfstandige maatregel heeft tot doel om ongewenst gedrag direct te beëindigen
en in de toekomst te voorkomen. Hierbij kan gedacht worden aan verdachten die impulsief
hebben gehandeld in reactie op een bepaalde situatie die voor de verdachte frustrerend
of vervelend was en waarbij de verdachte moedwillig, al dan niet in een opwelling,
dieren heeft mishandeld of gedood, maar ook aan misdrijven waarbij houders hun dieren
onvoldoende zorg geven of ernstig beperken in hun behoeften waardoor het welzijn van
die dieren wordt aangetast. De maatregel dient in dergelijke gevallen als stok achter
de deur om herhaling te voorkomen.
Het OM heeft aangegeven dat het wenselijk is om uitdrukkelijk te overwegen dat er
maar één manier (una via) is om het houdverbod als sanctie toe te passen, namelijk
door oplegging van de nieuwe maatregel. Het in de plaats daarvan óók nog kunnen hanteren
van het houdverbod als voorwaarde bij een voorwaardelijk op te leggen straf, is ingewikkeld
en overbodig, aldus het OM. Hoewel de rechter naar verwachting vaker zal kiezen voor
een houdverbod als vrijheidsbeperkende maatregel, is er geen reden om het tegelijkertijd
opleggen van een houdverbod als bijzondere voorwaarde uit te sluiten. In de praktijk
legt de rechter bij een veroordeling wel vaker zowel een vrijheidsbeperkende maatregel
als een daarmee vergelijkbare voorwaarde bij een voorwaardelijke straf op. Het is
aan de rechter om te bepalen of hij in een concreet geval kiest voor een vrijheidsbeperkende
maatregel, een bijzondere voorwaarde of een combinatie daarvan. Zeker in gevallen
waarin dierenmishandeling gepaard gaat met ernstige zeden- of levensdelicten kan een
combinatie van bijzondere voorwaarden, vormen van hulpverlening in het bijzonder,
en een zelfstandige maatregel aangewezen zijn.
Wel geeft de introductie van de zelfstandige maatregel aanleiding om het bestaande
artikel 14b, derde lid, Sr, te schrappen. Dit artikellid maakt thans mogelijk dat
indien er ernstig rekening mee moet worden dat de veroordeelde wederom een misdrijf
zal begaan dat de gezondheid of het welzijn van dieren benadeelt, er een langere proeftijd
van maximaal tien jaar (in plaats van maximaal drie jaar) kan worden bepaald. De aanleiding
om deze langere proeftijd in dierenwelzijnszaken te introduceren, was mede gelegen
in het feit dat een houdverbod niet zelfstandig kon worden opgelegd (Kamerstukken
II 2005/06, 30 511, nr. 3, p. 4–5). Omdat het in de rede ligt dat in voorkomende gevallen na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel een houdverbod zelfstandig en niet als bijzondere voorwaarde
zal worden opgelegd, kan de regeling voor de langere proeftijd in dierenwelzijnszaken
komen te vervallen. Het opleggen van een houdverbod als bijzondere voorwaarde blijft
daarmee mogelijk, maar daarbij geldt de reguliere maximale proeftijd van drie jaar
(artikel 14b, tweede lid, Sr). Indien de rechter in geval van een (gedeeltelijk) voorwaardelijke
veroordeling een langer houdverbod dan drie jaar wenst op te leggen, kan die veroordeling
worden gecombineerd met een onvoorwaardelijk, zelfstandig houdverbod. Zoals eerder
toegelicht, kan dit zelfstandige houdverbod in voorkomende gevallen door de rechter
ook dadelijk uitvoerbaar worden verklaard.
Strafbaarstelling overtreding van de zelfstandige maatregel
In de huidige regeling inzake de vrijheidsbeperkende maatregel is voorzien in vervangende
hechtenis wanneer niet aan de maatregel wordt voldaan. Ook na het ondergaan van de
vervangende hechtenis blijft de maatregel van kracht. Bij het opleggen van een houdverbod
als zelfstandige maatregel is het voorkomen van dierenleed het belangrijkste doel.
In de beslissing om een houdverbod op te leggen ligt tevens het oordeel besloten dat
de betrokkene (voorlopig) niet in staat moet worden geacht om op de juiste manier
met dieren om te gaan. Daarom is het niet wenselijk dat de betrokkene opnieuw dieren
zal houden, ook als er (nog) geen nieuwe aanwijzingen bestaan dat de veroordeelde
(opnieuw) dieren zal mishandelen of verwaarlozen. Wanneer alleen vervangende hechtenis
zou volgen op overtreding van het houdverbod, bestaat er geen grond voor inbeslagneming
van de dieren. Daarvan zou alleen sprake kunnen zijn bij nieuwe strafbare feiten.
In dit licht wordt voorgesteld om het niet-naleven van het houdverbod als onderdeel
van de zelfstandige maatregel afzonderlijk strafbaar te stellen. Omdat het houdverbod
als zelfstandige maatregel wordt opgenomen in de Wet dieren, wordt ook de strafbaarstelling
opgenomen in deze wet. Overtreding van de zelfstandige maatregel wordt in artikel
8.11 van de Wet dieren aangemerkt als misdrijf. Gelet op de aard van de overtreding
gaat het om een opzettelijke overtreding. In het voorgestelde zevende lid van artikel
8.12 van de Wet dieren wordt de strafmaat bepaald op een jaar of geldboete van de
derde categorie. Evenals in de bestaande regeling van artikel 38v Sr e.v. blijft de
maatregel van kracht na een eventuele overtreding. Omdat overtreding van het houdverbod
doorgaans op heterdaad zal worden vastgesteld, kunnen de dieren direct in beslag worden
genomen, ook zonder dat sprake is van mishandeling of verwaarlozing (artikel 96 Sv).
De NOvA heeft in dit verband aangegeven dat zij niet bekend is met andere strafrechtelijke
maatregelen waarvan overtreding een separaat misdrijf oplevert. In dit verband kan
worden verwezen naar artikel 33 WED dat het opzettelijk handelen of nalaten in strijd
met een maatregel, als vermeld in artikel 8 WED, strafbaar stelt als economisch delict
waarop een gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar is gesteld. Deze strafbepaling
strekt ertoe te bevorderen dat in zoveel mogelijk gevallen vrijwillig zal worden voldaan
aan de verplichtingen die uit straffen en al dan niet voorlopige maatregelen voortvloeien
en beoogt het gezag van de justitiële autoriteiten te beschermen.
De NVvR heeft gewezen op het feit dat overtreding van de vrijheidsbeperkende maatregel
in het wetsontwerp als zelfstandig misdrijf wordt bestraft, met ten hoogste 1 jaar
onvoorwaardelijke gevangenisstraf, waarmee overtreding van de maatregel van artikel
8.11a Wet dieren strenger kan worden bestraft dan een overtreding van een gedragsbeïnvloedende
maatregel op grond van artikel 38v Sr. Op grond van artikel 38w, derde lid, Sr bedraagt
de totale duur van de tenuitvoergelegde vervangende hechtenis bij overtreding van
de zelfstandige maatregel uit artikel 38v Sr ten hoogste zes maanden. De maatregel
op grond van artikel 38v Sr kan voor een periode van ten hoogste vijf jaar worden
opgelegd. Nu voor het houdverbod in de Wet dieren is gekozen voor een maximale duur
van 10 jaar, is ook de strafbedreiging dienovereenkomstig verhoogd. Deze strafmaat
zal naar verwachting voldoende afschrikwekkende werking bieden om de vrijheidsbeperkende
maatregel effectief te laten zijn gedurende de volle periode waarvoor deze wordt opgelegd.
Tevens meent de NVvR dat het houdverbod al heel snel een inbreuk kan opleveren op
zowel artikel 8 EVRM als op artikel 1, Eerste Protocol EVRM, zeker daar waar het een
professionele houder betreft.
Zoals in paragraaf 3 al werd toegelicht zien de wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht,
het Wetboek van Strafvordering en de Wet dieren voor zover het het houdverbod betreft,
op particuliere houders, niet op professionele houders. Het houdverbod als vrijheidsbeperkende
maatregel vormt evenwel een beperking op het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer van de veroordeelde dat onder andere wordt gewaarborgd door artikel 10
van de Grondwet en artikel 8 EVRM. Een dergelijke beperking kan echter worden gerechtvaardigd
indien aan een aantal voorwaarden wordt voldaan, zoals het voorkomen van wanordelijkheden
en strafbare feiten (artikel 8, tweede lid, EVRM). De maatregel is verenigbaar met
het EVRM indien de maatregel voorzien is bij wet, een legitiem doel dient en noodzakelijk
is in een democratische samenleving.
De beperkende maatregel is bij wet voorzien. Dit wetsvoorstel beoogt de benodigde
wettelijke basis te verschaffen. De beoogde wettelijke basis voldoet aan de eisen
van toegankelijkheid (accessibility) en voorzienbaarheid (foreseeability). De maatregel
dient voorts een legitiem doel. In dit kader kan verwezen worden naar de openbare
orde en veiligheid en de voorkoming van strafbare feiten (artikel 8, tweede lid, EVRM).
Het houdverbod is in het bijzonder ingegeven door de noodzaak strafbare feiten, dierenmishandeling
en dierenverwaarlozing in het bijzonder, te voorkomen en draagt in algemene zin bij
aan een veilige samenleving. Tot slot is de beperking op het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer noodzakelijk in een democratische samenleving. Er
is sprake van een dringende maatschappelijke behoefte om de samenleving te beschermen
tegen nieuwe incidenten met dieren. In dit geval bestaat er ook een redelijke verhouding
tussen de ernst van de mogelijke inbreuk en de zwaarte van het belang dat met die
inbreuk wordt gediend (proportionaliteit). Staten hebben in dit kader een eigen beoordelingsruimte.
Artikel 1 van het Eerste Protocol EVRM beschermt natuurlijke personen en rechtspersonen
tegen ontneming van hun eigendom. Uit dit artikel volgt dat het recht op eigendom
niet een absoluut recht is, waarop nimmer inbreuk mogelijk zou zijn of waarvan het
gebruik nimmer zou kunnen worden beperkt. In de rechtspraak van het EHRM wordt inmenging
van de overheid in een beschermd vrijheidsrecht gebonden aan bepaalde vereisten: dat
de beperking in de wet is voorzien, dat deze een legitiem, in deze verdragsbepaling
aangeduid algemeen belang dient en ten slotte dat de inmenging niet onevenredig is.
Ook de Hoge Raad heeft geoordeeld dat de bepalingen van artikel 1 van het Eerste Protocol
op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een Staat heeft om die wetten toe te
passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in
overeenstemming met het algemeen belang. Waar het gaat om de beoordeling van wat in
het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de
wetgever een «wide margin of appreciation» toe.13
Ook hier geldt dat een dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd indien deze
bij wet is voorzien en deze noodzakelijk is in een democratische samenleving in verband
met onder andere de openbare orde en veiligheid en de voorkoming van strafbare feiten
(artikel 8, tweede lid, EVRM). Evenals in de regeling van artikel 38v Sr is ook de
onderhavige vrijheidsbenemende maatregel voldoende voorzienbaar en met procedurele
waarborgen omkleed, aangezien de betrokkene redelijkerwijs kan voorzien dat bepaald
handelen zal leiden tot het opleggen van een verbod en hij procedurele mogelijkheden
heeft om het verbod aan te vechten. De maatregel wordt immers door de strafrechter
opgelegd die daarbij beziet in hoeverre de oplegging van de maatregel noodzakelijk,
passend en effectief is. Daarbij wordt een afweging gemaakt tussen het individuele
belang van de betrokkene en het belang van de samenleving bij de voorkoming van strafbare
feiten en de beveiliging van de maatschappij. Het spreekt voor zich dat de rechter
steeds de subsidiariteit en proportionaliteit van de op te leggen maatregel beziet.
7. Bestuursrechtelijke maatregelen
Met de vorenstaande wijzigingen wordt het strafrechtelijk instrumentarium om doeltreffend
te kunnen optreden tegen dierenmishandeling en dierverwaarlozing aangevuld en verbeterd.
Ook met bestuursrechtelijke maatregelen kan in bepaalde gevallen effectief worden
opgetreden tegen mishandeling en verwaarlozing van dieren en het voorkomen van herhaling
daarvan.
In de Wet dieren is reeds voorzien in de bevoegdheid van de Minister van LNV om bestuurlijke
maatregelen toe te passen (hoofdstuk 5, paragraaf 3). De bestuurlijke maatregelen
kunnen worden getroffen met betrekking tot dieren en producten, diervoeders, diergeneesmiddelen
en de samenstelling daarvan, alsook met betrekking tot bedrijven, inrichtingen en
locaties. Zoals aangekondigd in de «Contourenbrief houdverbod» wordt een bestuursrechtelijke
bevoegdheid van de Minister van LNV voorgesteld om aan een houder een educatieve maatregel
op te leggen in geval van verwaarlozing van dieren zodat toekomstige situaties van
verwaarlozing door deze persoon kunnen worden voorkomen. De inzet van bestuurlijke
maatregelen jegens houders kan, in gevallen van verwaarlozing waarbij niet zozeer
sprake is van moedwillig verwaarlozen maar van onkunde of onwetendheid, ertoe leiden
dat een houder in staat wordt gesteld een dier wel weer op een goede manier te houden.
In aanvulling hierop wordt voorgesteld de bevoegdheid van de Minister van LNV om maatregelen
te treffen jegens bedrijven, inrichtingen of locaties die de gezondheid van mens of
dier in gevaar kunnen brengen, uit te breiden met de mogelijkheid datzelfde te doen
wanneer het welzijn van dieren in het geding is.
De Rvdr en de NVvR hebben verzocht de relatie tussen bestuurlijke maatregel en bestuurlijke
sancties te verduidelijken. In dit kader wordt opgemerkt dat de hier voorgestelde
bestuurlijke maatregelen een waardevolle toevoeging kunnen vormen aan het opleggen
van bestuursrechtelijke sancties in geval van een overtreding. Een last onder bestuursdwang
of last onder dwangsom, opgelegd in geval van een overtreding, is vooral gericht op
het herstel van die overtreding. Bestuurlijke maatregelen kunnen ook gericht zijn
op een ander doel dan herstel. Zo is de educatieve maatregel ook gericht op een preventieve
werking op de lange termijn. In de memorie van toelichting bij de Wet dieren is de
relatie met bestuursdwang verder toegelicht.14
Maatregelen met betrekking tot houders van dieren (educatieve maatregel)
Jaarlijks worden veel dieren om dierenwelzijnsredenen in bewaring genomen. De Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (RVO) constateert dat bij gezelschapsdieren in ongeveer
de helft van de zaken sprake is van een gebrek aan kennis en kunde bij overtreders.
Ook uit het rapport «Ongerief bij gezelschapsdieren» van de Wageningen UR Livestock
Research en de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht blijkt dat onkunde
bij houders een belangrijke oorzaak is voor ongerief bij gezelschapsdieren.15 De bestaande bestuursrechtelijke sancties, waaronder het in bewaring nemen van dieren,
zijn ingrijpend en gaan gepaard met hoge kosten. Zonder daadwerkelijke verbetering
van de kennis en vaardigheden van de houder zal bij teruggave van het in bewaring
genomen dier of bij aanschaf van nieuwe dieren, de welzijn aantastende situatie voor
het dier (dieren) blijven bestaan met alle gevolgen van dien voor dier, toezichthouder
en eigenaar. Tegen deze achtergrond wordt voorgesteld de Minister van LNV de bevoegdheid
te geven een educatieve maatregel op te leggen in geval van overtreding van de bepalingen
ter bescherming van het dierenwelzijn die zijn opgenomen in de Wet dieren en in het
Besluit houders van dieren (onder andere de artikelen betreffende het verbod op verwaarlozing,
de huisvestings- en verzorgingsnormen, de bepalingen met betrekking tot fokkerij en
socialisatie). Daarmee kan op de lange duur het onbedoeld overtreden worden voorkomen
vanwege gebrek aan kennis en vaardigheden. Met de educatieve maatregel kan dierverwaarlozing
zowel op de korte termijn efficiënt, effectief en proportioneel worden aangepakt en
op de lange termijn worden voorkomen. Herhaling kan hiermee worden voorkomen en houders
worden in staat gesteld op een verantwoorde manier dieren te houden.
De maatregel is niet bedoeld voor situaties die zodanig ernstig zijn dat strafrechtelijk
ingrijpen aangewezen is, bijvoorbeeld wanneer sprake is van ernstige aantasting van
het welzijn van de dieren.
De educatieve maatregel is een aanvulling op bestaande bestuursrechtelijke maatregelen.
Het kan een verplichting betreffen tot het volgen van een cursus met betrekking tot
het verzorgen van dieren, bijvoorbeeld een door het Centraal Register Beroepsopleidingen
erkende MBO-opleiding die ook losse cursussen aanbiedt. Op deze wijze is de educatieve
maatregel een beperkt ingrijpende maatregel die wel structureel tot verbetering van
dierenwelzijn leidt en waarmee herhaling in de toekomst kan worden voorkomen. De voorgestelde
maatregel biedt de mogelijkheid om een op de individuele situatie gerichte proportionele
educatieve maatregel op te leggen waarmee nog effectiever kan worden opgetreden tegen
overtredingen.
In het geval degene aan wie de educatieve maatregel wordt opgelegd, zich niet houdt
aan de opgelegde verplichting of de daaraan verbonden voorschriften, is er sprake
van een overtreding van het krachtens de Wet dieren bepaalde. Voorgesteld wordt om
deze overtreding met een bestuurlijke boete (voorgestelde wijziging van artikel 8.6)
te handhaven.
In de consultatie is gevraagd of de educatieve maatregel opgelegd kan worden bij hoog
risicohonden. Dit is inderdaad het geval. Ook is gevraagd naar de inhoud van de educatieve
maatregel. Zoals ook bij andere bestuurlijke maatregelen in de Wet dieren wordt de
inhoud per geval bepaald door de door de toezichthouder die door de Minister van LNV
is aangewezen.
Uitbreiding maatregel sluiting van bedrijven, inrichtingen en locaties
Op grond van hoofdstuk 5, paragraaf 3, van de Wet dieren kan in een aantal situaties
een bestuurlijke maatregel worden getroffen waaronder een schorsing van een erkenning
of een gehele of gedeeltelijke stillegging van een onderneming. Op grond van artikel
5.12 kan de Minister van LNV deze maatregelen treffen met betrekking tot bedrijven,
inrichtingen of locaties die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen
en wanneer sprake is van een overtreding van de bij of krachtens de Wet dieren gestelde
regels of wanneer dit wordt vermoed. Gezondheid dient binnen dit kader strikt te worden
uitgelegd. Dit betekent dat een maatregel op grond van deze bepaling alleen mogelijk
is indien sprake is van (vermoedelijke) overtreding van de bepalingen ter bescherming
van de gezondheid van dieren zoals bedoeld in de Wet dieren. Dit komt voornamelijk
neer op de bepalingen die bedoeld zijn ter bescherming van mens en dier tegen (besmettelijke)
dierziekten. Bescherming van de gezondheid van individuele dieren (ondervoeding of
verwaarlozing) valt hierbuiten. In de praktijk is een behoefte gebleken om de gezondheid
van dieren in dit verband breder te kunnen zien dan alleen de benadeling van de gezondheid
ten gevolge van o.a. (besmettelijke) ziekten. Door het toevoegen van «het welzijn
van het dier» aan dit artikel kunnen maatregelen worden opgelegd ook in situaties
waarbij het dierenwelzijn wordt geschaad ten gevolge van bijvoorbeeld ondervoeding
of slechte verzorging. Het gaat hierbij in de praktijk met name om situaties waarbij
een veehouder door diverse omstandigheden de omvang van het bedrijf niet meer aankan
en dientengevolge zijn dieren verwaarloost (te weinig voeding en verzorging). De toezichthouders
(NVWA) kunnen aan de hand van beschikbare financiële ruimte, de omvang van de locatie
en de beschikbare capaciteit in arbeid in de regel goed bepalen hoeveel dieren onder
die omstandigheden te houden zijn. Met het met het wetsvoorstel uitgebreide toepassingsbereik
van de maatregel kan een veehouder tijdelijk worden gedwongen zich te beperken tot
het aantal dieren dat op grond van deze parameters mogelijk is. Deze maatregel kan
ook worden ingezet bij een bedrijfsmatige inrichting met gezelschapsdieren, zoals
een dierenwinkel. Voor een nadere motivering van de maatregelen van artikel 5.12 van
de Wet dieren wordt verwezen naar de memorie van toelichting van de Wet dieren.16
In de consultatie is aangegeven dat de sluiting van een inrichting (bijvoorbeeld een
dierenwinkel) alleen in uiterste, ernstige gevallen zou mogen plaatsvinden. Dit zal
in de praktijk ook zo gaan. Bij het opleggen van maatregelen dient te worden gekozen
voor de minst ingrijpende maatregel waarbij altijd een redelijke termijn wordt gegeven
om de situatie in strijd met de regels te verhelpen. Alleen in zeer ernstige situaties
kan worden overgegaan tot het direct sluiten van een inrichting.
8. Uitbreiding verbod op deelname aan en toelaten tot wedstrijden en tentoonstellingen
en keuringen na bepaalde aangewezen lichamelijke ingrepen
De Wet dieren kent reeds een verbod op deelname aan wedstrijden en tentoonstellingen
met dieren waarbij een bij artikel 2.8 van de Wet dieren verboden lichamelijke ingreep
is verricht. Voorgesteld wordt dit verbod uit te breiden met bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur aan te wijzen ingrepen en het vertonen van dieren in strijd
met de regels te bestraffen door middel van een bestuurlijke boete.
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren was reeds een verbod opgenomen op het
tentoonstellen, verhandelen, deelnemen aan wedstrijden en toelaten tot wedstrijden
van dieren die een verboden ingreep hebben ondergaan. Een verboden ingreep is onder
andere een ingreep die is verricht zonder dat daar een diergeneeskundige noodzaak
voor bestaat. Dit verbod heeft ook een plaats gekregen in de artikelen 2.15, vijfde
en zesde lid, en 2.16, derde en vierde lid, van de Wet dieren. Het verbod is ontstaan
ter ondersteuning van het verbod op deze ingrepen zelf. Alhoewel het verbod al jaren
bestaat, is nog geen sprake van een gewenste verandering in gedrag, vooral wat betreft
het couperen. Nog steeds worden zowel honden, paarden en ook schapen gecoupeerd, en
vervolgens op tentoonstellingen vertoond. Daarnaast nemen deze dieren deel aan wedstrijden,
waarbij prijzen gewonnen worden door hun houders. Het aspect «couperen» speelt vaak
een positieve rol bij de beoordeling van dieren bij een tentoonstelling, wedstrijd
of keuring. Daarom wordt het verbod uitgebreid. Dat betekent dat het niet alleen verboden
is dieren te laten deelnemen of toe te laten aan wedstrijden, tentoonstellingen en
keuringen indien deze dieren een bij artikel 2.8 van de Wet dieren verboden ingreep
hebben ondergaan, maar ook als het dier een bij algemene maatregel van bestuur aan
te wijzen ingreep heeft ondergaan. De verbreding van het verbod is een belangrijk
signaal dat past bij het uitgangspunt van de Wet dieren zoals onder meer verwoord
in artikel 1.3, namelijk dat de integriteit of het welzijn van dieren steeds moet
worden afgewogen tegen andere belangen en dat een inbreuk op de integriteit of het
welzijn van dieren niet verder mag gaan dan redelijkerwijs noodzakelijk.
Voorgesteld wordt om bij algemene maatregel van bestuur in ieder geval het couperen
aan te wijzen, ongeacht of de ingreep een medische oorzaak heeft. Het tentoonstellen
van gecoupeerde dieren dient bijvoorbeeld slechts ter vermaak van de mens. Dit belang
weegt niet op tegen het belang van een dier bij bescherming van zijn integriteit.
Een dier dat een aangewezen ingreep heeft ondergaan, mag nog steeds worden gehouden
en worden verkocht, maar kan ingevolge dit voorstel niet langer deelnemen aan of toegelaten
worden tot wedstrijden, tentoonstellingen en keuringen. Dit voorstel ondersteunt het
beleid dat een ingreep slechts moet worden verricht wanneer dit medisch noodzakelijk
is. Hierdoor zal dit voorstel naar verwachting bijdragen aan de beoogde gedragsverandering.
Bij het aanwijzen van de ingrepen zal telkens een afweging moeten worden gemaakt tussen
het belang van de ingreep en het dierenwelzijn. Zo zullen bijvoorbeeld ingrepen ter
identificatie of het onvruchtbaar maken mogelijk moeten blijven.
Met betrekking tot het voornemen om het couperen, ook zonder medische noodzaak, aan
te wijzen als verboden ingreep is in de consultatie naar voren gebracht dat houders
medisch noodzakelijk couperen zullen uitstellen om deel te mogen nemen aan keuringen
of tentoonstellingen. Als dat het geval zou zijn, is er sprake van het onthouden van
de noodzakelijke zorg en dat kan als dierenmishandeling worden beschouwd. Bij een
wedstrijd, keuring of tentoonstelling moet deze medische noodzaak zichtbaar zijn en
zal door de organisatie opgemerkt moeten worden en moeten worden gemeld bij de toezichthouder.
Het daadwerkelijk vanwege medische noodzaak moeten couperen van een staart komt zeer
sporadisch voor. Als het couperen bij paarden vanwege medische noodzaak al zou voorkomen
dan is het eigenaardig dat er alleen een medische noodzaak lijkt te zijn bij met name
een bepaald type paard en dan ook nog exact op dezelfde plaats waar volgens de rasstandaarden
de staart moet zijn gecoupeerd. Verwacht wordt dat de meeste houders en ook de betrokken
dierenarts het welzijn van het dier belangrijker zullen achten dan het plezier van
de eigenaar van deelname aan een tentoonstelling. Indien dit toch gebeurt dan is het
onthouden van de nodige medische zorg een strafbaar feit waartegen opgetreden kan
worden.
Ook wordt aangegeven dat houders het plezier wordt ontnomen van het tentoonstellen
van een om medisch noodzakelijke redenen gecoupeerd dier en dat de maatregel daarom
disproportioneel uitpakt. De vorige bepalingen boden inderdaad de ruimte voor een
dergelijke uitzondering. Voorop staat dat het welzijn en gezondheid van een dier niet
onnodig mogen worden benadeeld. Door het couperen zonder medische noodzaak worden
het welzijn en de gezondheid van het dier onnodig benadeeld. De staart is een onmisbaar
hulpmiddel voor de beweging van het dier, als communicatiemiddel met andere soortgenoten
en als middel om ongedierte weg te slaan. Zonder staart wordt het welzijn van het
dier ernstig aangetast. De medische noodzaak als uitzonderingsmogelijkheid werd op
grote schaal misbruikt wat de reden is geweest om de uitzondering niet langer meer
toe te staan. Het belang van de eigenaar om zijn dier te kunnen tentoonstellen weegt
in deze namelijk niet op tegen het belang van het tentoon te stellen dier om niet
in zijn welzijn te worden aangetast. Een dier dat om medische redenen is gecoupeerd
mag nog steeds worden gehouden en worden verkocht. Het nadeel dat de houder ondervindt
weegt niet op tegen de nadelen die dieren ondervinden en de norm die wordt uitgestraald
door gecoupeerde dieren te tonen op tentoonstellingen.
Gevraagd is voorts waarom gecastreerde of gesteriliseerde dieren dan wel tentoongesteld
mogen worden. Het verschil is dat het gecastreerd of gesteriliseerd zijn van een dier
niet ingegeven wordt vanuit esthetiek maar vanuit het voorkomen van nakomelingen of
van hormoon gerelateerde aandoeningen zoals melkkliertumoren of baarmoederontstekingen
of tegengaan van hormoongerelateerde gedragingen. Het zonder medische noodzaak couperen
van een dier heeft puur een esthetisch doel en heeft een aantasting op zowel korte
als langere termijn van het welzijn van het dier tot gevolg. Anders dan bij het onvruchtbaar
maken van een dier kan het couperen leiden tot een beperking in de mogelijkheden om
te kunnen bewegen en te kunnen communiceren.
In een aantal reacties is gevraagd om een vrijstelling van of een overgangstermijn
voor het verbod voor paarden die een houder reeds voor 1 januari 2016 in bezit had
en welke toen al gecoupeerd waren. Deze reactie komt voort uit een uitspraak van de
rechter aangaande de uitzondering om gecoupeerde dieren te mogen tentoonstellen indien
deze om medische noodzaak zijn gecoupeerd of uit het buitenland afkomstig zijn. De
rechter heeft daarbij bepaald dat dieren die speciaal om gecoupeerd te worden naar
het buitenland zijn gebracht vanaf 1 januari 2016 niet onder deze uitzondering zouden
vallen (CBb 22 december 2016, ECLI:NL:CBB:2016:400). Met het voorgestelde verbod zal
het voor een ieder verboden zijn om gecoupeerde dieren tentoon te stellen en deel
te laten nemen aan wedstrijden, ongeacht of het couperen een medische noodzaak had
en ook ongeacht van waar de dieren afkomstig zijn. Van uitzonderingen is niet langer
sprake.
Dat deze uitzondering vervalt, wordt als redelijk beschouwd. Het verbod op het tentoonstellen
van dieren die een verboden ingreep hebben ondergaan staat al jaren in de wetgeving.
In het verleden is de uitzondering voor dieren uit het buitenland misbruikt om het
coupeerverbod en het tentoonstellingsverbod te ontwijken. Mede vanwege de handhaafbaarheid
van het tentoonstellingsverbod is ervoor gekozen om het tentoonstellen van dieren
met aangewezen ingrepen te verbieden vanaf de datum van de inwerkingtreding van deze
wet. Gelet op de reeds geldende regelgeving en de ontwikkelingen daaromtrent had het
voor elke houder van een gecoupeerd paard duidelijk moeten zijn dat de overheid hier
vroeger of later een einde aan zou willen maken. Deze wens is met enige regelmaat
kenbaar gemaakt de afgelopen jaren. Gezien de ruime aandacht voor de problematiek
in de maatschappij wordt ervan uit gegaan dat alle houders hiervan op de hoogte zijn
of hadden kunnen zijn.
Zoals de NVvR juist opmerkt, kan het verbod op deelname aan wedstrijden, tentoonstellingen
en keuringen na bepaalde aangewezen lichamelijke ingrepen een beperking vormen voor
het intracommunautaire handelsverkeer. Bij de totstandkoming van de algemene maatregel
van bestuur waarmee bepaalde ingrepen zullen worden aangewezen, zal worden overgegaan
tot notificatie onder richtlijn 1535/2015 van deze ingrepen. In de toelichting bij
de algemene maatregel van bestuur zal ook de onderbouwing van de noodzakelijkheid,
geschiktheid en proportionaliteit van de aanwijzing worden gegeven overeenkomstig
de eisen die deze richtlijn en de Europese jurisprudentie hieraan stellen.
9. Doen vervallen strafbaarstelling algemene zorgplicht Wet dieren
Artikel 1.4 van de Wet dieren bevat een algemene zorgplicht voor dieren. Overtreding
van dit artikel is als misdrijf strafbaar gesteld. Deze zorgplicht heeft echter een
algemeen karakter en is niet verder ingevuld door middel van specifieke voorschriften.
Daar past een strafbaarstelling niet bij. Het moet dan immers voldoende duidelijk
zijn welke gedragingen binnen de wettelijke delictsomschrijving vallen. Gelet hierop
is artikel 1.4 nog niet in werking getreden.
Met het onderhavige wetsvoorstel komt de strafbaarstelling van de algemene zorgplicht
te vervallen. Artikel 1.4 van de Wet dieren zal gelijktijdig met dit wetsvoorstel
alsnog in werking treden. Ondanks het vervallen van de strafbaarstelling, blijft dit
artikel met bestuurlijke herstelsancties handhaafbaar. Daarnaast is een verbod op
concrete gedragingen waarbij sprake is van onnodig lijden van dieren (zoals dierenmishandeling
en dierverwaarlozing) reeds opgenomen in de Wet dieren. Dit verbod is als zodanig
ook strafrechtelijk handhaafbaar.
In de consultatie heeft de voorgestelde wijziging tot enige vragen geleid, met name
de vraag of de zorgplicht vervalt met het vervallen van de mogelijkheid tot strafrechtelijke
handhaving. De zorgplicht vervalt niet maar treedt juist in werking. Handhaving van
de algemene zorgplicht wordt alleen mogelijk via het bestuursrecht in plaats van het
strafrecht. Dit laatste laat onverlet dat indien gedraging met dieren een ander strafbaar
feit opleveren (zoals bijvoorbeeld artikel 425 Sr), er alsnog strafrechtelijk kan
worden opgetreden.
10. Huidige inzet op preventie van dierenmishandeling
Uit het onderzoek «De aard van het beestje; kenmerken en achtergronden van dierenmishandelaars»
uitgevoerd in opdracht van het Programma Politie en Wetenschap door Bureau Beke blijkt
dat in Nederland nog weinig bekend is over de redenen en de oorzaken van dierenmishandeling.17 Via het meldnummer «144 red een dier» en via voorlichting over het goed houden en
verzorgen van dieren op de website van het Landelijk Informatiecentrum Gezelschapsdieren
(www.licg.nl) worden kennis en alertheid over het welzijn van dieren bevorderd. Een alertere omgeving
draagt bij aan vroegtijdige signalering en kunnen ingrijpen bij problemen. Het LICG
wordt door belangrijke partijen uit de gezelschapsdierensector ondersteund: de Koninklijke
Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde (KNMvD), de Dierenbescherming, Dibevo
(belangenbehartiger van de huisdierenbranche), de Faculteit diergeneeskunde van de
Universiteit Utrecht en Aeres MBO Barneveld dragen bij. Deze partijen nemen op deze
wijze verantwoordelijkheid voor het uitdragen van een goede omgang met dieren.
11. Uitvoerings- en financiële consequenties
Met dit wetsvoorstel krijgen politie, OM en de zittende magistratuur meer mogelijkheden
om strafbaar gedrag jegens of met dieren op te sporen, te vervolgen en te berechten.
De mate waarin in de praktijk gebruik zal worden gemaakt van dit nieuwe instrumentarium
laat zich moeilijk voorspellen, maar in het algemeen zal selectief en gericht gebruik
worden gemaakt van deze nieuwe mogelijkheden. De strafprocedure wijzigt als gevolg
van dit wetsvoorstel niet en de voorgestelde wijzigingen sluiten nauw aan bij reeds
bestaande strafrechtelijke bevoegdheden en maatregelen betreffende het gedrag van
de verdachte of de veroordeelde. De voorgestelde wijzigingen zullen naar verwachting
niet tot meer en uiteindelijk mogelijk zelfs tot minder strafzaken leiden, er zullen
slechts andere, beter op de zaak toegesneden bevoegdheden worden ingezet. De uitvoeringsconsequenties
van dit wetsvoorstel zijn dan ook beperkt en de werkzaamheden die voortvloeien uit
dit wetsvoorstel kunnen worden ingepast in de bestaande werkprocessen. Wel zijn er
werklastgevolgen te verwachten voor de Rechtspraak die met name aan de orde zullen
zijn bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Gevolgen voor de politie
De politie zal een belangrijke rol vervullen bij de benodigde dossieropbouw, voorafgaand
aan het opleggen van de gedragsaanwijzing of de zelfstandige maatregel. Soms zullen
de betrokkenen al geruime tijd in beeld zijn wat de dossieropbouw vereenvoudigt. Daarnaast
kunnen ook buitengewoon opsporingsambtenaren hier een signalerende rol vervullen.
Ook is de politie verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de door de
officier van justitie opgelegde gedragsaanwijzing. Indien de gedragsaanwijzing ziet
op een vorm van begeleiding is de reclassering vanuit haar expertise de organisatie
die hierop kan toezien.
In geval van overtreding van de door de officier van justitie opgelegde gedragsaanwijzing
is betrokkene strafbaar op grond van artikel 184 Sr. Ook overtreding van het houdverbod
is strafbaar gesteld in de Wet dieren (zie paragraaf 6). In die gevallen zal proces-verbaal
opgemaakt worden en is het aan de officier van justitie om te beoordelen of vervolging
wordt ingesteld. Het zal naar verwachting gaan om een zeer beperkt aantal zaken.
Gevolgen voor het OM
Zoals ook reeds in het voorgaande is aangegeven, krijgt de officier van justitie met
de gedragsaanwijzing een aanvullend instrument in handen dat selectief en gericht
zal worden ingezet. De gedragsaanwijzing zal naar verwachting worden ingezet in zaken
waarin het OM ook zonder deze bevoegdheid overgegaan zou zijn tot vervolging en waar
een houdverbod als bijzondere voorwaarde zou zijn geëist. Met de gedragsaanwijzing
wordt toezicht dus eerder mogelijk. De gedragsaanwijzing als zodanig bestaat al sinds
2010, hiervoor zijn geen (aanvullende) organisatorische voorzieningen nodig. Ook voor
de uitbreiding van de dadelijke tenuitvoerlegging geldt dat deze bevoegdheid reeds
bestaat en toezicht mogelijk maakt in een eerdere fase.
Gevolgen voor de rechtspraak
De Rvdr verwacht dat het wetsvoorstel tot een toename van de werklast leidt die met
name aan de orde zal zijn bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).
Het CBb is in eerste aanleg bevoegd te oordelen over besluiten inzake de Wet dieren,
met uitzondering van besluiten op grond van de Wet dieren waarin een bestuurlijke
boete is opgelegd. De verwachting is dat naar aanleiding van de oplegging van de educatieve
maatregel (artikel 5.10a Wet dieren) extra beroepszaken aan het CBb zullen worden
voorgelegd. Ook de vergroting van het toepassingsbereid door de toevoeging van «dierenwelzijn»
aan artikel 5.12 Wet dieren met de verwachting dat men zich niet steeds bij een dergelijke
maatregel neer zal leggen, leidt naar verwachting tot extra zaken bij het CBb. In
financiële zin zijn de verwachte werklastgevolgen bij de Rechtspraak ongeveer € 405.000
per jaar. Gedurende de periode 2023 tot en met 2025 worden deze kosten gedekt binnen
de begroting van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Het aantal
extra zaken bij het CBb als gevolg van het wetsvoorstel zal gedurende de eerste twee
jaren gemonitord worden. Aan de hand van de monitoring zal bezien worden wat de structurele
werklastgevolgen zijn voor de Rechtspraak, en wanneer deze substantieel zijn, zal
dekking geboden worden vanuit de begroting van het Ministerie van LNV, met een maximum
van € 405.000 per jaar.
Voor wat betreft de overige werklasteffecten van het wetsvoorstel wordt verwacht dat
het aantal zaken voor de bestuursrechters van de rechtbanken licht zal stijgen. Dit
effect wordt samen met de werklasteffecten op de strafrechter echter niet als substantieel
ingeschat door de Rechtspraak.
De uitbreiding van de dadelijke tenuitvoerlegging en de mogelijkheid om een houdverbod
als zelfstandige maatregel op te leggen leiden naar verwachting niet tot een verzwaring
van de werklast voor de rechtspraak. Deze wijzigingen bieden de rechter meer mogelijkheden
bij de berechting van zaken die toch al aan de rechter zouden worden voorgelegd. Tegen
de gedragsaanwijzing van de officier van justitie is weliswaar beroep mogelijk bij
de rechter, maar gelet op het aantal strafrechtelijke dierenwelzijnszaken valt niet
te verwachten dat dit tot een noemenswaardige stijging van de werklast zal leiden.
Het niet-naleven van de gedragsaanwijzing van de officier van justitie levert een
strafbaar feit op. Zonder afbreuk te doen aan het belang van de voorgestelde gedragsaanwijzingen
zal het aantal nieuwe gedragsaanwijzingen als gevolg van dit wetsvoorstel naar verwachting
beperkt zijn.
Gevolgen voor de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming
De LID neemt overeenkomstig de hiertoe gemaakte afspraken met de departementen, de
politie en de NVWA primair meldingen in behandeling die bestuursrechtelijk dienen
te worden gesanctioneerd maar zal met regelmaat ook eerstelijns meldingen oppakken.
Voor het onderhavige wetsvoorstel betekent dit dat de LID te maken heeft met overtreders
die in aanmerking komen voor een educatieve maatregel en met overtreders die in aanmerking
komen voor de vrijheidsbeperkende maatregel. Deze nieuwe sanctioneringsmogelijkheden
zullen naar verwachting niet leiden tot een verzwaring van de werklast van de inspecteurs
van de LID. De maatregelen zelf worden opgelegd door de rechter (strafrecht) en de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) (bestuursrechtelijke overtredingen) en
het toezicht op de naleving van de sanctie verschilt niet van de werklast naar aanleiding
van hercontroles die nu eveneens worden uitgevoerd. Voorbeelden van maatregelen waar
hercontroles nu nodig zijn, zijn het via bestuursdwang aanpassen van de huisvesting
of het inschakelen van een dierenarts. Met dit wetsvoorstel wordt de sanctionering
naar verwachting een stuk effectiever gemaakt. Een educatieve maatregel zal naar verwachting
in meerdere gevallen een structurele oplossing bieden en voorkomen dat de overtreding
zich blijft herhalen. Hierdoor zal de belasting van de uitvoerende diensten op dit
vlak kunnen verminderen.
Gevolgen voor de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
RVO is belast met het opleggen van de bestuursrechtelijke maatregelen op basis van
de toezichtrapporten van de LID. Dit betekent dat RVO de mogelijkheid krijgt om een
educatieve maatregel op te leggen. Na inwerkingtreding van deze nieuwe sanctioneringsmogelijkheid
zal mogelijk sprake zijn van een beperkte toename in handhavingskosten omdat passende
cursussen geïdentificeerd dienen te worden en meer maatwerk mogelijk is. Ook krijgt
RVO de mogelijkheid om namens de Minister van LNV een gehele of gedeeltelijke sluiting
van bedrijven, inrichtingen of locaties op te leggen in situaties waarbij het dierenwelzijn
worden geschaad. Deze aanpassing in de regelgeving betekent voor RVO een beperkte
toename in de handhavingslasten. Omdat verwacht wordt dat deze sanctiemogelijkheden
op termijn recidive zullen voorkomen, en ook sprake is van een versteviging van het
strafrechtelijke instrumentarium waardoor eveneens recidive zal worden voorkomen,
is de uiteindelijke verwachting dat de handhavingslast afneemt.
Het verbod op deelname aan tentoonstellingen, wedstrijden en keuringen met een dier
dat een bepaalde aangewezen ingreep heeft ondergaan zal mogelijk tot een beperkte
toename leiden van de handhavingslasten.
Gevolgen voor de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit
De NVWA houdt primair toezicht op het welzijn van landbouwhuisdieren. De aanpassing
van artikel 5.12 van de Wet dieren waarmee de mogelijkheden om maatregelen te treffen
worden verruimd, levert naar verwachting geen extra lasten op. De maatregel is niet
nieuw, de NVWA kan deze reeds opleggen in andere gevallen. De maatregel biedt de mogelijkheid
om sneller toe te werken naar een structurele oplossing voor een bedrijf. Omdat ook
hier sprake is van meer maatwerk en sanctionering met het oog op een structurele oplossing
zal op de lange termijn een besparing van de handhavingskosten te verwachten zijn.
In de consultatie zijn verschillende vragen gesteld over de inrichting van de handhaving
en de beschikbare capaciteit. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt beoogd het sanctieinstrumentarium
te verbeteren. Door toegespitster op de problematiek te kunnen optreden wordt beoogd
het effect van het optreden te verhogen en toekomstige overtredingen te voorkomen
(door bijvoorbeeld het houdverbod en de educatieve maatregel).
Gevraagd is voorts of de LID onafhankelijk genoeg is. De LID staat als stichting los
van de Dierenbescherming. De Minister van Economische Zaken heeft inzake de Wet dieren
(en hiervoor al de Minister van LNV op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor
dieren) de LID deze toezichthoudende bevoegdheden toegekend. De LID inspecteurs zijn
aangewezen als buitengewone opsporingsambtenaren. Bij het gebruik van de opsporingsbevoegdheden
staan de LID inspecteurs onder toezicht van een officier van justitie die besluit
over de vervolging van een betrokkene. De LID inspecteurs zijn voorts aangewezen als
toezichthouder waardoor zij controles mogen uitvoeren, maar zij zijn niet gemandateerd
tot het nemen van handhavende besluiten. Dat doet de RVO. Tegen deze besluiten is
bezwaar en voorts beroep bij de rechter mogelijk. Tot slot maakt de LID afspraken
met de NVWA en de RVO over het optreden. De LID is hiermee dusdanig ingebed in de
handhavingsketen dat belangenverstrengeling wordt vermeden.
De keuze tussen inzet van het strafrecht of bestuursrecht zal worden gemaakt aan de
hand van een handhavingskader van het OM. Het interventiebeleid zal nader worden bepaald
en door de handhavende dienst op internet worden geplaatst.
12. Uitvoerbaarheid- en handhaafbaarheidstoets
Aan RVO, NVWA, LID en de Nationale Politie is gevraagd een uitvoerbaarheid- en handhaafbaarheidstoets
(UHT) te doen op het voorstel18. De Nationale Politie had in het kader van de UHT geen opmerkingen op het voorstel.
RVO acht het voorstel uitvoerbaar en handhaafbaar. RVO stelt voor om in de memorie
van toelichting voorbeelden op te nemen voor welke bedrijven, inrichtingen en locaties
de (gedeeltelijke) sluiting op basis van artikel 5.12 van de Wet dieren van toepassing
is. Deze aanbeveling is niet overgenomen omdat deze begrippen onderdeel uitmaken van
de bestaande systematiek. Deze toelichting ziet alleen op de gewijzigde elementen.
Ook verzocht RVO om de maatregel met betrekking tot gehele of gedeeltelijke sluiting
van bedrijven, inrichtingen of locaties en de toename in beperkte handhavingslasten
toe te voegen aan de «Gevolgen voor de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland». Dit
voorstel is overgenomen.
RVO heeft aanbevolen om in nadere regelgeving vast te leggen welke cursussen, trainingen
en andere maatregelen als passend worden aangemerkt, waar het gaat om de educatieve
maatregel. Deze aanbeveling is niet overgenomen. Met de bevoegdheid tot het opleggen
van een educatieve maatregel is beoogd om in bepaalde situaties een meer structurele
verbetering te kunnen bewerkstelligen in de zorg van dieren door de betrokkene. Welke
cursus geschikt is om dit doel te bereiken zal afhangen van de concrete situatie en
vereist derhalve maatwerk. Het is primair aan de instantie die de maatregel oplegt
om te beoordelen of een dergelijke maatregel opportuun is en, zo ja, welke cursus
het meest geschikt is. Deze bevoegdheid op voorhand nader invullen, zal de mogelijkheid
van maatwerk tenietdoen en overigens ook het risico met zich brengen dat onvoldoende
aangesloten kan worden bij de ontwikkeling van diverse cursussen en opleidingen.
De LID acht het voorstel uitvoerbaar en handhaafbaar. De LID stelt voor om een nadere
toelichting te geven op de termen tentoonstelling, beurs of markt. Dit voorstel is
niet overgenomen, omdat dit geen nieuwe begrippen zijn. Alleen de systematiek van
het bepalen van de niet toegestane ingrepen wordt veranderd.
De LID verzocht om, naast de uitbreiding van artikel 5.12 waardoor de Minister maatregelen
kan treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen en locaties bij overtredingen
van welzijnsnormen, ook artikel 8.4 Wet dieren (medewerkingsplicht) aan te passen.
Dit omdat het bestuursrechtelijk sanctioneren van de medewerkingsverplichting nu slechts
in een beperkt aantal gevallen mogelijk is. Dit voorstel is niet overgenomen, omdat
dit een bredere discussie vereist die niet binnen de reikwijdte van dit wetsvoorstel
past.
De LID stelt voor om de onafhankelijke positie van de LID explicieter te benoemen.
Dit voorstel is overgenomen.
De NVWA acht het voorstel uitvoerbaar en handhaafbaar. De NVWA stelde voor om in de
memorie van toelichting te verhelderen dat het verbod tot aanhitsen alle diercategorieën
betreft. Dit voorstel is overgenomen.
De NVWA verzocht om in de wet de mogelijkheid op te nemen om de educatieve maatregel
nader te specificeren in gerelateerde regelgeving. Dit voorstel is niet overgenomen.
Met de bevoegdheid tot het opleggen van een educatieve maatregel is beoogd om in bepaalde
situaties een meer structurele verbetering te kunnen bewerkstelligen in de zorg van
dieren door de betrokkene. Welke cursus geschikt is om dit doel te bereiken zal afhangen
van de concrete situatie en vereist derhalve maatwerk. Het is primair aan de instantie
die de maatregel oplegt om te beoordelen of een dergelijke maatregel opportuun is
en, zo ja, welke cursus het meest geschikt is. Deze bevoegdheid op voorhand nader
invullen, zal de mogelijkheid van maatwerk tenietdoen en overigens ook het risico
met zich brengen dat onvoldoende aangesloten kan worden bij de ontwikkeling van diverse
cursussen en opleidingen.
Ook verzocht de NVWA om in de wet de mogelijkheid op te nemen om de zorgplicht nader
te specificeren in gerelateerde regelgeving. Dit voorstel is niet overgenomen. Vooropgesteld
wordt dat dit voorstel de zorgplicht niet introduceert. Dit artikel maakte al deel
uit van het voorstel van wet bij introductie van de Wet dieren. Voorts wordt opgemerkt
dat een zorglicht zoals deze bij de introductie daarvan ook is beoogd, zich niet leent
voor nadere invulling. Bij het voorstel is destijds opgemerkt dat de waarde van de
bepaling ligt in de algemene werking ervan op het doen en laten van eenieder, voor
zover daarbij het dier – zijn welzijn, gezondheid, eigenheid of integriteit – in het
geding is. Deze bepaling – zo is destijds toegelicht – beoogt dat eenieder, of hij
nu houder, handelaar, vervoerder, fabrikant van voeders of geneesmiddelen, of dierenarts
is, zich bij zijn doen en laten rekenschap geeft van zijn eigen verantwoordelijkheid
voor dieren en van de eigen, zelfstandige waarde van het dier, en om altijd vanuit
dit bewustzijn te handelen. Nadere invulling van deze zorgplicht is niet passend bij
deze algemene werking.
De NVWA heeft verzocht om de taaktoedeling aan NVWA in relatie tot de taaktoedeling
aan RVO, LID en Nationale politie te verduidelijken. Dit wetsvoorstel wijzigt de bestaande
taakverdeling niet, de bestaande taakverdeling blijft overeind. Daarom is dit voorstel
niet overgenomen.
II ARTIKELSGEWIJS DEEL
Artikel I
Onderdeel A (artikel 14b Wetboek van Strafrecht)
Deze wijziging is toegelicht in paragraaf 6 van het algemene deel van deze memorie
van toelichting. Door de introductie van het houdverbod als zelfstandige maatregel
met een maximale duur van tien jaar, kan de voorziening voor een langere proeftijd
in geval van een voorwaardelijke veroordeling in dierenwelzijnszaken komen te vervallen.
Onderdelen B en C (artikelen 306a en 425 Wetboek van Strafrecht)
Deze onderdelen zijn toegelicht in paragraaf 5 van het algemene deel van deze toelichting.
Artikel 306a Sr vervangt artikel 425 Sr voor wat betreft het aanhitsen en wordt aangevuld
met het aanhitsen van een dier op een ander dier (thans alleen aanhitsen op mensen).
Dit feit wordt tevens aangemerkt als misdrijf. Artikel 425, sub 2⁰, Sr blijft (in
aangepaste vorm) bestaan als overtreding.
Artikel II
Artikel 509hh Wetboek van Strafvordering
Met de voorgestelde wijziging van artikel 509hh Sv wordt een geval toegevoegd waarin
de officier van justitie zijn bevoegdheid tot het geven van een gedragsaanwijzing
kan toepassen. Dit is hierboven toegelicht in paragraaf 4 van het algemene deel van
deze toelichting. Tevens wordt voorzien in een nieuwe gedragsaanwijzing, specifiek
gericht op het (niet meer) houden van dieren.
Artikel III
Onderdelen A en D (artikel 2.15, 2.16 en 8.6 Wet dieren)
Met deze onderdelen wordt voorgesteld de artikelen 2.15, vijfde en zesde lid, en 2.16,
derde en vierde lid, aan te vullen met de bevoegdheid om bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur lichamelijke ingrepen aan te wijzen. Indien een lichamelijke
ingreep op grond van deze artikelen is aangewezen mag een dier ten aanzien waarvan
een dergelijke ingreep is verricht niet langer deelnemen aan of toegelaten worden
tot een wedstrijd, tentoonstelling of keuring. In paragraaf 8 van het algemene deel
van deze toelichting is reeds toegelicht dat aldus specifiek ten behoeve van wedstrijden,
tentoonstellingen en keuringen de noodzakelijke gedragsveranderingen teweeg kan worden
gebracht en ook ingrepen worden aangewezen ongeacht of deze medisch noodzakelijk waren.
Voorgesteld wordt om overtredingen van de genoemde verboden mede te handhaven door
middel van een bestuurlijke boete (artikel 8.6).
Onderdelen B en D (artikel 5.10a en 8.6 Wet dieren)
Het doel van de educatieve maatregel is om te bewerkstelligen dat zowel op de korte
als op de lange termijn dierverwaarlozing door houders die voortvloeit uit onkunde
of onwetendheid, efficiënt, effectief en proportioneel kan worden aangepakt en verminderd,
waarbij herhaling wordt voorkomen en houders uiteindelijk in staat worden gesteld
op een verantwoorde manier dieren te houden. De Minister van LNV kan, in aanvulling
op de bestaande bestuursrechtelijke sancties, voor dit doel een educatieve maatregel
opleggen aan elke houder die zich schuldig maakt aan verwaarlozing van dieren die
niet zodanig ernstig is dat een strafrechtelijke aanpak gerechtvaardigd is indien
er sprake is van overtredingen van de bepalingen ter bescherming van het dierenwelzijn.
De educatieve maatregel is reeds toegelicht in paragraaf 7 van het algemene deel van
deze toelichting.
Voorts wordt voorgesteld om overtredingen van de educatieve maatregel mede door middel
van een bestuurlijke boete te handhaven (artikel 8.6).
Onderdeel C (artikel 5.12 Wet dieren)
Door de voorgestelde wijziging zal de bevoegdheid van de Minister van LNV om maatregelen
te treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen en locaties worden verruimd
naar overtredingen van welzijnsnormen. Thans geldt deze bevoegdheid alleen voor zover
er risico’s zijn voor de gezondheid van mens of dier. Dit is ook toegelicht in paragraaf
7 van het algemene deel van deze toelichting.
Onderdelen E en G (artikel 8.11 en 8.12 Wet dieren)
Omdat het houdverbod als zelfstandige maatregel wordt opgenomen in de Wet dieren,
wordt ook de strafbaarstelling opgenomen in deze wet. Overtreding van de zelfstandige
maatregel wordt in artikel 8.11 van de Wet dieren aangemerkt als misdrijf. Evenals
in de reeds bestaande regeling, blijft de maatregel van kracht na een eventuele overtreding.
Tevens wordt voorgesteld om in artikel 8.11 van de Wet dieren de strafbaarstelling
van overtredingen van artikel 1.4 te schrappen. Deze wijziging is reeds toegelicht
in paragraaf 9 van het algemene deel van deze toelichting.
Onderdeel F (artikel 8.11a Wet dieren)
Het doel van de maatregel is nieuwe strafbare feiten te voorkomen en maatschappij
en dieren te beschermen. De rechter kan voor deze doelen een houdverbod of een gebiedsverbod
opleggen. Dit is reeds toegelicht in paragraaf 6 van het algemene deel van deze toelichting.
Een maatregel kan uit één van deze verplichtingen bestaan of uit beide verplichtingen.
De maatregel kan eveneens in combinatie met een hoofdstraf of een andere maatregel
worden opgelegd (zesde lid). Dit kan bijdragen aan een maatregel die zoveel mogelijk
is toegesneden op de concrete situatie. Naarmate de maatregel meer beperkingen oplegt
aan de verdachte, worden aan de motivering zwaardere eisen gesteld, met name voor
wat betreft de proportionaliteit van de maatregel. De rechter kan deze verplichtingen
in verschillende gevallen opleggen. Dit is ook toegelicht in paragraaf 6 van het algemene
deel van deze toelichting. Ook indien de verdachte geen straf krijgt, maar het strafbare
feit wel aan de verdachte kan worden toegerekend (artikel 9a Sr), kan de rechter de
maatregel opleggen (eerste lid). De voorgestelde maximale termijn waarvoor de maatregel
kan worden opgelegd is tien jaar. Deze volle duur van de maatregel kan passend zijn
in geval van zeer ernstige of grootschalige vormen van dierenleed of verstoring van
maatschappelijke rust. In die gevallen moet het mogelijk zijn om gedurende langere
periode iemand te verbieden om dieren te houden.
Artikel IV
Artikel 1 Wet op de economische delicten
In de Wet op de economische delicten (WED) zijn overtredingen van verscheidene bepalingen
van de Wet dieren aangewezen als economisch delict. Voor een aantal bepalingen van
de Wet dieren geldt dat overtredingen ervan een economisch delict zijn, namelijk indien
de overtredingen plaatsvinden in de uitoefening van een bedrijf waar dieren worden
gehouden die zijn aangewezen als productiedier. Met deze wijziging wordt de toepasselijkheid
van de WED uitgebreid naar bedrijven waar dieren worden gehouden die niet zijn aangewezen
als productiedier. Deze uitbreiding is wenselijk, omdat het onderscheid tussen bedrijven
met of zonder productiedieren niet relevant is voor de kwalificatie van een overtreding
als economisch delict. Ook niet-productiedieren kunnen bedrijfsmatig worden gehouden
en het kan in de rede liggen om de houders van deze dieren te vervolgen op grond van
de WED.
Artikel V
Met dit artikel wordt het wetsvoorstel voorzien van een citeertitel.
Artikel VI
Dit artikel betreft een gebruikelijke inwerkingtredingsbepaling die voorziet in de
mogelijkheid van gedifferentieerde inwerkingtreding. Hiervoor is gekozen omdat het
wetsvoorstel een aantal verschillende strafrechtelijke en bestuursrechtelijke wijzigingen
bevat.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
F.B.J. Grapperhaus, minister van Justitie en Veiligheid -
Mede ondertekenaar
C.J. Schouten, minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen | Niet deelgenomen |
|---|---|---|---|
| VVD | 34 | Voor | |
| D66 | 24 | Voor | |
| PVV | 17 | Voor | |
| CDA | 14 | Voor | |
| PvdA | 9 | Voor | |
| SP | 9 | Voor | |
| GroenLinks | 8 | Voor | |
| PvdD | 6 | Voor | |
| ChristenUnie | 5 | Voor | |
| FVD | 5 | Tegen | |
| DENK | 3 | Voor | |
| Groep Van Haga | 3 | Voor | |
| JA21 | 3 | Voor | |
| SGP | 3 | Voor | |
| Volt | 2 | Voor | |
| BBB | 1 | Voor | |
| BIJ1 | 1 | Voor | |
| Fractie Den Haan | 1 | Voor | |
| Gündogan | 1 | Niet deelgenomen | |
| Omtzigt | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.