Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 6 juli 2021

Met belangstelling heeft ondergetekende kennis genomen van de vragen van de fracties
van de VVD, D66, SP, GroenLinks, ChristenUnie en SGP in het verslag over de wijziging
van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (hierna: Twm) om aan de Tweede en de Eerste
Kamer bepalende zeggenschap te geven over de verlenging van de werkingsduur van de
wettelijke grondslagen die met de Twm of latere wetten tot stand zijn gebracht, om
maatregelen in verband met de bestrijding van de epidemie van covid-19 of een directe
dreiging daarvan te kunnen treffen (hierna: verlenging van de Twm). Ondergetekende
spreekt zijn waardering uit voor uw voortvarende behandeling van dit wetsvoorstel.
Graag gaat ondergetekende hieronder in op uw vragen. Daarbij wordt de volgorde van
het verslag aangehouden. De antwoorden op de vragen van de leden zijn cursief weergegeven.

I. Algemeen deel

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de wijziging van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm)
in verband met de regeling van het vereiste van goedkeuring bij wet van een koninklijk
besluit tot verlenging als bedoeld in artikel VIII, derde lid, van de Tijdelijke wet
maatregelen covid-19. Zij hebben daarover nog een aantal en opmerkingen.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van dit wetsvoorstel. Zij constateren dat er zowel in de Tweede
als in de Eerste Kamer duidelijke uitspraken liggen met betrekking tot de noodzaak
van dit wetsvoorstel. Deze leden vinden parlementaire controle bij de Tijdelijke wet
maatregelen covid-19 essentieel omdat deze maatregelen grondrechten kunnen raken.
Ook de mogelijkheid om bij te sturen achten deze leden van belang. Zij willen echter
waken dat het staatsrechtelijke proces te complex wordt en benadrukken de wens tot
snelheid voor het geval er sprake is van een acute crisis. Zij hebben kennisgenomen
van het heldere advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (de Afdeling).
Zij hebben derhalve nog enkele vragen.

De leden van de SP-fractie hebben de het wetsvoorstel met instemming gelezen en hebben hierover nog een enkele
opmerking. Genoemde leden hebben, zoals ook blijkt uit de begeleidende brief, eerder
voorgesteld dat ook de Eerste Kamer met een verlenging van de wet moet instemmen.
Deze leden vinden het positief dat dit nu wel het geval is, maar betreuren dat het
pas achteraf in de wet wordt opgenomen.

Zij vragen of er verwacht wordt dat de wet na september in zijn algemeenheid nog verlengd
moet worden.

In de stand van zaken brief van 18 juni jl.1 is uiteengezet welke onderdelen van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm)
naar oordeel van het kabinet nog vanaf 1 september ook nog nodig zijn. Gelet op de
116e/117e OMT adviezen en het tegengaan van nieuwe virusvarianten zijn de huidige
inhoudelijke bepalingen van de Twm na 1 september 2021 nog nodig. Het kabinet acht
alleen de bepalingen over de avondklok niet meer noodzakelijk voor de bestrijding
van de covid-19 epidemie en zal de grondslag hiervoor dan ook niet verlengen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel waarbij
de parlementaire betrokkenheid bij een verlengingsbesluit van de Tijdelijke wet maatregelen
covid-19 wordt veranderd.

Deze leden hebben over dit wetsvoorstel en over de vermoedelijke verlenging een aantal
vragen en opmerkingen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden maken van de gelegenheid
gebruik om enkele vragen te stellen.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij hebben vanaf het
begin van de coronacrisis telkens aandacht gevraagd voor een deugdelijke juridische
onderbouwing van de coronamaatregelen. Het gaat immers om een ongekende inperking
van grondrechtelijke vrijheden.

Voortdurend moet getoetst worden of een dergelijke inperking noodzakelijk en proportioneel
is. De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 mag niet langer van kracht zijn dan nodig
is. Bij de parlementaire behandeling van Twm is met name in de Eerste Kamer uitgebreid
gesproken over de betrokkenheid van het parlement bij een eventuele verlenging van
de wet. Met de nu voorgestelde wijziging van de Twm wordt deze betrokkenheid verder
versterkt. Overeenkomstig de door de Eerste Kamer uitgesproken voorkeur in de motie-De
Boer c.s. wordt dit vormgegeven door in de Twm het vereiste op te nemen dat een koninklijk
besluit tot verlenging is onderworpen aan goedkeuring bij wet. Beide Kamers krijgen
zo bepalende zeggenschap over de verlenging van de Twm. Mede gelet op de wens van
de Eerste Kamer staan de leden van de SGP-fractie welwillend ten opzichte van deze
wetswijziging. Zij maken graag van de gelegenheid gebruik om de regering hierover
nog enkele vragen te stellen.

1. Inleiding en strekking van het wetsvoorstel

De leden van de D66-fractie vragen de regering om te reflecteren op het feit dat momenteel de infectiedruk van
covid-19 aanzienlijk kleiner is dan in het najaar van 2020, toen de Twm werd aangenomen.
Is de regering van mening dat met een lagere infectiedruk het ook begrijpelijk is
om juist de procedure ten aanzien van het verlengen van de Twm aan te passen, omdat
de proportionaliteit van enkele bepalingen juist ter discussie kan komen? Of is de
regering van mening dat de huidige procedure rondom verlengen afdoende is?

De verlenging van de in artikel VIII, eerste lid, van de Twm genoemde artikelen of
onderdelen daarvan is een belangrijke beslissing die niet lichtvaardig wordt genomen.
Bij elk besluit over de verlenging van de Twm wordt de noodzaak en proportionaliteit
van de verlenging afgewogen. Hierbij spelen de adviezen van het Outbreak Management
Team (OMT) een belangrijke rol. De voorgestelde procedure dat het koninklijk besluit
tot verlenging als bedoeld in artikel VIII, derde lid, van de Twm (hierna: verlengingskb)
wordt gevolgd door een goedkeuringswetsvoorstel, verandert aan de aard en inhoud van
deze afweging niets. Staatsrechtelijk en ter bestrijding van de epidemie van covid-19
is de huidige procedure rondom verlengen afdoende. De huidige procedure doet echter
geen recht aan de wensen die de Eerste Kamer heeft geuit. Wat met dit voorstel in
lijn met die wensen verandert, is dat de Tweede Kamer en de Eerste Kamer over de verlenging
via voorliggend wetsvoorstel bepalende zeggenschap krijgen.

Genoemde leden vragen de regering schematisch per stap, dus in tabelvorm, weer te
geven hoe het proces van de verlenging van de Twm momenteel is geregeld en hoe deze
zou worden geregeld als dit wetsvoorstel wordt aangenomen. Kan in het schema daarbij
per stap de indicatie van de tijdsduur worden gegeven van beide processen?

In de bijlage 1 bij deze nota naar aanleiding van het verslag is het gevraagde schema
opgenomen. Het is lastig om op dit moment een uitgewerkt tijdschema aan te geven.
Uiteraard zal de regering de stappen die bij haar liggen, steeds zo snel mogelijk
zetten, maar de Tweede Kamer en de Eerste Kamer gaan uiteraard over hun eigen agenda.

De leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de strekking is
dat er, na invoering van dit wetsvoorstel, bij de verlenging van de Twm gewerkt gaat
worden met een goedkeuringswet en dat indien de Tweede of de Eerste Kamer deze goedkeuringswet
verwerpt, met vrijwel onmiddellijke ingang alle bepalingen worden beëindigd. Klopt
het dat met deze nahangprocedure, middels een goedkeuringswet, er geen mogelijkheid
meer is om bepaalde bepalingen wel, en bepaalde bepalingen niet door te laten gaan
bij de verlenging – een mogelijkheid die er wel is bij de voorhangprocedure? Zij lezen
namelijk, ook in het advies van de Afdeling, dat bij de huidige voorhangprocedure
er wel mogelijkheid is om als Tweede Kamer uitspraak te doen over welke bepalingen
wel en niet doorgang moeten vinden, maar dat bij de nieuwe nahangprocedure middels
de goedkeuringswet dit niet meer mogelijk is. Kan de regering dit nader toelichten?

De huidige voorhangprocedure op basis van artikel VIII, vierde lid, van de Twm, houdt
in dat een voordracht voor een koninklijk besluit niet eerder wordt gedaan dan één
week nadat het ontwerp aan beide Kamers van de Staten-Generaal is overgelegd. In deze
week is het voor de Tweede Kamer en de Eerste Kamer mogelijk om over dit ontwerp een
debat te voeren en indien gewenst moties in te dienen. Een motie kan oproepen tot
aanpassing van het voorgelegde ontwerpverlengingskb. Er is dus voor de Tweede Kamer
– en de Eerste Kamer – inderdaad de mogelijkheid een uitspraak te doen over welke
bepalingen wel en niet verlengd moeten worden. Zeker in een situatie waarin beide
Kamers of een van beide Kamers in zeer grote meerderheid uitspreken of uitspreekt
dat de Twm of onderdelen daarvan niet moet of moeten worden verlengd, is het weinig
realistisch te veronderstellen dat de regering daar geen acht op zal slaan.

De voorgestelde procedure van delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet
kan worden gekenschetst als een alles-of-niets procedure. Dit blijkt ook uit de toelichting
bij Aanwijzing 2.40 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Het gaat immers om goedkeuring
van een reeds vastgesteld besluit.

In beginsel is het mogelijk om een goedkeuringswetsvoorstel te amenderen. Een amendement
zou kunnen inhouden dat, in afwijking van het koninklijk besluit, bepaalde verlengde
artikelen uit artikel VIII, eerste lid van de Twm vervallen. Echter, dit zou onoverzichtelijk
maken welke onderdelen van de Twm wel en niet gelden omdat dit dan op verschillende
plaatsen tegenstrijdig is geregeld. Ook in de toelichting bij de hierboven genoemde
Aanwijzing 2.40 wordt gesignaleerd dat door amendering van het goedkeuringswetsvoorstel
een onoverzichtelijke situatie kan ontstaan.

De leden van de D66-fractie vragen de regering opties op te sommen waarmee de Tweede
Kamer alsnog inzage krijgt in de gewijzigde bepalingen alvorens de verlenging ingaat,
en zo nodig hierbij kan bijsturen. Of is een voorhangprocedure, zoals deze nu is geregeld
maar welke bij dit wetsvoorstel verdwijnt, de enige mogelijkheid?

Er zijn verschillende opties om aan de Tweede Kamer inzage te geven in de verlenging
van de Twm alvorens de verlenging ingaat. Eén van deze opties is uiteraard de huidige
voorhangprocedure, die ook formeel in artikel VIII, vierde lid, van de Twm is vastgelegd.
Ook is het mogelijk om de Tweede Kamer desgevraagd of uit eigen beweging te informeren
over de inhoud van een voorgenomen verlengingskb. Dit is voor het volgende besluit
over de verlenging gebeurd in de stand van zakenbrief van 18 juni jongstleden2.

Zij vragen welke mogelijkheden de regering heeft als vlak voor de verlenging van de
Twm plots toch bepalingen noodzakelijk zijn nadat een goedkeuringswet is aangenomen.
Met andere woorden: als bijvoorbeeld in de goedkeuringswet reeds is besloten om de
bepaling van de minimale afstand te laten vervallen per 1 september, maar er vlak
voor 1 september blijkt dat het toch noodzakelijk is deze bepaling in de wet te behouden,
welk proces dient er dan gevolgd te worden en hoe snel kan dit worden gedaan? Hoe
verschilt dat met de huidige procedure van verlengen?

Een besluit over de verlenging van de Twm vindt plaats bij koninklijk besluit. Mede
gelet op de termijn van maximaal drie maanden waarvoor dit besluit geldt, zal dit
besluit in het algemeen worden genomen kort voordat de eerdere verlenging afloopt.
Ingevolge dit wetsvoorstel volgt op dit verlengingskb een goedkeuringswetsvoorstel.
De procedure van een goedkeuringswetsvoorstel zal dus in de praktijk pas worden afgerond
als het verlengingsbesluit al een feit is. In de goedkeuringswet zelf wordt dus niet
besloten om bijvoorbeeld de wettelijke basis voor het (bij algemene maatregel van
bestuur) kunnen vaststellen van een veilige afstand te laten vervallen Als bepalingen
van de Twm zijn vervallen behelst dat een voldongen feit.

Bepalingen die zijn vervallen kunnen niet bij koninklijk besluit weer worden «aangezet».
Indien naderhand blijkt dat een vervallen bepaling toch nog of weer nodig is, dan
moet een nieuw wetstraject worden opgestart, waarbij die bepaling wederom in wetgeving
wordt vervat. Zolang het verloop van de epidemie en de volgende fase moeilijk te voorspellen
zijn, is terughoudendheid op dit punt dus geïndiceerd.

De leden van de D66-fractie vragen of dit wetsvoorstel de snelheid van invoering van
bepalingen binnen de Twm bespoedigt of juist niet.

Met de Twm en latere wetten zijn de wettelijke grondslagen tot stand gebracht om tijdelijke
maatregelen te treffen in verband met de bestrijding van de epidemie van covid-19.
De mogelijkheid om op basis van deze grondslagen tijdelijke maatregelen te treffen,
gold in eerste instantie voor een termijn van drie maanden. Ingevolge artikel VIII,
derde lid, van de Twm kan bij koninklijk besluit telkens voor een termijn van maximaal
drie maanden deze mogelijkheid worden verlengd. Het enige dat voorliggend wetsvoorstel
regelt is dat een verlengingskb steeds zal moeten worden gevolgd door een goedkeuringswetsvoorstel
en dat beide Kamers de verlenging kunnen stopzetten door verwerping van het goedkeuringswetsvoorstel.
Hierdoor vervalt de Twm automatisch. Voorliggend wetsvoorstel heeft geen invloed op
de inhoud van de op grond van de grondslagen te treffen tijdelijke maatregelen en
eventuele procedurevoorschriften die omtrent de totstandkoming daarvan zijn gesteld
(artikel 58c van de Wet publieke gezondheid, hierna: Wpg). Ook heeft dit wetsvoorstel
geen invloed op de snelheid waarmee die maatregelen kunnen worden getroffen. Wel betekent
de in dit wetsvoorstel voorgestelde procedure dat als een van beide Kamers na een
gehele of gedeeltelijke verlenging van de Twm het daarop betrekking hebbende goedkeuringswetsvoorstel
verwerpt, daarmee automatisch ook een definitief einde komt aan de op dat moment nog
geldende maatregelen, omdat de wettelijke grondslag daaraan dan komt te ontvallen.

De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de regering voorstelt om een nahangprocedure in de wet op te nemen
en de voorhangprocedure te schrappen. Zij begrijpen deze wijziging, mede in het licht
van de aangenomen moties in de Eerste Kamer, waaronder die van GroenLinks-senator
De Boer. Deze leden vinden het, mede gelet op het inmiddels langer voortdurende karakter
van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19, begrijpelijk dat beide Kamers der Staten-Generaal
bepalende zeggenschap krijgen over een besluit tot verlenging van de wet. Graag zouden
deze leden van de regering een stroomschema ontvangen waarin het gehele proces (inclusief
de rol van de Afdeling advisering van de Raad van State conform artikel 58t Wpg) van
een verlengingsbesluit en de daarop volgende goedkeuringswet wordt toegelicht. Kan
de regering zo’n schematisch overzicht aan de Kamer doen toekomen?

In bijlage 1 bij deze nota naar aanleiding van het verslag is het gevraagde schema
opgenomen.

2. Aanleiding en voorgeschiedenis

De leden van de VVD-fractie constateren dat een dergelijk voorstel tot driemaal toe is afgewezen door de Tweede
Kamer, door het verwerpen van drie amendementen. Kan de regering daarom het nut en
de noodzaak van deze wetswijziging uitleggen en aangeven waarom de regering, ondanks
het verwerpen van drie amendementen, op dit onderwerp toch met een wetswijziging komt
en/of noodzakelijk acht?

De wettelijke grondslagen die met de Twm en latere wetten tot stand zijn gebracht,
vormen de basis voor de maatregelen in verband met de bestrijding van de epidemie
van covid-19. Besluiten over de verlenging van de Twm hebben hiermee een grote maatschappelijke
betekenis. Het is daarom van belang dat deze besluiten zorgvuldig en democratisch
gelegitimeerd tot stand komen. Om deze reden is in artikel VIII, vierde lid, van de
Twm voorzien in een voorhangprocedure voor zowel de Tweede als de Eerste Kamer over
het verlengingsbesluit. Ook wordt ingevolge artikel 58t van de Wpg de Afdeling advisering
van de Raad van State (hierna: Afdeling advisering) gehoord over de krachtens hoofdstuk
Va van de Wpg geldende maatregelen voorafgaand aan het verlengingsbesluit. Echter,
er is in de huidige situatie voor de Tweede Kamer en de Eerste Kamer in juridische
zin geen sprake van bepalende zeggenschap over de verlenging omdat het voorhangprocedures
betreft waarbij er geen formele mogelijkheid bestaat een verlengingskb vooraf te blokkeren.
Ook zijn er nu formeel geen mogelijkheden om het verlengingskb achteraf ongedaan te
maken. De Eerste Kamer heeft, anders dan de Tweede Kamer, geen doorslaggevende zeggenschap
bij de krachtens hoofdstuk Va van de Wpg vastgestelde ministeriële regelingen. De
wens van de Eerste Kamer dat beide Kamers van de Staten-Generaal bepalende zeggenschap
hebben bij de verlenging van de Twm, vormt dan ook de directe aanleiding voor dit
wetsvoorstel.

De leden van de D66-fractie vragen de regering nader te reflecteren op meerdere uitspraken van de Tweede Kamer
om te werken met voorhangprocedures, zowel bij de verlenging met drie maanden als
bij het wijzigen van de ministeriële regeling. Er is in de Tweede Kamer een voorkeur
uitgesproken voor deze procedure boven die van een goedkeuringswet. Zij constateren
namelijk dat een meerderheid in de Tweede Kamer tegen de amendementen Hijink3 en Van Haga/Baudet4 stemde en dat een meerderheid van de Tweede Kamer voor amendement Buitenweg c.s.5 stemde waarin werd aangegeven dat het wenselijk is dat de regering snel kan handelen
in zeer dringende omstandigheden, maar dat tegelijkertijd de Tweede Kamer ook maatregelen
kan terugdraaien indien dat gewenst is. Gegeven deze uitspraken van de Tweede Kamer
vragen deze leden waarom een weg via een goedkeuringswet alsnog noodzakelijk wordt
geacht.

Met voorliggend wetsvoorstel wordt de mogelijkheid om snel te handelen in zeer dringende
omstandigheden, niet belemmerd. Het aangenomen amendement Buitenweg c.s. heeft aan
de Tweede Kamer het recht toegekend om te besluiten niet in te stemmen met een nagehangen
ministeriële regeling, waarin de beperkende maatregelen zijn vervat. Ook heeft voorliggend
wetsvoorstel geen invloed op de mogelijkheden om maatregelen die zijn geregeld in
een ministeriële regeling terug te draaien indien nodig. De hiervoor bestaande mogelijkheden
blijven ongewijzigd. Het enige dat voorliggend wetsvoorstel regelt, is dat indien
op basis van artikel VIII, derde lid, van de Twm een koninklijk besluit tot stand
komt, dit koninklijke besluit altijd moet worden gevolgd door een goedkeuringswetsvoorstel
waarbij dan de Tweede en Eerste Kamer de mogelijkheid hebben om via verwerping van
het goedkeuringswetsvoorstel de verlenging stop te zetten, in welk geval de Twm vervalt
en de dan op dat moment nog van kracht zijnde maatregelen een einde komt. Dit is een
andere procedure dan opgenomen in het amendement-Hijink waarnaar in bovenstaande vraag
wordt verwezen, omdat bij de figuur van delegatie onder het vereiste van goedkeuring
bij wet de Tweede en Eerste Kamer in hun hoedanigheid van medewetgever zeggenschap
krijgen over de verlenging en beide Kamers opeenvolgend, dus niet parallel hun zeggenschap
uitoefenen. Hetzelfde belangrijkste verschil ten opzichte van het amendement-Van Haga/Baudet
is dat dat amendement alleen bepalende zeggenschap toekende aan de Tweede Kamer en
niet aan de Eerste Kamer. De wens van de Eerste Kamer dat beide Kamers bepalende zeggenschap
hebben over het koninklijk besluit en de voorkeur van de Eerste Kamer om deze bepalende
zeggenschap te regelen via de procedure van delegatie onder het voorbehoud van goedkeuring
bij wet, is de directe aanleiding voor dit wetsvoorstel.

De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat de regering nog steeds voorstander is van een modaliteit waarbij de parlementaire
betrokkenheid middels zogenoemde toezeggingen wordt geregeld. Deze leden kunnen zich
voorstellen dat dit vanuit het oogpunt van de snelheid door de regering als voorkeursvariant
wordt gezien. Zij vinden het evenwel lastiger te begrijpen waarom de regering nog
steeds voorstander is van deze variant, nu de pandemie en de daarmee samenhangende
maatregelen een langduriger karakter hebben gekregen. Kan de regering daarom reflecteren
op hoe zij kijkt naar de werking en de verlenging van de Tijdelijke wet in de afgelopen
periode? Deelt de regering de mening van de leden van de GroenLinks-fractie dat bij
maatregelen die diep kunnen ingrijpen op de grondrechten van burgers het per definitie
gewenst is dat het parlement een sterke betrokkenheid heeft en uiteindelijk ook een
bepalende zeggenschap toekomt? Zo nee, waarom niet?

Over de werking van de Twm wisselt het kabinet frequent met de Tweede Kamer en de
Eerste Kamer van gedachten, in het bijzonder naar aanleiding van de stand van zakenbrieven
en gedurende de nahang van ministeriële regelingen die worden vastgesteld op grond
van de bij de Twm in de Wpg opgenomen bepalingen. In het debat met de Tweede Kamer
van 24 juni 2021 en de daaraan voorafgaande stand van zakenbrief is aan de orde gekomen
welke bepalingen uit artikel VIII, eerste lid, Twm zich volgens het kabinet lijken
te zullen lenen voor verlenging vanaf 1 september 2021 en welke niet. Het kabinet
vindt die parlementaire betrokkenheid bijzonder waardevol. Democratische legitimatie
was ook een van de redenen om de Twm tot stand te brengen.

De maatregelen in verband met de epidemie van covid-19 kunnen diep ingrijpen in het
dagelijks leven van burgers. Het staat dan ook buiten discussie dat het parlement
bij besluiten hierover een belangrijke rol toekomt. Deze rol kan meer of minder formeel
worden verankerd. Het aangenomen amendement Buitenweg c.s. heeft aan de Tweede Kamer
het recht toegekend om te besluiten niet in te stemmen met een nagehangen ministeriële
regeling, waarin de beperkende maatregelen zijn vervat. In de huidige situatie is
in parlementaire betrokkenheid voor de verlenging van de in artikel VIII, eerste lid,
van de Twm genoemde bepalingen voorzien via een voorhangprocedure van het ontwerpverlengingskb.
Ingevolge dit wetsvoorstel is in parlementaire betrokkenheid voorzien door delegatie
onder het vereiste van goedkeuring bij wet voor te stellen. Indien zou worden volstaan
met parlementaire betrokkenheid op basis van toezeggingen, is de bepalende zeggenschap
politiek verankerd, maar niet in een formele procedure. Deze modaliteit zou op de
snelste en meest laagdrempelige manier materieel leiden tot bepalende zeggenschap.

3. Onderwerp van het wetsvoorstel

De leden van de D66-fractie vragen de regering welke zeggenschap voor de Tweede Kamer juist vervalt met dit wetsvoorstel,
bijvoorbeeld over de keuze welke bepalingen wel of juist geen doorgang vinden bij
verlenging.

Zoals ook uit het in bijlage 1 opgenomen schema blijkt, vervalt voor de Tweede Kamer
en de Eerste Kamer ingevolge het wetsvoorstel de voorhangprocedure ten aanzien van
ontwerpverlengingskb’s waarmee de Twm geheel of gedeeltelijk wordt verlengd. De voorhangprocedure
houdt dan in dat, ingevolge artikel VIII, vierde lid, van de Twm, de voordracht voor
een koninklijk besluit niet eerder wordt gedaan dan een week nadat het ontwerp aan
beide Kamers van de Staten-Generaal is overgelegd.

4. Wat is het probleem?

De leden van de D66-fractie constateren dat reeds in de Twm is opgenomen dat in een voorhangprocedure zowel de
Tweede als de Eerste Kamer inspraak kan hebben over het verlengingsbesluit. Zo constateren
deze leden dat er ook in de Eerste Kamer debatten zijn gevoerd over de verlenging
van de Twm. Welke staatsrechtelijke opties heeft de Eerste Kamer tijdens dergelijke
debatten?

De staatsrechtelijke optie van de Eerste Kamer bij debatten over de verlenging van
de Twm, is het aannemen van een motie. In deze motie kan de regering bijvoorbeeld
worden opgeroepen om het ontwerp van het voorgelegde koninklijk besluit tot gehele
of gedeeltelijke verlenging van de Twm aan te passen voordat het wordt voorgedragen
aan de Koning en wordt vastgesteld. Daarnaast hebben leden van de Eerste Kamer uiteraard
ook het in artikel 68 van de Grondwet vastgelegde recht op inlichtingen.

Deze leden vragen hoe de regering zou handelen als er bij zulke debatten moties worden
aangenomen om de voorgestelde verlenging niet door te laten gaan.

Het is lastig om te speculeren over het handelen van de regering over een politieke
situatie die zich niet heeft voorgedaan en op dit moment ook niet voordoet. Het handelen
van de regering zal, mocht een dergelijke situatie zich voordoen, uiteraard afhankelijk
zijn van de feitelijke situatie met betrekking tot de epidemie van covid-19 en de
inhoud van de motie. Zeker in een situatie waarin beide Kamers of een van beide Kamers
in zeer grote meerderheid uitspreken of uitspreekt dat de Twm of onderdelen daarvan
niet moet of moeten worden verlengd, is het echter weinig realistisch te veronderstellen
dat de regering daar geen acht op zal slaan.

Daarbij, is er een mogelijkheid voor de Eerste Kamer om de regering op te roepen bepaalde
bepalingen wel en bepaalde bepalingen niet te verlengen en dus selectief te zijn?
Zo ja, hoe zou de regering na dergelijke moties handelen?

Voor de Eerste Kamer is er, net als voor de Tweede Kamer, de mogelijkheid om de regering
bij motie op te roepen bepaalde bepalingen genoemd in artikel VIII, eerste lid, van
de Twm of onderdelen hiervan, wel of niet te verlengen. Ook in dit geval is het niet
mogelijk om op de hypothetische discussie vooruit te lopen wat de regering in dit
geval zou doen. Ook in deze situatie is de reactie op een dergelijke motie sterk afhankelijk
van de stand van zaken van de epidemie van covid-19 in combinatie met de inhoud van
een motie. Hoe de regering zou handelen, is dus niet in zijn algemeenheid te beantwoorden.
Uiteraard zal de regering aangenomen moties altijd serieus nemen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hechten aan ordentelijke wetgevingsprocedures met te onderscheiden verantwoordelijkheden
van de Tweede en de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Zij zien dat dit wetsvoorstel
voortvloeit uit een uitspraak van de Eerste Kamer over bepalende zeggenschap. Zij
vragen de regering om nauwkeurig te schetsen welke gevolgen dit wetsvoorstel heeft
voor beide onderscheiden Kamers.

Dit wetsvoorstel regelt dat een koninklijk besluit tot verlenging van de in artikel
VIII, eerste lid, van de Twm genoemde bepalingen of onderdelen hiervan, die de grondslag
bieden voor het kunnen treffen van maatregelen, altijd onverwijld moet worden gevolgd
door de indiening van een goedkeuringswetsvoorstel. Verwerping van het goedkeuringswetsvoorstel
door de Tweede of Eerste Kamer heeft tot gevolg dat de verlenging wordt stopgezet,
dat de Twm vervalt en dat er een definitief einde komt aan eventuele dan nog geldende
maatregelen. Voor dit goedkeuringswetsvoorstel gelden voor de Tweede Kamer en voor
de Eerste Kamer dezelfde regels als voor alle andere wetsvoorstellen. Hiermee is bij
een goedkeuringswetsvoorstel ook dezelfde verhouding tussen de Tweede Kamer en de
Eerste Kamer aanwezig als bij elk ander wetsvoorstel. Dit houdt onder meer in dat
de Tweede Kamer een goedkeuringswetsvoorstel kan amenderen. Dit ligt echter, gelet
op het karakter van een goedkeuringswet, niet voor de hand en zou kunnen leiden tot
een onoverzichtelijke situatie waarin niet gelijk glashelder is welke in artikel VIII,
eerste lid, van de Twm genoemde bepalingen nu wel of niet gelden. De Eerste Kamer
heeft deze mogelijkheid niet. Ook zal een goedkeuringswetsvoorstel uitsluitend door
de Eerste Kamer behandeld kunnen worden als de Tweede Kamer dit wetsvoorstel heeft
aangenomen.

5. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

De leden van de VVD-fractie constateren dat de regering eerder een brief heeft gestuurd met mogelijke modaliteiten
voor het creëren van parlementaire zeggenschap bij verlenging van de Twm. Welke modaliteiten
waren daarvan voor de regering acceptabel en welk niet? Welke modaliteiten waren voor
de Eerste Kamer acceptabel en welke niet? Genoemde leden zien graag ook aangegeven
hoe de verhoudingen lagen ten aanzien van de modaliteiten.

Bij brief van 28 januari 20216

zijn negen modaliteiten geschetst. Al deze modaliteiten zijn op zich mogelijk. Zoals
in deze brief is aangegeven, ging de voorkeur van de regering uit naar modaliteit
nr. 9. Deze modaliteit houdt in een politieke toezegging in plaats van een wettelijke
regeling. Deze modaliteit had de voorkeur omdat hiermee op de snelste en meest laagdrempelige
manier materieel kon worden gekomen tot bepalende zeggenschap van beide Kamers der
Staten- Generaal. Op 2 maart 2021 is de motie-De Boer c.s.7

aangenomen. In deze motie is voor wat betreft de bepalende zeggenschap van de Staten-Generaal
bij verlenging van de Twm de voorkeur uitgesproken voor de modaliteit van delegatie
onder het vereiste van goedkeuring bij wet. In de overwegingen bij deze motie is aangegeven
dat deze modaliteit voorziet in bepalende zeggenschap van beide Kamers van de Staten-Generaal.
Bij de stemmingen over deze motie op 2 maart 20218 hebben voor deze motie gestemd de fracties van GroenLinks, D66, Fractie-Nanninga,
PvdA, SP, FvD, PvdD, 50PLUS, OSF (41 zetels) en tegen deze motie gestemd de fracties
van de VVD, CDA, PVV, ChristenUnie, SGP, Fractie-Otten (34 zetels).

Zij lezen dat er ook een modaliteit 9 was: een politieke toezegging in plaats van
wettelijke regeling. Deze had de voorkeur van het Kabinet. Wat waren de redenen van
de Eerste Kamer om hier niet voor te zijn? Welke verschillende geluiden waren daarover
in de Eerste Kamer, ofwel hoe lagen de verhoudingen daarover in de Eerste Kamer, welke
partijen wilden deze variant niet en welke wel?

Voor de gedachtewisseling over de modaliteitenbrief en de motie-de Boer c.s. verwijs
ik u kortheidshalve naar de Handelingen van de Eerste Kamer van 23 februari 20219. Een verkorte weergave van de in deze handelingen weergegeven discussie in deze nota
naar aanleiding van het verslag zou geen recht doen aan de namens de Eerste Kamerfracties
naar voren gebrachte standpunten en de gevoerde discussie.

De leden van de VVD-fractie ontvangen graag een uitgebreide uitleg over het exacte
verschil tussen modaliteit 9 (een politieke toezegging) en de voorliggende wetswijziging
qua effect, buiten het feit dat het een wettelijke regeling is.

Het belangrijkste verschil tussen een politieke toezegging en delegatie onder het
vereiste van goedkeuring bij wet is dat in dit laatste geval de delegatie van de verlenging
van de in artikel VIII, eerste lid, genoemde artikelen of onderdelen hiervan, plaatsvindt
onder de conditie dat er een goedkeuringswetsvoorstel volgt. Het verwerpen van een
goedkeuringswetsvoorstel heeft dan ook formele gevolgen. In voorliggend wetsvoorstel
zijn deze gevolgen vastgelegd. Bij een politieke toezegging weegt de opinie van de
Tweede Kamer en de Eerste Kamer uiteraard zwaar, maar betreft dit geen formele beperking
van de bevoegdheid van de regering.

6. Inhoud van het wetsvoorstel

De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre het klopt dat de Tweede Kamer in het nieuwe voorstel niet meer
vooraf haar mening kenbaar kan maken, en dus eventueel wijzigingen in de voorstellen
kan aanbrengen. Kan de regering uitleggen welke mogelijkheden de Tweede en Eerste
Kamer op dit moment hebben als het gaat om parlementaire zeggenschap? Welke hebben
zij straks niet meer?

Ingevolge voorliggend wetsvoorstel is er geen formele betrokkenheid vooraf meer bij
de totstandkoming van een koninklijk besluit tot verlenging van in artikel VIII, eerste
lid, van de Twm genoemde artikelen of onderdelen daarvan. Deze formele betrokkenheid
houdt in dat een ontwerp van het koninklijk besluit gedurende een week moet worden
voorgelegd aan de Tweede Kamer en de Eerste Kamer voordat de voordracht hiervoor aan
de Koning kan worden gedaan. Er is niet formeel vastgelegd wat er gebeurt met eventuele
bezwaren tegen dit ontwerp van het verlengingskb. In plaats van deze voorhangprocedure
regelt het wetsvoorstel dat er wél een formele route is om bezwaren tegen het – vastgestelde
– verlengingskb tot uitdrukking te brengen. Dit is vormgegeven in het voorgestelde
artikel VIII, vijfde lid. Hierin is geregeld wat de gevolgen zijn als het goedkeuringswetsvoorstel
wordt verworpen. Het is uiteraard ook mogelijk om, al dan niet bij de behandeling
van het goedkeuringswetsvoorstel, bezwaren te uiten tegen (onderdelen van) het verlengingskb,
bijvoorbeeld door het aannemen van een motie.

Genoemde leden begrijpen uit de memorie van toelichting dat de regering onverwijld
na de plaatsing van het koninklijk besluit tot verlenging in het Staatsblad, een wetsvoorstel
bij de Tweede Kamer moet indienen. Wat betekent «onverwijld» in dit kader precies?
Wat zegt dit over de duur van de afhandeling van het wetsvoorstel?

In het wetsvoorstel wordt bepaald dat een goedkeuringswetsvoorstel onverwijld na plaatsing
van het verlengingskb in het Staatsblad ingediend moet worden. Het moment van plaatsing
in het Staatsblad is een duidelijk en voor eenieder kenbaar moment. In Aanwijzing
2.40 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, dat een modelbepaling geeft voor delegatie
onder het vereiste van goedkeuring bij wet, geldt een maximumtermijn van 8 weken tussen
totstandkoming van het gedelegeerde besluit en indiening van een goedkeuringswetsvoorstel.
Gelet op de maximale duur van de verlenging van de in artikel VIII, eerste lid, van
de Twm genoemde bepalingen met ten hoogste drie maanden, is de termijn van maximaal
8 weken een te lange termijn. In het wetsvoorstel is daarom gekozen voor de bepaling
dat een goedkeuringswetsvoorstel «onverwijld» moet worden ingediend. Met de formulering
«onverwijld» wordt tot uitdrukking gebracht dat de regering alles op alles zal zetten
om een goedkeuringswetsvoorstel zo snel mogelijk bij de Tweede Kamer in te dienen.
In wetgeving wordt dit begrip in het algemeen synoniem gezien voor «zonder onnodige
vertraging», «zonder vermijdbare vertraging» en «zonder onnodig uitstel»10. Hierbij moet u denken aan een termijn van een of enkele dagen. Wat het tempo is
waarin het wetsvoorstel vervolgens door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer wordt behandeld,
is uiteraard aan de Tweede Kamer en de Eerste Kamer waarbij uiteraard van de zijde
van de regering maximale inspanningen zullen worden geleverd om beantwoording van
eventuele schriftelijke en mondelinge vragen zonder uitstel te laten plaatsvinden.

Deze leden lezen dat verwerping van het goedkeuringswetsvoorstel feitelijk tot gevolg
heeft dat de Twm ophoudt te bestaan en er geen wettelijke maatregelen meer kunnen
worden getroffen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 of een directe dreiging
daarvan. In hoeverre is het mogelijk als de Tweede en Eerste Kamer dat willen, delen
van de Twm dan alsnog wel in stand te houden? Waarom is het «alles of niets» en wat
kunnen daarvan de gevolgen zijn?

De voorgestelde procedure van delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet
is als uitgangspunt een alles-of-niets procedure. Dit blijkt ook uit de toelichting
bij Aanwijzing 2.40 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving. Het gaat immers om goedkeuring
van een reeds vastgesteld besluit.

Technisch is het mogelijk om een goedkeuringswetsvoorstel te amenderen. Een amendement
zou kunnen inhouden dat, in afwijking van het koninklijk besluit, bepaalde verlengde
artikelen uit artikel VIII, eerste lid van de Twm vervallen. Echter, dit zou de vraag
welke onderdelen van de Twm wel en niet gelden, onoverzichtelijk maken omdat dit dan
op verschillende plaatsen tegenstrijdig is geregeld. Ook in de toelichting bij de
hierboven genoemde Aanwijzing 2.40 wordt gesignaleerd dat door amendering van het
goedkeuringswetsvoorstel een onoverzichtelijke situatie kan ontstaan. Het is uiteraard
aan de Tweede Kamer of u van de mogelijkheid tot amenderen gebruik wilt maken.

De leden van de VVD-fractie lezen dat indien het goedkeuringswetsvoorstel wordt verworpen,
de bepalingen of onderdelen daarvan met het verlengingsbesluit worden verlengd vanaf
de tweede dag hier (dus na het verwerpen) en daarna komen te vervallen. Waarom is
hierbij gekozen voor de tweede dag en niet bijvoorbeeld direct of na meer dagen?

In het voorgestelde artikel VIII, vijfde lid, van de Twm is opgenomen dat de gevolgen
van het verlengingskb de tweede dag na verwerpen van het goedkeuringswetsvoorstel
ongedaan worden gemaakt. Hiermee is een balans gezocht tussen enerzijds zo snel mogelijk
de afkeuring van het verlengingsbesluit effect laten hebben en anderzijds uitvoerbaarheid.
Het is immers van belang dat de uitvoerders en handhavers van de lopende maatregelen
kennis kunnen nemen van de nieuwe situatie, die betekent dat de maatregelen definitief
ten einde komen. Er is ingevolge deze bepaling altijd één hele dag om de uitvoerders
en handhavers te informeren.

De regering heeft voorgesteld de Twm per 1 september 2021 met drie maanden te verlengen.
Indien de voorliggende wet wordt aangenomen, welke gevolgen heeft dit dan? Wanneer
wordt dan de wet voor het verlengingsbesluit aan de Tweede Kamer voorgelegd?

In artikel III van het wetsvoorstel is opgenomen dat dit wetsvoorstel in werking treedt
op de dag na publicatie hiervan in het Staatsblad. Indien dit wetsvoorstel nog voor
het zomerreces door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer wordt aangenomen, zal het kort
daarna tot wet worden verheven en worden gepubliceerd. In dit scenario zal het wetsvoorstel
ruim voor 1 september 2021 in werking treden en gelden voor het volgende verlengingskb
de nieuwe regels die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen. Dit betekent dat een nieuw
verlengingskb niet zal worden voorgehangen, maar dat onverwijld na de publicatie van
het verlengingskb een goedkeuringswetsvoorstel bij de Tweede Kamer zal worden ingediend.
Wel zal nog steeds de Afdeling advisering ingevolge artikel 58t van de Wpg gehoord
worden over de geldende maatregelen voorafgaand aan het eventuele verlengingskb.

De leden van de D66-fractie constateren dat de voorhangprocedure rondom de verlenging van de Twm vervalt. Welke
mogelijkheden heeft de Tweede Kamer om, alvorens de wet wordt verlengd, enkele bepalingen
binnen de Twm te wijzigen of te beëindigen?

In de huidige situatie heeft de Tweede Kamer geen formele mogelijkheid om wijzigingen
aan te brengen in het ontwerpverlengingskb voordat de in artikel VIII, eerste lid,
van de Twm genoemde bepalingen of onderdelen hiervan worden verlengd. Wel kunnen bij
gelegenheid van de voorhangprocedure bijvoorbeeld moties worden aangenomen om de inhoud
van het ontwerpbesluit aan te passen.

Ook ingevolge voorgesteld wetsvoorstel heeft de Tweede Kamer geen formele mogelijkheid
om van tevoren invloed uit te oefenen op inhoud van het verlengingskb. Deze invloed
is er ingevolge het wetsvoorstel wel achteraf.

Deze leden constateren dat advisering van de Afdeling volgens artikel 58t van de Wpg
onverwijld van kracht blijft. Zij vragen de regering of het mogelijk is dat er, tijdens
een pandemie, onvoorziene omstandigheden kunnen plaatsvinden tussen de advisering
van de Afdeling over het voorgenomen koninklijk besluit tot verlenging, volgens artikel
58t van de Wpg, en het moment dat de goedkeuringswet in de Kamer ligt. Zo ja, is het
dan niet toch wenselijk dat de Afdeling een toelichting kan geven op hun eerdere advies
indien zij dat noodzakelijk achten of indien de regering de eerdere adviezen van de
Afdeling onvoldoende heeft meegenomen richting het goedkeuringswetsvoorstel?

Het kan uiteraard voorkomen dat tijdens een epidemie omstandigheden snel veranderen.
Dat kan ertoe leiden dat het wenselijk is om de Afdeling advisering ook advies te
vragen over het goedkeuringswetsvoorstel. Het voorliggende wetsvoorstel biedt hiervoor
de ruimte. Hierbij wordt wel opgemerkt dat het goedkeuringswetsvoorstel geen inhoudelijke
bepalingen zal bevatten. Dit wetsvoorstel ziet uitsluitend op goedkeuring van een
reeds genomen koninklijk besluit.

De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen, ook in het licht van het advies van de Afdeling Advisering van de Raad
van State, de keuze van de regering om de voorhangprocedure te schrappen. Wel hebben
deze leden zorgen over hoe de parlementaire betrokkenheid bij de inhoud van het verlengingsbesluit
gewaarborgd wordt. Bij de huidige voorhangprocedure kan het parlement wensen kenbaar
maken over de inhoud van het besluit. Zo kan bijvoorbeeld aan de regering worden verzocht
om delen die niet meer nodig zijn alvast te schrappen. Of juist om door de regering
voorgestelde geschrapte onderdelen alsnog te verlengen. Bij een nahangprocedure waarbij
alleen «ja» of «neen» gezegd kan worden tegen het wetsvoorstel, is dit lastiger. Hoe
gaat de regering waarborgen dat de parlementaire betrokkenheid ook vooraf mogelijk
blijft, teneinde te voorkomen dat een van beide Kamers alleen nog maar tegen de wet
kan stemmen als een fundamenteel onderdeel niet wenselijk wordt geacht, maar het parlement
wel andere, minder vergaande, maatregelen zou willen verlengen?

De voorgestelde procedure van delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet
is als uitgangspunt een alles-of-niets procedure. Immers, het gaat om goedkeuring
van een reeds vastgesteld besluit. Ingevolge het wetsvoorstel is er geen formele parlementaire
betrokkenheid meer voorafgaand aan het tot stand komen van een koninklijk besluit
dat ziet op de verlenging van de in artikel VIII, eerste lid, genoemde artikelen of
onderdelen hiervan. De voorhangprocedure is naar aanleiding van het advies van de
Afdeling advisering over dit wetsvoorstel geschrapt omdat de Afdeling advisering een
mogelijke patstelling in de besluitvorming voorzag bij combinatie van zowel voorhang
als delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet.

Tot slot op dit punt hebben de leden van de fractie van GroenLinks nog enkele vragen
naar aanleiding van de stand van zakenbrief van de regering van 18 juni 2021. In die
brief schrijft de regering dat zij op basis van het Outbreak Management Team (OMT)-advies
het gerechtvaardigd acht om de Tijdelijke wet na 1 september met drie maanden te verlengen.
Nu de regering er met het voorliggende wetsvoorstel voor kiest om de voorhangprocedure
te laten vervallen en het parlement daarmee vooraf minder invloed heeft op de precieze
inhoud van het verlengingsbesluit, ontvangen de leden van de GroenLinks-fractie graag
een nader wegingskader hoe de regering precies gaat beoordelen welke elementen uit
de Tijdelijke wet wel en welke niet verlengd worden. Kan de regering hierbij ook het
proportionaliteitsbeginsel expliciet betrekken?

Voor de verlengingsbevoegdheid geldt dat deze slechts mag worden toegepast voor zover
dat noodzakelijk (en evenredig is) is voor de bestrijding van de epidemie van covid-19
of een directe dreiging daarvan in het Europees deel van Nederland, respectievelijk
het Caribisch deel van Nederland. Dit is het wegingskader, waarbij de regering zich
laat adviseren door het OMT. Een onderdeel van evenredigheid is ook de proportionaliteit.
In dit kader is het voorts relevant te benadrukken dat verlenging van een bepaling
van de Twm niet automatisch betekent dat ook de op grond van die bepaling vastgestelde
beperkende maatregelen worden verlengd en dus blijven gelden. Deze grondslagen uit
de Twm hoeven derhalve niet gebruikt te worden. Op het moment dat, gelet op de epidemiologische
situatie, het noodzakelijk is om maatregelen te treffen, zal dit geschieden via de
ministeriële regeling, waarin per maatregel tevens de noodzaak, evenredigheid en daarmee
ook de proportionaliteit van de maatregelen wordt onderbouwd. De ministeriële regeling
wordt conform de voorgeschreven procedure uit de Twm aan de Tweede Kamer voorgelegd.

De regering heeft, zo lezen genoemde leden, ervoor gekozen om de Afdeling advisering
van de Raad van State alleen via de route van artikel 58t van de Wpg te laten adviseren
en haar geen advies te laten uitbrengen voor de goedkeuringswet. Deze leden hebben
hier moeite mee. Zij vinden dat de Raad van State terecht opmerkt dat dit voorbij
gaat aan de uit de wetsgeschiedenis blijkende terughoudendheid om van deze mogelijkheid
gebruik te maken. Graag ontvangen deze leden een nadere toelichting van de regering
op de vraag hoe deze terughoudendheid volgens de regering zou moeten worden gelezen.

De Afdeling advisering onderstreept in haar advies over dit wetsvoorstel terecht de
terughoudendheid die betracht dient te worden bij gebruikmaking van de in artikel
73, eerste lid, laatste volzin, van de Grondwet neergelegde mogelijkheid om bij wet
te bepalen dat het horen van de Afdeling advisering over wetsvoorstellen achterwege
kan blijven. De regering hecht eraan om de in artikel 58t van de Wpg verankerde adviestaak
van de Afdeling advisering over de krachtens hoofdstuk Va van de Wpg geldende maatregelen
voorafgaand aan het verlengingsbesluit te handhaven. Juist deze bijzondere betrokkenheid
van de Afdeling advisering vooraf kan als een bijzondere omstandigheid gelden die
rechtvaardigt dat met toepassing van artikel 73, eerste lid, laatste volzin, van de
Grondwet wordt voorzien in de mogelijkheid om af te zien van het horen van de Afdeling
advisering over het goedkeuringswetsvoorstel. Omdat het een mogelijkheid is om de
Afdeling advisering niet te horen in plaats van een verplichting, wordt wel recht
gedaan aan het uitgangspunt dat de Afdeling wordt gehoord over wetsvoorstellen. Voorts
is van belang dat een goedkeuringswetsvoorstel uitsluitend strekt tot goedkeuring
van een koninklijk besluit inzake verlenging, dus verder geen inhoudelijke bepalingen
bevat, en dat de wet reeds voorschrijft dat het wetvoorstel moet worden ingediend.
De praktijk laat zien dat de Afdeling over goedkeuringswetsvoorstellen die voortvloeien
uit het vereiste van delegatie onder vereiste van goedkeuring bij wet, naar valt aan
te nemen juist vanwege het dwingende en strikt gebonden karakter daarvan, steeds een
zogeheten blanco advies pleegt uit te brengen.11

De leden van de GroenLinks-fractie zijn op dit punt voorts van mening dat de regering
onnodige belemmeringen toekent aan een doublure van een advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State. In zo’n geval kan de Raad van State immers een blanco advies
uitbrengen. Waarom zou dit volgens de regering problematisch zijn?

Een doublure in de procedure is als uitgangspunt onwenselijk. Dit betekent immers
het minder efficiënt besteden van de tijd en middelen van – in dit geval – de Afdeling
advisering en de regering. Immer, ook als een blanco advies wordt uitgebracht, vraagt
dit tijd en middelen van de Afdeling advisering en de regering.

Daarnaast hebben genoemde leden geconstateerd dat de Afdeling advisering van de Raad
van State gedurende de gehele covid-19 pandemie telkens zeer spoedig adviezen heeft
afgeleverd. Zij zijn daarom niet bevreesd dat een «extra» advies van de Afdeling advisering
tot onnodige vertraging zou leiden. Deelt de regering deze opvatting? Zo nee, waarom
niet?

De Afdeling advisering heeft zich gedurende de gehele covid-19 epidemie tot het uiterste
ingespannen om waar nodig zeer spoedig te adviseren. Belangrijkste reden om de mogelijkheid
te creëren om een goedkeuringswetsvoorstel niet aan de Afdeling advisering voor te
leggen, is gelegen in de bijzondere situatie dat ingevolge artikel 58t de Afdeling
advisering al aan de voorkant betrokken is bij het verlengingskb.

De leden van de SGP-fractie constateren dat het met de voorgestelde wetswijziging mogelijk blijft om de wet niet
alleen in zijn geheel te verlengen of te laten vervallen, maar ook op het niveau van
bepalingen of onderdelen daarvan. Zij hebben hierover de volgende vraag. Welke juridische
mogelijkheden heeft het parlement om bij de behandeling van de goedkeuringswet wijzigingen
aan te brengen op het besluit van de regering? Stel dat de regering besluit om de
gehele Twm te verlengen, maar een Kamermeerderheid wenst een bepaling of onderdeel
van de Twm te laten vervallen, hoe kan dit dan kenbaar worden gemaakt? Kan er bij
de behandeling van de bekrachtigingswet hierover dan een amendement worden ingediend,
of is het slechts mogelijk om voor of tegen het voorstel te stemmen om het besluit
van de regering te bekrachtigen?

De voorgestelde procedure van delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet
is als uitgangspunt een alles-of-niets procedure. Immers, het gaat om goedkeuring
van een reeds vastgesteld besluit. Technisch is het mogelijk om een goedkeuringswetsvoorstel
te amenderen. Een amendement zou kunnen inhouden dat, in afwijking van het koninklijk
besluit, bepaalde verlengde onderdelen juist vervallen of omgekeerd. Echter, dit zou
de vraag welke onderdelen van de Twm wel en niet gelden, onoverzichtelijk maken omdat
niet alles op één niveau is geregeld.

Nu de regering wil afstappen van de modaliteit «politieke toezegging» lijkt het niet
voldoende om slechts bij motie uit te spreken dat de Kamer een wijziging van het verlengingsbesluit
wil. Hoe kijkt de regering hiernaar?

De modaliteit «politieke toezegging» is niet de huidige modaliteit; de huidige modaliteit
is een lichte voorhangprocedure. Dat in dit wetsvoorstel gekozen is voor delegatie
onder het vereiste van goedkeuring bij wet, zegt uiteraard niets over de wijze waarop
de regering om zal gaan met moties. Deze zullen altijd serieus worden genomen.

De leden van de SGP-fractie lezen dat de goedkeuringswet «onverwijld» bij het parlement
wordt ingediend. Zij vragen de regering te preciseren wat zij verstaat onder «onverwijld»?

In het wetsvoorstel wordt bepaald dat een goedkeuringswetsvoorstel onverwijld na plaatsing
van het verlengingskb in het Staatsblad ingediend moet worden. Het moment van plaatsing
in het Staatsblad is een duidelijk en voor eenieder kenbaar moment. In de Aanwijzing
2.40 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, dat een modelbepaling geeft voor delegatie
onder het vereiste van goedkeuring bij wet, geldt een maximumtermijn van 8 weken tussen
totstandkoming van het gedelegeerde besluit en indiening van een goedkeuringswetsvoorstel.
Gelet op de maximale duur van de verlenging van de in artikel VIII, eerste lid, van
de Twm genoemde bepalingen met ten hoogste drie maanden, is de termijn van maximaal
8 weken een te lange termijn. In het wetsvoorstel is daarom gekozen voor de bepaling
dat een goedkeuringswetsvoorstel «onverwijld» moet worden ingediend. Met de formulering
«onverwijld» wordt tot uitdrukking gebracht dat de regering alles op alles zal zetten
om een goedkeuringswetsvoorstel zo snel mogelijk bij de Tweede Kamer in te dienen.
In wetgeving wordt dit begrip in het algemeen synoniem gezien voor «zonder onnodige
vertraging», «zonder vermijdbare vertraging» en «zonder onnodig uitstel»12. Wat het tempo is waarin het wetsvoorstel vervolgens door de Tweede Kamer en de Eerste
Kamer wordt behandeld, is uiteraard aan de Tweede Kamer en de Eerste Kamer.

De leden van de SGP-fractie herinneren eraan dat bij de door de regering gekozen route
om de avondklok in te voeren op basis van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk
gezag (Wbbbg) ook «onverwijld» een soortgelijke wet bij het parlement moest worden
ingediend. Dit liet destijds echter om onduidelijke redenen dagenlang op zich wachten.
Welke garantie kan de regering bieden dat dit in het geval van verlenging van de Twm
niet gebeurd?

De regering kan niet meer formele garanties bieden dat op een verlengingskb onverwijld
een goedkeuringswetsvoorstel volgt dan dit vast te leggen in de Twm. Uiteraard zal
de regering zich tot het uiterste inspannen om een goedkeuringswetsvoorstel volgend
op een verlengingskb zo snel mogelijk bij de Tweede Kamer in te dienen.

Waarom heeft de regering niet voor gekozen om inzake de goedkeuringswet een concrete
tijdseenheid in het wetsvoorstel op te nemen, bijvoorbeeld uiterlijk één dag na plaatsing
van het koninklijk besluit in het Staatsblad?

Een concrete tijdseenheid voor de termijn tussen publicatie van het verlengingskb
en het indienen van een goedkeuringswetsvoorstel zou naar zijn karakter enige ruimte
moeten laten omdat met onvoorziene omstandigheden rekening zou moeten worden gehouden.
Zo zal om praktische redenen indiening één dag na plaatsing van het koninklijk besluit
in het Staatsblad niet altijd mogelijk zijn. Dit nog los van het geval van eventuele
advisering door de Afdeling advisering en de termijn waarop de Koning het wetsvoorstel
aan de Tweede Kamer aanbiedt. Een ruimere termijn zou echter ten onrechte de indruk
wekken dat deze termijn ook gebruikt zal worden. Dit is ook onwenselijk. Bovendien
betreft het hier een termijn van orde. Een termijn van bijvoorbeeld een week heeft
gelet hierop geen meerwaarde ten opzichte van de bepaling dat een goedkeuringswetsvoorstel
onverwijld moet worden ingediend.

De leden van de SGP-fractie kunnen zich namelijk goed voorstellen dat de bekrachtigingswet
zeer kort na het koninklijk besluit kan worden ingediend bij de Staten Generaal. Het
koninklijk besluit en de bekrachtigingswet kunnen immers gelijktijdig worden gemaakt,
en de inhoud staat al volledig vast, zoals de regering zelf aangeeft. Het besluit
en het wetsvoorstel bevatten dezelfde argumentatie en overwegingen en er is ook al
advies ingewonnen bij de Raad van State op basis van artikel 58t. Het lijkt de leden
van de SGP-fractie dan ook dat de wet onmiddellijk na verschijning in het Staatsblad
bij het parlement kan worden ingediend. Zou het wellicht gepast zijn om in plaats
van «onverwijld» in de wet het woord «onmiddellijk» op te nemen? Kan de regering hierop
reflecteren?

Tussen de woorden «onverwijld» en «onmiddellijk» lijkt niet een heel duidelijk inhoudelijk
verschil te zijn. Het woord «onverwijld» is in wetgeving gebruikelijk om de kortst
mogelijke termijn aan te duiden zonder een concrete termijn te noemen en is om die
reden in het wetsvoorstel gehanteerd. Met de formulering «onverwijld» wordt tot uitdrukking
gebracht dat de regering alles op alles zal zetten om een goedkeuringswetsvoorstel
zo snel mogelijk bij de Tweede Kamer in te dienen. In wetgeving wordt dit begrip in
het algemeen synoniem gezien voor «zonder onnodige vertraging», «zonder vermijdbare
vertraging» en «zonder onnodig uitstel»13.

De leden van de SGP-fractie vragen of de regering de opvatting deelt dat het wenselijk
is om de behandeling van de goedkeuringswet door het parlement af te ronden vóór de
datum waarop de Twm eigenlijk zou komen te vervallen. Kan de regering toezeggen dat
het moment van het koninklijk besluit en indiening van de goedkeuringswet dusdanig
zal zijn dat een goede parlementaire behandeling altijd mogelijk is?

Het is inderdaad wenselijk om de behandeling van het goedkeuringswetsvoorstel af te
ronden in zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer binnen de termijn waarop het verlengingsbesluit
geldt. Een goedkeuringsprocedure start na publicatie van het verlengingskb. Een verlengingskb
zal in het algemeen kort voor het verstrijken van een eerdere verlenging kunnen worden
genomen om zo goed mogelijk met de actuele situatie rekening te kunnen houden. Immers,
op deze wijze kan aan de bepalende zeggenschap ook daadwerkelijk invulling worden
gegeven. Het voorschrift dat de indiening «onverwijld» na de publicatie van het verlengingsbesluit
moet plaatsvinden, garandeert reeds dat een goede parlementaire behandeling mogelijk
is. De regering zegt graag toe dat zij zich vanzelfsprekend aan dit voorschrijft zal
en wenst te houden.

Voor een ordelijk wetgevingsproces is het volgens de regering namelijk van belang
dat de verwerping van het goedkeuringswetsvoorstel ná het verstrijken van de termijn
waarop het verlengingsbesluit ziet, zónder gevolgen blijft. Als het parlement treuzelt
bij de besluitvorming kan de regering daar uiteraard niets aan doen. Maar in theorie
zou de regering zeer kort voor de vervaldatum van de Twm een koninklijk besluit kunnen
publiceren om de wet te verlengen, waardoor het niet meer mogelijk is om de goedkeuringswet
op tijd te behandelen en het parlement buitenspel staat. De leden van de SGP-fractie
zou dit zeer onwenselijk vinden. Zij vragen de regering hoe dit kan worden voorkomen
en of de wet hiervoor niet nog aanscherping behoeft.

In het in het wetsvoorstel voorgestelde artikel VIII, vijfde lid, van de Twm is geregeld
wat de gevolgen zijn van het niet-aannemen van het goedkeuringswetsvoorstel voordat
de in het koninklijk besluit genoemde verlengingstermijn verstrijkt. Hiermee is impliciet
geregeld dat het niet-aannemen van het wetsvoorstel ná deze termijn, zonder gevolgen
blijft. In praktijk zal, mede gelet op de maximale verlengingstermijn van drie maanden
en de wens om bij een verlenging rekening te houden met de meest actuele omstandigheden,
een verlengingskb kort voor het verstrijken van het voorgaande verlengingskb worden
genomen. Omdat een goedkeuringswetsvoorstel altijd wordt ingediend nadat een verlengingskb
in het Staatsblad is gepubliceerd, is er de mogelijkheid om hierna de bepalende zeggenschap
uit te oefenen. Naar verwachting zal in praktijk een goedkeuringswetsvoorstel pas
door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer worden behandeld als het verlengingskb al
effect heeft. Daarom is het ook van belang dat dit goedkeuringswetsvoorstel onverwijld
wordt ingediend. De bepalende zeggenschap kan hierdoor zo snel mogelijk na totstandkoming
van het velengingskb worden uitgeoefend. In de situatie dat de parlementaire behandeling
van het goedkeuringswetsvoorstel vertraging oploopt en er inmiddels een nieuw verlengingskb
is vastgesteld en gepubliceerd, zal ten aanzien daarvan een nieuw goedkeuringswetsvoorstel
worden ingediend. Verwerping van het «oude» goedkeuringswetsvoorstel met als gevolg
dat de Twm dan definitief vervalt, blijft mogelijk zolang de werkingsduur van de eerdere
verlenging niet is verstreken.

De leden van de SGP-fractie begrijpen de redenering dat het wenselijk is dat de regering
vóór het koninklijk besluit advies ontvangt van de Raad van State over eventuele verlenging
van de Twm. Het ligt dan niet in de rede om bij de bekrachtigingswet opnieuw advies
bij de Raad van State in te winnen, het wetsvoorstel heeft immers exact dezelfde inhoud
als het koninklijk besluit. Het argument dat advisering door de Raad van State vertragend
zou werken, vinden de leden van de SGP-fractie overigens weinig overtuigend. Zij kunnen
zich voorstellen dat om de samenhang te onderstrepen tussen het advies van de Raad
van State over het verlengingsbesluit, het koninklijk besluit en de goedkeuringswet,
alle drie tegelijkertijd worden gepubliceerd c.q. ingediend bij de Staten Generaal.
Zij vragen de regering hierop te reageren.

Artikel 58t van de Wpg schrijft voor dat de Afdeling advisering wordt gehoord over
de geldende maatregelen voorafgaand aan een besluit tot verlenging als bedoeld in
artikel VIII, derde lid. Dit advies zal worden verwerkt in het uiteindelijke verlengingskb
en op dit verlengingskb ziet het goedkeuringswetsvoorstel. Er is dus geen sprake van
een advies van de Afdeling advisering over het koninklijk besluit zelf. Omdat het
advies van de Afdeling advisering nog verwerkt moet worden in het verlengingskb en
het goedkeuringswetsvoorstel ziet op het gepubliceerde verlengingskb, ligt het niet
voor de hand gelijktijdig een ontwerpverlengingskb en een goedkeuringswetsvoorstel
aan de Afdeling advisering voor te leggen. Ook kan pas na verwerking van het advies
van de Afdeling advisering in het verlengingsbesluit en de totstandbrenging van het
verlengingsbesluit, goed de beoordeling worden gemaakt of advies van de Afdeling advisering
op het goedkeuringswetsvoorstel inderdaad gemist kan worden.

7. Consultatie

De leden van de VVD-fractie begrijpen uit de reactie van de Raad van State dat zij geen voorstander is van het
schrappen van de adviserende rol bij de goedkeuringswet. De Raad van State adviseert
voorafgaand aan het verlengingsbesluit en in het voorliggende wetsvoorstel dus niet
meer daarna over de goedkeuringswet om doublures te voorkomen, volgens de regering.
Kan de regering aangeven waarom niet is gekozen voor het opnemen van beide mogelijkheden?
Wat betekent het opnemen van een advies bij de goedkeuringswet voor de (lengte van
de) procedure?

Een doublure in de procedure is als uitgangspunt onwenselijk. Dit betekent immers
het minder efficiënt besteden van de tijd en middelen van – in dit geval – de Afdeling
advisering. De Afdeling advisering heeft zich gedurende de gehele covid-19 epidemie
tot het uiterste ingespannen om waar nodig zeer spoedig te adviseren. Echter, in het
wetsvoorstel wordt ook bepaald dat een goedkeuringswetsvoorstel onverwijld moet worden
ingediend. Het is daarom gewenst om de te zetten stappen van dit goedkeuringswetsvoorstel
tot een minimum te beperken. In geval van voorliggend wetsvoorstel heeft de Afdeling
advisering het wetsvoorstel op 14 juni ontvangen en hier op 16 juni advies over uitgebracht.
Enkele dagen zijn dus in elk geval gemoeid met een advies van de Afdeling advisering.

II. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om voorbeelden op andere plaatsen in de Nederlandse wetgeving van het gebruik
van deze gekozen juridische constructie tot goedkeuring, zoals in artikel 4 en 5 wordt
beschreven. Zij vragen of in dat geval ook door een van beide Kamers materieel invulling
is gegeven aan de nahangprocedure.

De procedure van delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet is opgenomen
in Aanwijzing 2.40 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, en is hiermee een bekende
en vaker gebruikte regeling, al komt deze figuur minder vaak voor dan andere vormen
van parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving. Verder is het een staatsrechtelijk
unicum dat deze figuur dan nu, mocht het onderhavige wetsvoorstel tot wet worden verheven,
wordt toegepast op een koninklijk besluit dat strekt tot verlenging van een tijdelijke
wet. Uit de literatuur14 blijkt dat er op dit moment zeven geldende wetten zijn die voorzien in delegatie
onder het vereiste van goedkeuring (soms aangeduid als: bekrachtiging) bij wet, te
weten de Wet op de Sociaal Economische Raad (artikel 6), de Wet op de omzetbelasting
1986 (artikel 16, tweede en derde lid), de wet van 24 december 1970 tot tijdelijke
verhoging of verlaging van belasting op grond van conjuncturele overwegingen (Stb. 1970, 605) (artikel 1, derde en vierde lid), de Wet personenvervoer 2000 (artikel 110), de
Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (artikel
17, vierde lid), de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (artikel 1, derde
lid) en de Verzamelwet Brexit (artikel X, vijfde lid). Ook zijn in het verleden in
andere wetten bepalingen van delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet
opgenomen geweest, die inmiddels weer zijn vervallen.

De parlementaire gang van zaken bij eerdere goedkeuringswetten laat zien dat goedkeuringswetsvoorstellen
in het algemeen enkele maanden na indiening tot wet worden verheven.

Artikel II

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om expliciet te bevestigen dat ondanks het schrappen van de zinsnede
«elke drie maanden», de Afdeling advisering van de Raad van State nog steeds bij elk
verlengingsvoorstel voorafgaand aan het besluit wordt gehoord.

Bevestigd kan worden dat het schrappen van «elke drie maanden» in artikel 58t van
de Wpg, betekent dat de Afdeling advisering nog steeds voorafgaand aan een besluit
tot verlenging als bedoeld in artikel VIII, derde lid, om advies wordt gevraagd. Het
element «voorafgaand aan het besluit tot verlenging als bedoeld in artikel VIII, derde
lid» Twm blijft immers in de wettekst van artikel artikel 58t staan. De reden voor
het schrappen van «elke drie maanden» is dat uit artikel VIII, derde lid, van de Twm
volgt dat de werkingsduur van een verlengingsbesluit ook minder dan drie maanden kan
bedragen. Het noemen van een termijn van drie maanden in artikel 58t sluit daar niet
goed op aan.

De leden van de SGP-fractie vragen of het schrappen van de zinsnede «elke drie maanden» een louter technische
wijziging betreft, of dat hieruit kan worden opgemaakt dat de regering zinspeelt op
verlenging van de Twm voor een kortere periode van drie maanden. Tot nu heeft de regering
immers de Twm telkens met drie maanden verlengd.

Het schrappen van de termijn van drie maanden betreft inderdaad een louter technische
wijziging.

Hoogachtend,

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

BIJLAGE 1

 

Huidige situatie

Situatie wetsvoorstel

Adviesaanvraag aan Raad van State over maatregelen

X

X

Advies Raad van State over maatregelen

X

X

Nader rapport aan de Koning inzake advies Raad van State over maatregelen

X

X

Voorhang ontwerp verlengings-kb bij TK/EK minimaal én week

X

 

Voordracht verlengings-kb aan de Koning

X

X

Ondertekening verlengings- kb door Koning + Ministers

X

X

Publicatie verlengingskb in Staatsblad

X

X

Opstellen

goedkeuringswetsvoorstel

 

X

Adviesaanvraag aan Raad van State over goedkeuringswetsvoorstel (via de Koning)

 

Optioneel

Advies Raad van State over goedkeuringswetsvoorstel

 

Indien advies is gevraagd aan RvS

Nader rapport aan de Koning over advies Raad van State over goedkeuringswetsvoorstel

 

Indien advies is gevraagd aan RvS

Voordracht goedkeuringswetsvoorstel

aan de Koning

 

X

Onverwijlde indiening goedkeuringswetsvoorstel door de Koning

 

X

Behandeling + stemming in TK van goedkeuringswetsvoorstel

 

X

Behandeling + stemming EK goedkeuringswetsvoorstel

 

Indien goedkeuringswetsvoorstel aangenomen door TK

Ondertekening goedkeuringswet door de Koning en Ministers

 

Indien goedkeuringswetsvoorstel aangenomen door EK

Publicatie goedkeuringswet in Staatsblad

 

Indien goedkeuringswetsvoorstel aangenomen door EK