Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 12 mei 2021 en het nader rapport d.d. 17 juni 2021, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 maart 2021, nr. 2021000420,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 12 mei 2021, nr. W16.21.0057/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 9 maart 2021, no. 2021000420, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de
verhoging van het wettelijk strafmaximum van doodslag (verhoging wettelijk strafmaximum
doodslag), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt het wettelijk strafmaximum van doodslag te verhogen van vijftien
naar vijfentwintig jaar gevangenisstraf.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de verhouding
tussen het voorstel en de wettelijke systematiek en over de samenhang tussen het voorstel
en de (nog in werking te treden) Wet straffen en beschermen. In verband daarmee is
aanvulling van de toelichting wenselijk.

1. Het wetsvoorstel

Met de verhoging van het wettelijk strafmaximum van doodslag van vijftien naar vijfentwintig
jaar gevangenisstraf komt de regering tegemoet aan een al langer bestaande wens.2 Zo zijn er signalen dat het strafmaximum bij zeer ernstige gevallen van doodslag
als knellend wordt ervaren.3 Ook brengt de verhoging de verhouding tussen de ernst van dit delict en sommige andere,
minder strafwaardig geachte delicten beter tot uitdrukking.4 Daarnaast wordt met de verhoging het in de loop der tijd ontstane «strafgat» tussen
de maximale duur van de gevangenisstraf voor doodslag en de maximale duur van de tijdelijke
gevangenisstraf voor moord verkleind. Moord wordt bedreigd met een levenslange gevangenisstraf
of een tijdelijke gevangenisstraf van ten hoogste dertig jaar.5

2. Systematiek

Het Wetboek van Strafrecht verhoogt de gegeven maximumstraf voor een delict met een
derde in geval van herhaling of samenloop met andere delicten.6 Ook bepaalt het dat een tijdelijke gevangenisstraf in geen geval meer dan dertig
jaar kan bedragen.7 Bij een strafmaximum van vijfentwintig jaar is een verhoging met een derde dus niet
mogelijk. De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) stelt dat een strafmaximum
van vijfentwintig jaar daarmee niet overeenkomstig de wettelijke systematiek is.8

In reactie daarop heeft de regering in de toelichting gesteld dat de verzwaring van
de straf in gevallen waarin een gepleegde doodslag in verband staat met het plegen
van een of meer andere misdrijven haar oorsprong heeft in de samenloop van meerdere
misdrijven. Die verzwaring betreft niet de strafwaardigheid van doodslag, aldus de
regering.9 De verhouding tussen het voorstel en de wettelijke systematiek blijft daarmee in
de toelichting evenwel buiten beschouwing. Daarbij komt dat de verhoging van de tijdelijke
gevangenisstraf voor moord met de helft van de oorspronkelijke 20 jaar eerder zou
leiden tot een verhoging van de maximale straf voor doodslag met de helft van de huidige
15 jaar dan met een verhoging van 2/3 van de huidige maximumstraf.

De Afdeling adviseert daarom voorgestelde verhoging tot 25 jaar dragend te motiveren
en de toelichting in het licht van het voorgaande aan te vullen.

3. Wet straffen en beschermen

De Wet straffen en beschermen brengt de periode van voorwaardelijke invrijheidsstelling
terug van een derde deel van de opgelegde gevangenisstraf tot maximaal de laatste
twee jaar daarvan.10 De NVvR wijst erop dat de meeste veroordeelden voor doodslag daarmee een aanzienlijk
groter gedeelte van hun straf in detentie zullen doorbrengen dan nu het geval is.
Het is volgens de NVvR aannemelijk dat de rechter hiermee rekening zal houden bij
het vaststellen van de hoogte van de gevangenisstraf. Zij trekt de effectiviteit van
het wetsvoorstel dan ook in twijfel.11

In reactie daarop stelt de regering in de toelichting dat de tenuitvoerlegging van
een straf gescheiden moet worden gezien van de oplegging daarvan. Daarnaast verwacht
de regering dat het signaal dat het voorstel afgeeft over de strafwaardigheid van
doodslag wel degelijk zal leiden tot zwaardere straffen.12

De Afdeling erkent dat het de wetgever vrij staat een signaal af te geven over de
(relatieve) ernst van doodslag. De reactie van de regering met betrekking tot de twijfel
over de effectiviteit vindt de Afdeling niet overtuigend. Het is juist dat de tenuitvoerlegging
van een straf moet worden gescheiden van de oplegging daarvan. Dit geeft evenwel niet
aan waarom de voorgestelde verhoging effectief zou zijn, mede in het licht van de
vrijheid die aan de rechter toekomt bij de strafoplegging. De Afdeling ziet niet in
dat de effectiviteit van de voorgestelde wet zou volgen uit de scheiding tussen de
tenuitvoerlegging en de oplegging van een straf. Zij adviseert in de toelichting nader
in te gaan op de effectiviteit van het wetsvoorstel.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert de memorie van toelichting
op een drietal punten te voorzien van een nadere toelichting: de verhouding van het
wetsvoorstel tot de wettelijke systematiek van de algemene strafmaxima, de mate waarin
het strafmaximum van doodslag wordt verhoogd en de verwachte effectiviteit van die
verhoging.

Naar het oordeel van het kabinet is het wetsvoorstel niet onverenigbaar met de huidige
wettelijke regeling van de algemene strafmaxima in artikel 10 van het Wetboek van
Strafrecht. Verder is de verhoging van het strafmaximum van doodslag tot vijfentwintig
jaar gevangenisstraf volgens het kabinet gerechtvaardigd, in het bijzonder nu – sinds
de Hoge Raad in een uitspraak uit 2012 hogere eisen is gaan stellen aan het bewijs
van moord (Hoge Raad 28 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BR2342) – doodslag ook gevallen
is komen te omvatten die in de rechtspraak eerder als moord werden gekwalificeerd
en de rechter sindsdien doodslag gemiddeld zwaarder bestraft dan voor die koerswijziging
van de Hoge Raad. Met deze verhoging komen de strafmaxima van doodslag en moord weer
in redelijke verhouding tot elkaar te staan. Met het oog op de verwachte effectiviteit
van die verhoging wordt opgemerkt dat de hoogte van het wettelijke strafmaximum een
belangrijk ijkpunt is voor de rechter voor wat betreft de (relatieve) ernst van een
delict, en daarmee voor het bepalen van de straf. Met de ophoging van de strafbedreiging
van vijftien naar vijfentwintig jaar gevangenisstraf – derhalve een verhoging met
twee derde van het huidige strafmaximum – beoogt de wetgever een duidelijk signaal
af te geven over de (relatieve) ernst van doodslag. Het verwachte effect is een gemiddelde
verzwaring van de strafeis door het openbaar ministerie en de strafoplegging door
de rechter.

Overeenkomstig het advies van de Afdeling is paragraaf 6 van de memorie van toelichting
naar aanleiding van bovenstaande punten aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, verzoeken het
hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus