Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 11 juni 2021

I. Inleiding

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een verslag uitgebracht
over het bovengenoemde wetsvoorstel. De regering is de leden van de fracties van VVD,
D66, CDA en SP erkentelijk voor de belangstelling, complimenten en de gestelde vragen.
De volgorde van het verslag is aangehouden en voor de goede leesbaarheid van de beantwoording
zijn de gestelde vragen cursief weergegeven en is een onderscheidend leesteken geplaatst
voor elk antwoord.

Deze nota naar aanleiding van het verslag wordt gegeven mede namens de Minister voor
Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media.

II. Reactie op de gestelde vragen

1. Algemeen

1.1. Wetgeving in het po en vo – Resultaten sociale veiligheid

De leden van de fracties van de VVD en D66 vragen hoeveel scholen momenteel nog niet
de gegevens die voortvloeien uit de monitor inzake de veiligheid op school actief
aanleveren aan de Inspectie van het Onderwijs en, zo vragen de leden van de VVD-fractie,
hoeveel dat procentueel is van alle scholen. Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie
op welke manier deze cijfers worden aangeleverd. Worden deze cijfers uitgesplitst
per incident of onderwerp? Op welke manier worden de resultaten van deze monitor inzichtelijk
voor ouders en leerlingen, zo vragen zij.

» Het percentage scholen dat op de laatst relevante teldatum (2018/19) monitoringsgegevens
aan de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) beschikbaar stelde bedroeg
80 resp. 84 procent in het primair en voortgezet onderwijs. Dit betekent dat 20 resp.
16 procent van de scholen geen gegevens aan de inspectie heeft aangeleverd. In het
primair onderwijs hebben circa 5300 scholen wel gegevens aangeleverd en 1300 scholen
niet, en in het voortgezet onderwijs 1200 scholen wel en 200 scholen niet. Het percentage
aangeleverde gegevens over schooljaar 2019/20 was laag: 27 procent van de scholen
in het primair onderwijs en 47 procent van de scholen in het voortgezet onderwijs
hebben de gegevens aangeleverd. Dit betreft een uitzonderlijke situatie, die is toe
te schrijven aan de COVID-19-gerelateerde sluiting van scholen in de periode waarin
de jaarlijkse monitoring doorgaans plaatsvindt. De percentages aangeleverde monitoringsgegevens
over het lopende schooljaar (2020/21) zijn op dit moment nog niet bekend.

Schooljaar

Percentage po-scholen dat de gegevens heeft geleverd aan de inspectie

Percentage vo-scholen dat de gegevens heeft geleverd aan de inspectie

2016/17

20

30

2017/18

61

70

2018/19

80

84

2019/20

27

47

De aangeleverde gegevens hebben betrekking op getotaliseerde beelden per school, en
bevatten informatie over de beleving van de sociale veiligheid (bijvoorbeeld: ik voel
me (on)veilig), de aantasting van de sociale veiligheid (bijvoorbeeld: spullen van
mij worden kapotgemaakt) en het welbevinden op school (bijvoorbeeld: ik ga met plezier
naar school).

Van scholen wordt gevraagd in de schoolgids en het schoolplan te rapporteren over
de sociale veiligheid op school. Daarnaast zijn de resultaten voor de meeste scholen
terug te vinden op de website www.scholenopdekaart.nl. Ook koppelen veel scholen de resultaten terug aan leerlingen en ouders via reguliere
nieuwsbrieven.

De leden van de D66-fractie vragen of de regering sinds 2015 stappen heeft ondernomen
om de scholen die de gegevens niet actief aanleveren te bewegen deze gegevens wel
aan te leveren. Zo ja, hoe en welke effecten heeft dit gehad? Zo nee, waarom niet?
Hoe heeft de Inspectie gecontroleerd op sociale veiligheid zonder deze gegevens?

» De wettelijke zorgplicht en jaarlijkse monitoring zijn sinds 1 augustus 2015 van
toepassing. Zoals gebruikelijk is bij het toezicht en de handhaving rekening gehouden
met een periode van implementatie die scholen de tijd geeft de wettelijke eisen te
realiseren. De gefaseerde opbouw van het toezicht van de monitoringsverplichting richtte
zich als gevolg daarvan in schooljaar 2015/16 op het informeren en stimuleren van
scholen. Kort na de invoering van de Wet veiligheid op school1 bleek dat sprake was van beperkte doorlevering van de monitoringsgegevens. Naar aanleiding
hiervan deed de inspectie onderzoek naar het relatief grote percentage scholen waarvoor
geen gegevens beschikbaar waren. Daaruit kwam naar voren dat niet zozeer sprake was
van het achterwege laten van monitoring als zodanig, maar van gebrekkige uitvoering
van de beschikbaarstelling van de gegevens aan de inspectie. Deze bevinding was aanleiding
voor de inspectie om meer voorlichting te geven over de wettelijke monitoringsverplichting.
De inspectie richtte zich derhalve achtereenvolgens op het stimuleren van de monitoring
en toezicht op de beschikbaarstelling van gegevens (2016/17, 17/18 en 18/19). Deze
aanpak leidde in enkele stappen tot een uiteindelijk relatief grote mate van naleving
van de monitoringsverplichting en het beschikbaar stellen van gegevens door een ruime
meerderheid van de scholen in schooljaar 2018/19. In het daarop volgende jaar (2019/20)
was gerichte handhaving voorzien voor de scholen die op dat moment niet voldeden aan
de wettelijke verplichting. De inspectie heeft deze handhaving echter opgeschort,
vanwege de COVID-19-gerelateerde sluiting van scholen in de tweede helft van dat schooljaar
(de periode waarin de monitoring doorgaans plaatsvindt). De in de gefaseerde opbouw
van het toezicht voorziene gerichte handhaving voor scholen die niet voldoen aan de
wettelijke verplichting zal thans over schooljaar 2020/21 plaatsvinden.

Naast de hiervoor beschreven gefaseerde invoering van het toezicht op de monitoringsverplichting
heeft regulier toezicht en handhaving plaatsgevonden. Met andere woorden, als sprake
is van tekorten, signalen, risico’s of incidenten heeft toezicht en handhaving plaatsgevonden
op alle wettelijke voorschriften waaronder de wettelijke zorgplicht sociale veiligheid.
Dit betekent dat de inspectie actief op tekorten, risico’s, signalen en incidenten
reageert, en tevens in reguliere toezichtcontacten toeziet op de naleving van de eisen
(waaronder de monitoring) opgenomen in de wettelijke zorgplicht sociale veiligheid,
ook als geen sprake van risico’s of signalen is.

De leden van de D66-fractie vragen zich voorts af hoe deze wet precies de bestaande
praktijk precies verduidelijkt?

» De bestaande praktijk is dat het merendeel van de scholen de gegevens actief levert.
Met deze wetswijziging wordt dit expliciet in de wet geregeld en wordt verduidelijkt
dat scholen verplicht zijn de gegevens uit eigen beweging aan te leveren.

Een expliciete grondslag is noodzakelijk voor het goed functioneren van het risicogericht
toezicht. De gegevens uit de monitor veiligheid zijn immers indicatoren die gebruikt
worden bij het risicogericht toezicht door de inspectie (artikel 11 van de Wet op
het onderwijstoezicht). Effectief risicogericht toezicht door de inspectie vraagt
i) inzicht in de vraag of scholen monitoren en ii) inzicht in de (getotaliseerde)
uitkomsten van de monitoring. De voorgestelde wijziging moet het voor scholen nog
duidelijker maken dat zij verplicht zijn deze gegevens aan de inspectie te verstrekken
en waarborgt dat de inspectie altijd over deze gegevens beschikt.

De leden van de D66-fractie constateren verder dat het afgelopen jaar in de media
meermaals berichten zijn geweest over (oud-)leerlingen die zich niet veilig voel(d)en
op school vanwege hun seksuele geaardheid. Zij vragen of deze wetswijziging extra
handvatten biedt om tegen scholen op te treden die deze onveilige omgeving faciliteren.
Zo ja, hoe? Zo nee, waarom niet?

» Deze wet regelt een expliciete grondslag voor het actief aanleveren van de monitoringsgegevens.
Indien de gegevens van een school gemiddeld positief uitpakken (wat zeker mogelijk
is indien op een school de overgrote meerderheid zich veilig voelt), dan zal dat niet
direct tot een negatieve uitkomst van de monitor leiden. De monitoring geeft aanleiding
tot handhaving indien de uitkomsten negatief of duidelijk minder positief zijn (ten
opzichte van eerdere jaren). Daarnaast veronderstelt de wettelijke zorgplicht dat
scholen de uitkomsten van de jaarlijkse monitoring analyseren en nagaan op welke punten
verbetering nodig en/of mogelijk is. Analyse van de achtergrond van gevoelens van
onveiligheid kan daarbij nodig zijn en inzicht geven in de aanwezigheid van in de
vraag bedoelde problemen. De inspectie spreekt scholen daar waar van belang aan op
het actief benutten van gegevens uit de monitoring.

De leden van de D66-fractie vragen ten slotte hoe deze wetswijziging zich tot de Wet
sociale veiligheid verhoudt en hoe het staat met de uitvoering van de motie Van Meenen
en Kwint.2

» Deze wijziging betreft een verduidelijking van de Wet veiligheid op school. Voor
de zomer zal het evaluatieonderzoeksrapport van de Wet veiligheid op school aan uw
Kamer worden gestuurd. In de beleidsreactie daarbij zal ook op deze motie worden ingegaan.

1.2 Wetgeving in het vo – Geografische binding bij institutionele fusies in het voortgezet
onderwijs

De leden van de VVD-fractie lezen dat voor de samenvoeging van scholen (institutionele
fusie) is vereist dat de voedingsgebieden van de betrokken scholen voor een bepaald
percentage overlappen. Er zijn echter situaties waar het vastgestelde percentage overlap
niet gehaald wordt. Zij vragen de regering hier een aantal concrete voorbeelden van
te geven en vragen waarom dit oorspronkelijk in de wet wel is vastgelegd.

» Het is de regering niet bekend welke besturen hebben afgezien van een fusieaanvraag
vanwege dit voorschrift. Om deze reden zijn hiervan geen concrete voorbeelden beschikbaar.
Wel kan opgemerkt worden dat leerlingendaling in een groot deel van Nederland speelt.

De overlap in voedingsgebieden is in de wet opgenomen, omdat ten minste enige geografische
binding tussen de scholen voorafgaand aan de institutionele fusie wenselijk is. De
regering acht het namelijk onwenselijk als de afstand tussen fusiepartners bij een
institutionele fusie te groot is, omdat op die manier «scholen op papier» zouden worden
gecreëerd in plaats van daadwerkelijk samenhangende onderwijsvoorzieningen.

1.3 Overig

De leden van de VVD-fractie vragen wat de stand van zaken is in de uitvoering van
de motie van de leden Rudmer Heerema en Rog
3
, die vraagt om de burgerschapsopdracht ook op B4-scholen van toepassing te verklaren.
Ziet de regering mogelijkheid om deze motie uit te werken binnen deze verzamelwet
OCW? Zo nee, waarom niet, zo vragen de zij.

» De regering onderschrijft het belang van burgerschapsonderwijs voor B4-scholen en
werkt aan een uitwerking van deze motie.4 Deze uitwerking zal niet worden meegenomen in dit wetsvoorstel, vanwege de voor deze
verzamelwet gehanteerde criteria.5 Het verplichten van burgerschapsonderwijs op B4-scholen is niet louter beleidsarm,
technisch of herstellend en past daarom niet binnen het voorliggende wetsvoorstel.
Daarnaast zijn de eisen aan het B4-onderwijs niet uitgewerkt op wetsniveau, maar in
een ministeriële regeling. Ten slotte hecht de regering er belang aan de uitvoering
van deze motie als onderdeel mee te nemen in een bredere aanpassing van de kaders
voor B4-scholen. Zo kan een betere, integrale afweging worden gemaakt over de te stellen
eisen op het gebied van burgerschap en het toezicht daarop. Dit is een complex vraagstuk
dat meer tijd kost dan eerder verwacht, ook in het licht van de prioriteit die nu
gegeven wordt aan de gevolgen van COVID-19 en het Nationaal Programma Onderwijs.

2. Artikelsgewijze toelichting

2.1 ARTIKEL VI, onderdeel A (Wijziging van artikel 6a.1.4 WEB)

De leden van de CDA-fractie vragen wat het recht op diplomaerkenning behelst en wat
de rol van de gemeenten is in deze. Hoe vaak komt het nu voor dat het recht op diplomaerkenning
vervalt vanwege het niet verzorgen van een opleiding? Hoe vaak komt dit dan voort
vanuit aanbestedingsprocedures die langer duren en hoe vaak omdat een opleiding niet
elk jaar aangeboden wordt (wat met name bij kleine gemeenten een rol zal spelen)?
In hoeverre zijn kleine gemeenten geholpen met een studiejaar extra, aangezien zij
mogelijk niet elk jaar een opleiding aanbieden, zo vragen de leden.

» Het recht op diploma-erkenning voor een opleiding houdt in dat een instelling voor
die opleiding door het Ministerie van OCW erkende diploma’s mag uitreiken. Opleidingen
met diploma-erkenning moeten voldoen aan bepaalde eisen van de Wet educatie en beroepsonderwijs
(WEB) omtrent met name de kwaliteitszorg, het onderwijs en de examinering en vallen
onder het toezicht van de inspectie. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het aanbod
van opleidingen overige educatie en kunnen dit bijvoorbeeld inkopen door middel van
een aanbestedingsprocedure. Gemeenten hebben geen rol in de erkenningsprocedure.

Sinds DUO (dienst Uitvoering Onderwijs) diploma-erkenningen voor opleidingen overige
educatie afgeeft en de inspectie toezicht op die erkende opleidingen houdt, zijn er
aan dertien regionale opleidingencentra en twaalf niet-bekostigde (ofwel private)
instellingen diploma-erkenningen afgegeven voor één of meer opleidingen overige educatie.
Als de aanbesteding niet wordt gegund, blijft de opleiding leeg, maar ook als de aanbesteding
wel wordt gegund levert dat niet altijd meteen voldoende deelnemers op. Er zit vaak
vertraging tussen het gunnen van de aanbesteding en de start van de eerste (klas)
deelnemers.

Er zijn momenteel vijf instellingen waar de aanbesteding reeds is afgerond, maar nog
geen deelnemers zijn gestart in een erkende opleiding overige educatie. Het recht
op diplomaerkenning vervalt echter als een opleiding langer dan een jaar niet wordt
verzorgd. In dat geval moet de instelling opnieuw diploma-erkenning aanvragen en de
gehele aanvraagprocedure doorlopen. Vanuit de inspectie is om deze reden het signaal
gekomen dat de termijn van een jaar in de praktijk niet altijd werkbaar is. Dit signaal
is bevestigd door het veld tijdens de voorbereiding van de lagere regelgeving van
een aantal nieuwe opleidingen overige educatie (de taalschakeltrajecten). Het veld
heeft daarbij ook aangegeven dat de verlenging van de termijn inderdaad zal helpen.
De termijn van twee jaar geeft enerzijds alle gemeenten en instellingen aanzienlijk
meer tijd om de aanbestedingsprocedures af te ronden en/of voldoende deelnemers te
werven, anderzijds biedt de termijn nog steeds een prikkel om doorlopend in een passend
samenstel van lokaal en regionaal aanbod te voorzien, zodat er voor een deelnemer
altijd een geschikte opleiding is waarmee ook snel kan worden gestart.

2.2 ARTIKEL XIII, onderdelen C en D (Wijziging van de artikelen 72 en 72a van de WVO)

De leden van de SP-fractie vragen de regering waarom ze ervoor kiest om deze wijziging
middels dit wetsvoorstel alsnog te regelen, terwijl het wetsvoorstel Afschaffen fusietoets
in het funderend onderwijs6 – waar deze wijziging eerder onderdeel van uitmaakte – is verworpen door de Eerste
Kamer. Waarom wil de regering überhaupt deze wijziging alsnog invoeren, terwijl het
wetsvoorstel Afschaffen fusietoets in het funderend onderwijs is verworpen inclusief
deze specifieke wijziging? De leden vinden deze werkwijze niet passend voor een demissionair
kabinet. Hoe kijkt de regering hier zelf tegenaan?

» De regering is tot de conclusie gekomen dat deze wijziging, ondanks het verwerpen
van het wetsvoorstel Afschaffen fusietoets door de Eerste Kamer, toch wenselijk is.
De regering voelt zich daarbij gesteund door de behandeling van het desbetreffende
wetsvoorstel in de Eerste Kamer, waarbij bleek dat de Kamerleden juist geen bezwaren
hadden tegen dit specifieke onderdeel van het voorstel.7 Om die reden staat de demissionaire status van het kabinet dit deel van het voorstel
dan ook niet in de weg.

De voorgestelde wijziging maakt het mogelijk om – zoals beschreven in paragraaf 2.2
van de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel – kleine bedreigde scholen en
scholen in krimpregio’s institutioneel te kunnen laten fuseren. Het oogmerk daarbij
is deze scholen overeind te houden als nevenvestiging, in het bijzonder waar ze niet
gemist kunnen worden. Door deze fusiemogelijkheid kan namelijk ook op die locaties
het voortgezet onderwijs gehandhaafd blijven.

Voorts vragen de leden van de SP-fractie de regering hoe vaak het in de afgelopen
10 jaar is voorgekomen dat institutionele fusies niet konden doorgaan vanwege een
gebrek aan voldoende overlap van voedingsgebieden en hoeveel scholen hierdoor uiteindelijk
gesloten zijn. Verder vragen zij welke andere oplossingen scholen hebben gevonden
indien een fusie vanwege onvoldoende overlap van voedingsgebieden niet kon doorgaan.

» Het is de regering niet bekend hoe vaak het in de afgelopen tien jaar is voorgekomen
dat institutionele fusies niet konden doorgaan vanwege een gebrek aan voldoende overlap
van voedingsgebieden en hoeveel scholen hierdoor uiteindelijk gesloten zijn. Dit komt
doordat schoolbesturen geen fusie zullen aanvragen wanneer zij vaststellen dat er
onvoldoende overlap is. Deze aanvraag zal immers geen goedkeuring ontvangen. Het wetsvoorstel
beoogt nu juist hierin te voorzien.

In gevallen waarin fusie vanwege onvoldoende overlap in voedingsgebieden niet kan
plaatsvinden, kan wel bijvoorbeeld worden samengewerkt door gebruik te maken van de
zogenoemde 50%-regel (zie artikel 25a, vierde lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs
(WVO)). Op basis daarvan kan maximaal 50% van het onderwijsprogramma van een school
worden verzorgd aan een andere school. Hierdoor kunnen scholen – zonder te fuseren
– toch samenwerken. Wanneer scholen op grote afstand van elkaar liggen, zal er echter
nauwelijks worden samengewerkt via de 50%-regel. Leerlingen en leraren zouden dan
te ver moeten reizen. Als er dan al samengewerkt wordt, gebeurt dit bijvoorbeeld door
samen de inkoop te organiseren, open dagen af te stemmen of samen personeel te werven.

Daarnaast vragen de leden van de SP-fractie wat de prognoses zijn als het gaat om
dit soort fusies in verband met leerlingendaling en of het klopt dat de uitzondering
die met deze wetswijziging wordt geregeld enkel geldt voor scholen met het leerlingenaantal
onder de opheffingsnorm.

» De prognose zal van geval tot geval verschillen en onder meer afhankelijk zijn van
de omvang van de leerlingendaling in de betreffende regio. Daarom is het lastig om
hierover in algemene zin uitspraken te doen.

Het gaat bij deze wijziging niet alleen om scholen met een leerlingenaantal onder
de opheffingsnorm. Het wetsvoorstel regelt twee uitzonderingen op het vereiste dat
overlap moet zijn in voedingsgebieden. De eerste uitzondering betreft scholen die
zijn gelegen in dezelfde gemeenten of in aangrenzende gemeenten maar geen overlap
in voedingsgebieden hebben. Ten tweede gaat het om scholen waarbij sprake is van een
bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 108, vierde lid, WVO. Dit is inderdaad
een situatie waarbij het aantal leerlingen onder de opheffingsnorm is gedaald, maar
waarbij door een besluit van de Minister de school nog enige tijd in stand gehouden
kan worden.

De leden van de SP-fractie vragen verder of er een ander percentage wordt vastgelegd
voor overlap van voedingsgebieden tussen scholen die institutioneel willen fuseren
op basis van deze uitzondering. Zo ja, wat wordt dit percentage? Zo nee, waarom niet?

» Voor de uitzondering wordt in het geheel geen percentage vastgelegd als voorwaarde.
Bij de hiervoor genoemde eerste uitzondering is een percentage ook niet nodig, omdat
door de nabijheid van de twee scholen niet voor een onwenselijke «school op papier»
behoeft te worden gevreesd. En in de tweede genoemde uitzondering staat het belang
van de op te heffen school voorop, reden waarom wordt afgezien van de wettelijke belemmering.

Voorts vragen de leden van de SP-fractie hoe dan wordt voorkomen dat scholen die veel
te ver uit elkaar liggen alsnog fuseren en schoolbesturen hierdoor steeds verder kunnen
groeien over een groot gebied.

» Dit wordt voorkomen doordat het enerzijds gaat om vestigingen in dezelfde of aangrenzende
gemeenten; van grote afstanden is daarmee geen sprake. Anderzijds gaat het om scholen
die vallen onder het genoemde artikel 108, vierde lid, WVO, wat een beperkt aantal
scholen betreft. In de Beleidsregel uitzonderingsscholen VO 2013 is nader uitgewerkt
aan welke voorwaarden deze scholen moeten voldoen.8

Ten slotte vragen de leden van de SP-fractie of het klopt dat voorafgaand aan institutionele
fusies die na deze wijziging kunnen doorgaan een lichte fusietoets moet plaatsvinden
via DUO. Daarnaast vragen zij wat de mogelijkheden zijn indien de lichte fusietoets
negatief wordt beoordeeld. Kan dan de bekostiging worden voortgezet wegens bijzondere
omstandigheden, zoals de Minister nu al doet, zo vragen zij.

» Er is inderdaad sprake van een lichte (administratieve) toets door DUO. Als hier
blijkt dat er informatie in de aanvraag mist, stuurt DUO de aanvrager een verzoek
om informatie, zodat de aanvraag gecompleteerd kan worden.

Indien de lichte (administratieve) fusietoets negatief beoordeeld zou worden, dan
zou een school mogelijk nog bekostigd kunnen worden wegens bijzondere omstandigheden.
Dit is afhankelijk van de vraag of met succes een beroep gedaan kan worden op artikel
108, vierde lid, WVO, en vloeit voort uit de toepassing van de Beleidsregel uitzonderingsscholen
VO 2013. Een voorbeeld uit deze beleidsregel is dat wezenlijk Nederlands economisch
of cultuurhistorisch belang gediend wordt met het onderwijs dat de school verzorgt.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven