Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
35 720 Wijziging van de Loodsenwet en enige andere wetten in verband met de actualisatie van het markttoezicht op het aanbod van dienstverlening door registerloodsen (Wet actualisatie markttoezicht registerloodsen)
Nr. 5 VERSLAG
Vastgesteld 22 april 2021
De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat, belast met het voorbereidend
onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Het verslag behandelt alleen die onderdelen waarover door de genoemde fracties inbreng
is geleverd.
Onder het voorbehoud dat de regering de vragen en opmerkingen in dit verslag afdoende
zal beantwoorden, acht de commissie hiermee de openbare behandeling van het voorstel
van wet voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
blz.
Inleiding
1
Algemeen
2
Aanleiding en probleemaanpak
2
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2
Efficiencyprikkel
2
Integrale uurvergoeding
3
Kwaliteitseisen
3
Bepaling om af te wijken van de wijze van functievervulling
4
Gevolgen
5
Financiële gevolgen
5
Uitvoering en toezicht
5
Consultatie
5
Internetconsultatie
5
Autoriteit Consument en Markt (ACM)
6
Artikelsgewijs
6
Onderdeel S
6
Onderdeel T
6
Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel
en hebben hierover nog enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de D66-fractie hebben met veel interesse kennisgenomen van de wijziging
van de Loodsenwet in verband met de actualisatie van het markttoezicht. Zij hebben
hierover nog enkele vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
actualisatie markttoezicht registerloodsen. Deze leden hebben over het voorliggende
wetsvoorstel de volgende vragen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde wijziging van
de Loodsenwet. Hierbij hebben deze leden nog enkele korte vragen en opmerkingen.
Algemeen
De leden van de VVD-fractie koesteren het kwaliteitsniveau van het Nederlands loodswezen
en onderschrijven de conclusie van de evaluatie uitgevoerd door Policy Research Corporation
(PRC) wat dit wetsvoorstel rechtvaardigt.
De leden van de VVD-fractie lezen dat de loods adviseert en de kapitein verplicht
is het advies over te nemen. Deze leden vragen wie aansprakelijk is bij een incident.
Deze leden vragen tevens in hoeveel procent van de incidenten er een juridisch geschil
is tussen de loods en de kapitein/reder. In hoeverre wordt een overzicht bijgehouden
van het aantal incidenten en daaruit voortvloeiende juridische geschillen?
De leden van de SP-fractie constateren dat nut en noodzaak voor de introductie van
marktwerking in het loodswezen voor deze leden nooit overtuigend is geweest. Het gaat
hierbij om een dienstverlening met een algemeen belang, waarmee grote veiligheidsrisico’s
zijn gemoeid. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) schrijft meermaals
dat de kwaliteit van de dienstverlening van het Nederlandse loodswezen zeer goed is
en deze leden wensen in algemene zin dan ook op te merken dat zij vrezen dat het stimuleren
van verdere efficiencyprikkels het nemen van onnodige risico’s kan uitlokken.
Aanleiding en probleemaanpak
De leden van de CDA-fractie constateren dat de voorliggende wijziging van de Loodsenwet
het gevolg is van de evaluatie van de Wet markttoezicht registerloodsen, die op 1 januari
2008 in werking is getreden. Deze leden lezen dat uit de evaluatie is gebleken dat
de publieke belangen – de bijdrage van het Loodswezen aan een veilige en vlotte afhandeling
van het scheepvaartverkeer – voldoende zijn geborgd. Uit de evaluatie bleek echter
ook dat het toezichtmodel nauwelijks heeft geleid tot zichtbare verbeteringen op de
beleidsdoelen met betrekking tot het bereiken van een optimale verhouding tussen prijs
en prestatie en het ten goede laten komen aan de sector van behaalde efficiëntievoordelen.
Kan de regering toelichten waarom de uitwerking van de evaluatie in het voorliggende
wetsvoorstel meer tijd heeft gekost dan de periode waarop de evaluatie betrekking
had? In hoeverre hebben ontwikkelingen in het loodswezen mogelijk geleid tot andere
inzichten dan ten tijde van de evaluatie van de wet?
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Efficiencyprikkel
De leden van de VVD-fractie vragen de regering in hoeverre, op basis van cijfers van
voorgaande jaren, kan worden beoordeeld of in de toekomst het aantal te loodsen scheepsreizen
stijgt, gelijk blijft dan wel daalt, en wat voor gevolgen dit heeft voor de tarieven.
De leden van de D66-fractie lezen in het nader rapport van de Raad van State dat zij
kritisch zijn op de doelmatigheid van de voorgestelde wetswijzigingen in het bereiken
van meer kostenefficiëntie en beter markttoezicht. Deze leden begrijpen dat ondanks
dat dit door de PRC is gesuggereerd, er geen extra sturingsbevoegdheden zijn ingebouwd
door de PRC als het aankomt op tariefvoorstellen vanuit het Loodswezen. Ook begrijpen
deze leden dat de gedane suggestie om bij de beoordeling van kostenefficiëntie de
bewijslast van de Autoriteit Consument & Markt (ACM) naar het Loodswezen te verleggen,
niet is opgevolgd. Deze leden verzoeken de keuzes nader toe te lichten, aangezien
het doel van deze wet nu juist was dat het toezichtmodel van de ACM beter zou gaan
functioneren, omdat dit uit de evaluatie onvoldoende bleek.
Bovendien zijn deze leden benieuwd hoe de regering reflecteert op de aanbeveling van
de ACM om te onderzoeken hoe het staat met de marktconformiteit van de arbeidsverloning.
De leden van de SP-fractie lezen dat de Minister van mening is dat de ingebouwde prikkels
onvoldoende hebben gewerkt. Waaruit blijkt precies dat de prikkels onvoldoende hebben
gewerkt en wanneer zou de regering spreken van een geslaagde opzet in dezen?
Integrale uurvergoeding
De leden van de SP-fractie vragen de regering of er vanuit de kant van de afnemers
duidelijke signalen zijn over tekortschietende efficiency? In de ogen van deze leden
is dit opmerkelijk gezien de veelvuldige genoemde constatering dat de kwaliteit van
de geleverde diensten hoog is en dat afnemers dit ook erkennen.
Kwaliteitseisen
De leden van de VVD-fractie lezen dat het Loodswezen de jaarlijkse kwaliteitsrapportage
voortaan aan de Minister zal moeten versturen, in haar rol als systeemverantwoordelijke.
Deze leden vragen in hoeverre de Kamer wordt geïnformeerd over (de inhoud van) deze
jaarlijkse rapportage.
De leden van de VVD-fractie lezen daarnaast dat een procesafspraak in regelgeving
wordt vastgelegd, die ertoe moet leiden dat de sector meer invloed heeft op de kwaliteit
van de loodsdienstverlening en het meten van de prestaties daarvan. Hoe gaat deze
rol van de sector eruitzien en waar wordt deze procesafspraak vastgelegd? Zijn er
voorbeelden van hoe hier in andere landen mee om wordt gegaan? Hoe wordt überhaupt
omgegaan met het kwaliteitsvraagstuk in het Loodswezen in andere landen? Worden er
in het buitenland criteria gehanteerd om de kwaliteit van loodsdienstverlening te
meten en welke zijn dit?
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in te gaan op de invulling van
de ministeriële verantwoordelijkheid voor het Loodswezen, mede in het licht van het
advies van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid. Deze leden
lezen in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 27ja dat de Minister verantwoordelijk
is voor de kwaliteit van de loodsdienstverlening. Hoe verhoudt deze stelling zich
tot het feit dat met de Loodsenwet de loodstaak is geprivatiseerd en dat publiekrechtelijke
regeling van onder meer de dienstverlening tot verantwoordelijkheid en bevoegdheid
is gemaakt van de Nederlandse Loodsencorporatie (NLc)? Onderkent de regering dat de
kwaliteit van de dienstverlening reeds een vast en wettelijk verplicht onderdeel vormt
van het met waarborgen omklede proces van tariefbesluitvorming, op voorstel van de
NLc, door de ACM? Deelt de regering de opvatting dat, gelet op de rol van een openbaar
lichaam van beroep en een zelfstandig bestuursorgaan, in de Loodsenwet duidelijke
beperkingen van de ministeriële verantwoordelijkheid besloten liggen? Kan de toelichting
zo worden begrepen dat de Minister beoogd heeft een stelselverantwoordelijkheid uit
te drukken en niet een mogelijkheid voor politieke sturing op de kwaliteit van de
loodsdienstverlening door registerloodsen?
Bepaling om af te wijken van de wijze van functievervulling
De leden van de VVD-fractie juichen innovatie toe en steunen de voorgestelde experimenteergrondslag,
maar vragen zich af wat de verhouding is tussen de uitvoering van de taak op basis
van de experimenteergrondslag en de uitvoering van de taak onder artikel 2 van de
wet. Deze leden vragen wat het criterium is om een experiment, zoals loodsen op afstand,
toe te voegen onder de taakuitoefening van artikel 2 van de wet. In hoeverre wordt
de Kamer hierover geïnformeerd en wat is haar invloed hierop? Deze leden willen weten
wat de rol van de havenmeester, maar ook gebruikers, is bij het al dan niet toestaan
van experimenten. Zij vragen zich daarnaast af wat er verandert aan de aansprakelijkheid,
in het geval van een experiment.
De leden van de D66-fractie hebben ook nog enkele vragen over de experimenteerbepaling
die is opgenomen in de nieuwe wet. Alhoewel deze leden begrijpen en ondersteunen dat
de wet ruimte openhoudt voor toekomstige innovaties en de mogelijke andere invulling
die dat geeft aan de loodstaken, vinden zij ook dat een bepaalde rechtszekerheid belangrijk
is voor alle partijen. Hier zien zij, net als de Raad van State, twee tekortkomingen.
De leden van de D66-fractie lezen allereerst in de memorie van toelichting dat als
««het experiment geslaagd is, [dat] kan leiden tot aanpassing van regelgeving, voor
zover nodig»». Deze leden vernemen graag of de Kamer bij dergelijke aanpassingen volgens
de regering nog wel een rol zou kunnen spelen onder de huidige bepaling, en zo niet,
of de regering net als deze leden meent dat dit wel het geval zou moeten zijn. Hoe
wordt de Kamer meegenomen in de evaluatie en uitkomsten van de experimenten en mogelijke
inpassing hiervan in de wet? Bovendien zijn deze leden benieuwd of de regering een
kader heeft opgesteld met betrekking tot wanneer een experiment als geslaagd kan gelden.
De leden van de D66-fractie merken ook op dat de Raad van State de regering heeft
gewaarschuwd voor het mogelijke oneindige karakter van de experimenteerbepaling, maar
dat het advies om het artikel te schrappen en vervangen door een evaluatie- en vervalbepaling
niet is opgevolgd. Klopt het dat ondanks deze waarschuwing het onder de huidige bepaling
nog steeds technisch gezien mogelijk zou zijn om de maximale experimenteerduur van
vijf jaar oneindig te herhalen? Zo ja, kan de regering reflecteren op de vraag of
en waarom zij dit wenselijk acht? Meent de regering, met de aanpassingen die zijn
gemaakt, voldoende tegemoet gekomen te zijn aan de zorgen van de Raad van State en
het Loodswezen zelf? En kan de regering schetsen welk experimenteerprogramma zij voor
ogen ziet, waarmee het invulling gaat geven aan dit artikel?
De leden van de CDA-fractie constateren dat het voorgestelde artikel 2a de mogelijkheid
schept om bij wijze van experiment af te wijken van de functie-uitoefening door registerloodsen,
zoals die is beschreven in artikel 2 van de Loodsenwet. De Raad van State adviseerde
de experimenteerbepaling te schrappen. De regering heeft dit advies evenwel niet gevolgd.
De memorie van toelichting maakt niet duidelijk wat het experiment moet inhouden.
Kan de regering de hoofdlijnen schetsen van het experimenteerprogramma waarmee zij
artikel 2a zou willen gaan uitvoeren? Deelt de regering de opvatting dat in het belang
van de rechtszekerheid, gelet op de mogelijkheden die de wet al biedt, het experimenteel
afwijken van een kernbepaling in de wet beperkt zou moeten zijn, ook in de tijd?
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering bereid is in het wetsvoorstel een
horizonbepaling op te nemen die meebrengt dat artikel 2a van rechtswege vervalt na
vijf jaren van experimenteel afwijken en dat deze alleen verlengd kan worden met de
tijd die nodig is om vervolgens een afwijking, anders dan als experiment in de wet
te verankeren. Deelt de regering de opvatting dat zonder een dergelijke grens aan
het afwijken van de wet, de rol van de Staten-Generaal als medewetgever te kort zou
worden gedaan? Op welke wijze wordt de Kamer betrokken bij de evaluatie en de uitkomsten
van de experimenten?
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering de opvatting deelt dat het vergroten
van de efficiency niet behoort tot de doelen die een experimenteel afwijken van artikel
2 van de wet rechtvaardigen, of waarop een experiment gericht dient te zijn. Deelt
de regering de opvatting dat de efficiency een kwestie is van tarief (inclusief kostenelementen)
en prestatie (inclusief kwaliteit) waarvoor de Loodsenwet andere procedures en sturingsinstrumenten
bevat? Deelt de regering de opvatting dat de voorgestelde experimenteerbepaling niet
gebruikt mag worden door de Minister om verkapte politieke sturing te geven aan de
kwaliteit of de prijs van de loodsdienstverlening?
Gevolgen
Financiële gevolgen
De leden van de CDA-fractie vragen wat de voorgestelde wetswijziging betekent voor
de concurrentiepositie van Nederland. Wat betekent deze wet concreet voor de tarieven
en in hoeverre gaan schepen hierdoor de Nederlandse havens mijden?
De leden van de SP-fractie vragen de regering om te schetsen welke ontwikkeling de
arbeidsvergoeding de afgelopen tien jaar heeft doorgemaakt en daarbij aan te geven
in hoeverre de groeiende afmeting van de schepen daarop van invloed is geweest.
Uitvoering en toezicht
De leden van de VVD-fractie lezen dat de bevoegdheden van de Minister van IenW worden
uitgebreid met de mogelijkheid om een nader onderzoek in te stellen als blijkt dat
op basis van de geleverde informatie de Minister onvoldoende in staat is zich een
oordeel te vormen. Op welke grondslag baseert de regering deze uitbreiding van bevoegdheden?
Wat moeten deze leden zich voorstellen bij een nader onderzoek? Komen de kosten van
dit nader onderzoek ten laste van de overtreder?
Consultatie
Internetconsultatie
De leden van de SP-fractie constateren dat er verschil van inzicht is met de NLc over
de verantwoordelijkheid en bevoegdheid over de kwaliteit van de loodsdienstverlening
en de mogelijkheden om bij taakverwaarlozing in te grijpen. Deze leden vragen of kan
worden toegelicht of beide partijen op dit punt reeds nader tot elkaar zijn gekomen
en in hoeverre dit heeft geleid tot verdere verduidelijking in de voorgestelde wetswijziging?
Autoriteit Consument en Markt (ACM)
De leden van de VVD-fractie lezen dat de wet in feite een ondergrens in de arbeidsvergoeding
regelt. Deze leden vragen zich af of de regering het hiermee eens is en of de regering
het eens is met de ACM;, die voorstelt om een onderzoek uit te laten voeren naar de
marktconformiteit van de arbeidsbeloning. Deze leden vragen daarnaast of het opnemen
van de mogelijkheid eenmaal per vijf jaar onderzoek te doen in artikel 69c, tweede
lid, voldoende afdoet aan de wens van de ACM. En indien dit niet het geval is, waarom
is dan voor deze variant is gekozen?
Artikelsgewijs
Onderdeel S
De leden van de VVD-fractie lezen dat in de artikelsgewijze toelichting bij artikel
27ja wordt opgemerkt dat de Minister verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de
loodsdienstverlening. Deze leden vragen zich af of de regering de opvatting deelt
dat met de Loodsenwet de loodstaak is geprivatiseerd en dat publiekrechtelijke regeling
van onder meer de dienstverlening tot verantwoordelijkheid en bevoegdheid is gemaakt
van de NLc. Voorts vragen deze leden of de kwaliteit van de dienstverlening reeds
een vast en wettelijk verplicht onderdeel vormt van het met waarborgen omklede proces
van tariefbesluitvorming, op voorstel van de NLc, door de ACM. Deze leden zijn benieuwd
of de regering de opvatting deelt dat, gelet op de rol van een openbaar lichaam voor
beroep en bedrijf en een zelfstandig bestuursorgaan, in de Loodsenwet duidelijke beperkingen
van de ministeriële verantwoordelijkheden besloten liggen.
Onderdeel T
De leden van de VVD-fractie lezen dat met de inwerkingtreding van de Wet markttoezicht
registerloodsen een verplichting tot vergelijkend onderzoek werd ingevoerd met betrekking
tot loodsdienstverlening. Vrijwel direct naar inwerkingtreding van de Wet markttoezicht
registerloodsen werd geconstateerd dat dit niet (goed) uitvoerbaar was. De regering
besluit nu de onderdelen uit de Loodsenwet te schrappen. Inmiddels zijn we bijna tien
jaar verder en deze leden zijn alsnog benieuwd of er inmiddels een betere vergelijking
gemaakt kan worden met andere landen, ook met het oog op digitalisering en het makkelijker
beschikbaar stellen van gegevens.
De voorzitter van de vaste commissie, Agnes Mulder
De adjunct-griffier van de commissie, Schuurkamp
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.H. (Agnes) Mulder, voorzitter van de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat -
Mede ondertekenaar
B. Schuurkamp, adjunct-griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.