Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 7 april 2021 en het nader rapport d.d. 16 april 2021, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de ministers van
Justitie en Veiligheid en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 26 maart 2021, no. 2021000625,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 7 april 2021, no. W13.21.0093/III, bied ik U, mede
namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, hierbij aan.

Hieronder ga ik, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in op de door de Afdeling gemaakte
opmerkingen (die cursief zijn weergegeven).

Bij Kabinetsmissive van 26 maart 2021, no. 2021000625, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister van
Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van de Wet publieke gezondheid vanwege de invoering
van aanvullende maatregelen voor het internationaal personenverkeer in verband met
de bestrijding van de epidemie van covid-19, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voert een algemene thuisquarantaineplicht in voor reizigers die in
Europees Nederland reizen vanuit een hoogrisicogebied. Het biedt tevens de mogelijkheid
om dit ook voor Caribisch Nederland te doen. Daarnaast regelt het voorstel dat reizigers
die in een hoogrisicogebied verbleven en met eigen vervoer Nederland inreizen verplicht
kunnen worden om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag. Momenteel
geldt die verplichting alleen voor reizigers die gebruik maken van bedrijfsmatig personenvervoer.2

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt naar aanleiding van het wetsvoorstel
op dat de noodzaak, proportionaliteit en effectiviteit van de quarantaineplicht onvoldoende
vaststaan in het licht van de verregaande inbreuken die het maakt op een aantal grondrechten.
Met betrekking tot de delegatiegrondslag voor mogelijke uitzonderingen op de quarantaineplicht
in Europees Nederland adviseert de Afdeling om categorieën waarvan nu al duidelijk
is dat deze uitgezonderd moeten worden in het voorstel zelf op te nemen en dit niet
te delegeren naar ministeriële regeling. Ook vraagt de Afdeling te verduidelijken
waarom een individuele ontheffingsmogelijkheid daarbij ontbreekt.

Voorts gaat de Afdeling in op de vormgeving van de rechtsbescherming bij opgelegde
thuisquarantaine, die in het voorstel bij verschillende rechters wordt neergelegd.
Ten slotte merkt de Afdeling over de uitbreiding van de test- en quarantaineverplichting
naar reizigers die met eigen vervoer Nederland inreizen op dat vooralsnog onvoldoende
duidelijk is of deze regeling uitvoerbaar en handhaafbaar is. In verband met deze
opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Noodzaak en proportionaliteit quarantaineplicht

Zoals de regering ook onderkent, maakt het wetsvoorstel juridisch verregaande beperkingen
mogelijk op diverse grond- en mensenrechten.3 De thuisquarantaineplicht is een vrijheidsontnemende maatregel,4 beperkt het recht op bewegingsvrijheid5 en raakt aan het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer.6 Indirect kan de thuisquarantaineplicht beperkingen met zich brengen voor de mogelijkheid
om andere grondrechten uit te oefenen, voor zover deze zich niet met de quarantainemaatregel
verdragen. Om deze vergaande beperkingen te rechtvaardigen geldt een zware bewijslast.
De noodzaak en proportionaliteit ervan dienen – ook in relatie tot hetgeen de bestaande
wetgeving reeds mogelijk maakt – grondig te worden gemotiveerd.

De Afdeling maakt in dit licht de volgende opmerkingen.

a. Vrijheidsontneming en artikel 5 EVRM

In artikel 5, eerste lid, van het Europees Verdrag voor Rechten van de Mens (EVRM)
is uitputtend opgesomd in welke gevallen en onder welke voorwaarden een inbreuk op
het recht op persoonlijke vrijheid mag worden gemaakt. Buiten die situaties is vrijheidsontneming
niet toegestaan. Het in het kader van dit wetsvoorstel relevante onderdeel van artikel
5, eerste lid, is dat vrijheidsontneming onder bepaalde voorwaarden is toegestaan
«in het geval van rechtmatige detentie van personen ter voorkoming van de verspreiding
van besmettelijke ziekten».7

Om de rechtmatigheid van dit soort vrijheidsontnemingen te toetsen heeft het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Enhorn een maatstaf ontwikkeld,
die bestaat uit twee vereisten:

• de verspreiding van de infectieziekte is gevaarlijk voor de volksgezondheid of de
veiligheid, en;

• de vrijheidsontneming van de geïnfecteerde persoon is het laatste redmiddel om verspreiding
van de ziekte te voorkomen.8

In de jurisprudentie wordt daarbij gesproken over vrijheidsontneming van «de geïnfecteerde
persoon». Dit element is in latere jurisprudentie herhaald.9 Het EHRM heeft daarbij aansluiting gezocht bij de criteria voor de rechtmatigheid
van vrijheidsontneming in het geval van rechtmatige detentie van geesteszieken. In
dergelijke gevallen dient volgens het EHRM op betrouwbare wijze te worden aangetoond
dat de persoon in kwestie daadwerkelijk geestesziek is.10

Alhoewel deze jurisprudentie in de toelichting wel genoemd wordt, gebeurt dat slechts
in algemene zin.11 Hierbij wordt niet expliciet ingegaan op de vraag of het toelaatbaar is op grond
van het EVRM om personen van wie niet zeker is of zij aan een infectieziekte lijden
hun vrijheid te ontnemen ter beperking van de verspreiding van besmettelijke ziekten.
De rechtspraak van het EHRM wijst daar vooralsnog niet op. Daarbij geldt dat dit in
verband met de ingrijpende aard van vrijheidsontneming nauw luistert; de rechtmatigheid
ervan moet in het licht van het EVRM buiten twijfel staan.12

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog dragend te motiveren of het gelet op
de hiervoor genoemde jurisprudentie toelaatbaar is op grond van artikel 5 van het
EVRM om personen van wie niet zeker is of zij aan een infectieziekte lijden hun vrijheid
te ontnemen.

Artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM staat vrijheidsontneming onder bepaalde
voorwaarden toe «in het geval van rechtmatige detentie van personen ter voorkoming
van de verspreiding van besmettelijke ziekten, van geesteszieken, van verslaafden
aan alcohol of verdovende middelen of van landlopers». Er is beperkte jurisprudentie
van het EHRM over de oplegging van vrijheidsontnemende maatregelen op grond van artikel
5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke
ziekten. De zaak Enhorn, betreffende een met het HIV-virus geïnfecteerde persoon, is tot op heden de enige
uitspraak waarin het EHRM heeft getoetst aan de betreffende grond «ter voorkoming
van de verspreiding van besmettelijke ziekten». In de andere door de Afdeling aangehaalde
zaak ging het om drie personen met (onder meer) een alcoholverslaving. In de door
het EHRM in de zaak Enhorn geformuleerde twee vereisten, die door de Afdeling hierboven zijn weergegeven en
in de andere zaak van het EHRM enkel zijn herhaald, spreekt het EHRM van een «geïnfecteerde
persoon». Dit is goed verklaarbaar nu deze zaak ook betrekking had op een «geïnfecteerde
persoon». De vraag of artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM ook kan worden
toegepast op mogelijk geïnfecteerde personen, is tot op heden nog niet door het EHRM
beantwoord. De tekst van artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM sluit, wat
het kabinet betreft, een dergelijke lezing niet uit, nu daarin in algemene zin wordt
gesproken van «personen» en niet van personen die geïnfecteerd zijn met een besmettelijke ziekte. Het
ligt niet in de rede om de toepasbaarheid van het betreffende artikelonderdeel met
het oog op voorkoming van de verspreiding van besmettelijke ziekten beperkt te achten
tot personen van wie vaststaat dat zij geïnfecteerd zijn. De noodzaak om een vrijheidsontnemende
maatregel op te leggen ter voorkoming van verspreiding, kan zich juist ook voordoen
bij personen bij wie (nog) niet zeker is dat zij geïnfecteerd zijn, maar bij wie niet
kan worden gewacht totdat daarover bekendheid is verkregen omdat de verspreiding dan
al heeft plaatsgevonden. De mogelijkheid om een maatregel van quarantaine op te leggen
aan mogelijk geïnfecteerde personen is ook reeds vervat in artikel 35 van de Wet publieke
gezondheid (hierna: Wpg). Bij de totstandkoming van dat artikel is overigens geen
discussie geweest over eventuele strijdigheid met artikel 5 van het EVRM. Het kabinet
concludeert derhalve dat de tekst van artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het
EVRM in beginsel een grondslag biedt om een vrijheidsontnemende maatregel op te leggen aan mogelijk
geïnfecteerde personen ter beperking van de verspreiding van besmettelijke ziekten.
Het gebruik van de woorden «geïnfecteerde persoon» door het EHRM in de zaak Enhorn biedt, volgens het kabinet, onvoldoende grond om aan te nemen dat het EHRM daarmee
uitdrukkelijk de personele reikwijdte van het artikelonderdeel heeft willen beperken.

De Afdeling wijst er terecht op dat een vrijheidsontnemende maatregel ingrijpend van
aard is. De voorgestelde vrijheidsontnemende maatregel ter voorkoming van verspreiding
van het virus SARS-CoV-2 moet dan ook voldoen aan de eisen van noodzaak, proportionaliteit
en subsidiariteit. In paragrafen 3.1 en 5 van de toelichting is uitvoerig op deze
aspecten ingegaan. Daarbij is gewezen op het doel van de maatregel (het zoveel als
mogelijk voorkomen van import en verspreiding van het virus en met name nieuwe varianten
daarvan) en de noodzaak daarvan. De lage nalevingsbereidheid van inkomende reizigers
uit hoogrisicogebieden om vrijwillig in thuisquarantaine te gaan, levert een onaanvaardbaar
risico op voor de volksgezondheid. Dit is meermalen door het Outbreak Management Team
benoemd in zijn adviezen. Andere minder vergaande maatregelen zijn tot op heden onvoldoende
effectief gebleken en andere maatregelen kunnen niet als vervanging gelden (zoals
alleen een testverplichting) of kunnen juist verderstrekkend zijn (zoals een vlieg-
of reisverbod waardoor de fysieke uitoefening van andere grondrechten, zoals het recht
op familie- en gezinsleven, in het geheel niet meer mogelijk is). De maatregel gaat
ook niet verder dan strikt noodzakelijk is. De quarantaineplicht zal alleen gelden
voor gebieden met een zeer hoge virusincidentie of waar zorgwekkende varianten van
het virus rondgaan, dan wel voor landen waarvan onbekend is wat de epidemiologische
situatie is vanwege onvoldoende testdata of sequencing data.13 Dit betreft een specifieke categorie van gebieden van de reeds aangewezen hoogrisicogebieden
in het Besluit aanwijzing hoogrisicogebieden (Stcrt. 2021, 1713) en waar sprake is van een zeer hoog risico op grond van de hiervoor genoemde criteria.
Verder geldt dat de categorieën van personen voor wie een quarantaineplicht niet mogelijk
of disproportioneel zou zijn vanwege persoonlijke omstandigheden of het verrichten
van werkzaamheden zullen worden uitgezonderd. Proportionaliteitsafwegingen zijn verder
verdisconteerd in de duur van de quarantaine en het feit dat de quarantaine op het
eigen woonadres of een andere verblijfplaats naar keuze kan plaatsvinden.

In aanvulling op het voorgaande wordt nog gewezen op de in paragraaf 6 van de toelichting
genoemde Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad van de Europese Unie van 13 oktober
2020. Hierin benoemt de Raad uitdrukkelijk de mogelijkheid om te kunnen eisen dat
personen die vanuit een andere (niet «groene») lidstaat inreizen in quarantaine/zelfisolatie
gaan en/of zich voor of na aankomst op covid-19-besmetting laten testen (punt 17).
In Aanbeveling (EU) 2021/119 van de Raad van 1 februari 2021 tot wijziging van Aanbeveling
(EU) 2020/1475 (Pb EU L 36) is dit nog dwingender geformuleerd, in die zin dat de
Raad meent dat lidstaten dit ten aanzien van personen die vanuit een «donkerrood»
gebied inreizen moeten verplichten. Verscheidene lidstaten van de Europese Unie hanteren
reeds een quarantaineplicht voor reizigers uit hoogrisicogebieden. Het gaat hier onder
meer om België, Duitsland, Ierland, Italië en Oostenrijk, als ook het Verenigd Koninkrijk
en Zwitserland. Deze landen zijn partij bij het EVRM, dus voor hen geldt hetzelfde
juridische kader. Uit eerdere en recente navraag is niet gebleken dat de quarantaineplicht
voor reizigers in een van deze landen heeft geleid tot rechterlijke uitspraken over
strijdigheid met artikel 5 van het EVRM vanwege het feit dat het hier om personen
gaat van wie (nog) niet zeker is of zij aan een infectieziekte lijden.

De toelichting in paragraaf 5 is in lijn met het voorgaande aangevuld.

b. Verwachte effectiviteit

De rechtvaardiging van het beperken van de hiervoor genoemde grondrechten vereist
in het kader van de noodzaak en proportionaliteit ook dat de quarantainemaatregel
met het oog op het te bereiken doel effectief is. Het stelsel van de quarantaineplicht
voor inkomende reizigers, inclusief de handhaving daarvan, moet daarom een substantiële
bijdrage kunnen leveren aan het tegengaan van de verspreiding van het coronavirus.

De reden dat nu voor een verplichting wordt gekozen is volgens de toelichting dat
de nalevingsbereidheid van het tot nu toe gehanteerde dringende quarantaineadvies
voor inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden laag is. De toelichting spreekt de
verwachting uit dat wanneer niet langer sprake is van een advies maar van een wettelijke
verplichting, «reeds om die reden meer mensen zich hieraan zullen houden».14 Deze verwachting is niet nader gemotiveerd; het is ook de vraag of zij juist is.

Om naleving van de voorgestelde maatregel te bewerkstelligen, is gekozen voor een
in de toelichting beschreven systeem van monitoring, toezicht en handhaving. Het primaire
doel daarvan is, zo stelt de toelichting, om zoveel als mogelijk inkomende reizigers
zonder sanctionering in thuisquarantaine te laten gaan.15 Daarmee lijkt het praktische verschil met de huidige situatie waarin nog slechts
sprake is van een dringend advies, klein. Het is niet duidelijk waarom het voorgestelde
systeem werkelijk effectiever zou zijn dan het huidige.

Ook bij de effectiviteit van de voorgestelde maatregel op zichzelf kunnen vraagtekens
worden geplaatst. Het voorgestelde systeem zou volgens de toelichting als volgt moeten
werken. De quarantaineplichtige reiziger dient allereerst een quarantaineverklaring
in te vullen en moet daarop ook enige contactgegevens vermelden.16 Dit biedt vervolgens de mogelijkheid tot het houden van toezicht. Dit houdt in dat
een belteam namens het Ministerie van VWS een reiziger die inreist vanuit een hoogrisicogebied
nabelt «om de naleving van de quarantaineplicht te stimuleren».17 Hierbij kan volgens de toelichting sprake zijn van risicogestuurde selectie.18

Uit het contact met het belteam kan blijken dat een persoon zich niet aan de voor
hem geldende quarantaineplicht houdt. De toelichting noemt hierbij als voorbeeld achtergrondgeluiden
waaruit zou blijken dat de betrokkene zich niet in huis bevindt. Als het belteam op
basis van dergelijke of andere signalen vermoedt dat de quarantaineplicht niet wordt
nagekomen, doet het een melding aan de burgemeester van de gemeente waar de betrokken
persoon woont of verblijft. De toezichthoudende gemeenteambtenaar kan naar aanleiding
van die melding besluiten ter plaatse een controle uit te voeren. Als een toezichthouder
vervolgens constateert dat een persoon zich niet aan de op hem rustende quarantaineplicht
houdt, kan de burgemeester handhavend optreden door middel van een last onder dwangsom.

Deze vorm van toezicht vereist na invulling van de quarantaineverklaring door de betrokkene
een behoorlijk aantal handelingen van verschillende instanties (centraal en decentraal)
voordat daadwerkelijk kan worden opgetreden tegen een persoon die zich niet aan de
quarantaineverplichting houdt. De duur van deze verplichting is kort. Indien de betrokkene
dat wenst, kan hij zich na vijf dagen laten testen, waarbij bij een negatieve test
de verplichting tot thuisquarantaine al vervalt. Bij een positieve test moet de persoon
uiteraard wel in quarantaine blijven. Dit betekent dat ook dit gegeven meegenomen
moet worden bij eventuele controle na het verstrijken van deze vijf dagen termijn.
Daarbij kan de quarantaineplichtige zich gemakkelijk aan de controle onttrekken door
de telefoon niet op te nemen of effectieve controle thuis onmogelijk te maken. Ook
is de vraag of in het geval de betrokkene wel kan worden bereikt, alleen de sanctie
van een last onder dwangsom tot het gewenste resultaat zal leiden.

De combinatie van de geschetste complexiteit van de toezicht en handhaving met de
slechts korte periode waarop deze betrekking heeft leidt al met al tot een zeer kleine
kans dat tegen personen die zich niet houden aan de verplichting succesvol zal worden
opgetreden (zie ook hierna punt 4). Daarmee rijst de vraag of sprake is van een effectief
systeem van handhaving en daarmee een voldoende «stok achter de deur» om de nalevingsbereidheid
van de quarantaineplicht ten opzichte van de huidige situatie substantieel te vergroten.
Indien dit niet het geval is, is geen sprake van een effectief middel en is de voorgestelde
inbreuk op de grondrechten niet gerechtvaardigd.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de noodzaak, proportionaliteit
en effectiviteit van de voorgestelde maatregel gelet op de inbreuk op grondrechten
alsnog dragend te motiveren. Indien dit niet mogelijk blijkt adviseert de Afdeling
van dit onderdeel van het wetsvoorstel af te zien.

Juist vanwege het ingrijpende karakter van een quarantaineplicht is gekozen voor een
genuanceerd systeem van monitoring, toezicht en handhaving. Naast de eis van effectiviteit,
dient immers ook te worden voldaan aan de eis van proportionaliteit. Het is daarmee
noodzakelijk om precies de juiste balans te vinden tussen een middel dat zowel proportioneel
als effectief is. De opmerkingen die de Afdeling maakt ten aanzien van het toezicht
en de handhaving komen overeen met de bezwaren die de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
in haar advies in het kader van de consultatie heeft geuit. Zoals vermeld in paragraaf
7.1 van de toelichting, is naar aanleiding van dat advies besloten om een expertwerkgroep
te laten verkennen hoe de handhaving van de quarantaineplicht zo kan worden vormgegeven
dat dit voor de praktijk uitvoerbaar en effectief is. De expertwerkgroep, samengesteld
uit een voormalig burgemeester, een hoofdofficier van justitie en een voormalig hoofd
Juridische zaken van een gemeente, heeft op 7 april 2021 advies uitgebracht.

Volgens het advies van de expertwerkgroep zijn de bezwaren tegen de voorgestelde inrichting
van het toezicht en de handhaving terug te brengen tot drie punten. Ten aanzien van
elk punt heeft de expertwerkgroep een oplossingsrichting voorgesteld.

Het eerste punt betreft de juridische vorm. De last onder dwangsom wordt door gemeenten
gezien als een tamelijk complex instrument met een relatief lange doorlooptijd. In
combinatie met de korte duur van de quarantaineplicht wordt de kans op een effectieve
toepassing van de last onder dwangsom als handhavingsinstrument daarom klein geacht.
De expertwerkgroep adviseert om de bestuurlijke boete als handhavingsinstrument voorop
te stellen. Daarbij wijst de expertwerkgroep erop dat indien de hoogte van de boete
niet meer dan € 340 bedraagt, dit instrument snel («lik-op-stuk») kan worden ingezet
bij een geconstateerde overtreding. De expertwerkgroep stelt voor om het instrument
van de last onder dwangsom in te zetten in uitzonderingssituaties waarin voorzienbaar
is dat enkel de oplegging van een bestuurlijke boete niet tot aanpassing van het gedrag
zal leiden. In dat geval kan, naast de boete, tevens een last onder dwangsom worden
opgelegd ter sanctionering van een tweede overtreding van de quarantaineplicht, waarbij
de dwangsom op een hoger bedrag kan worden bepaald teneinde een voldoende afschrikwekkend
effect teweeg te brengen.

Het tweede punt betreft de bewijslast. De expertwerkgroep constateert dat het voor
de betrokken toezichthouder lastig kan zijn om te bewijzen dat een persoon zich niet
aan de quarantaineplicht houdt. Direct bewijs kan alleen worden verkregen als de toezichthouder
de persoon op straat ziet lopen, maar de kans dat die situatie zich voordoet is gering.
Als een persoon niet wil meewerken en bijvoorbeeld de deur niet opendoet, dan rijst
de vraag of dit voldoende bewijs oplevert om overtreding van de quarantaineplicht
aan te nemen. Om de complexiteit van de bewijslast voor de toezichthouder te verminderen,
adviseert de expertwerkgroep om in het wetsvoorstel een bereikbaarheidsplicht op te
nemen. Deze plicht houdt in dat de quarantaineplichtige reiziger bereikbaar moet zijn
op het vermelde adres en via het vermelde telefoonnummer. Hierdoor kan ook een sanctie
worden opgelegd als een reiziger (bij herhaling) niet bereikbaar is.

Het derde punt betreft de capaciteit. Gemeenten geven aan dat hun handhavingscapaciteit
beperkt is door de stapeling van handhavingstaken die zij in het kader van de bestrijding
van de epidemie hebben gekregen en dat zij prioriteit zullen geven aan handhavingstaken
die direct betrekking hebben op de openbare orde. Om het capaciteitsvraagstuk te verlichten,
doet de expertwerkgroep de suggestie om mobiele toezicht- en handhavingsteams te vormen
die regionaal kunnen opereren. Hierdoor komt de capaciteitsvraag niet bij individuele
gemeenten te liggen, maar wordt deze over meerdere gemeenten verspreid en kan worden
voorzien in mobiele teams die specifiek voor de handhaving van de quarantaineplicht
worden ingezet. De expertwerkgroep ziet hierbij met name een rol voor centrumgemeenten.
Voor het realiseren van de mobiele teams zal evenwel extra capaciteit moeten worden
aangetrokken. Compensatie van de kosten vormt derhalve een randvoorwaarde.

Het voorstel van de expertwerkgroep om, naast de last onder dwangsom, te voorzien
in de mogelijkheid van oplegging van een bestuurlijke boete is overgenomen door toevoeging
in het wetsvoorstel van een nieuw artikel 58v. Daarbij is in het wetsvoorstel bepaald
dat het boetebedrag ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie,
bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, zal bedragen. Hiermee
wordt aangesloten bij de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin is bepaald dat bij
het vaststellen van een maximale bestuurlijke boetehoogte wordt verwezen naar een
van de boetecategorieën in het Wetboek van Strafrecht (Ar 5.43). De verwijzing naar
de eerste categorie sluit aan bij de reguliere strafsanctie die op grond van artikel
68bis, eerste lid, van de Wpg geldt bij overtreding van de regels van hoofdstuk Va
van die wet. Zoals reeds is vermeld in paragraaf 4 van de toelichting, zal vanuit
de rijksoverheid het initiatief worden genomen tot het opstellen van een handreiking
om gemeenten tegemoet te komen bij de uitvoering van hun toezichthoudende en handhavende
taak. Daarin zal worden aangesloten bij het advies van de expertwerkgroep om de bestuurlijke
boete als primair handhavingsinstrument in te zetten, alsmede bij de voorgestelde
hoogte van het boetebedrag om op dit punt zoveel mogelijk uniformiteit tussen de gemeenten
te bevorderen.

Het voorstel van de expertwerkgroep om het wetsvoorstel aan te vullen met een bereikbaarheidsplicht
is gedeeltelijk overgenomen. In het wetsvoorstel is artikel 58nb aangevuld met een
bepaling (nieuw vierde lid) waarin is geëxpliciteerd dat gedurende de plicht tot thuisquarantaine
de betrokkene in het kader van de op hem rustende medewerkingsplicht van artikel 5:20,
eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gehouden is om bereikbaar te zijn voor
een toezichthouder. Dit behelst evenwel geen zelfstandige norm ten aanzien waarvan
bij niet-naleving ervan afzonderlijk een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Het
expliciteren van de bereikbaarheidsplicht schept niettemin meer duidelijkheid over
de medewerking die de betrokkene bij het toezicht op de naleving van de quarantaineplicht
dient te verlenen. Het kabinet is dan ook van mening dat ook met de gedeeltelijke
overneming van de door de expertwerkgroep voorgestelde bereikbaarheidsplicht de effectiviteit
van de controle op naleving van de quarantaineplicht wordt vergroot.

Tot slot wordt het voorstel van de expertwerkgroep om met regionale mobiele teams
te gaan werken ondersteund. In compensatie van de kosten voor het realiseren hiervan
door het Rijk zal dan ook worden voorzien.

Het kabinet is van mening dat met de voorgestelde aanpassingen en de financiële toezegging
afdoende tegemoet wordt gekomen aan de geconstateerde bezwaren en knelpunten bij de
handhaving van de quarantaineplicht. In de systematiek van monitoring, toezicht en
handhaving blijft voorop staan dat eerst via monitoring wordt getracht te bewerkstelligen
dat reizigers in thuisquarantaine gaan. Daarbij staat stimulering, voorlichting en
ondersteuning voorop. Deze eerste stap is naar de mening van het kabinet noodzakelijk
om te voorzien in een proportioneel middel. Daarbij geldt dat, waar de Afdeling deze
verwachting niet deelt, de VNG – blijkens haar advies en naar mag worden ingeschat
gebaseerd op praktijkervaring (bijvoorbeeld met de avondklok) – wel de verwachting
deelt dat het enkel omzetten van een advies in een wettelijke verplichting de naleving
reeds doet verbeteren. Indien op grond van bevindingen door het belteam nader onderzoek
door een toezichthouder naar de naleving van de quarantaineplicht door een betrokkene
wenselijk wordt geacht, kan een melding worden gedaan aan de gemeenten. Zodanige melding
kan ook worden gedaan als het belteam geen telefonisch contact kan krijgen met een
betrokkene. Dit is verduidelijkt in artikel 58nf, tweede lid. Indien vervolgens na
controle door een toezichthouder een overtreding wordt geconstateerd, is het door
de toevoeging van de bestuurlijke boete mogelijk om direct op te treden («lik-op-stuk»).
De last onder dwangsom blijft behouden als aanvullend instrument voor de situaties
waarin het voorzienbaar is dat enkel de oplegging van de bestuurlijke boete niet tot
aanpassing van het gedrag van de betrokkene zal leiden. Met de aldus doorgevoerde
aanpassingen is het kabinet van mening dat het systeem van toezicht en handhaving
wel degelijk zodanig effectief kan worden ingericht dat sprake is van een effectief
middel.

Het wetsvoorstel en de toelichting zijn in lijn met het voorgaande aangepast.

2. Delegatiegrondslag en ontheffingsmogelijkheid

Bij ministeriële regeling kunnen uitzonderingen worden vastgesteld voor de thuisquarantaineplicht.
Het voorstel regelt, in afwijking van de algemene bepaling van artikel 58e Wpg, tevens
dat het niet mogelijk is om naast deze uitgezonderde categorieën voor Europees Nederland
in individuele gevallen ontheffing te verlenen. Het samenspel van deze bepalingen
bepaalt de reikwijdte van de voorgestelde quarantaineplicht. De Afdeling maakt hierover
de volgende opmerkingen.

a. Uitgezonderde categorieën personen

Op grond van het wetsvoorstel gaat degene die Europees Nederland inreist en voor inreis
verbleef in een aangewezen hoogrisicogebied, onverwijld na inreis in thuisquarantaine.19 Deze verplichting is niet van toepassing op bij ministeriële regeling aangewezen
categorieën van personen.20 Blijkens de toelichting zullen onder meer de volgende categorieën personen worden
uitgezonderd:

– personen die slechts korte duur in Nederland verblijven of slechts korte duur in het
hoogrisicogebied hebben verbleven;

– personen die na verblijf in een hoogrisicogebied eerst tenminste tien dagen hebben
verbleven in een niet-hoogrisicogebied; en

– categorieën van personen voor wie het om privé of zakelijke redenen noodzakelijk is
om frequent de grens te passeren.

De laatste groep betreft volgens de toelichting bijvoorbeeld grenswerkers, -studenten
en -scholieren, bepaalde werknemers in het personen- en goederenvervoer, en co-ouders
of mantelzorgers in grensoverschrijdende situaties.21 Deze categorieën overlappen in ieder geval deels met de categorieën reizigers in
aanbeveling 2020/1475 van de Raad van de Europese Unie van wie niet onverkort mag
worden geëist dat zij in quarantaine gaan.22 De toelichting gaat niet in op deze laatste categorie.

Nu de toelichting aangeeft dat deze groepen in ieder geval zullen worden uitgezonderd,
rijst de vraag waarom deze uitzonderingen niet reeds in de wet zelf worden opgenomen.
Blijkens de toelichting is de reden voor de voorgestelde delegatie aan de Minister
om meer flexibel te kunnen inspelen op onvoorziene of gewijzigde omstandigheden. Dat
acht de regering enerzijds noodzakelijk met het oog op de bestrijding van de epidemie,
maar anderzijds ook met het oog op de belangen van betrokkenen. Het is immers noodzakelijk
om snel af te schalen en de quarantaineplicht niet (langer) van toepassing te laten
zijn als daartoe met het oog op de bestrijding van de epidemie geen noodzaak meer
bestaat, zo vermeldt de toelichting.23

De Afdeling acht deze argumentatie niet overtuigend. Mede gezien het feit dat het
wetsvoorstel diverse grondrechten juridisch vergaand beperkt (zie hiervoor punt 1)
is het noodzakelijk dat de reikwijdte van de quarantaineplicht zo veel mogelijk in
de wet zelf wordt geregeld. Vanuit dit oogpunt is opname van nu reeds voorzienbare
uitzonderingen in de wet aangewezen, waaronder de uitzonderingen die worden aanbevolen
door de Raad van de Europese Unie. De door de regering bepleite flexibiliteit is alleen
nodig voor nog niet voorzienbare categorieën die op een later moment moeten worden
uitgezonderd. De delegatiegrondslag zou zich daartoe moeten beperken.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in die zin aan te passen.

Aan het advies van de Afdeling is navolging gegeven door diverse categorieën van personen
die uitgezonderd zijn van de quarantaineplicht op wetsniveau aan te wijzen in artikel
58nc (nieuw). De genoemde aanbeveling van de Raad van de Europese Unie is daarbij
betrokken. Het wetsvoorstel en de toelichting in paragraaf 3.3 zijn aangepast.

b. Ontheffing quarantaineplicht

Voor een eventuele quarantaineplicht in Caribisch Nederland is voorzien in een bevoegdheid
voor de gezaghebber om in een individueel geval ontheffing te verlenen van de quarantaineplicht.
Ontheffing kan plaatsvinden na advies van de geneeskundige die belast is met de infectieziektebestrijding.24 De reden voor deze ontheffingsbevoegdheid is blijkens de toelichting dat zich onvoorziene
situaties voor doen waarin snel handelen geïndiceerd is. De daardoor ingegeven ontheffingsbevoegdheid
is belegd bij de gezaghebber, omdat deze de specifieke lokale omstandigheden het beste
kent.25

De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel deze ontheffingsmogelijkheid voor de
quarantaineplicht in Europees Nederland niet heeft gecreëerd. De vraag is of dit juist
is. Ook in Europees Nederland kunnen zich immers onvoorziene situaties voor kunnen
doen waarin in individuele gevallen snelle actie geboden is. En ook daar kent de burgemeester
de specifieke lokale omstandigheden het beste. Dit is ook de achtergrond van de bestaande
bevoegdheid voor burgemeesters om ontheffing te verlenen van bepaalde bepalingen in
het tijdelijke Hoofdstuk Va van de Wet publieke gezondheid.26

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te motiveren waarom de individuele ontheffingsmogelijkheid
niet noodzakelijk is voor Europees Nederland en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

Zowel voor Europees Nederland als voor Caribisch Nederland (ingeval een quarantaineplicht
wordt ingeregeld) geldt als uitgangspunt dat de uitzonderingen op de quarantaineplicht
worden bepaald bij algemeen verbindend voorschrift, hetzij op wetsniveau dan wel op
het niveau van een ministeriële regeling. Juist het feit dat bij ministeriële regeling
uitzonderingscategorieën kunnen worden aangewezen, biedt de mogelijkheid om snel en
flexibel in te kunnen spelen op onvoorziene of gewijzigde omstandigheden. Dat niettemin
voor Caribisch Nederland is voorzien in de mogelijkheid van een ontheffingsmogelijkheid
door de gezaghebber heeft te maken met de bijzondere kleinschaligheid van de eilanden,
waardoor het mogelijk is dat een beoogde uitzonderingssituatie betrekking heeft op
een enkel, mogelijk incidenteel geval. De mogelijkheid van een individuele ontheffing
ligt dan meer voor de hand dan aanpassing van de ministeriële regeling. De toelichting in paragraaf 3.4 is hierop aangevuld.

3. Rechtsbescherming

a. Inleiding

Een quarantaineplichtige kan de burgerlijke rechter schriftelijk verzoeken om opheffing
van de quarantaineverplichting op de grond dat deze verplichting niet op hem van toepassing
zou zijn.27 Hiervoor voorziet het wetsvoorstel in een spoedprocedure.

De Afdeling onderschrijft de keuze voor een spoedprocedure, nu dit vanuit grond- en
mensenrechtelijk perspectief vereist is.28 Zij heeft er op zichzelf begrip voor dat daarvoor aansluiting is gezocht bij het
systeem van rechtsbescherming zoals dat geldt bij oplegging van de bestaande, reguliere
quarantainemaatregel.29 Het is op grond van het wetsvoorstel echter tegelijkertijd mogelijk om via de bestuursrechter
de quarantaineverplichting te laten toetsen. Mede met het oog daarop heeft de Afdeling
verschillende vragen.

b. Concentratie van rechtsbescherming

Naast de burgerlijke rechter die in een in het wetsvoorstel geregelde verzoekschriftprocedure
kan oordelen over de rechtmatigheid van de thuisquarantaine, voorziet het wetsvoorstel
ook in twee bestuursrechtelijke rechtsingangen. Een persoon kan bezwaar en beroep
instellen tegen een sanctie die wordt opgelegd wegens overtreding van de thuisquarantaineplicht.
In deze procedure kan de rechter eveneens een oordeel geven over de rechtmatigheid
van de quarantaineplicht.30 Daarnaast is het besluit van de Minister tot aanwijzing van een of meerdere hoogrisicogebieden
een concretiserend besluit van algemene strekking, waartegen ook bezwaar en beroep
openstaat.31 Er zijn dus drie verschillende rechtsingangen die alle drie kunnen leiden tot een
rechterlijke uitspraak over de rechtmatigheid van de thuisquarantaine. Afhankelijk
van de situatie is daarbij de burgerlijke rechter of de bestuursrechter bevoegd.

Gelet op het voorgaande rijst de vraag of het niet wenselijk is de bevoegdheid om
te oordelen over de rechtmatigheid van de quarantaine in handen te leggen van één
rechter. De toelichting gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting aandacht aan te besteden.

Concentratie van rechtsbescherming verdient in algemene zin de voorkeur. Dat in dit
geval zowel de burgerlijke rechter als de bestuursrechter bevoegd is, wordt evenwel
als onvermijdelijk doch niet onoverkomelijk gezien. Vanuit grond- en mensenrechtelijk
perspectief is het noodzakelijk om te voorzien in een rechtstreekse toegang tot de
rechter om de toepasselijkheid van de quarantaineplicht te kunnen laten toetsen. Daartoe
is voorzien in een procedure bij de burgerlijke rechter die aansluit op de systematiek
van de quarantainemaatregel van artikel 35 van de Wpg en waarmee de rechtspraak ook
zekere ervaring heeft in verband met zaken in het kader van de Wet verplichte geestelijke
gezondheidszorg. Voorzien in een rechtstreekse toegang tot de bestuursrechter zou
uitsluitend kunnen worden bewerkstelligd door doorbreking van het systeem op grond
waarvan een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht als constitutief vereiste
voor toegang geldt. Een dergelijk vergaande doorbreking is niet wenselijk geacht,
alleen al omdat het hier om tijdelijke maatregelen in verband met de bestrijding van
de epidemie gaat. Om dezelfde reden is het evenmin wenselijk geacht om, in afwijking
van het bestaande systeem, de burgerlijke rechter bevoegd te maken ter zake van een
beroep tegen een bestuursrechtelijk handhavingsinstrument of een concretiserend besluit
van algemene strekking. Daarbij geldt de – ook door de Raad voor de rechtspraak gedeelde
– verwachting dat slechts beperkt gebruik zal worden gemaakt van de verzoekschriftenprocedure
bij de burgerlijke rechter. Het merendeel van de zaken zal zich in de praktijk dus
vanzelf concentreren bij de bestuursrechter. De toelichting in paragraaf 3.3 is hierop
aangevuld.

c. Afzien van horen

Het wetsvoorstel regelt dat in de verzoekschriftenprocedure onder omstandigheden kan
worden afgezien van het horen van de verzoeker. Dit is mogelijk indien de «indiener
niet beschikbaar was op het door de rechter vastgestelde tijdstip waarop het horen
plaatsvindt».32

De Afdeling merkt op dat de verzoeker ten tijde van het verzoek in verplichte thuisquarantaine
is. Daarnaast vindt het horen altijd plaats via een tweezijdig elektronisch communicatiemiddel.
Onder die omstandigheden is niet goed denkbaar dat, ook gelet op het feit dat de procedure
op initiatief van de quarantaineplichtige plaatsvindt, sprake kan zijn van een situatie
waarin de verzoeker niet beschikbaar zou zijn voor het horen. Dit kan alleen aan de
orde zijn als de verzoeker hier zelf niet aan meewerkt. Uitsluitend in zo’n geval
zou het achterwege laten van het horen toelaatbaar zijn, gelet op de ernst van de
maatregel in kwestie.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

Het spoedeisende karakter van de verzoekschriftenprocedure, het feit dat de procedure
op initiatief van de verzoeker plaatsvindt, de wijze van horen via een tweezijdig
elektronisch communicatiemiddel en het feit dat de verzoeker gedurende de procedure
in thuisquarantaine is, maakt dat de verzoeker in beginsel geacht kan worden beschikbaar
te zijn op het door de rechter bepaalde tijdstip van horen. Daarbij ligt het in de
rede dat voorafgaand aan het bepalen van dat tijdstip hierover afstemming met de verzoeker
plaatsvindt, zodat rekening kan worden gehouden met de thuis(werk)situatie van de
verzoeker. Indien de verzoeker gegeven alle eerdergenoemde omstandigheden dan toch
niet op het vastgestelde tijdstip beschikbaar is, kan van horen worden afgezien omdat
de verzoeker klaarblijkelijk niet (langer) aan de procedure wenst mee te werken.

De toelichting in paragraaf 3.3 is op dit punt aangevuld.

4. Inreizen met eigen vervoer

Naast de verplichte thuisquarantaine regelt het wetsvoorstel ook dat reizigers die
met eigen vervoer Nederland inreizen vanuit een hoogrisicogebied, verplicht kunnen
worden bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag. Voorts regelt het
wetsvoorstel dat ook deze reizigers na hun inreis in thuisquarantaine moeten. De Afdeling
merkt hierover het volgende op.

a. Handhaving testbewijs

Reizigers die Nederland in willen reizen zijn op basis van de bestaande wetgeving
bij gebruik van bedrijfsmatig personenvervoer verplicht om hun negatieve testuitslag
te tonen aan de aanbieder hiervan. De aanbieder mag geen reizigers toelaten die geen
negatieve testuitslag kunnen overleggen.33 Hiermee bestaat voor deze vorm van inreizen een sluitend systeem waarbij voorkomen
wordt dat mensen inreizen zonder negatieve test.34 Voor reizigers met eigen vervoer ligt dit veel lastiger. De toelichting stelt dat
deze personen hun negatieve testuitslag moeten tonen aan een toezichthouder. Indien
een reiziger geen negatieve testuitslag kan tonen, kan daartegen strafrechtelijk worden
opgetreden door oplegging van een geldboete.

Personen die met eigen vervoer inreizen zullen dit in de meeste gevallen doen via
de weg, komend vanuit de buurlanden Duitsland of België. Omdat er geen sprake is van
structurele grenscontroles bij deze grenzen, zou op een andere manier moeten worden
voorzien in controle of per eigen vervoer inkomende reizigers zich aan de verplichting
houden. De toelichting geeft op dit punt alleen aan dat deze reizigers in de grensstreken
kunnen worden gecontroleerd. Blijkens de toelichting gaat het hier niet om een grenscontrole,
maar om een controle op de naleving van de verplichtingen van de thans voorgestelde
artikelen 58nd en 58pa, eerste lid, van de Wpg. De toelichting gaat niet in op de
vraag in welke mate het daadwerkelijk mogelijk zal zijn om dergelijke controles te
houden, welk percentage van het binnen reizend verkeer gecontroleerd kan worden en
wie dit gaat uitvoeren. Daarmee is vooralsnog niet aannemelijk gemaakt dat deze plicht
effectief gehandhaafd kan worden.

Handhaving wordt des te lastiger in het geval onze buurlanden op enig moment niet
langer zijn aangewezen als hoog-risicogebied maar bijvoorbeeld hun buurlanden nog
wel. In dat geval kan het bijvoorbeeld zo zijn dat een reiziger die uit Polen komt
nog wel een testverplichting heeft, maar iemand die uit Duitsland komt niet meer.
Uit de toelichting blijkt niet of en op welke wijze bij de controles in de grensstreek
achterhaald kan worden waar de reiziger die met eigen vervoer inreist daadwerkelijk
verblijf heeft gehouden. Ook is niet duidelijk hoe gehandeld moet worden indien een
reiziger eerst een aantal dagen in een aangewezen hoog-risicogebied is geweest, daarna een aantal dagen in een niet aangewezen gebied en
vervolgens Nederland in wil reizen.

b. Quarantaineverplichting

De reiziger zal bij inreis met eigen vervoer op grond van het wetsvoorstel ook moeten
beschikken over een quarantaineverklaring. Dit is een verklaring waarin de reiziger
verklaart dat hij na inreis in Nederland onverwijld in thuisquarantaine zal gaan dan
wel dat hij tot een van de categorieën van personen behoort die krachtens de wet zijn
uitgezonderd van de thuisquarantaineplicht (zie hiervoor punt 2a).

Het uitgangspunt is blijkens de toelichting dat de quarantaineverklaring digitaal
kan worden ingevuld door op een website bepaalde gegevens in te vullen. Na het invullen
van de gegevens op de website verkrijgt de betrokkene een digitale bevestiging van
de quarantaineverklaring of kan hij de verklaring downloaden of printen. Voor wie
niet beschikt over digitale middelen of voldoende vaardigheden om daarmee om te gaan,
is een papieren quarantaineverklaring ook mogelijk, aldus de toelichting. Voor het
geval ten tijde van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de digitale voorziening
nog niet operationeel is, voorziet het voorstel erin dat reizigers die met gebruikmaking
van bedrijfsmatig personenvervoer Nederland inreizen, kunnen worden verplicht om een
papieren quarantaineverklaring af te geven aan de vervoerder. In andere gevallen kan
de reiziger worden verplicht zijn papieren quarantaineverklaring af te geven aan een
toezichthouder.

Gelet op het voorgaande rijst ook hier de vraag of voor reizigers die met eigen vervoer
het land inreizen de mogelijkheid bestaat om deze plicht, inclusief de thuisquarantaine
zelf, effectief te handhaven. Dit geldt te meer nu niet voor alle uitzonderingen waaraan
gedacht wordt, bewijsstukken kunnen worden overlegd waarmee een reiziger kan aantonen
dat hij behoort tot een uitgezonderde categorie. De Afdeling wijst daarbij bijvoorbeeld
op een persoon die de grens moet passeren voor mantelzorg.

c. Conclusie

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichting dragend
te motiveren of sprake is van een effectief systeem van handhaving van de test- en
quarantaineverplichting voor reizigers met eigen vervoer. Indien dit niet mogelijk
blijkt adviseert de Afdeling van dit onderdeel van het wetsvoorstel af te zien.

Controle op de naleving van de verplichtingen voor reizigers die na verblijf in een
hoogrisicogebied met eigen vervoer Nederland inreizen, zal worden verricht door teams
van toezichthouders en ambtenaren met opsporingsbevoegdheden. Deze teams zullen steekproefsgewijs
bestuurders van voertuigen controleren op de aanwezigheid van een negatieve testuitslag
en quarantaineverklaring. Dat niet elke reiziger daadwerkelijk zal worden gecontroleerd,
laat onverlet dat reizigers wel rekening moeten houden met de mogelijkheid dat zij
kunnen worden gecontroleerd en bij niet-naleving van (een van) de verplichtingen kunnen
worden beboet. Niet valt in te zien dat daarmee geen sprake kan zijn van een effectieve
handhaving van de naleving van de betreffende verplichtingen door deze categorie van
reizigers. Daarvoor is in de regel immers niet vereist dat elke betrokkene daadwerkelijk
moet worden gecontroleerd.

De Afdeling benoemt voorts bij punt a in relatie tot de handhaving van de negatieve
testuitslag twee situaties waarin het volgens haar onduidelijk is hoe in dat geval
het toezicht en de handhaving kunnen plaatsvinden. Indien de reiziger heeft verbleven
in een gebied dat in relatie tot de quarantaineplicht als hoogrisicogebied is aangewezen,
zal op de reiziger die voorafgaand aan de inreis in Nederland in dat gebied heeft
verbleven de verplichting rusten om zowel te beschikken over een negatieve testuitslag
als over een quarantaineverklaring. Bij het invullen van de quarantaineverklaring
dient het gebied waar is gebleven te worden ingevuld. Het niet naar waarheid invullen
hiervan om zodoende de geldende verplichtingen te ontduiken, kan valsheid in geschrifte
in de zin van artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht opleveren. Aan de hand van
de aanwezigheid van een quarantaineverklaring en de hierop vermelde gegevens kan de
toezichthouder achterhalen of op de reiziger evenbedoelde verplichtingen rusten. Als
alleen de verplichting van een negatieve testuitslag geldt, zal moeten worden uitgegaan
van de eigen verklaring van de betrokkene. In zekere mate is dit vergelijkbaar met
de thans geldende avondklok, waar ook in voorkomend geval wordt volstaan met de eigen
verklaring van de betrokkene. Ingeval een reiziger na verblijf in een hoogrisicogebied
voor inreis in Nederland eerst gedurende ten minste tien dagen in een niet-hoogrisicogebied
heeft verbleven en derhalve stelt tot een uitzonderingscategorie te behoren, is het
aan hem om dat ook te staven. Dit zal bij ministeriële regeling worden bepaald op
de grondslag van artikel 58ne, onderdeel b, van de Wpg.

In reactie op de opmerking van de Afdeling bij punt b in relatie tot de quarantaineverklaring
geldt dat inderdaad niet ten aanzien van alle categorieën van personen die worden
uitgezonderd van de quarantaineplicht een bewijsstuk ter staving daarvan kan worden
gevergd. Niettemin geldt ook hier dat het in strijd met de waarheid invullen van de
quarantaineverklaring om zodoende de geldende verplichting te ontduiken, een strafbaar
feit kan opleveren en kan een parallel worden getrokken met de thans geldende avondklok,
waar ook in voorkomend geval bij een beroep op een uitzonderingscategorie enkel met
een «eigen verklaring» kan worden volstaan.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de toelichting in paragraaf
4 op enkele punten aangevuld.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele aanpassingen in het wetsvoorstel
door te voeren. Naast enkele aanpassingen van technische aard, betreft dit de toevoeging
in artikel 58nd, vijfde lid, van de Wpg dat tegen de beslissing van de burgerlijke
rechter op het verzoekschrift geen voorziening openstaat. Dit sluit aan bij het systeem
van rechtsbescherming zoals dat geldt op grond van artikel 41, zesde lid, van de Wpg
bij oplegging van de quarantainemaatregel van artikel 35 van die wet. De toelichting
in paragraaf 3.3 is hierop aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge