Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 807 Wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met het stellen van tijdelijke regels over de inzet van testbewijzen bij de bestrijding van het virus SARS-CoV-2 (Tijdelijke wet testbewijzen covid-19)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
Algemeen
2
1.
Inleiding
2
2.
Hoofdlijnen van het voorstel
3
2.1
Afwegings- en beoordelingskader
3
2.2
Niet-essentiële sectoren
4
2.3
Onderwijs
7
2.4
Geclausuleerde delegatiegrondslag
11
2.5
Caribisch Nederland
13
2.6
Inzet testbewijs
14
2.7
Testen en teststrategieën
14
2.8
Testcapaciteit
16
2.9
Testbewijzen
16
3.
Gevolgen
18
4.
Verhouding tot andere regelgeving
20
4.1
Grond- en mensenrechten
20
4.2
Verhouding tot het EU-recht
23
4.3
Gegevensbescherming
24
4.4
Nationale wetgeving
27
5.
Invoering en regeldruk
28
5.1
Fieldlabs en pilots
28
5.2
Invoering
29
5.3
Regeldruk
30
6.
Toezicht en handhaving
31
7.
Financiële gevolgen
33
8.
Rechtsbescherming
34
9.
Advisering, toetsing en consultatie
35
9.1
Internetconsultatie
35
9.2
Autoriteit Persoonsgegevens (AP) en Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens
BES (CPB BES)
37
9.3
College voor de Rechten van de Mens (CRM)
39
9.4
Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
41
9.5
Caribisch Nederland
42
9.6
Toezichts- en handhavingstoetsen
43
9.7
Belangenorganisaties
47
10.
Overgangsrecht en inwerkingtreding
51
Artikelsgewijs
51
Artikel I (wijziging Wet publieke gezondheid)
51
Artikelen II en III (overgangsrecht en inwerkingtreding)
58
Algemeen
1. Inleiding
Met deze wijziging van de Wet publieke gezondheid (Wpg) worden de tijdelijke bepalingen
in hoofdstuk Va van die wet uitgebreid met de mogelijkheid om bij het treffen van
maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 regels te kunnen stellen
over het tonen van een testbewijs waaruit blijkt of er op het moment van afname van
de test een infectie was met het coronavirus SARS-CoV-2 (hierna: de inzet van testbewijzen).
De inzet van testbewijzen heeft als doel bij het tegengaan van de verspreiding van
het virus SARS-CoV-2 (hierna: coronavirus) onderdelen van de samenleving te heropenen
of geopend te houden. Aan de hand van een test kan de besmettelijkheid worden vastgesteld
en daarmee het risico op verspreiding van het coronavirus. Daarvoor is in het bijzonder
een bewijs van een negatieve testuitslag relevant. In een epidemiologische situatie
waarin het risico op verspreiding zeer ernstig is, kunnen testbewijzen tijdelijk worden
benut bij het gefaseerd afschalen van maatregelen ter bestrijding van de epidemie.
In een gunstiger epidemiologische situatie zouden testbewijzen bij een opkomende verspreiding
van het coronavirus ingezet kunnen worden bij het gefaseerd opschalen van maatregelen
ter bestrijding van de epidemie. Afhankelijk van het risiconiveau op verspreiding
van het coronavirus geeft de «Routekaart coronamaatregelen» een overzicht van de maatregelen
voor het verrichten van activiteiten of de toegang tot voorzieningen.1 De routekaart is daarmee een belangrijk richtsnoer voor de inzet van testbewijzen.
Het testbewijs zal alleen wettelijk worden verplicht om, afhankelijk van de epidemiologische
situatie, maatregelen te versoepelen en sneller los te laten (bij het afschalen) of
maatregelen minder ingrijpend laten zijn en later in te voeren (bij het opschalen).
Het verplichten van een testbewijs raakt grondrechten, waaronder het recht op lichamelijke
integriteit en het recht op privacy. Voor een beperking van deze rechten door de overheid
is een wettelijke basis vereist. Het wetsvoorstel expliciteert de grondslag om bij
ministeriële regeling testbewijzen te kunnen inzetten voor toegang tot sport- en jeugdactiviteiten,
culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca, een en ander met
inbegrip van doorstroomlocaties. Daarnaast kan het middelbaar beroepsonderwijs (mbo)
en het hoger onderwijs (ho) bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen om
er met behulp van testbewijzen voor te zorgen dat aan meer studenten meer fysiek onderwijs
gegeven kan worden. Op andere terreinen kan het testbewijs niet worden voorgeschreven.
Het wetsvoorstel regelt niet het gebruik van testbewijzen in andere gevallen dan waarin
dat wettelijk is voorgeschreven.
Op welk moment en voor welke van deze activiteiten en voorzieningen testbewijzen feitelijk
zullen worden ingezet, is ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel nog niet
te bepalen. Dit zal per sector verschillen en hangt af van de actuele omstandigheden,
waaronder de epidemiologische situatie, de geldende maatregelen ter bestrijding van
de epidemie van covid-19, de effectiviteit van de inzet van testbewijzen en de praktische
uitvoerbaarheid ervan, onder meer wat betreft de beschikbaarheid van testen en testlocaties
alsmede de testbereidheid. De inzet van testbewijzen voor onderwijsvoorzieningen is
bovendien pas aan de orde wanneer gebleken is dat andere maatregelen een onaanvaardbaar
tekort aan fysiek onderwijs niet kunnen wegnemen en indien onderwijsinstellingen ervoor
zorg dragen dat hun studenten zich kunnen laten testen en de toegankelijkheid van
het onderwijs waarborgen voor studenten zonder testbewijs.
Van overheidswege worden applicaties beschikbaar gesteld waarin de testuitslag wordt
omgezet in een testbewijs dat eenvoudig kan worden getoond en gelezen. Testbewijzen
zijn er ook in papieren vorm. Aan het testbewijs worden bij ministeriële regeling
nadere eisen gesteld, onder meer dat ze actueel en betrouwbaar zijn. Ook kan worden
bepaald welk type test moet zijn verricht, waarbij het soort activiteit of voorziening
uit kan maken. Verder zal vereist kunnen worden dat de identiteit van de toonder van
het testbewijs wordt vastgesteld voor het verschaffen van toegang tot de activiteiten
of voorziening.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
2.1 Afwegings- en toetsingskader
Op 17 december 2020 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)
de Gezondheidsraad om advies gevraagd over de voorwaarden waaronder een testbewijs
ethisch en juridisch verantwoord kan worden ingezet bij het verstrekken van toegang
tot onderwijsinstellingen, zorginstellingen zoals verpleeghuizen, publieke voorzieningen,
werkomgeving en sociale gelegenheden zoals horeca, uitgaansgelegenheden of (sport)evenementen.
In «Testbewijzen voor SARS-CoV-2: ethische en juridische voorwaarden» van 14 januari
2021, nr. 2021/02, heeft de Gezondheidsraad geadviseerd de voor- en nadelen van de
inzet van testbewijzen per activiteit of voorziening tegen elkaar af te wegen. Voor
deze afweging heeft de raad een ethisch-juridisch kader opgesteld met voorwaarden.
Alleen wanneer aan alle voorwaarden wordt voldaan, is volgens de Gezondheidsraad de
inzet van testbewijzen in een specifieke voorziening te overwegen. Die voorwaarden
zijn:
a. testbewijzen moeten noodzakelijk en effectief zijn om de samenleving te heropenen
en tegelijkertijd virusverspreiding terug te dringen;
b. testbewijzen moeten de minst ingrijpende maatregel zijn om de doelstelling te bereiken;
c. testbewijzen moeten een proportionele maatregel zijn. Dat wil zeggen dat de gevolgen
van het moeten kunnen tonen van een testbewijs in verhouding staan tot het doel dat
daarmee wordt nagestreefd;
d. potentiële schadelijke effecten van de maatregel moeten worden geminimaliseerd;
e. iedereen moet gelijke (financiële) toegang hebben tot testmogelijkheden en testbewijzen;
f. het beleid mag niet tot discriminatie leiden;
g. er moet zorgvuldig en in overeenstemming met privacywetgeving worden omgegaan met
de (bijzondere) persoonsgegevens van de houder van het testbewijs;
h. het beleid moet vanaf het begin periodiek worden gemonitord en geëvalueerd;
i. het beleid moet helder en begrijpelijk worden uitgelegd aan de bevolking.
De context waarin testbewijzen worden overwogen, bepaalt in belangrijke mate of aan
de voorwaarden wordt voldaan. De Gezondheidsraad benadrukt dat deze context dynamisch
is. Dat betekent dat testbewijzen op het ene moment wel en later niet meer goed verdedigbaar
kunnen zijn.
Het advies van de Gezondheidsraad is overgenomen. Ten eerste door in het wetsvoorstel
de sectoren te bepalen waarin testbewijzen kunnen worden ingezet, te weten niet-essentiële
sectoren en eventueel delen van het onderwijs. Bij deze selectie is het afwegingskader
gebruikt. Ten tweede door genoemde voorwaarden voor de inzet van testbewijzen waar
nodig te verankeren in dit wetsvoorstel door middel van geclausuleerde delegatiegrondslagen.
Dit wordt in de paragrafen 2.2 t/m 2.4 nader toegelicht.
2.2 Niet-essentiële sectoren
De inzet van testbewijzen impliceert een indirecte testplicht voor diegenen die wensen
deel te nemen aan activiteiten of gebruik te maken van voorzieningen waar een testbewijs
is voorgeschreven. Dat moet juridisch verantwoord en ethisch aanvaardbaar zijn. De
Gezondheidsraad wijst in dit verband onder meer op de volgende factoren. Het gaat
om de afweging tussen enerzijds het bevorderen van de volksgezondheid door het terugdringen
van de virusverspreiding, waardoor minder mensen ziek zullen worden of zullen overlijden
aan de gevolgen van covid-19 en anderzijds het teruggeven van bewegingsvrijheid, wat
belangrijke maatschappelijke voordelen oplevert voor zowel individuen als de samenleving
als geheel. De inzet van testbewijzen dient effectief te zijn voor het bereiken van
de beoogde doelstelling, waarbij uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en maatschappelijk
draagvlak van belang zijn. Voorzorgsmaatregelen zijn nodig om potentiële negatieve
gevolgen te voorkomen. Niet in de laatste plaats wijst de Gezondheidsraad op gelijke
toegang en non-discriminatie, wat mede gerealiseerd kan worden door goede alternatieven
te bieden voor degenen die geen testbewijs kunnen of willen tonen.
Of gelet op de relevante factoren aan de voorwaarden van het door de Gezondheidsraad
gepresenteerde afwegingskader voldaan wordt, kan per sector verschillen. Testbewijzen
kunnen vrijheden teruggeven, maar degene die geen testbewijs kan of wil tonen, wordt
juist in zijn vrijheden beperkt. De Gezondheidsraad maakt hierbij onder andere onderscheid
naar de mate waarin een sector als essentieel is aan te merken. Voor de ene sector
is toegang tot activiteiten en voorzieningen van groter maatschappelijk belang dan
voor een andere sector. De afbakening van de sectoren waarop dit wetsvoorstel van
toepassing is, volgt grotendeels dit onderscheid. Bij wet zijn sectoren aangewezen
die naar maatschappelijke opvattingen voor de deelnemers onderscheidenlijk gebruikers
niet van primair belang zijn en niet voor eenieder toegankelijk behoren te zijn. In
overeenstemming met de motie van het lid Azarkan inzake toegang tot publieke voorzieningen
ongeacht vaccinatie- of teststatus (Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 864), zal het testbewijs daarom niet worden ingezet voor publieke voorzieningen zoals
het openbaar vervoer of het stadhuis. Publieke voorzieningen zijn al zoveel mogelijk
opengesteld om eenieder gelijke toegang te verschaffen. Hiervoor kunnen de basismaatregelen
en andere maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 effectief worden
aangewend.
Onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel zijn daarom in de eerste plaats activiteiten
en voorzieningen gebracht die geacht worden niet essentieel te zijn voor de deelnemers
en bezoekers en die als gevolg van de maatregelen ter bestrijding van de epidemie
van covid-19 aan strenge beperkingen onderhevig zijn of zelfs gesloten zijn. Doorgaans
zijn de maatregelen in deze sectoren strenger bij hogere dreigingsniveaus. Toch betreft
het sectoren die van belang zijn vanuit economisch oogpunt en die, hoe langer deze
epidemie duurt, bijdragen aan het welzijn en daarmee aan de volksgezondheid. Wanneer
dat met andere maatregelen niet mogelijk is, kan door de inzet van testbewijzen weer
toegang worden geboden tot activiteiten en voorzieningen. Het wetsvoorstel maakt de
inzet van testbewijzen uitsluitend mogelijk op de volgende terreinen: sport- en jeugdactiviteiten,
culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca, een en ander met
inbegrip van locaties waar sprake is van doorstroom van het publiek. Bij de omschrijving
van deze terreinen is aangesloten bij de terminologie die gehanteerd wordt in de routekaart.
Binnen deze globaal aangeduide terreinen zullen testbewijzen selectief worden ingezet.
Deze aanpak sluit aan op de systematiek van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19
(Trm) om bij ministeriële regeling meer exact te bepalen op welke deelterreinen een
maatregel ter bestrijding van de epidemie van covid-19 geldt. Enkele voorbeelden kunnen
dit verduidelijken. De toepasselijkheid van maatregelen op jeugdigen wordt vaak begrensd
op de leeftijd vanaf dertien jaar. Dat zal bij de inzet van testbewijzen voor jeugdactiviteiten
zeer waarschijnlijk niet anders zijn, zodat het daar met name zal kunnen gaan om oudere
jeugd en bij de activiteiten betrokken volwassenen. Bij sport ligt de leeftijdsgrens
thans hoger en kunnen testbewijzen vooral effectief worden ingezet voor het publiek.
Een evenement, ten slotte, is een veelomvattend begrip waarbinnen in de Trm nadere
keuzen worden gemaakt. Zo valt een uitvaart onder dat begrip, maar daarvoor wordt
veelal een uitzondering gemaakt op maatregelen. Kortom, testbewijzen zullen in deze
sectoren kunnen worden ingezet waar participatie in hoge mate een vrije keuze is.
Deze deelterreinen zijn te kenschetsen als wat de Gezondheidsraad sociale gelegenheden
noemt. Wanneer iemand niet wenst deel te nemen, zijn daar geen verstrekkende consequenties
aan verbonden en heeft dat geen gevolgen voor diens rechtspositie. Het is derhalve
minder bezwaarlijk dan bij essentiële sectoren wanneer iemand die geen testbewijs
wil of kan tonen, geen toegang heeft tot deze activiteiten en voorzieningen en desgewenst
gebruik kan maken van alternatieve faciliteiten. Om dezelfde reden is de beschikbaarheid
van alternatieven geen voorwaarde voor de inzet van testbewijzen.
Voor medewerkers in deze sectoren zal een testbewijs niet voorgeschreven worden. In
het wetsvoorstel is expliciet uitgezonderd dat personen die beroeps- of bedrijfsmatig
werkzaamheden verrichten, wettelijk verplicht kunnen worden een testbewijs te tonen.
De mogelijkheid om ook op de werkvloer testbewijzen voor te schrijven, is verkend
in overleg met sociale partners. Geconcludeerd is dat er geen verplichte inzet van
een testbewijs voor de werkomgeving dient te komen. De aard van de rechtsverhouding
en de afhankelijkheidsrelatie tussen werkgever enerzijds en werknemer, uitzendkracht,
gedetacheerde, zzp'er en vergelijkbare arbeidskrachten anderzijds, de consequenties
voor de medewerker die geen testbewijs kan of wil tonen, de inbreuk op de privacy
van de medewerker en de doorbreking van het medisch beroepsgeheim maken het wettelijk
verplichten van een testbewijs voor medewerkers een onwenselijke en te ingrijpende
maatregel. Tot slot werpt de onaantastbaarheid van het lichaam (artikel 11 van de
Grondwet) juridische belemmeringen op, waarbij het proportionaliteitscriterium en
het subsidiariteitsbeginsel van belang zijn.
Voor medewerkers weegt een testverplichting zwaarder dan voor deelnemers aan activiteiten
of gebruikers van voorzieningen, aangezien het directe consequenties heeft voor het
kunnen verrichten van hun werk en mogelijk zelfs voor het verwerven van inkomsten,
alsmede omdat zij zich in veel gevallen vaker zouden moeten laten testen. Weliswaar
blijkt uit de Fieldlabs dat medewerkers in hoge mate bereid zijn zich vrijwillig te
laten testen, maar het opleggen van een wettelijke verplichting voert te ver. Vergelijkbaar
met de huidige aanpak bij Fieldlabs zullen werknemers wel dringend worden geadviseerd
zich te laten testen. Voor het overige zullen werkgevers met andere, minder ingrijpende
middelen het risico op besmetting met het coronavirus voor medewerkers moeten beperken.
Dit is ook nodig omdat de werknemers zich niet zomaar kunnen onttrekken aan het werken
in een potentieel gevaarlijke omgeving. Daarbij weegt mee dat een testbewijs niet
betekent dat er geen potentieel gevaarlijke omgeving is. Ook met een testbewijs en
zonder andere maatregelen zouden medewerkers, bezoekers en klanten elkaar kunnen besmetten.
Alles afwegende dienen werkgevers met minder ingrijpende maatregelen dan een testverplichting
te voorkomen dat werknemers, of zij er al dan niet voor kiezen zich te laten testen,
besmet raken met het virus, net zoals dat het risico op besmetting tussen werknemers
en deelnemers moet worden voorkomen dan wel zoveel als mogelijk beperkt. Werkgevers
hebben een zorgplicht om de veiligheid en gezondheid van iedere individuele medewerker
te beschermen. Om veiligheid op de werkvloer in dit geval te borgen kan gedacht worden
aan maatregelen als handen wassen, geen handen schudden, het houden van de veilige
afstandsnorm, het plaatsen van schermen, het aangeven van looproutes, het beperken
van het aantal mensen op de arbeidsplaats, het ventileren van ruimten, het ontsmetten
van de arbeidsplaats, het ontsmetten van gereedschappen, het dragen van gelaatsbescherming
of het dragen van mondkapjes.
Dit betekent dat er twee regimes zijn: een regime voor deelnemers en bezoekers, die
wel verplicht zijn om een testbewijs te tonen, en een regime voor medewerkers waarvoor
die verplichting niet geldt. Dat betekent echter niet dat de effectiviteit van het
voorgestelde systeem op losse schroeven komt te staan. Het blijft van belang om het
risico dat medewerkers het virus verspreiden onder deelnemers aan activiteiten of
bezoekers van voorzieningen wordt voorkomen. En andersom behoren medewerkers te worden
beschermd tegen het risico dat een deelnemer of bezoeker, ondanks een negatief testbewijs,
toch besmet is met het coronavirus en geen maatregelen neemt om besmetting te voorkomen.
Het doel van het wetsvoorstel blijft ook met de uitzondering van een testplicht bij
medewerkers overeind. In iedere situatie moet worden gekeken naar hoe een zo veilig
mogelijke omgeving voor deelnemers of bezoekers en medewerkers kan worden gerealiseerd.
Werkgevers zullen in overleg met de werknemers moeten bepalen hoe hun Risico Inventarisatie
& Evaluatie (RI&E) op deze situatie moet worden aangepast. Op de werkvloer kan dit
concreet betekenen dat na het herzien van de RI&E, de afstandsmaatregelen in de praktijk
bij werkenden vanuit de veiligheid en gezondheid noodzakelijk blijven om het risico
op besmetting met het coronavirus te voorkomen of te beperken. Het (tijdelijke) artikel 3.2a
van het Arbobesluit vormt de basis voor de verplichtingen van de werkgever bij het
treffen van maatregelen of voorzieningen. Het is van belang dat de voorlichting en
onderricht helder zijn. Ook voor die situaties waarin medewerkers kunnen worden geconfronteerd
met deelnemers en bezoekers die geen negatief testbewijs kunnen of willen tonen, waardoor
het risico op ongewenst gedrag en agressie richting de medewerker kan ontstaan.
In de publieksvoorlichting zal aandacht besteed worden aan het bestaan van de verschillende
regimes voor deelnemers aan activiteiten of bezoekers van voorzieningen enerzijds
en medewerkers anderzijds. Het moet ook voor deelnemers en bezoekers niet alleen duidelijk
zijn welke risico's op verspreiding van het coronavirus aan hun deelname of bezoek
zijn verbonden. Het is ook van belang dat zij geattendeerd worden op de noodzaak om
de maatregelen ter beheersing van die risico's in acht te nemen. Op die manier kan
de kans dat medewerkers het virus verspreiden onder deelnemers aan activiteiten of
bezoekers van voorzieningen waarvoor een testbewijs wettelijk is voorgeschreven, op
een aanvaardbaar niveau gehouden worden.
Bij de afbakening van de reikwijdte van het wetsvoorstel is meegewogen wat de mogelijke
nadelige effecten zijn van de inzet van een testbewijs en hoe deze geminimaliseerd
kunnen worden. Naar hun aard zijn de mogelijk nadelige effecten voor burgers minder
zwaarwegend bij niet-essentiële voorzieningen. Dit wordt versterkt door de omstandigheid
dat de inzet van testbewijzen steeds tijdelijk is. Zodra de epidemiologische omstandigheden
het mogelijk maken om met inachtneming van andere, minder vergaande maatregelen op
een verantwoorde wijze toegang tot activiteiten of voorzieningen te bieden, zal het
testbewijs niet langer voorgeschreven worden. Om de toegankelijkheid van testbewijzen
zoveel mogelijk te waarborgen, wordt rekening gehouden met de bereikbaarheid van teststraten
en zullen de kosten verbonden aan het testen en aan het verkrijgen van het testbewijs
grotendeels door het Rijk gedragen worden. Vanaf 1 juli 2021 zal een beperkte bijdrage
in de kosten worden gevraagd in de orde van grootte van € 7,50 per test. Deze bijdrage
vloeit voort uit toepassing van het profijtbeginsel, welk beginsel passend is te achten
bij niet-essentiële activiteiten en voorzieningen. De hoogte van de bijdrage zal naar
verwachting geen financiële drempel opwerpen die leidt tot maatschappelijk onaanvaardbare
ongelijke toegang tot activiteiten of voorzieningen. Verder zal het testbewijs behalve
digitaal, tevens in schriftelijke vorm te verkrijgen zijn.
2.3 Onderwijs
Op het uitgangspunt dat het testbewijs uitsluitend kan worden ingezet voor niet-essentiële
sectoren wordt een uitzondering gemaakt voor mbo en ho. Het wetsvoorstel schept de
mogelijkheid om binnen de sector onderwijs het mbo en ho of onderdelen daarvan aan
te wijzen waar een testbewijs kan worden voorgeschreven, zodat bijvoorbeeld kan worden
afgeweken van de norm voor veilige afstand voor de studenten die getest zijn. Tijdens
de periode tussen augustus en december 2020 waren mbo en ho geopend, maar kon slechts
ongeveer een derde van het fysiek onderwijs worden verzorgd met inachtneming van de
maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19. Sinds de lockdown die op
14 december 2020 is ingegaan, is dit aandeel nog kleiner, ondanks de uitzonderingen
voor onderwijs met betrekking tot praktijkonderwijs, examens, tentamens en toetsen
en de begeleiding van studenten in een kwetsbare positie. Wanneer deze maatregelen
langer van kracht blijven, ontstaat een onaanvaardbaar tekort aan fysiek onderwijs.
Dat hierdoor veel studenten geen fysiek onderwijs genieten, leidt immers tot zeer
onwenselijke gevolgen. Fysiek onderwijs is van belang vanuit de notie dat onderwijs
meer is dan kennisoverdracht alleen; immers is ook het sociale contact tussen studenten
onderling en tussen student en docent van wezenlijk belang voor studenten. Onderzoek
laat zien dat een langdurig gebrek aan fysiek onderwijs schadelijk is voor de geestelijke
gezondheid van studenten. Dit kan negatieve effecten op hun ontwikkeling en studievoortgang
hebben. Dit werkt op langere termijn door. Het gaat hier om jonge mensen in vervolgonderwijs
die zich vaak door hun leeftijd steeds minder richten op hun ouders en thuissituatie,
maar meestal ook nog niet in staat zijn hun leven geheel zelfstandig vorm te geven.
Onderwijsinstellingen spannen zich sinds het begin van de coronacrisis in om zoveel
mogelijk fysiek onderwijs te organiseren voor zoveel mogelijk studenten. Bij de bestrijding
van de epidemie van covid-19 behoort het onderwijs tot nu toe tot de sectoren die
als eerste in aanmerking komen voor maatregelen die de toegankelijkheid zo min mogelijk
belemmeren. In het Servicedocument MBO2 is opgenomen dat de school bepaalt welke groepen studenten voorrang krijgen om op
de locatie van de school lessen te volgen door te kijken naar nieuwe studenten (eerstejaars
of nieuw in een opleiding), studenten in een kwetsbare positie en studenten die praktijklessen
volgen of examens afleggen. In het Servicedocument HO3 is opgenomen dat instellingen beoordelen welk type onderwijsactiviteiten zij op de
locatie van de onderwijsinstelling laten plaatsvinden en daarbij het belang van binding
en goede begeleiding van eerstejaars en kwetsbare studenten in acht nemen. Belangenorganisaties
voor het onderwijs, Vereniging van Universiteiten (VSNU), Vereniging Hogescholen,
Nederlandse Raad voor Training en Opleiding (NRTO) en MBO Raad, hebben voor hun achterban
protocollen vastgesteld voor de organisatie van het onderwijs tijdens de coronacrisis,
waarin expliciet aandacht wordt besteed aan gelijke rechten en plichten voor studenten
bij de opstart van het onderwijs, specifieke aandacht voor onderwijs waar fysiek contact
nodig is om de leerdoelen te bereiken, en het belang van fysiek onderwijs waaronder
monitoring en tutoring, voor kwetsbare studenten. In veiligheidsplannen is nauwkeurig
uitgewerkt hoe een instelling op verantwoorde wijze fysiek onderwijs kan verzorgen
door middel van onder andere goede hygiënemaatregelen, loopstromen, alternatieve locaties,
spreiding over de dag en avond, afspraken over openbaar vervoer. Desondanks blijft
een grote groep studenten verstoken van fysiek onderwijs. Daarom wordt niet gestopt
met het verkennen van alternatieven. Momenteel wordt door instellingen in mbo en ho
geëxperimenteerd, onder meer in pilots waarin sneltesten worden aangeboden aan studenten,
teneinde alternatieven te vinden voor meer fysiek onderwijs zonder dat de 1,5 meter
wordt losgelaten en zonder dat met testbewijzen wordt gewerkt. Gekeken wordt of via
technologie, de inzet van crowdcontrol, en het creëren van zogenaamde «bubbels», meer
capaciteit kan worden gegenereerd. De resultaten van de pilots zijn uiterlijk in mei
2021 beschikbaar. Op basis van de pilots zal een inschatting gemaakt worden van de
bereidheid onder studenten om zich te laten testen. Dit is van belang, omdat zij bij
de inzet van testbewijzen in mbo en ho volgens het laatste advies van het OMT – net
als bij andere doorgaande activiteiten – ten minste 1 à 2 keer per week getest zouden
moeten worden om door het versoepelen of loslaten van beperkende maatregelen ter bestrijding
van de epidemie van covid-19 meer toegang te krijgen tot fysiek onderwijs. Hoe vaak
een student zich in de praktijk zal laten testen wordt bepaald door het aantal keren
per week dat hij fysiek onderwijs volgt, wat weer afhangt van het type onderwijsactiviteit,
en de geldigheidsduur van een testbewijs. Onderwijsinstellingen kunnen er met roosters
op sturen dat studenten zich niet vaker hoeven laten testen dan nodig is. De besluitvorming
over testmethode en -strategie zal, zoals gebruikelijk bij de toepassing van de routekaart,
continu plaatsvinden op basis van advisering door het OMT. Of het testbewijs zal worden
voorgeschreven in het onderwijs hangt, behalve van de epidemiologische situatie, de
geldende maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 en de praktische
uitvoerbaarheid, mede af van de uitkomsten van de pilots.
Er zal geen gebruik gemaakt worden van de grondslag om het mbo en ho aan te wijzen
indien door omstandigheden, zoals een verbeterde epidemiologische situatie en het
afschalen van de maatregelen, omvangrijke opschaling van fysieke onderwijs ook mogelijk
is zonder een wettelijk verplicht testbewijs in te voeren. Hieronder wordt verstaan
een aanzienlijke toename ten opzichte van de situatie waarin gemiddeld slechts een
derde van het onderwijs fysiek kan worden verzorgd.
Gebruik van de grondslag mbo en ho aan te wijzen is ook niet aangewezen wanneer er
een ander, minder ingrijpend alternatief voorhanden is dan de inzet van testbewijzen
om verdergaande uitzonderingen te maken op de maatregelen ter bestrijding van de epidemie
van covid-19 en op die manier het voor instellingen mogelijk te maken meer fysiek
onderwijs te kunnen geven en studenten beter in staat te stellen het onderwijs te
benutten waar zij recht op hebben. Indien uit lopende experimenten in mbo en ho blijkt
dat significante opschaling van fysiek onderwijs kan worden gerealiseerd zonder af
te wijken van de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19, dan heeft
dat sterk de voorkeur boven de inzet van testbewijzen.
Op het moment dat mbo en ho zijn aangewezen als sectoren waar testbewijzen wettelijk
kunnen worden verplicht gelden twee extra randvoorwaarden.
Ten eerste zal een onderwijsinstelling er zorg voor moeten dragen dat er een testvoorziening
beschikbaar is waar studenten laagdrempelig gebruik van kunnen maken. Laagdrempelig
betekent in ieder geval dat voor de student geen kosten zijn verbonden aan het testen.
Verder is de bereikbaarheid van de testvoorziening een belangrijk aandachtspunt. Voor
de uitvoerbaarheid en de effectiviteit van de inzet van testbewijzen is tevens relevant
hoe groot de testbereidheid onder studenten is. De testbereidheid is op zichzelf echter
niet maatgevend. Bepalend is of over het geheel genomen een aanzienlijke opschaling
van het fysiek onderwijs kan worden gerealiseerd door de inzet van testbewijzen.
Ten tweede zal de onderwijsinstelling de toegankelijkheid moeten waarborgen van het
onderwijs voor een student die geen testbewijs wil of kan tonen. Instellingen in het
mbo en ho hebben de wettelijke taak onderwijs te verzorgen. Daarbij hebben zij de
zorgplicht om rekening te houden met studenten met een extra ondersteuningsvraag alsmede
met behoeften van studenten met een beperking. Dit brengt de opdracht met zich mee
om ook tijdens de beperkingen die er zijn als gevolg van de coronacrisis, onderwijs
voor alle studenten te realiseren, zij het met inachtneming van de geldende maatregelen
ter bestrijding van covid-19. Wanneer testbewijzen worden voorgeschreven, kunnen onderwijsinstellingen
significant meer fysiek onderwijs geven en worden zij geacht dat ook te doen, rekening
houdend met de mogelijkheden en beperkingen van de individuele instelling, de inhoud
en vormgeving van een opleiding en het type onderwijsactiviteiten. Dit laat onverlet
dat er ook voor studenten zonder testbewijs toegang moet zijn tot het onderwijs. Daarom
dient er een alternatief te zijn voor het onderwijs dat alleen met een testbewijs
toegankelijk is. Dit kan zowel een fysiek alternatief zijn, met inachtneming van de
geldende maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19, als een online
alternatief. Het wetsvoorstel bevat de grondslag om bij en krachtens algemene maatregel
van bestuur te bepalen hoe onderwijsinstellingen de toegankelijkheid van het onderwijs
waarborgen.
In de situatie dat testbewijzen worden ingezet als middel om het fysieke onderwijs
op te schalen, zullen studenten die wel en niet getest zijn, van elkaar gescheiden
worden bij het geven van fysiek onderwijs. Dat is noodzakelijk om besmettingsrisico's
tegen te gaan en daarmee zijn de concrete omstandigheden per onderwijslocatie en het
type onderwijsactiviteit in hoge mate bepalend voor de mate waarin een instelling
fysiek onderwijs kan realiseren voor studenten die geen testbewijs hebben. Het kan
daarom zo zijn dat een student zonder testbewijs meer aangewezen is op digitaal onderwijs.
Uitgangspunt is dat niet enkel het bezit van een testbewijs bepalend is voor de vraag
of een student fysiek of online onderwijs volgt; van instellingen wordt een zorgvuldige
belangenafweging verwacht waarbij er aandacht is voor een aantal aspecten. Er kunnen
immers andere factoren van belang zijn, zoals het type onderwijsactiviteit of een
mogelijke extra ondersteuningsvraag van studenten die in het bijzonder gebaat zijn
bij fysiek onderwijs gelet op bijzondere omstandigheden, zoals belemmeringen als gevolg
van een functiebeperking, psychische klachten of familieomstandigheden. Belangrijk
is dat de instelling binnen zijn capaciteiten en mogelijkheden inspanningen pleegt
en afwegingen maakt om tot een goede verdeling te komen van de beschikbare capaciteit
voor het geven van fysiek onderwijs aan studenten met en zonder testbewijs. Om die
reden zal bij lagere regelgeving worden bepaald op welke wijze de toegankelijkheid
van het onderwijs in ieder geval gewaarborgd dient te worden voor de student zonder
testbewijs. Centraal staat dat de instelling bij de organisatie van het fysieke en
het online onderwijs, en de verhouding tussen beide, rekening houdt met de aard van
de onderwijsactiviteiten en aandacht heeft voor de positie van de student met een
ondersteuningsvraag of andere bijzondere omstandigheden. De nadere invulling van de
wijze waarop instellingen bij de inzet van testbewijzen toegankelijk onderwijs bieden
aan studenten zonder testbewijs, laat onverlet de plicht die de instelling op grond
van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) dan wel de Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek (WHW) heeft om voor al haar studenten toegankelijk onderwijs
te bieden. Een online alternatief kan het onderwijs toegankelijk maken voor de student,
temeer daar de instelling ervoor dient te zorgen dat dit alternatief kwalitatief aan
de maat is en dat studenten voldoende digitale ondersteuning krijgen. Daarom zal bij
lagere regelgeving tevens worden bepaald dat de instelling zorg draagt voor voldoende
digitale ondersteuning bij afstandsonderwijs.
Een ander onderdeel van de verplichte waarborgen is dat de onderwijsinstelling duidelijk
aan studenten communiceert over de inzet van testbewijzen en de gevolgen voor het
onderwijs. Daarbij zal duidelijk gemaakt worden dat testen vrijwillig is en op welke
manier onderwijs gegeven wordt aan studenten met en zonder testbewijs. Aldus kan de
onderwijsinstelling laten zien hoe rekening wordt gehouden met de belangen van de
studenten en welke afwegingen zijn gemaakt bij het organiseren van het onderwijs.
Door deze verplichte waarborgen omtrent de toegankelijkheid van het onderwijs zal
de inzet van testbewijzen niet resulteren in de situatie dat de groep studenten met
een testbewijs om die reden altijd fysiek onderwijs krijgt en een groep studenten
zonder testbewijs die om die reden altijd digitaal onderwijs krijgt. Ook is te verwachten
dat studenten zich de ene keer wel en de andere keer niet laten testen, waardoor de
samenstelling van de groep studenten die fysiek onderwijs krijgen steeds wisselt.
Per saldo zal de inzet van testbewijzen in ieder geval kunnen leiden tot een aanzienlijke
stijging van het aandeel fysiek onderwijs.
Zoals voor medewerkers in niet-essentiële sectoren geen testbewijs voorgeschreven
zal worden, zal een testbewijs ook niet verlangd worden van onderwijspersoneel. Hetgeen
hierboven is overwogen met betrekking tot de inzet van testbewijzen voor medewerkers,
is ook van toepassing op personeel in het onderwijs. Daarom wordt hier kortheidshalve
verwezen naar paragraaf 2.2.
2.4 Geclausuleerde delegatiegrondslag
Voor de bestrijding van de epidemie van covid-19 moeten snel maatregelen getroffen
kunnen worden die in de epidemiologische situatie van dat moment geboden zijn. Tegelijkertijd
vergen deze vaak ingrijpende maatregelen democratische legitimatie en een wettelijke
basis, temeer omdat er grondrechten in het geding zijn.
In enkele rechtszaken is ter discussie gesteld of de huidige Wpg een toereikende grondslag
biedt voor het opleggen van een verplichting aan reizigers uit het buitenland om te
beschikken over een testuitslag. In de uitspraak van 8 januari 2021 is de rechtbank
Den Haag in kort geding tot het oordeel gekomen dat er een voldoende wettelijke basis
is voor de maatregelen die door middel van een wijziging van de Trm daartoe zijn getroffen
(ECLI:NL:RBDHA:2021:63, r.o. 4.7). De rechtbank overweegt dat een specifieker omschreven
wettelijke basis denkbaar en optimaliter ook wenselijk is, maar dat dit niet kan leiden
tot de conclusie dat er sprake is van een onmiskenbaar onverbindende regeling (r.o. 4.3).
In zijn advies van 14 januari 2021 is de Gezondheidsraad van oordeel dat de huidige
Wpg geen voldoende specifieke grondslag bevat voor het eisen van een testbewijs als
voorwaarde voor toegang tot activiteiten en voorzieningen. Slechts als er een redelijk
alternatief voorhanden is bij het niet kunnen of willen tonen van een testbewijs,
zoals toegang tot de activiteiten of voorziening met extra beschermingsmaatregelen,
kan volgens de Gezondheidsraad de inzet van een testbewijs ook via een ministeriële
regeling op grond van de huidige Wpg worden gerealiseerd.
Het is van belang boven elke twijfel te verheffen dat een adequate basis bestaat voor
het stellen van regels over de inzet van testbewijzen. Daarom wordt, naar analogie
met artikel 58p Wpg ten aanzien van personenvervoer, met dit wetsvoorstel voorzien
in een expliciete juridische grondslag voor de inzet van een testbewijs in het kader
van de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 op grond van hoofdstuk Va
Wpg. De rechtbank Den Haag oordeelde 28 januari 2021 in kort geding dat er geen grond
bestaat artikel 58p, leden 3 tot en met 5, Wpg onverbindend te verklaren (ECLI:NL:RBDHA:2021:600).
Dit wetsvoorstel bevat de wettelijke verankering van een geclausuleerde delegatiegrondslag
om bij het treffen van maatregelen testbewijzen te vereisen. Dat wil zeggen dat in
een ministeriële regeling met maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19
tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent de inzet van testbewijzen. Voor
het stellen van dergelijke voorschriften moet voldaan zijn aan de bij wet gestelde
voorwaarden. Daarbij wordt gepreciseerd voor welke sport- en jeugdactiviteiten, culturele
instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca testbewijzen ingezet kunnen
worden. Om testbewijzen te kunnen inzetten in mbo en ho, is eerst een algemene maatregel
van bestuur, inclusief een voorhangprocedure bij het parlement en advisering door
de Afdeling advisering van de Raad van State nodig, waarin (onderdelen van) mbo en
ho expliciet worden aangewezen en waarmee aldus een extra waarborg is geschapen voor
een zorgvuldige besluitvorming.
Op een ministeriële regeling voor de inzet van testbewijzen is het regime van toepassing
zoals neergelegd in hoofdstuk Va Wpg. Dit betekent dat voorschriften slechts worden
gegeven als dat gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk
is, in overeenstemming is met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat en
gelet op de bestrijding van de epidemie van covid-19 de uitoefening van grondrechten
zo min mogelijk en op evenredige wijze beperkt (artikel 58b, tweede lid, Wpg). Hierin
liggen al besloten enkele belangrijke voorwaarden uit het advies van de Gezondheidsraad,
namelijk de noodzakelijkheid, de subsidiariteit en de proportionaliteit zoals hierboven
beschreven. De bescherming van (bijzondere) persoonsgegevens, een andere voorwaarde
uit het advies van de Gezondheidsraad, vloeit al voort uit de toepasselijke wettelijke
voorschriften, zodat het overbodig is deze door de Gezondheidsraad genoemde voorwaarde
als vereiste op te nemen in het wetsvoorstel. Ook in monitoring en evaluatie is reeds
voorzien via de maandelijkse rapportage aan het parlement over de maatregelen die
op basis van hoofdstuk Va Wpg zijn getroffen (artikel 58s Wpg). Het belang van goede
publieksvoorlichting spreekt voor zich en hoeft niet tot uitdrukking te worden gebracht
in de wettekst.
Hoewel in het verlengde van en zelfs deels overlappend met de vereisten van artikel 58b,
tweede lid, Wpg, expliciteert het wetsvoorstel een drietal voorwaarden: het maatschappelijk
belang, de uitvoerbaarheid en de voorzorgsmaatregelen. Dit heeft te maken met het
gegeven dat de inzet van testbewijzen niet een instrument is dat onbeperkt kan worden
ingezet, al was het alleen al om de beperkte testcapaciteit. Binnen de sectoren die
in aanmerking komen voor de inzet van testbewijzen zal geselecteerd en geprioriteerd
moeten worden. Dit impliceert een specifieke weging van het maatschappelijk belang
in de meest brede zin van het woord. Bij de keuze van de daadwerkelijke inzet van
testbewijzen is de uitvoering een belangrijk aandachtspunt, aangezien de organisaties
die verantwoordelijk zijn voor de desbetreffende activiteiten en voorzieningen een
belangrijke taak hebben in het controleren op een geldig testbewijs. De voorbereidingen
en inspanningen die daarvoor nodig zijn, dienen in een redelijke verhouding te staan
tot de aanvang en duur van de periode waarin testbewijzen worden voorgeschreven. Verder
is het een uitdrukkelijke opdracht om testbewijzen pas in te zetten wanneer voorzorgsmaatregelen
zijn getroffen om maatschappelijk ongewenste effecten tegen te gaan.
De eisen die het wetsvoorstel aldus stelt voor de inzet van testbewijzen, wegen zwaarder
voor een essentiële sector als het onderwijs. Gebleken moet zijn dat er als gevolg
van de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 toch sprake is van
een onaanvaardbaar tekort aan fysiek onderwijs, hoezeer bij het treffen van de maatregelen
bijvoorbeeld door middel van uitzonderingen ook rekening is gehouden met de specifieke
kenmerken van de onderwijssector en ondanks alle alternatieven die zijn toegepast,
beproefd en onderzocht.
Voor het onderwijs gelden daarom twee aanvullende eisen. Voordat ter verbetering van
de toegang tot fysiek onderwijs overgegaan kan worden tot het voorschrijven van testbewijzen,
zullen onderwijsinstellingen maatregelen moeten hebben getroffen waarmee zij de toegankelijkheid
van het onderwijs waarborgen voor studenten die geen testbewijs kunnen tonen. Daarnaast
dienen onderwijsinstellingen zorg te dragen voor een toegankelijke testvoorziening
waar studenten zich kunnen laten testen op infectie met het coronavirus.
De inbedding in hoofdstuk Va Wpg impliceert dat de andere kaders voor het treffen
van maatregelen onverkort gelden. Zonder daar verder over uit te wijden, worden hier
genoemd de toepasselijkheid – met inachtneming van de specifieke bepalingen in hoofdstuk VIIa
Wpg en de vangnetbepaling artikel 58ca Wpg – in de openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba, de rol van de burgemeester onder meer wat betreft het verlenen
van ontheffingen (artikel 58e Wpg) en de positie van de voorzitter van de veiligheidsregio
(artikel 58d Wpg) alsmede de mogelijkheid om bij het stellen van voorschriften in
een ministeriële regeling te differentiëren, bijvoorbeeld tussen personen op basis
van hun leeftijd zodat jeugdigen kunnen worden uitgezonderd van een wettelijk verplicht
testbewijs of tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland en de eilanden onderling
(artikel 58e, eerste lid, Wpg). Omdat de afname van een test meer belastend is voor
jeugdigen, ligt het in de rede om een leeftijdsgrens stellen voor een testbewijs.
Bij personenvervoer uit het buitenland ligt deze grens thans bij twaalf jaar (artikel 6.7a,
6.7b en 6.7c Trm). Deze leeftijdsgrens is eveneens relevant bij de legitimatie van
de toonder van het testbewijs. Een minderjarige kan vanaf de leeftijd van twaalf jaar
zelfstandig een identiteitsbewijs aanvragen en verkrijgen (artikel 34, zesde lid,
Paspoortwet). De algemene toonplicht van een identiteitsbewijs geldt voor een ieder
die de leeftijd van 14 jaar heeft bereikt (artikel 2 Wet op de identificatieplicht).
Er bestaan daarnaast bijzondere identificatieplichten. Zo moeten twaalf- en dertienjarigen
zich kunnen identificeren in het openbaar vervoer (artikel 92 Wet personenvervoer
2000). Op grond van dit wetsvoorstel zal ook een legitimatie kunnen worden verlangd
van minderjaren tot de leeftijd van 14 jaar.
Eveneens van toepassing zijn de procedurele vereisten, zoals betrokkenheid van de
ministerraad en het parlement (artikel 58c Wpg). Uitgangspunt is dat een ministeriële
regeling niet eerder in werking treedt dan een week na overlegging aan het parlement.
De regeling vervalt van rechtswege indien binnen die termijn de Tweede Kamer besluit
er niet mee in te stemmen. In het wetsvoorstel is een bepaling opgenomen dat de algemene
maatregel van bestuur waarmee mbo en ho kunnen worden aangewezen als sectoren waarvoor
een testbewijs voorgeschreven kan worden, niet eerder kan worden voorgedragen dan
een week nadat het ontwerp aan beide Kamers van de Staten-Generaal is overgelegd.
De inbedding in hoofdstuk Va Wpg betekent voorts dat de geclausuleerde delegatiegrondslagen
zelf tijdelijk zijn. Hoofdstuk Va en artikel 68bis Wpg vervallen immers telkens na
ten hoogste drie maanden, tenzij – na voorhang bij het parlement – besloten wordt
tot gehele of gedeeltelijke verlenging met ten hoogste drie maanden (artikel VIII
Tijdelijke wet maatregelen covid-19).
2.5 Caribisch Nederland
Hoofdstuk Va Wpg, inclusief de nieuwe paragraaf 3a, is ook van toepassing in de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Gezien de grote feitelijke en epidemiologische
verschillen tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland en tussen de eilanden
onderling is het wenselijk dat er voldoende ruimte is voor differentiatie. Bij de
toepassing van de voorwaarden van de geclausuleerde delegatiegrondslag zal specifiek
aandacht worden besteed aan Caribisch Nederland. De feitelijke en epidemiologische
situatie in Caribisch Nederland verschilt van die van Europees Nederland. Daarnaast
zijn er ook grote verschillen tussen de eilanden. Per eiland moet dus worden bezien
of het verdedigbaar en uitvoerbaar is om een testbewijs te vragen en welke eisen moeten
gelden. In overleg met de eilanden wordt besloten of daar gebruik gemaakt zal worden
van de mogelijkheid tot inzet van testbewijzen en op welke manier dit vormgegeven
kan worden. Dit kan anders zijn dan de regeling die tot stand wordt gebracht voor
Europees Nederland. Zo zijn op Bonaire bijvoorbeeld vrijwel alle locaties waar evenementen
worden georganiseerd in de open lucht en via meerdere plaatsen op het terrein te betreden,
waardoor controle lastig uitvoerbaar is. Dit vraagt om andere voorschriften dan worden
gesteld voor Europees Nederland. Ook eventuele experimenten in Caribisch Nederland
zullen anders van opzet zijn dan in Europees Nederland, zodat zinvolle praktijktesten
gedaan kunnen worden.
De in dit wetsvoorstel opgenomen grondslag om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur (delen van) mbo of ho te kunnen aanwijzen als sector waar testbewijzen
kunnen worden ingezet, ziet tevens op Caribisch Nederland. In Caribisch Nederland
is er een onderwijsinstelling voor ho, te weten Saba University School of Medicine.
Voor mbo zijn er drie scholen; een op elk van de eilanden. Alvorens bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur onderwijs op Caribisch Nederland aan te wijzen, zal
overleg plaatsvinden met de eilanden over de mogelijkheid tot inzet van testbewijzen
en op welke manier dit vorm gegeven kan worden.
2.6 Inzet testbewijs
In de kern komt de inzet van een testbewijs erop neer dat het tonen van zo'n bewijs
een voorwaarde is voor het deelnemen aan activiteiten of de toegang tot voorzieningen.
Het testbewijs dient – samen met een identiteitsbewijs – te worden getoond aan de
organisator die verplicht is erom te vragen en het te controleren. Personen die geen
testbewijs kunnen of willen tonen, mogen niet deelnemen aan die activiteiten of wordt
de toegang tot de desbetreffende voorzieningen ontzegd. De organisatie die verantwoordelijk
is voor de activiteit of de voorziening, is daartoe verplicht. Uiteraard worden aan
het testbewijs eisen gesteld. Het zal een voldoende actuele en betrouwbare indicatie
moeten geven van de infectie met coronavirus. Negatieve testuitslagen zijn wat dat
betreft het meest eenvoudig te interpreteren. Vooralsnog zullen testbewijzen voornamelijk
gebaseerd worden op negatieve testuitslagen. Het is echter ook mogelijk dat op basis
van een positieve testuitslag vastgesteld zal kunnen worden dat iemand niet besmettelijk
is. In deze memorie van toelichting wordt daarom meestal in meer algemene zin gesproken
van testuitslagen, testresultaten en testbewijzen.
Om testbewijzen in te kunnen zetten, zijn om te beginnen voldoende geschikte testen
nodig. Het gaat dan om zowel het soort testen en teststrategieën, als de testcapaciteit.
Vervolgens moeten op basis van testuitslagen testbewijzen gemaakt en gecontroleerd
kunnen worden. Deze onderwerpen worden in de paragrafen 2.7 t/m 2.9 uitgewerkt.
2.7 Testen en teststrategieën
De Gezondheidsraad onderkent in zijn advies van 14 januari 2021 dat de ideale test
op (naderende) besmettelijkheid niet bestaat. De infectie met het coronavirus loopt
immers niet parallel aan de besmettelijkheid. De testen die worden gebruikt moeten
wel voldoende betrouwbaar zijn om de kans vast te stellen dat iemand besmettelijk
is voor anderen. De betrouwbaarheid van testuitslagen, en daarmee de effectiviteit
van testbewijzen, hangt af van de sensitiviteit, specificiteit, positief voorspellende
waarde en negatief voorspellende waarde in relatie tot de epidemiologische situatie
en de teststrategie. Het is dus niet op voorhand te bepalen welke testen nodig zijn.
Bij het bepalen van de mogelijke inzet van testbewijzen zal steeds rekening gehouden
moeten worden met de concrete toepassing van het testbewijs. Het risico op verspreiding
van het coronavirus wordt mede bepaald door het type activiteiten of voorzieningen.
Het maakt verschil of men actief of passief is, of het een locatie binnen of buiten
betreft en om hoeveel mensen het gaat. Er zijn situaties waarin een hoog sensitieve
test aangewezen is, terwijl in andere situaties een minder sensitieve test volstaat.
Bovendien heeft een negatieve testuitslag altijd slechts een beperkte geldigheidsduur
waarbinnen een valide uitspraak gedaan kan worden over de besmettelijkheid van een
persoon. Het Outbreak Management Team (OMT) adviseerde op 15 februari 2021 om voor
eenmalige activiteiten waarbij testbewijzen worden gevraagd een geldigheid van het
testbewijs van een sneltest aan te houden van maximaal 24 uur gerekend van testafname
tot aan het einde van de activiteit. Voor deelname aan onderwijs acht het OMT regelmatig
testen met een frequentie van 1 à 2 keer per week een waarschijnlijk realistischer,
maar niet waterdichte teststrategie.
Bij een eenmalige activiteit gaat de voorkeur uit naar de sneltesten met een hoge(re)
sensitiviteit. Bij frequent testen is de testfrequentie belangrijker dan de sensitiviteit
van de gebruikte test.
Volgens het OMT geldt voor zowel doorlopende als voor kortdurende activiteiten dat
negatieve testuitslagen de aanwezigheid van een a- of presymptomatisch besmettelijk
persoon niet volledig kan uitsluiten. Er kan dus – indien een niet-gedetecteerd maar
wel besmettelijk persoon deelneemt – overdracht optreden. Dit risico dient helder
gecommuniceerd te worden aan de deelnemers van de activiteit, waarbij ook duidelijk
wordt gemaakt dat het belangrijk is dat men zich houdt aan de dan algemeen geldende
maatregelen om transmissie van het coronavirus te voorkomen. Het OMT vraagt tot slot
aandacht voor duidelijke communicatie met betrekking tot geldigheidsduur van verschillende
sneltesten, zoals de antigeensneltest, in vergelijking met de norm die voor de polymerase
chain reaction test (PCR-test) gehanteerd wordt in de Fieldlabs, waar een geldigheid
van 48 uur wordt aangehouden.
In concreto zal telkens een actuele beoordeling moeten plaatsvinden van de geschikte
testmethode en teststrategie, gegeven de epidemiologische situatie en de geldende
maatregelen op het moment dat besloten wordt testbewijzen daadwerkelijk in te zetten.
Voor het testen zal zowel gebruik worden gemaakt van antigeentesten als andere typen
snelle testmethoden met een sensitiviteit die vergelijkbaar is met de PCR-test. Idealiter
zouden verschillende typen testen en de geldigheid dan ook gekoppeld kunnen worden
aan verschillende typen activiteiten. Dit zal leiden tot veel complexiteit. Vanuit
het oogpunt van uitvoerbaarheid heeft het kabinet dan ook een voorkeur om geen onderscheid
te maken in geldigheidsduur van een testuitslag. Zolang voor eenmalige activiteiten
een geldigheidsduur van 48 uur of meer niet verantwoord is te achten, is het praktisch
nut van de inzet van testbewijzen in niet-essentiële sectoren gegeven de thans beschikbare
type testen waarschijnlijk gering.
Ook de voor- en nadelen van een teststrategie met verschillende testfrequenties voor
onderwijs zullen tegen het licht gehouden worden. Hoeveel er precies getest zou moeten
worden, hangt af van het specifieke type onderwijs en het aantal dagen dat men onderwijs
volgt. Daarnaast vergt frequenter testen ook meer organisatorische inzet. In de praktijk
kan met de inzet van andere maatregelen, zoals het werken met zogenaamde «bubbels»
van studenten en medewerkers, en vaste looproutes binnen de gebouwen, de verspreiding
van het virus in die situaties verder worden beperkt om de veiligheid te vergroten.
De besluitvorming over testmethode en -strategie zal, zoals gebruikelijk bij de toepassing
van de routekaart, continu plaatsvinden op basis van advisering door het OMT. Door
de systematiek van de routekaart als richtsnoer te gebruiken en de inzet van testbewijzen
bij ministeriële regeling te bepalen, vindt een doorlopende afweging plaats van de
inzet van testbewijzen waarbij steeds rekening wordt gehouden met de verschillende
type activiteiten en voorzieningen. Bij deze afweging zal rekening worden gehouden
met het afwegingskader dat de Gezondheidsraad in zijn advies heeft opgenomen. Het
testbewijs biedt daarmee een extra instrument dat kan worden meegenomen om mede afhankelijk
van risiconiveau met betrekking tot de verspreiding van het coronavirus per type activiteit
of voorziening een gepast maatregelenpakket te treffen.
2.8 Testcapaciteit
Bij de besluitvorming over de daadwerkelijke inzet van testbewijzen speelt de beschikbare
testcapaciteit een belangrijke rol. Op dit moment wordt er langs twee sporen getest.
Spoor 1 bestaat uit testen om het virus op te sporen en te bestrijden. Deze testen
worden uitgevoerd door de GGD’en en zijn bestemd voor mensen met klachten en andere
groepen met een hoog risico op infectie. Zij moeten zich zo snel mogelijk kunnen laten
testen. Binnen spoor 1 moet ook ruimte zijn voor (grootschalig) risicogericht testen
in gebieden en scholen bij hoge infectiedruk. Spoor 2 bestaat uit testen voor het
openen van de samenleving. Hiermee kan stapsgewijs toegang tot het sociale en economische
leven eerder veilig mogelijk worden gemaakt. In dit kader stellen werkgevers testen
beschikbaar voor hun werknemers. Ook worden testen beschikbaar gesteld voor het onderwijs.
Daarnaast wordt speciaal testcapaciteit opgebouwd voor de inzet van testbewijzen voor
sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige
horeca.
Hoewel de doelgroepen van de sporen 1 en 2 strikt van elkaar gescheiden zijn, bestaat
er wel een wisselwerking. Een testuitslag van de GGD kan ook gebruikt worden als een
testbewijs. Andersom biedt testen om een testbewijs te verkrijgen ook zicht op verspreiding
van het virus. Benadrukt wordt echter dat de kerntaak van de GGD bij testen de bestrijding
van het virus blijft.
Ondanks dat er aanvullende testcapaciteit voor spoor 2 wordt gerealiseerd, zal het
aantal testen dat kan worden afgenomen altijd begrensd zijn. Daarom is het noodzakelijk
om in de ministeriële regeling meer precies af te bakenen voor welke sport- en jeugdactiviteiten,
culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca een testbewijs
ingezet zal kunnen worden. Daarbij zal een prioritering aangebracht worden, alleen
al omdat de testcapaciteit voor deze sectoren nog in opbouw is. Voorkomen dient te
worden dat de vraag naar testbewijzen het aanbod van testen overstijgt.
Wanneer mbo en ho bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen, kunnen testbewijzen
daar slechts worden ingezet indien de onderwijsinstelling zorg heeft gedragen voor
de beschikbaarheid van een testvoorziening voor zijn studenten. Anders wordt een testbewijs
verplicht, terwijl men daar niet aan kan voldoen. De testvoorziening hoeft niet noodzakelijkerwijs
een faciliteit in eigen beheer te zijn. Instellingen zullen ondersteund worden bij
de inrichting van een testvoorziening.
De nadere prioritering binnen sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen,
evenementen, restaurants en overige horeca alsmede mbo en ho hangt mede af van alle
hierboven onder Testen en teststrategieën beschreven omstandigheden ten tijde van de invoering van het testbewijs.
2.9 Testbewijzen
Zodra de testuitslag beschikbaar is, ontvangt de geteste persoon hiervan een bericht.
Met de testuitslag kan de geteste persoon een digitaal testbewijs genereren met een
applicatie die daar speciaal voor gemaakt is (CoronaCheck). Desgewenst kan de geteste
persoon het testbewijs ook op papier verkrijgen.
Het testbewijs wordt getoond aan de organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteiten
waar de geteste persoon aan wil deelnemen of de voorzieningen waarvan hij gebruik
wenst te maken. Het testbewijs bestaat uit een machine-leesbare code waarin alleen
de gegevens over de testuitslag zijn verwerkt die nodig zijn om vast te stellen dat
sprake is van een geldig testresultaat. Op het testbewijs staan tevens enkele summiere
persoonsgegevens waarmee in combinatie met een identiteitsbewijs kan worden nagegaan
of de testuitslag betrekking heeft op de persoon die het testbewijs toont.
Het controleren van het testbewijs geschiedt ook met een speciale applicatie (CoronaCheck
Scanner). Deze applicatie leest de code en toont kortstondig op het beeldscherm of
er al dan niet een geldig testresultaat is en zo ja, wat de summiere identificerende
gegevens zijn. Er worden geen gegevens vastgelegd.
Om langs digitale weg te voldoen aan de verplichting tot het tonen van een testbewijs
worden van overheidswege applicaties (CoronaCheck en CoronaCheck Scanner) beschikbaar
gesteld. Tegen de achtergrond van de risico's van de verspreiding van het coronavirus
en de naar verwachting relatief korte periode waarin testbewijzen voorgeschreven zullen
worden, is het van groot belang dat het voor iedereen direct volstrekt duidelijk is
welke applicaties geschikt zijn. Het digitale testbewijs en de applicaties zijn zodanig
ontworpen dat de betrouwbaarheid van het testbewijs is geborgd, dat de verwerking
van persoonsgegevens tot het minimum wordt beperkt en dat de kans op systematische
fraude wordt verkleind. Doordat de van overheidswege beschikbaar gestelde applicaties
aan deze voorwaarden voldoen, kan men erop vertrouwen dat testbewijzen op deugdelijke
wijze getoond en gecontroleerd worden.
De ontwikkeling van digitale ondersteuning van het testbewijs is door de overheid
ter hand genomen. Uit het wettelijk verplichten een testbewijs te kunnen tonen, volgt
een zorgplicht bij de overheid om de veiligheid, privacybescherming en betrouwbaarheid
van testbewijzen te garanderen. Dit kan ook aan de markt overgelaten worden. Daartoe
is nodig dat eisen worden gesteld aan marktpartijen en producten, alsmede dat aan
deze eisen wordt getoetst en dat op de naleving ervan toezicht wordt gehouden. De
voorbereiding en inrichting van zo’n stelsel kost tijd. Bovendien is hierbij afstemming
nodig op de standaarden die momenteel in internationaal en EU-verband worden ontwikkeld
om de interoperabiliteit te waarborgen. Gelet op de brede maatschappelijk wens om
de samenleving zo snel mogelijk op verantwoorde wijze te heropenen, is snelheid bij
de ontwikkeling van de applicaties geboden. Daarom zullen voorshands alleen de van
overheidswege beschikbaar gestelde applicaties worden gebruikt. Denkbaar is echter
dat in een volgende fase, waarin het gebruik van elektronisch testbewijs voor langere
tijd nodig blijkt en er meer zicht en grip op de (ICT-technische) ontwikkelingen bestaat,
wordt bezien hoe een stelsel kan worden ingericht waarbij een breder scala aan (ook
private) applicaties toegelaten kan worden. Wanneer dat aan de orde is, zal hiertoe
een wijzigingswet worden ingediend. Om ruimte voor ontwikkeling mogelijk te maken,
worden de van overheidswege beschikbaar gestelde applicaties transparant en in open
source ontwikkeld en wordt de broncode ter beschikking gesteld aan andere partijen
en staten.
Vooralsnog kan alleen met een digitaal testbewijs via de speciale applicatie (CoronaCheck)
of een testbewijs op papier met een machine-leesbare code toegang worden verkregen
tot de activiteiten en voorzieningen waar een testbewijs is voorgeschreven. Onderzocht
wordt de mogelijkheid om een testbewijs op te nemen in een microprocessorchip die
contactloos uitgelezen kan worden met Near Field Communication (NFC). Het wetsvoorstel
bevat de grondslag om bij ministeriële regeling mogelijk te maken dat een dergelijke
drager kan worden aangewend voor een testbewijs. Wanneer van deze grondslag gebruik
gemaakt wordt, zal de applicatie voor het lezen van testbewijzen (CoronaCheck Scanner)
worden uitgebreid met de functionaliteit om het testbewijs op zo'n smartcard te lezen.
De gegevens die verwerkt worden, zijn hetzelfde als bij een digitaal testbewijs dat
met de speciale applicatie (CoronaCheck) is gemaakt, of een testbewijs op papier.
3. Gevolgen
Al vanaf het begin van de bestrijding van de epidemie van covid-19 wordt er voortdurend
een afweging gemaakt tussen het indammen van het coronavirus en het openhouden van
de samenleving. Dat is met de inzet van het testbewijs niet anders. Ook het negatief
testbewijs maakt niet dat het risico op verspreiding nihil zal zijn. In combinatie
met de andere maatregelen van de routekaart, wordt continu het evenwicht gezocht tussen
enerzijds een aanvaardbaar risico op verspreiding van het coronavirus en anderzijds
het bieden van vrijheden en het verminderen van de negatieve effecten van de maatregelen
ter bestrijding van het virus. De inzet van het testbewijs bij sport- en jeugdactiviteiten,
culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca zal naar verwachting
een positief effect hebben op de economie alsmede op de volksgezondheid en het welzijn.
Indien mbo en ho worden aangewezen, zal de inzet van het testbewijs tevens bijdragen
aan het mentale welzijn van studenten, waardoor negatieve gevolgen daarvan zoals studievertraging
en de daarmee gepaard gaande gevolgen op langere termijn, verminderen.
De negatieve neveneffecten van de inzet van testbewijzen zullen naar verwachting beperkt
zijn. In het onderwijs zal ervoor gewaakt moeten worden dat studenten die geen testbewijs
kunnen of willen tonen niet achtergesteld worden. Daarom is voorzien in een grondslag
om regels te stellen over de wijze waarop de onderwijsinstelling de toegankelijkheid
van het onderwijs waarborgt voor een student die geen testbewijs kan tonen. Uitgangspunt
is dat niet enkel het bezit van een negatief testbewijs bepalend is voor de vraag
of een student fysiek of online onderwijs volgt; van instellingen wordt een zorgvuldige
belangenafweging verwacht waarbij er aandacht is voor specifieke onderwijstypen en
studenten met een ondersteuningsvraag. Bij toepassing in de niet-essentiële sectoren
sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige
horeca zijn de consequenties van het niet kunnen tonen van een testbewijs gelet op
de aard van de activiteiten en voorzieningen minder verstrekkend. Daarom is voor die
sectoren een waarborg in de zin van een alternatieve wijze van dienstverlening, niet
vereist. Wel zal door middel van voorlichting geanticipeerd moeten worden op het bewaren
van voldoende draagvlak voor de maatregelen tegen de verspreiding van het coronavirus
die ondanks de inzet van testbewijzen zullen kunnen gelden. Er zal telkens duidelijk
gemaakt worden voor welke activiteiten en voorzieningen testbewijzen wel en niet wettelijk
verplicht zijn en welke maatregelen dan nog meer gelden.
In dit verband wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel in het kader van het treffen van
maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 de bevoegdheid creëert een
wettelijke verplichting in te voeren tot het tonen van een testbewijs. Het wetsvoorstel
heeft geen gevolgen voor de mogelijkheid om een testuitslag of een testbewijs te vragen
wanneer dat niet wettelijk verplicht is. Er is geen wettelijke grondslag nodig om
een toelatingsbeleid te voeren en op basis daarvan klanten of bezoekers te weigeren,
binnen de grenzen van de wet. In beginsel kan een testuitslag of een testbewijs worden
verlangd. Daar waar een testbewijs niet wettelijk verplicht is, zal het vragen hiervan
echter nooit ter vervanging van andere corona gerelateerde maatregelen kunnen gelden
of ter versnelling van het openstellen van de activiteiten of voorziening mogen leiden.
De inzet van het testbewijs kan in sectoren waar het testbewijs niet wettelijk is
voorgeschreven dus voornamelijk worden gebruikt als manier om extra veiligheid te
bieden. Door publiekscampagnes over de routekaart en de versoepeling van maatregelen
en de inzet van toegangstesten hierbij, wordt aan de burger duidelijk gemaakt bij
welke activiteiten en voorzieningen testbewijzen ingezet kunnen worden ter versoepeling
van de maatregelen. Daarmee moet voor de burger duidelijk zijn of het testbewijs in
een sector ter vervanging van maatregelen geldt of als extra veiligheid. Activiteiten
of voorzieningen die voor dat laatste kiezen, zullen dit als service aan klanten kunnen
bieden, maar hoewel zij tijd en geld in de organisatie hiervan zullen moeten investeren
wordt hier geen versoepeling van maatregelen tegenover gesteld. Hierdoor is de verwachting
dat dit slechts in beperkte gevallen zal gebeuren.
De mogelijkheid van onverplicht toegangsbeleid wordt niet verboden omdat dit de vrijheid
van ondernemingen en instellingen onnodig zou inperken. Overigens wordt deze mogelijkheid
al begrensd door het recht op gelijke behandeling, de bescherming van de privacy en
de lichamelijke integriteit. De Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) verbiedt het
maken van direct of indirect onderscheid op grond van godsdienst, levensovertuiging,
politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid
of burgerlijke staat bij het aanbieden van of verlenen van toegang tot goederen of
diensten (artikel 7 Awgb). Deze aspecten spelen geen rol bij het testen zelf, zodat
niet snel sprake zal zijn van direct onderscheid. Afhankelijk van de omstandigheden
en gevolgen kan het verlangen van een testuitslag mogelijk wel een indirect onderscheid
opleveren, hetgeen rechtvaardiging behoeft. Bij het enkel tonen en lezen van een testuitslag
vindt geen verwerking van persoonsgegevens plaats. Er is wel een juridische grondslag
nodig voor de verwerking van deze bijzondere persoonsgegevens indien de inzet van
testbewijzen te herleiden is tot de desbetreffende persoon. Daarvan is in ieder geval
sprake als de testuitslag wordt geregistreerd. De verwerking van persoonsgegevens
over gezondheid is in beginsel verboden. Dit verbod kan slechts worden opgeheven wanneer
aan een van de voorwaarden genoemd in de artikelen 6, eerste lid, en 9, tweede lid,
van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) dan wel artikel 21 of 23 van
de Wet bescherming persoonsgegevens BES (Wbp BES) is voldaan. Eén van die mogelijkheden
is dat de verwerking is gebaseerd op uitdrukkelijke toestemming van betrokkene. De
toestemming moet dan wel vrijelijk zijn gegeven. De beoordeling van de vrijelijkheid
van de toestemming is naar haar aard feitelijk en casuïstisch van aard, maar zal in
veel gevallen uitwijzen dat er geen ruimte is voor onverplicht toelatingsbeleid en
dus ook niet voor gebruik van het testbewijs.4 Het niet krijgen van toegang zal vaak gezien worden als een nadeel dat afbreuk doet
aan de vrijelijkheid, zeker wanneer het toegang tot een essentiële voorziening betreft.
Daar komt bij dat naar mate meer organisaties toelatingsbeleid gaan voeren de ruimte
voor vrije keuze en dus de ruimte voor het voeren van onverplicht toelatingsbeleid
steeds verder afneemt. Voorts zal geldige toestemming in de zin van de AVG in de praktijk
vrijwel uitgesloten worden geacht in een afhankelijkheidsrelatie zoals doorgaans aan
de orde ten aanzien van medewerkers.
4. Verhouding tot andere regelgeving
4.1 Grond- en mensenrechten
De inzet van testbewijzen raakt aan grondrechten. Gelet op de Grondwet en de Europese
en internationale mensenrechtenverdragen is daarvoor een wettelijke basis nodig, waarbij
ook uitdrukkelijk inhoudelijke criteria worden opgenomen om voorzienbaar te maken
welke maatregelen in lagere regelgeving kunnen worden getroffen. Dit wetsvoorstel
sluit aan bij het gelaagd systeem van regelgeving en uitvoering dat reeds is opgenomen
in hoofdstuk Va Wpg, waarbij telkens de vereiste noodzakelijkheid en proportionaliteit
van de maatregelen worden beoordeeld.
De Nederlandse overheid is verplicht om maatregelen te treffen ter bevordering van
de volksgezondheid (artikel 22 van de Grondwet). De strekking van dit grondrecht komt
overeen met wat is bepaald in internationale verdragen, zoals artikel 12 van het Internationaal
verdrag inzake economische en sociale en culturele rechten (IVESCR), artikel 11 van
het Europees Sociaal Handvest, artikel 35 van het Europees Handvest van de Grondrechten
van de Europese Unie (EU-Handvest) en, daar waar het gaat om de bescherming van het
recht op leven, artikel 2 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten
van de mensen en de fundamentele vrijheden (EVRM). Er is dus een grond- en mensenrechtelijke
opdracht voor de overheid om op te treden ter bescherming van de volksgezondheid.
De inzet van een testbewijs draagt daaraan bij. Bij het treffen van maatregelen ter
bestrijding van de epidemie covid-19 kan een testuitslag verlangd worden. Het doel
is te voorkomen dat het coronavirus zich verspreidt onder deelnemers aan activiteiten
of gebruikers van voorzieningen.
Maatregelen ter bestrijding van de epidemie, zoals de inzet van testbewijzen, kunnen
tot gevolg hebben dat andere grond- en mensenrechten worden ingeperkt. De grondrechtelijke
aspecten van dergelijke maatregelen zijn in hun algemeenheid reeds uitvoerig beschreven
in de memorie van toelichting bij de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Kamerstukken II
2019/20, 35 526, nr. 3, blz. 28 e.v.). Daar is ingegaan op de persoonlijke levenssfeer, het vergaderen,
betogen en belijden van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van verplaatsing,
het eigendomsrecht, de onderwijsvrijheid, (leeftijds)differentiatie, kinderrechten
en de rechten van personen met een handicap. De mogelijkheid om op grond van dit wetsvoorstel
bij dergelijke maatregelen rekening te houden met het al dan niet beschikken over
een testbewijs, heeft daarnaast gevolgen voor de lichamelijke integriteit van de personen
die aan bepaalde activiteiten willen deelnemen of toegang willen hebben tot voorzieningen
(door het ondergaan van de testen) en het recht op privacy (bij het tonen van het
testbewijs). Deze grondrechten zijn vastgelegd in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet
en artikel 8 EVRM. Ook raakt dit aan het in artikel 2 van het Vierde Protocol bij
het EVRM neergelegde recht op bewegingsvrijheid. Daarnaast is de gelijke behandeling
in het geding (als gevolg van het al dan niet beschikken over een testbewijs). Dit
grondrecht is vastgelegd in artikel 1 van de Grondwet en artikel 14 EVRM. In deze
toelichting wordt de beperking van deze grondrechten in algemene zin gemotiveerd.
Wanneer de inzet van testbewijzen bij het treffen van maatregelen ter bestrijding
van de epidemie covid-19 daadwerkelijk aan de orde is, zal gebruik gemaakt worden
van de geclausuleerde delegatiegrondslag, waarbij in de toelichting de rechtvaardiging
van de beperking van de grondrechten naar de concrete, actuele omstandigheden gegeven
zal worden.
De artikelen 10 en 11 van de Grondwet staan bij of krachtens wet beperkingen toe op
de onaantastbaarheid van het lichaam en de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Beperkingen van de grondrechten op lichamelijke integriteit en privacy zoals neergelegd
in artikel 8 EVRM zijn toegestaan als zij bij wet zijn voorzien en in een democratische
samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare
veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden
en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Bij het invullen van hun verplichtingen
onder artikel 8 EVRM hebben verdragspartijen een zekere beoordelingsruimte («margin
of appreciation»).
De beperkingen die dit wetsvoorstel kunnen opleveren worden gerechtvaardigd vanuit
de bescherming van de gezondheid. Onderdeel van de grondwettelijke plicht de volksgezondheid
te bevorderen, is de bestrijding van infectieziekten. In casu is sprake van een epidemie
van een groep A-infectieziekte. De ernst en de gevolgen van de epidemie van covid-19
zijn bijzonder indringend voor zowel individuen, als de samenleving. De ziekte covid-19
kan luchtwegklachten veroorzaken en in ernstige gevallen ademhalingsproblemen. Mensen
kunnen ernstig ziek worden en overlijden ten gevolge van het virus, dat zich zeer
snel kan verspreiden. Het aantal ziekenhuisopnames en opnames op de intensive care
in verband met covid-19 kan zeer omvangrijk worden en reguliere zorg verdringen.
Gelet op de vaste jurisprudentie over het EVRM en andere internationale mensenrechtenverdragen
kent de beoordeling van noodzakelijkheid verschillende aspecten: elke beperkende maatregel
moet geschikt zijn om het doel te bereiken en er dient geen minder vergaande maatregel
mogelijk te zijn waarmee hetzelfde doel bereikt kan worden (ook aangeduid als subsidiariteit).
Daarnaast moet het met de maatregel gediende belang in verhouding zijn met de beperking
en mogen er voor belanghebbenden geen onevenredig nadelige gevolgen zijn (ook aangeduid
als proportionaliteit). In algemene zin is de inzet van testbewijzen een geschikt
middel om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan, aangezien daarmee de
kans op transmissie van het virus tussen de deelnemers aan de activiteiten en de gebruikers
van de voorzieningen beperkt wordt. Verder worden testbewijzen juist ingezet om meer
ingrijpende maatregelen te versoepelen en sneller los te laten (bij het afschalen)
of maatregelen minder ingrijpend te laten zijn en later in te voeren (bij het opschalen).
Dit komt de subsidiariteit binnen het maatregelenpakket ter bestrijding van de epidemie
van covid-19 ten goede. Aan de eisen van proportionaliteit is voldaan door de inzet
van testbewijzen uitsluitend mogelijk te maken in niet-essentiële sectoren en, indien
extra maatregelen zijn getroffen, daarnaast voor het onderwijs. In dit verband wordt
opgemerkt dat de beperking van genoemde grondrechten als gevolg van de inzet van testbewijzen
om de volgende redenen relatief gering is. Afhankelijk van het type test is het afnemen
ervan niet of nauwelijks invasief. Een ademtest bijvoorbeeld is niet invasief en een
PCR-test is over het algemeen nauwelijks invasief, zij het dat dit afhankelijk van
persoonlijke omstandigheden in individuele gevallen anders kan liggen. Testen zullen
ook niet hoogfrequent worden afgenomen, maar eenmalig of 1 à 2 keer per week. De inzet
van testbewijzen is een tijdelijke maatregel. Verder kunnen waar mogelijk voor personen
die geen testbewijs kunnen of willen tonen, alternatieven worden gecreëerd voor deelname
aan activiteiten of toegang tot voorzieningen. Hetzij fysiek met inachtneming van
de geldende maatregelen, hetzij langs digitale weg. Dat deze personen alleen gebruik
kunnen maken van alternatieven of dat alternatieven niet altijd geboden kunnen worden,
weegt minder zwaar waar het niet-essentiële sectoren betreft. In de essentiële sectoren
mbo en ho hebben onderwijsinstellingen vanuit de wettelijke taak tot het verzorgen
van onderwijs de plicht om alternatieven te bieden voor studenten zonder testbewijs.
Bovendien is in het wetsvoorstel een grondslag opgenomen om bij lagere regelgeving
concreet voor te schrijven, in het belang van de toegankelijkheid van het onderwijs
voor studenten zonder testbewijs, aan welke voorwaarden instellingen voldoen bij het
organiseren van het onderwijs en de verhouding daarin tussen fysiek en online onderwijs.
Het voldoen aan die voorwaarden is vereist om testbewijzen in te zetten in het mbo
en ho.
Ten slotte wordt opgemerkt dat over de inzet van testbewijzen zal worden geadviseerd
door het OMT op basis van de actuele omstandigheden, in het bijzonder wat betreft
de epidemiologische situatie. Bij het vaststellen van een ministeriële regeling op
de reeds bestaande grondslagen voor het treffen van maatregelen ter bestrijding van
de epidemie van covid-19 zal vervolgens steeds beoordeeld worden of de inzet van testbewijzen
ook in concreto voldoet aan bovengeschetste eisen ter rechtvaardiging van de beperking
van grondrechten. Dit is geborgd door de algemene voorwaarden in artikel 58b, tweede
lid, Wpg dat een maatregel slechts getroffen mag worden indien dat gelet op de ernst
van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk is en de uitoefening van grondrechten
daarbij zo min mogelijk wordt beperkt. Als extra waarborgen gelden de specifieke voorwaarden
voor de inzet van testbewijzen die zijn beschreven in paragraaf 2.4 Geclausuleerde delegatiegrondslag en opgenomen in het voorgestelde artikel 58rb Wpg.
Daarnaast kunnen door het inzetten van een testbewijs in de desbetreffende (deel)sectoren
verruimingen plaatsvinden en geldende beperkingen op andere grondrechten zoals de
vrijheid van verplaatsing of het eigendomsrecht juist worden verminderd. De bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen en het economisch welzijn van het land zijn
eveneens een legitiem doel in de zin van artikel 8 EVRM. De maatregelen ter bestrijding
van de epidemie van covid-19, die genomen worden uit hoofde van de eveneens door grondrechten
ingegeven bescherming van de volksgezondheid, belemmeren de deelname aan of toegang
tot activiteiten, voorzieningen en fysiek onderwijs waardoor genoemde grondrechten
in mindere mate kunnen worden verwezenlijkt, zeker naar gelang de maatregelen langer
van kracht zijn. Testbewijzen zullen juist worden ingezet om maatregelen te versoepelen
met het doel de samenleving sneller te openen of minder snel te sluiten. De mogelijkheid
van de inzet van testbewijzen draagt op die manier bij aan de proportionaliteit van
de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19. Aldus wordt een optimale
balans gerealiseerd tussen de verwezenlijking van verschillende, soms botsende grondrechten
waar het gaat om de bestrijding van de epidemie van covid-19 (bijvoorbeeld de bescherming
van de volksgezondheid versus de vrijheid van verplaatsing) en waar deze balans niet
te bereiken is met andere maatregelen.
Al met al kunnen beperkingen op grondrechten worden gemitigeerd of zelfs opgeheven
voor personen die wel een testbewijs tonen voor deelname aan activiteiten of toegang
tot voorzieningen in niet-essentiële sectoren alsmede voor studenten in mbo en ho.
Het wetsvoorstel biedt aldus een expliciete, noodzakelijke en proportionele grondslag
voor de verplichting om een testbewijs te vragen voor de deelname aan of toegang tot
activiteiten, voorzieningen of onderwijs.
Tot slot wordt opgemerkt dat de in het wetsvoorstel opgenomen voorwaarden voor de
inzet van testbewijzen geen direct onderscheid opleveren in de zin van artikel 1 van
de Grondwet. Wanneer een testbewijs voorgeschreven wordt, geldt dat voor eenieder
gelijkelijk. Zoals al eerder is opgemerkt, kan het verlangen van een testuitslag mogelijk
wel een indirect onderscheid opleveren. Dat zou zich kunnen voordoen wanneer niet
iedereen dezelfde mogelijkheden heeft zich te laten testen, met ongelijke toegang
tot activiteiten of voorzieningen als gevolg. Bij het voorschrijven van testbewijzen
zal dat zoveel mogelijk worden voorkomen. De testcapaciteit zal laagdrempelig worden
gerealiseerd, zodat iedereen evenveel mogelijkheden heeft zich te laten testen. Hierbij
is tevens relevant dat de kosten verbonden aan het testen tot en met juni 2021 volledig
en daarna grotendeels door het Rijk gedragen worden.
4.2 Verhouding tot EU-recht
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat het recht
op vrij verkeer tot doel heeft beperkingen van het vrij verkeer weg te nemen, ook
indien deze beperkingen zonder onderscheid naar herkomst of nationaliteit gelden.
Het vrij verkeer kan echter, indien er geen harmonisatiemaatregelen bestaan, worden
beperkt door nationale regelingen om redenen van volksgezondheid. In deze context
is het aan de lidstaten om te bepalen in welke mate zij de volksgezondheid willen
beschermen en hoe dit moet worden bereikt. Zij moeten hierbij binnen de in het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie aangegeven grenzen blijven en met name
het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, ingevolge waarvan de genomen maatregelen geschikt
moeten zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet
verder mogen gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel (zie o.a. HvJ EU 13 juli
2004, C-429/02, ECLI:EU:C:2004:432 (Bacardi France), punten 31–33).
Het wettelijk verplichten van testbewijzen kan het personen uit andere lidstaten minder
aantrekkelijk maken om hier bijvoorbeeld diensten te verrichten of af te nemen. Een
testbewijs kan vooralsnog alleen verkregen worden van een uitvoerder van testen die
is aangesloten op de applicatie CoronaCheck of die voldoet aan de voorwaarden voor
het uitgeven van een schriftelijk testbewijs. Voor het lezen van testbewijzen wordt
eveneens een van overheidswege beschikbaar gestelde applicatie gebruikt: CoronaCheck
Scanner. Dergelijke kenmerken van het wetsvoorstel maken dat sprake is van een beperking
van het vrij verkeer. De inzet van testbewijzen in het kader van maatregelen ter bestrijding
van de epidemie van covid-19 is in de Europese Unie (nog) niet geharmoniseerd. De
Europese Commissie heeft op 17 maart 2021 een voorstel gepresenteerd van een verordening
voor een Europees bewijs waarmee de drager kan aantonen dat hij is ingeënt tegen covid-19,
in bezit is van een negatief testresultaat of beschikt over immuniteit. Het voorstel
is gedaan ten behoeve van het vrij verkeer van personen, neergelegd in artikel 21
van Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De effecten van de
verordening van de Europese Commissie op dit wetsvoorstel zullen worden bestudeerd.
Los daarvan zal bij de uitwerking van de maatregelen voor de inzet van testbewijzen
worden bezien in hoeverre sprake is van een beperking van het vrij verkeer van personen
en of deze beperking met een beroep op de volksgezondheid kan worden gerechtvaardigd.
Zoals hierboven aangeven is daarbij met name van belang of daarbij het evenredigheidsbeginsel
wordt geëerbiedigd. Dit is vastgelegd in de voorwaarden voor de inzet van testbewijzen
die zijn beschreven in paragraaf 2.4 Geclausuleerde delegatiegrondslag en opgenomen in de artikel 58b, tweede lid, en het voorgestelde artikel 58rb Wpg.
Wat betreft de applicaties voor het tonen en lezen van testbewijzen, is in paragraaf 2.9
uiteen gezet waarom het tegen de achtergrond van de risico's van de verspreiding van
het coronavirus, de brede maatschappelijk wens om de samenleving zo snel mogelijk
op verantwoorde wijze te heropenen en de naar verwachting relatief korte periode waarin
testbewijzen verplicht zullen worden, van groot belang is dat van overheidswege beschikbaar
gestelde applicaties gebruikt worden. Met het oog op het beschermen van de volksgezondheid
dient de betrouwbaarheid van het testbewijs te zijn geborgd en de kans op systematische
fraude te worden verkleind.
Voorts dient bij de uitwerking van ministeriële regelingen op grond van hoofdstuk Va
de Dienstenrichtlijn in acht te worden genomen bij het stellen van regels over diensten.
Dit betekent onder meer dat dergelijke regels non-discriminatoir moeten zijn en gerechtvaardigd
moeten worden op grond van een dwingende reden van algemeen belang. Op grond van artikel 4,
onder 8, en artikel 16, derde lid, van de Dienstenrichtlijn kwalificeert de bescherming
van de volksgezondheid als een dergelijke reden. Tot slot dient de maatregel geschikt
en proportioneel te zijn. Dit moet bij de uitwerking onderbouwd worden. Ook dit is
geborgd door de voorwaarden voor de inzet van testbewijzen die zijn beschreven in
paragraaf 2.4 Geclausuleerde delegatiegrondslag en opgenomen in de artikelen 58b, tweede lid, en het voorgestelde 58rb Wpg.
4.3 Gegevensbescherming
Wanneer een testbewijs wordt gebruikt, is sprake van het verwerken van persoonsgegevens,
met inbegrip van persoonsgegevens over de gezondheid in de zin van artikel 9 AVG of
artikel 16 Wbp BES. Een testbewijs bestaat uit een testuitslag die is omgezet in een
machine-leesbare code. Een testuitslag valt onder gegevens over gezondheid, hetgeen
in artikel 4, onderdeel 15, AVG is gedefinieerd als persoonsgegevens die verband houden
met de fysieke of mentale gezondheid van een natuurlijke persoon, waaronder gegevens
over verleende gezondheidsdiensten waarmee informatie over zijn gezondheidstoestand
wordt gegeven. De conversie van de testuitslag in een machine-leesbare code wordt
gedaan in een van overheidswege beschikbaar gestelde applicatie voor het tonen van
een testbewijs (CoronaCheck), op het toestel van de geteste persoon. Met de applicatie
wordt ingelogd in een beveiligde omgeving bij de uitvoerder van de test om het testresultaat
op te halen. Alleen bij GGD'en wordt hiervoor het DigiD gebruikt. Bij andere uitvoerders
van testen wordt hiervoor speciaal een token verstrekt aan de geteste persoon. Uitgangspunt
is het verstrekken van minimale data. Het op te halen testresultaat bestaat uit de
volgende gegevens: de naam en geboortedatum van de geteste persoon, het type test
dat is afgenomen, het moment van afname van de test en de uitslag van de test.
Met het testresultaat in de applicatie kan de geteste persoon naar de locatie waarvoor
men met een testbewijs toegang kan krijgen. Daar genereert hij in de applicatie CoronaCheck
een testbewijs. Dit genereren houdt in dat de applicatie het testresultaat vertaalt
naar een testbewijs in de vorm van een machine-leesbare code. Dit proces is zodanig
beveiligd dat het testbewijs alleen kan worden gebruikt door de houder van het toestel
waarop de applicatie met het testresultaat is gedownload. Het testbewijs bevat slechts
de volgende gegevens: het type test dat is afgenomen, het moment van afname van de
test en de uitslag van de test. Bij het tonen van het testbewijs worden ook enkele
identificerende persoonsgegevens zichtbaar gemaakt, namelijk de initialen van de geteste
persoon en de maand en dag van zijn geboortedatum. Meer gegevens worden niet verwerkt.
Aan personen die niet een geschikte mobiele telefoon hebben of wensen in te zetten
voor het gebruik van de applicatie CoronaCheck, kan een schriftelijk testbewijs beschikbaar
worden gesteld. Naar verwachting is dit een minderheid. Degenen onder hen die beschikken
over ICT-middelen, kunnen zelf met een webapplicatie een testbewijs genereren en afdrukken.
Daarnaast worden voorbereidingen getroffen om desgewenst een testbewijs te kunnen
laten printen bij een servicepunt in de buurt dat daarvoor speciale software gebruikt.
De webapplicatie en de software wordt beschikbaar gesteld door de Minister van VWS
en functioneert op dezelfde manier als CoronaCheck. Op een schriftelijk testbewijs
staat eenzelfde machine-leesbare code alsmede de beperkte identificerende persoonsgegevens.
Voor het schriftelijk testbewijs worden dezelfde gegevens verwerkt als bij de toepassing
van CoronaCheck.
De organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteiten of voorziening waar betrokkene
toegang wenst, kan de machine-leesbare code van het digitale of schriftelijke testbewijs
vervolgens lezen met een andere van overheidswege beschikbaar gestelde applicatie
(CoronaCheck Scanner). Door het lezen van de code kan bevestigd worden dat de toonder
beschikt over een testbewijs dat actueel en betrouwbaar is. Ook bij het lezen vindt
verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens plaats. Aan de hand van de identificerende
persoonsgegevens in combinatie met het identiteitsbewijs kan worden geverifieerd dat
het testbewijs betrekking heeft op de toonder.
Met de applicatie CoronaCheck Scanner worden geen gegevens bewaard. Het belang van
privacy en informatieveiligheid weegt hierbij zwaarder dan het belang van een volledig
sluitend systeem waarin elke vorm van misbruik wordt uitgesloten aan de hand van een
registratie van gelezen testbewijzen. Op de organisatie die verantwoordelijk is voor
de activiteit of voorziening waar testbewijzen zijn voorgeschreven, rust de verplichting
slechts toegang verschaffen aan diegenen die beschikken over een geldig testbewijs.
Naast het gebruik van CoronaCheck Scanner zal de organisatie, afhankelijk van de specifieke
context en gebruikssituatie, aanvullende maatregelen moeten treffen om aan deze verplichting
te voldoen en zodoende locatiegebonden frauderisico’s effectief te bestrijden.
Sluitstuk van het tegengaan van fraude is toezicht en handhaving. Daarvoor zou in
CoronaChecker Scanner een extra functionaliteit toegevoegd kunnen worden, bijvoorbeeld
om na te gaan of iedereen bij toegang is gecontroleerd. Dit is echter niet goed mogelijk
zonder dat een verzameling wordt aangelegd van alle gelezen testbewijzen, hetgeen
in het kader van gegevensbescherming onwenselijk is. Een dergelijke controle kan ook
anders. Bijvoorbeeld door de inzet van «mystery guests» of door steekproefsgewijs
bij de organisator mee te kijken of daadwerkelijk wordt gecontroleerd op testbewijzen.
Degene die fraudeert en een testbewijs van een ander of een vervalst testbewijs toont,
dan wel de organisator die de hand licht met de voorschriften is in overtreding, zodat
handhavend kan worden opgetreden.
Het wetsvoorstel biedt met het voorgestelde artikel 58rd Wpg de juridische grondslag
voor de hierboven beschreven verwerkingen van (bijzondere) persoonsgegevens. Het doel
van de gegevensverwerking is uitdrukkelijk omschreven, namelijk het tonen en lezen
van een testbewijs en het verifiëren van de identiteit van de toonder. Dit doel is,
gelet op de bestrijding van de epidemie van covid-19, gerechtvaardigd in het licht
van de vervulling van een taak van algemeen belang (artikel 6, eerste lid, onderdeel
e, AVG) en de bescherming van de volksgezondheid (artikel 9, tweede lid, onderdeel
i, AVG). Dit is eveneens aan te merken als een zwaarwegend belang in de zin van artikel 23,
eerste lid, onderdeel e, Wbp BES, waardoor het verbod op verwerking van dit soort
bijzondere persoonsgegevens niet van toepassing is. Er worden niet meer persoonsgegevens
verwerkt dan strikt noodzakelijk. Met de applicaties CoronaCheck en CoronaCheck Scanner
wordt de privacy beschermd doordat niet de volledige testuitslag wordt getoond en
gelezen, maar alleen of er al dan niet een geldige testuitslag is en daarnaast summiere
persoonsgegevens ten behoeve van identificatie. Om te borgen dat actuele testbewijzen
correct en veilig worden gegenereerd, getoond en gelezen, is het gebruik van beide
applicaties voorgeschreven. De applicaties worden door het Ministerie van VWS aangeboden.
De verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens vindt uitsluitend plaats bij de gebruikers
van de applicaties. In CoronaCheck Scanner worden in het geheel geen persoonsgegevens
bewaard.
Opgemerkt wordt dat het wetsvoorstel voor de organisatie die verantwoordelijk is voor
de activiteiten of voorziening waarvoor een testbewijs wettelijk verplicht is, geen
grondslag biedt om bij het lezen van het testbewijs en het identiteitsbewijs (bijzondere)
persoonsgegevens op te nemen in een bestand of op een andere wijze te verwerken in
de zin van artikel 4 AVG of artikel 2 Wbp BES. CoronaCheck Scanner bevat derhalve
niet zo'n functie. Overigens is de AVG niet van toepassing op het verwerken van informatie
die geen persoonsgegevens bevat; zo mag bijvoorbeeld wel worden geregistreerd het
aantal bezoekers dat met een testbewijs ergens aanwezig is geweest.
De applicaties CoronaCheck en CoronaCheck Scanner worden in volledige transparantie
ontwikkeld. De meest actuele documentatie is te vinden op Github (https://github.com/minvws). Aan het ontwerp van de systematiek van testbewijzen en van de applicaties worden
hoge eisen gesteld. Er is sprake van «privacy & security by design», een open ontwikkelproces,
«open source» waar technisch mogelijk, geen centraal register van persoonsgegevens
maar decentrale verwerking in de applicaties zelf en een passende set van beveiligingsmaatregelen.
In het ontwerp zijn afwegingen gemaakt in de balans tussen privacy en voorkomen van
misbruik.
Iedereen zal deze applicaties kunnen installeren via de App Store van Apple en de
Google Play Store. De eerste gebruikersversies van deze applicaties zijn beschikbaar
en worden getest bij de Fieldlabs en pilots (zie paragraaf 5.1). De werking van de
ingebouwde waarborgen voor de beveiliging is een belangrijk aandachtspunt bij deze
testen. Op het moment van indiening van het wetsvoorstel zijn er nog geen resultaten
te melden over het gebruik van beide applicaties en tot welke aanpassingen van de
applicaties dit leidt. Bovendien geldt bij de ontwikkeling van apps dat er voortdurend
kleine aanpassingen worden gedaan in het design. Mits aan de daartoe te stellen voorwaarden
– bijvoorbeeld wat betreft de beveiliging van het gegevensverkeer – wordt voldaan,
kunnen alle uitvoerders van testen aangesloten worden op CoronaCheck, zodat daarmee
testuitslagen kunnen worden verstrekt aan de geteste persoon. Bij het ontwikkelen
van de applicaties wordt een Privacy Impact Assessment (PIA) opgesteld.
Bij het verifiëren van de identiteit van de toonder van het testbewijs aan de hand
van een legitimatiebewijs is geen sprake van het verwerken van (bijzondere) persoonsgegevens
in de zin van artikel 4 AVG of artikel 2 Wbp BES. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP)
acht de AVG niet van toepassing op legitimatie aan de hand van een identiteitsbewijs.5 Ook de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES (CPB BES) staat legitimatie
toe, mits daarvoor een goede reden is.6
Volledigheidshalve wordt benadrukt dat de applicaties voor het tonen en lezen van
testbewijzen niet vergelijkbaar zijn met de notificatieapplicatie CoronaMelder waarmee
vroegtijdig zicht kan worden verkregen op een mogelijke infectie met het coronavirus
door bij te houden welke gebruikers in elkaars nabijheid zijn geweest en hen in voorkomende
gevallen te waarschuwen over een mogelijke infectie. Daarom valt een testbewijsapplicatie
niet onder het verbod tot verplicht gebruik als bedoeld in artikel 6d, achtste lid,
Wpg.
Tot slot is wat betreft de AVG en de Wbp BES relevant dat met het wetsvoorstel een
aanzienlijke beperking van wordt gerealiseerd van verwerking van persoonsgegevens
over gezondheid. De bewaartermijn van medische dossiers met uitsluitend een testuitslag
wordt verkort ten opzichte van de termijn die thans in het Burgerlijk Wetboek (BW)
en het Burgerlijk Wetboek BES (BW BES) is voorgeschreven. Dit wordt in de volgende
paragraaf 4.4 Nationale wetgeving toegelicht. Hier wordt opgemerkt dat met de verkorting van de bewaartermijn wordt
voorkomen dat organisaties die speciaal zijn opgericht om op infectie met het coronavirus
te testen ten behoeve van de inzet van testbewijzen, geen zorg hoeven te dragen voor
opslag van de medische dossiers gedurende vele jaren nadat zij hun activiteiten hebben
gestaakt.
4.4 Nationale wetgeving
Het afnemen van een test bij personen die niet vermoed worden te zijn geïnfecteerd
met het coronavirus is aan te merken als «andere zorg» in de zin van de Wet kwaliteit,
klachten en geschillen zorg (artikel 1 Wkkgz). Elke aanbieder die bedrijfs- of beroepsmatig
testen afneemt, is derhalve gehouden goede zorg te verlenen en te voldoen aan de overige
eisen van de Wkkgz. De «Uitgangspunten voor inzet testen op COVID 19»7 en de «Handreiking testen binnen bedrijven en ondernemingen op COVID 19»8 geven invulling aan de norm van «goede zorg» in de zin van de Wkkgz. Op de site van
het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) zijn de meest recente inzichten
over de soorten testen en het gebruik ervan opgenomen.9 Daarnaast geldt dat de zorgverlening zo moet worden georganiseerd (met personele
en materiële middelen, bouwkundige voorzieningen en verdeling van verantwoordelijkheden,
bevoegdheden en plichten) dat het een en ander redelijkerwijs moet leiden tot goede
zorg.
Verder is sprake van een geneeskundige behandelingsovereenkomst met de persoon die
zich laat testen. Door middel van testen op infectie met het coronavirus vindt immers
een beoordeling van de gezondheidstoestand plaats. Deze overeenkomst is geregeld in
Boek 7, Titel 7, Afdeling 5, van het BW en het BW BES. In het wetsvoorstel is geëxpliciteerd
dat de uitzondering dat voor keuringen geen geneeskundige behandelingsovereenkomst
tot stand komt, niet van toepassing is op testen ten behoeve van het verkrijgen van
een wettelijk verplicht testbewijs. De regels in het BW houden onder meer in dat er
een medisch dossier aangelegd en twintig jaar bewaard dient te worden (artikel 7:454,
derde lid, BW; in artikel 7:454, derde lid, BW BES is deze termijn op tien jaar gesteld).
In het medisch dossier worden de gegevens opgenomen die noodzakelijk zijn voor een
goede hulpverlening aan de patiënt. In geval van een negatieve testuitslag op infectie
met het coronavirus zijn de gegevens betrekkelijk korte tijd relevant voor de inzet
van testbewijzen. Dat iemand negatief test op zo'n besmetting, heeft na enige tijd
ook al niet of nauwelijks betekenis meer voor enige vorm van hulpverlening. Een positieve
testuitslag zou gedurende een periode van een bepaald aantal weken mede een indicatie
kunnen geven over de besmettelijkheid van iemand en daarmee van belang kunnen zijn
voor de inzet van testbewijzen. Daarnaast kan een positieve testuitslag, mede afhankelijk
van het type test, relevant zijn voor de verdere hulpverlening aan de geteste persoon
of van belang voor een ander dan de geteste persoon. In dat laatste geval wordt in
het kader van de verdere hulpverlening een medisch dossier aangelegd. Bewaartermijnen
van tien of twintig jaar zijn al met al niet nodig. Met dit wetsvoorstel wordt daarom
voor een dossier dat alleen maar voor een testuitslag wordt aangehouden een uitzondering
gemaakt op de bewaartermijn die het BW en het BW BES voorschrijven. Dergelijke dossiers
hoeven niet langer dan een bij ministeriële regeling te bepalen termijn bewaard te
worden. Bij het bepalen van de bewaartermijn zal ook rekening gehouden worden met
het belang van dossiers voor het toezicht op de kwaliteit van de zorg. Wat de meest
passende bewaartermijn is, zal nader worden bezien en vervolgens worden vastgelegd
bij ministeriële regeling, maar een termijn van meer dan zes maanden voor negatieve
uitslagen en een jaar voor positieve uitslagen ligt niet in de rede.
Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat een positieve uitslag van een test op
het coronavirus aan de GGD gemeld dient te worden door een arts (artikel 22, eerste
lid, Wpg) en het laboratorium (artikel 25, tweede lid, Wpg). De GGD bewaart de meldingen
ten hoogste vijf jaar (artikel 29, tweede lid, Wpg).
De maatregelen tegen de bestrijding van de epidemie van covid-19 laten onverlet de
leerplicht en de kwalificatieplicht ingevolge de Leerplichtwet 1969. Deze blijven
ook gelden bij de inzet van testbewijzen. Studenten die zich niet willen laten testen
kunnen hun leer- of kwalificatieplicht vervullen door het volgen van fysiek of online
onderwijs dat als alternatief wordt aangeboden.
5. Invoering en regeldruk
5.1 Fieldlabs en pilots
Testbewijzen worden gefaseerd ingevoerd. Om te beginnen wordt door middel van reeds
geplande Fieldlabs in februari, maart en april 2021 kennis opgedaan over de mogelijkheden
om evenementen te houden voor personen die negatief getest zijn. Alle deelnemers aan
een Fieldlab moeten beschikken over een negatieve uitslag van een PCR-test die maximaal
48 uur oud is (Stcrt. 2021, 4545). Het betreft een beperkt aantal eenmalige experimenten om te onderzoeken hoe de
doelmatigheid van maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 vergroot
kan worden en welke mogelijkheden er zijn voor het veilig en verantwoord organiseren
van evenementen.
In april 2021 is tevens gestart met het onderzoeksprogramma Pilots testbewijzen (Stcrt. 2021, 15771). Dit is een publiek-privaat onderzoeksprogramma, waarin het Rijk, het bedrijfsleven
of veldpartijen en de wetenschap samenwerken, om via praktijktesten kennis te vergaren
over de uitvoerbaarheid en effecten van het tonen van een testuitslag voor deelname
aan of toegang tot activiteiten of voorzieningen, met het oog op het vergroten van
de doelmatigheid van maatregelen ter bestrijding van de epidemie en mogelijkheden
voor het veilig en verantwoord heropenen van sectoren. De pilots moeten meer inzicht
geven in de werking van de infrastructuur en ICT van de testcapaciteit voor toegangstesten,
de werking en het gebruik van de CoronaCheck-applicaties, de toepasbaarheid van het
testbewijs voor de potentieel aan te wijzen activiteiten en voorzieningen alsmede
het gedrag van gebruikers van testbewijzen. Beproefd wordt hoe testbewijzen ingezet
kunnen worden bij grote bezoekersaantallen of in verschillende (deel)sectoren. Daarnaast
draagt dit eraan bij dat de betrokken partijen straks goed voorbereid zijn op de uiteindelijke
inzet.
Ook op het terrein van het onderwijs worden pilots uitgevoerd waarin met testen veiliger
fysiek onderwijs gegeven kan worden. Naar verwachting zullen de resultaten daarvan
uiterlijk in mei 2021 beschikbaar komen.
5.2 Invoering
In aanvulling op het advies van de Gezondheidsraad is de Sociaal-Economische Raad
(SER) advies gevraagd over de praktische uitvoerbaarheid van de inzet van testbewijzen.
Op 4 maart 2021 heeft de Denktank Coronacrisis aanbevelingen gedaan. In de eerste
plaats wordt geadviseerd een richtlijn te ontwikkelen waarmee voor verschillende voorzieningen
en situaties in kaart kan worden gebracht of en op welke manier testbewijzen ingezet
moeten worden. Een planmatige heropening van de samenleving wordt aanbevolen. In lijn
met dit advies wordt de inzet van testbewijzen wordt niet in één keer breed uitgerold
in de sectoren die binnen de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen. De voorwaarden
waaraan voldaan moet zijn om testbewijzen te kunnen inzetten, zijn hierboven uitgebreid
beschreven. Ook het besluitvormingsproces en de advisering door het OMT zijn belicht.
Dit bepaalt wanneer testbewijzen op een verantwoorde wijze kunnen worden ingezet in
welke (deel)sectoren.
Daarnaast verdient de praktische uitvoerbaarheid zorgvuldige voorbereiding. De benodigde
testcapaciteit kan in de loop van enkele maanden worden opgebouwd tot meer dan 400.000
testen per dag. Deze testcapaciteit is bedoeld voor sport- en jeugdactiviteiten, culturele
instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca. Specifiek ten behoeve van
het onderwijs wordt de capaciteit verhoogd met minimaal 250.000 testen per dag, uitgaande
van 1 dag onderwijs per week voor alle studenten in het mbo en ho. Het bieden van
testvoorzieningen kost inzet van onderwijsinstellingen. Mede op basis van ervaringen
met pilots in het onderwijs, zal gekeken worden hoe testvoorzieningen laagdrempelig
kunnen worden geboden. Bekeken zal worden hoe onderwijsinstellingen ondersteund kunnen
worden bij de inrichting van testvoorziening. Daarbij zal ook worden gekeken naar
de mogelijke synergie van verschillende type testvoorzieningen. Ook de organisaties
die verantwoordelijk zijn voor de activiteiten en voorzieningen waarvan de toegang
afhankelijk is gesteld van een testbewijs, zullen de nodige voorbereidingen moeten
treffen voor de controle op testbewijzen. Mogelijk is de inzet van testbewijzen buiten
het onderwijs beter te hanteren en levert het een hoger rendement op bij activiteiten
en voorzieningen waarvoor de deelnemers en gebruikers toch al moeten worden gecontroleerd,
bijvoorbeeld op een geldig entreebewijs, en waar zij enige tijd verblijven. Het is
van groot belang dat een en ander in goed overleg met belangenorganisaties en gemeenten
wordt gedaan. Door middel van publieksvoorlichting en gerichte communicatie binnen
de (deel)sectoren waar testbewijzen zullen worden ingezet, wordt ervoor gezorgd dat
men weet hoe de uitvoering verloopt.
Wanneer de omstandigheden ten aanzien van de verspreiding van het coronavirus en de
epidemie van covid-19 dat toelaten en er voldoende waarborgen voor de praktische uitvoerbaarheid
zijn, zullen testbewijzen worden ingevoerd. Het moment waarop en de sectoren waarvoor
dat kan, zijn ten tijde van de indiening van dit wetsvoorstel niet te bepalen. Wel
kan worden aangegeven op basis van welke criteria wordt besloten in welke deelsectoren
en in welke volgorde testbewijzen worden ingevoerd. Met het oog op de verspreiding
van het coronavirus, de beschikbare testcapaciteit en de uitvoerbaarheid zullen testbewijzen
gefaseerd in sectoren worden ingevoerd. Bij het bepalen van de volgordelijkheid hierbij
spelen een rol de aansluiting bij de stappen van de routekaart, de epidemiologische
gevolgen en het maatschappelijk belang, waaronder begrepen de economische impact.
Bij het bepalen van de uiteindelijke inzet van testbewijzen in een bepaalde (deel)sector
zijn daarnaast relevant de praktische uitvoerbaarheid, met name wat betreft de mogelijkheden
voor een effectieve controle op geldige testbewijzen, en in verband daarmee een analyse
van de kosten en baten voor de samenleving als geheel en de betrokken organisaties
in het bijzonder.
In de tweede plaats adviseert de SER een toegankelijke infrastructuur te ontwikkelen
voor de inzet van testbewijzen. Vooraf testen, beschermen van privacy, eenvoudig hanteerbaar
en beperking van fraude geeft de SER daarbij als belangrijke aandachtspunten. Deze
aanbeveling kan worden onderschreven.
In de derde plaats wijst de SER op het belang gelijke toegang te bevorderen en uitsluiting
te voorkomen. De SER doet daarvoor enkele concrete suggesties, zoals een kosteloos
testbewijs, beschikbaarheid van testbewijzen voor personen zonder ICT-middelen, opties
open laten voor verschillende type testen, bereikbaarheid van testlocaties, beproeven
van de infrastructuur, het bieden van alternatieve toegang tot essentiële voorzieningen
aan mensen zonder testbewijs en praktische oplossingen voor personen die gevaccineerd
zijn.
Bij de vormgeving van de inzet van testbewijzen is rekening gehouden met deze adviezen
van de SER. In de paragrafen 2 en 4.3 zijn de ontwikkeling van de (test)infrastructuur
en de bescherming van persoonsgegevens uitgebreid beschreven. Daar is ook ingegaan
op alternatieven voor personen die geen testbewijs kunnen tonen, in het bijzonder
voor de essentiële voorziening onderwijs. In paragraaf 5.1 is beschreven hoe de infrastructuur
beproefd wordt in de Fieldlabs en de pilots; daarnaast voorziet het wetsvoorstel in
de mogelijkheid op kleine schaal te experimenten. De regering stelt vast dat deze
voldoet aan de kenmerken die de SER voor ogen heeft. Tevens is in het wetsvoorstel
de mogelijkheid gecreëerd om een voorziening te treffen voor personen die gevaccineerd
zijn.
In de vierde plaats geeft de SER enkele aanbevelingen met betrekking tot communicatie.
Samengevat, gaat het erom op aansprekende wijze consequent duidelijke en eenvoudige
informatie te geven, afgestemd op diverse doelgroepen. Deze aanbevelingen zullen ter
harte worden genomen.
5.3 Regeldruk
De inzet van testbewijzen brengt regeldruk mee. Daar staat tegenover dat de inzet
van testbewijzen gepaard gaat met een versoepeling van andere maatregelen ter bestrijding
van de epidemie van covid-19, waardoor de regeldruk afneemt. Bovendien wordt de toename
van de regeldruk verlicht door de applicaties die van overheidswege beschikbaar zijn
gesteld voor het tonen en lezen van testbewijzen.
Voor de burger bestaat de regeldruk uit het verkrijgen van een testuitslag en het
tonen van een testbewijs, tegelijk met het identiteitsbewijs. De regeldruk die hiermee
gemoeid is, wordt geraamd op € 3 miljoen, uitgaande van een tijdsinvestering van gemiddeld
30 minuten per persoon en 400.000 testen per dag. De regeldruk als gevolg van het
tonen van het test- en identiteitsbewijs is verwaarloosbaar.
De organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteit of de voorziening dient
het testbewijs en eventueel het identiteitsbewijs te lezen. Zij zullen een proces
voor toegangscontrole moeten inrichten. Daar is per organisatie naar schatting, eenmalig
een uur voor nodig door een administratief medewerker (€ 39) en half uur door een
hoogopgeleide medewerker die een controle kan uit voeren op het ontworpen proces (€ 54 / 2).
In totaal bedraagt de eenmalige toename van de regeldruk per organisatie € 66. Daarnaast
is er een additionele toegangscontrole nodig, die naar inschatting gemiddeld 20 seconden
extra per persoon zal vergen. Hierbij is er mee rekening gehouden dat een deel van
de organisaties toch al een toegangscontrole uitvoeren en een ander deel nog niet.
Deze controle kan plaatsvinden door laaggeschoold of ongeschoold personeel (€ 27).
Bij 400.000 testen per dag op basis waarvan een testbewijs wordt gegenereerd dat gemiddeld
1,5 keer getoond wordt, bedraagt de structurele regeldruk in totaal € 90.000 per dag.
Indien gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om testbewijzen in te zetten in mbo
of ho, krijgen onderwijsinstellingen de bij lagere regelgeving nader in te vullen
verplichtingen met betrekking tot een testvoorziening voor studenten en de toegankelijkheid
van het onderwijs voor studenten zonder testbewijs. Deze verplichtingen kunnen leiden
tot extra regeldruk. Indien ervoor gekozen wordt testbewijzen in te zetten voor mbo
of ho, zal dat in kaart gebracht worden bij de betreffende lagere regelgeving.
Ook voor uitvoerders van testen is er sprake van regeldruk door de inzet van testbewijzen.
Zij moeten zich namelijk aansluiten op de applicatie CoronaCheck en daarbij voldoen
aan de daarvoor gestelde eisen. Er wordt rekening gehouden met zo’n 50 uitvoerders
van testen, die gemiddeld 15 locaties hebben. Het aansluiten kost per uitvoerder naar
schatting ongeveer 24 uur van een hoog opgeleide ICT systeembeheer (€ 80) en 150 uur
voor het trainen van medewerkers die testen afnemen en van administratief medewerkers
(€ 55). Daarnaast dienen per uitvoerder twee certificaten (€ 350) aangeschaft te worden.
Hiermee bedraagt de eenmalige regeldruk voor alle uitvoerders tezamen ongeveer € 550.000.
Daarnaast zijn er kosten gemoeid met het beheer van het ICT systeem. Hiervoor zijn
per uitvoerder € 250 aan opslagkosten per maand nodig, 56 uur per maand van een medior
systeembeheerder (€ 60) en 8 uur per maand van een hoogopgeleide ICT systeembeheerder
(€ 80). Daarmee bedraagt de structurele regeldruk per uitvoerder per maand € 200.000
per maand.
6. Toezicht en handhaving
Met dit wetsvoorstel wordt een expliciete juridische grondslag gecreëerd om regels
te stellen over de inzet van testbewijzen als onderdeel van de gedragsregels die op
basis van hoofdstuk Va Wpg al gesteld kunnen worden. De zorgplicht met betrekking
tot publieke en besloten plaatsen omvat dus tevens de regels over de inzet van testbewijzen,
overeenkomstig de voorschriften die zijn opgenomen in de artikelen 58rd en 58re Wpg.
Toezicht en handhaving met betrekking tot de regels inzake testbewijzen geschieden
op gelijke wijze als met betrekking tot de gedragsregels die op basis van hoofdstuk Va
Wpg al gesteld kunnen worden. Wat betreft de inzet van testbewijzen gaat het vooral
om het toezicht op het uitvoeren van de controle van een geldig testbewijs voor het
verlenen van toegang tot een activiteit of voorziening en het ontzeggen van deze toegang
aan personen die geen testbewijs kunnen tonen. Wellicht ten overvloede wordt herhaald
dat testbewijzen uitsluitend zullen kunnen worden ingezet voor sport- en jeugdactiviteiten,
culturele instellingen, evenementen, restaurants en overige horeca, een en ander met
inbegrip van doorstroomlocaties, alsmede in het mbo en ho. Toezicht en handhaving
van de inzet van testbewijzen is derhalve beperkt tot deze terreinen. Bij de selecte
van de (deels)sectoren waar testbewijzen daadwerkelijk ingezet zullen worden, zullen
het effect op de openbare orde en de druk op de handhaving in de openbare ruimte worden
meegewogen. Die druk mag niet onnodig oplopen als gevolg van het toegankelijk maken
van activiteiten en voorzieningen met de inzet van testbewijzen.
De burgemeester kan de organisatie die verantwoordelijk is voor de activiteit of de
voorziening een aanwijzing of in spoedeisende situaties een bevel geven indien hij
van oordeel is dat op een publieke plaats aanwezige personen de regels niet in acht
kunnen nemen. Voor besloten plaatsen waar geen beroep of bedrijf wordt uitgeoefend,
kan hij een bevel geven; voor besloten plaatsen waar wel een beroep of bedrijf wordt
uitgeoefend, heeft de Minister van VWS de mogelijkheid om een aanwijzing of bevel
te geven. Verder kan de burgemeester bevelen geven die nodig zijn om de naleving van
de gedragsvoorschriften op een openbare plaats te verzekeren. Net als bij de andere
gedragsregels omschreven in hoofdstuk Va Wpg zal bij de uitwerking van de ministeriële
regeling voor de inzet van testbewijzen rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van de maatregelen.
Het toezicht op de naleving kan worden uitgeoefend door de aangewezen gemeentelijke
ambtenaren en ambtenaren van politie (Besluit aanwijzing ambtenaren toezicht naleving
hoofdstuk Va Wet publieke gezondheid). Daarnaast zijn de Inspectie gezondheidszorg
en jeugd (IGJ) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) toezichthouders
van de Wpg. De rol van de IGJ en de NVWA zal zich feitelijk beperken tot overtredingen
en plaatsen die aansluiten bij de bestaande toezichthoudende taken van de IGJ en de
NVWA. Daarbij zal de NVWA met een actieve meldfunctie werken waarbij NVWA-inspecteurs
als ogen en oren functioneren voor collega-handhavers. Uit hoofde van de Wet kwaliteit,
klachten en geschillen zorg (Wkkgz) houdt de IGJ voorts toezicht op de kwaliteit en
de veiligheid in testvoorzieningen. Indien testbewijzen worden ingezet in het onderwijs,
zal de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) worden belast met het toezicht. Het gaat
hier allereerst specifiek om het toezicht op de naleving van de zorgplicht van de
onderwijsinstelling voor een toegankelijke voorziening waar studenten zich kunnen
laten testen op infectie met het coronavirus. Dit, voor zover dat toezicht niet tot
de taak van de IGJ behoort. De IvhO zal tevens toezicht houden op de naleving van
de verplichtingen omtrent de wijze waarop onderwijsinstellingen de toegankelijkheid
van het onderwijs waarborgen voor studenten die geen testuitslag kunnen tonen. Daarnaast
kunnen, overeenkomstig de werkwijze die de IvhO tot dusverre is toegepast bij het
toezicht ten aanzien van corona-gerelateerde wet- en regelgeving, signalen van niet
naleving aanleiding zijn om de betreffende onderwijsinstelling daarop aan te spreken.
Ook voor de sanctionering van overtredingen is aangesloten bij de bestaande systematiek.
Een last onder bestuursdwang kan worden opgelegd door de Minister van VWS voor besloten
plaatsen indien deze een ruimte betreffen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend.
Gelet op de reikwijdte van het wetsvoorstel zullen testbewijzen voornamelijk worden
voorgeschreven voor een openbare of publieke plaats. De onderwijsinstellingen zijn
besloten plaatsen waar een beroep of bedrijf wordt uitgeoefend. De burgemeester kan
een last onder bestuursdwang opleggen bij een overtreding op een openbare of publieke
plaats of in een besloten plaats indien deze geen ruimte betreft waar een beroep of
bedrijf wordt uitgeoefend. Indien wordt gekozen voor het instrument last onder bestuursdwang
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het zelf inzetten van iemand om de controle op
een geldig testbewijs uit te voeren. Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) impliceert dit tevens de bevoegdheid tot het opleggen
van een last onder dwangsom.
Strafrechtelijke sanctionering bestaat uit hechtenis van ten hoogste zeven dagen of
geldboete van de eerste categorie (ten hoogste € 435, bij rechtspersonen ten hoogste
€ 4.350). Bij wijze van uitzondering geldt een maximum van € 95 voor personen die
zich niet aan de regels houden over een veilige afstand tot een ander; oplegging van
deze boete wordt niet aangemerkt als een justitieel gegeven.
7. Financiële gevolgen
Het kabinet heeft in totaal 1,1 miljard euro begroot voor het toegangstesten tot en met eind augustus 2021. In deze kostenraming is meegenomen: testen,
exploitatie en bouwen teststraten, personeelskosten, ICT-infrastructuur, opleidingen
en trainingen, een callcenter alsmede onderzoek en begeleiding in de testfase. Aangezien
er in fases van vier weken kan worden besloten of opschaling, continuering of vermindering
van de testcapaciteit gewenst is, kan het uiteindelijke bedrag anders uitvallen. Tegenover
deze kosten staan – ook in het maatschappelijk belang – economische baten doordat
sectoren eerder open kunnen en omzet kunnen maken. Dit leidt tot een afname van steunmaatregelen.
Hierdoor zullen de kosten per saldo aanzienlijk minder zijn. Mogelijk kunnen de baten
als gevolg van de inzet van testbewijzen uiteindelijk zelfs de kosten overstijgen.
Tot en met juni 2021 zullen de kosten van het testen volledig worden gedragen door
de rijksoverheid. Voor de periode daarna zal verdeling van een deel van de kosten
plaatsvinden op basis van het profijtbeginsel. Circa driekwart van de kosten voor
vanaf 1 juli afgenomen testen zal door het Rijk gedragen blijven worden. De overige
kosten kunnen uitvoerders van testen in rekening brengen bij degenen die zich laten
testen. Dat betekent dat zij een beperkte bijdrage per test betalen in de orde van
grootte van € 7,50. De door het Rijk bekostigde uitvoerders van testen zullen geen
hoger bedrag in rekening brengen. Indien testbewijzen zullen worden ingezet in het
onderwijs, zal deze bijdrage zal niet worden verlangd wanneer de test primair wordt
uitgevoerd om met de uitslag een testbewijs te genereren om toegang te krijgen tot
het onderwijs. Verder is van belang dat de bijdrage, ook al is deze bescheiden van
omvang, er niet toe leidt dat de testcapaciteit van de GGD'en wordt belast met testen
ten behoeve van testbewijzen. De testcapaciteit van de GGD'en is immers bestemd voor
mensen met klachten en andere groepen met een hoog risico op infectie en dient om
de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Bij de voorbereidingen van de invoering
van het profijtbeginsel zal bezien worden op welke manier het testen voor toegang
tot het onderwijs gratis gehouden kan worden en zal er besloten worden over het al
dan niet kunnen gebruiken van testuitslagen van GGD'en voor het verkrijgen van testbewijzen.
Wat betreft de vergoeding door het Rijk van de (meer)kosten ten gevolge van de uitvoering
van hoofdstuk Va Wpg en de regelingen is het uitgangspunt de Financiële-verhoudingswet.
Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet bepaalt dat bij beleidswijzigingen die
leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten van gemeenten,
aangegeven dient te worden wat de financiële gevolgen voor de gemeenten zijn. Vervolgens
dient aangegeven te worden via welke bekostigingswijze deze kunnen worden opgevangen.
Tussen de VNG, het Veiligheidsberaad en GGD GHOR Nederland zijn in juli 2020 bestuurlijke
afspraken gemaakt over de (wijze van) bekostiging van de intensivering van de gemeentelijke
taken in het kader van de uitbraak van het coronavirus voor de jaren 2020 en 2021.
De vergoeding van de meerkosten voor de GGD’en en de veiligheidsregio’s vindt plaats
op basis van artikel 62 Wpg en de artikelen 15 en 16 van het Besluit publieke gezondheid.
Bekostiging vindt plaats via bevoorschotting van de opgave van de meerkosten door
de GGD’en en de veiligheidsregio’s. Finale afrekening geschiedt vervolgens op basis
van de goedgekeurde jaarrekeningen van de GGD’en en de veiligheidsregio’s. De kosten
die samenhangen met het toezicht en de handhaving van deze wet kunnen meerkosten voor
de gemeente tot gevolg hebben. Deze kosten kunnen sterk verschillen per gemeente en
zijn op voorhand niet te voorspellen. Het kabinet zal over deze financiële gevolgen
voor de gemeenten en over de wijze waarop die gevolgen kunnen worden opgevangen nader
overleg voeren met de VNG.
8. Rechtsbescherming
Wanneer het wetsvoorstel tot wet wordt verheven en tot uitvoering gebracht wordt,
rijst de vraag naar de rechtsbescherming. Deze bescherming hangt af van de aard van
de handeling. Al naar gelang dat karakter wordt hier aangeduid welke rechtsbescherming
van toepassing is. Achtereenvolgens worden hier genoemd de privaatrechtelijke, bestuursrechtelijke
en strafrechtelijk rechtsbescherming.
De essentie van het wetsvoorstel is een geclausuleerde delegatiegrondslag om regels
te stellen over de inzet van testbewijzen. Tegen een besluit om al dan niet algemeen
verbindende voorschriften vast te stellen staat geen bezwaar of beroep open. Dit geldt
ook wanneer bij ministeriële regeling experimenten worden aangewezen of vrijstelling
wordt verleend. Wel kan een vordering uit onrechtmatige daad ingesteld worden.
Het toepassen van de gestelde regels geschiedt in een privaatrechtelijke verhouding
tussen de persoon die toegang wenst tot een activiteit of voorziening en de organisatie
die verantwoordelijk is voor de activiteit of voorziening. Indien iemand meent ten
onrechte de toegang te zijn ontzegd, staat daartegen de gang naar de burgerlijke rechter
open.
Civiele rechtsbescherming is eveneens van belang voor de applicaties voor het tonen
en lezen van het testbewijs (CoronaCheck en CoronaCheck Scanner). Bij de installatie
van deze applicaties worden voor akkoord voorwaarden gepresenteerd. Het gaat hier
bijvoorbeeld om de voorwaarde om de meest recente versie van de applicatie te laten
functioneren op een recent besturingssysteem. Zonder akkoord zijn de applicaties niet
te installeren. Handelen in strijd met de voorwaarden kan ertoe leiden dat de applicatie
buiten gebruik wordt gesteld.
Verder worden overeenkomsten gesloten met de uitvoerders van testen over de aansluiting
op de applicatie voor het tonen van het testbewijs (CoronaCheck). In deze overeenkomsten
worden onder meer eisen gesteld aan de automatiseringssystemen en de wijze van verwerking
van (persoons)gegevens. Deze eisen zijn van belang voor de validatie van de testuitslag
die gebruikt wordt voor het testbewijs. Wanneer niet of niet meer aan deze eisen voldaan
wordt, wordt het certificaat door de Staat der Nederlanden respectievelijk niet verstrekt
of ingetrokken. Rechtsbescherming verloopt ook hier langs privaatrechtelijke weg.
Bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt overeenkomstig de regels van de Awb geboden
met betrekking tot besluiten die vatbaar zijn voor bezwaar en beroep. In dit wetsvoorstel
gaat het daarbij om het besluit tot het verlenen van ontheffing van de verplichting
om gebruik te maken van de applicatie voor het lezen van het testbewijs (CoronaCheck
Scanner). Deze vorm van rechtsbescherming is verder van belang voor bestuursrechtelijke
handhaving van de voorschriften over de inzet van het testbewijs. Het betreft de hierboven
in paragraaf 7 beschreven besluiten van de burgemeester en de Minister van VWS voor
het opleggen van een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang, een aanwijzing
of een bevel. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het genereren van een testbewijs,
alleen al omdat een machine-leesbare code niet voldoet aan het schriftelijkheidsvereiste,
geen besluit oplevert in de zin van de Awb.
Voorts wordt hier gewezen op de rechtsbescherming tegen strafrechtelijke sanctionering
van overtredingen van de voorschriften omtrent de inzet van testbewijzen door middel
van geldboetes of hechtenis. Deze rechtsbescherming verloopt volgens de reguliere
regels van het straf(proces)recht. Dit betekent onder andere dat een verdachte gehoord
wordt voordat een strafbeschikking wordt opgelegd en dat tegen opgelegde strafbeschikkingen
verzet mogelijk is bij de officier van justitie. Indien het verzet voor de officier
van justitie geen aanleiding is de strafbeschikking in te trekken, brengt de officier
van justitie het verzet ter kennis van de rechtbank. De beoordeling van de zaak ligt
dan in handen van de strafrechter.
Indien de officier van justitie oordeelt dat de zaak een volledige inhoudelijke behandeling
voor de strafrechter vergt, dagvaardt hij de verdachte. De strafrechter beoordeelt
ook in dit geval de zaak inhoudelijk.
Hoewel buiten de kaders van dit wetsvoorstel, wordt tot slot nog geattendeerd op de
mogelijkheid om een klacht in te dienen bij een bestuursorgaan, een uitvoerder van
testen of een onderwijsinstelling en om een melding te doen bij toezichthouders zoals
de AP, de IGJ of de IvhO over vermeende schendingen van respectievelijk de bescherming
van persoonsgegevens of de kwaliteit van zorg of onderwijs.
9. Advisering, toetsing en consultatie
Het wetsvoorstel is op 8 maart 2021 voor advies voorgelegd aan de AP, het College
voor de Rechten van de Mens (CRM) en het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). Eveneens
op die datum is het wetsvoorstel aangeboden aan de IGJ, de NVWA en de IvhO voor een
toezichts- en handhavingstoets. Tegelijk is de internetconsultatie gestart. Voor deze
advisering, toetsing en consultatie is een reactietermijn van één week gehanteerd
gezien de wenselijkheid om met spoed de mogelijkheid te creëren tot de inzet van testbewijzen.
9.1 Internetconsultatie
In het kader van de internetconsultatie zijn 5.840 reacties ontvangen, waarvan 3.750
openbaar. Vrijwel alle reacties zijn afkomstig van individuele burgers en bedrijven,
waarvan enkele in collectief verband zoals Herstel-NL. Nagenoeg alle respondenten
plaatsen kanttekeningen bij het wetsvoorstel. De overgrote meerderheid van de reacties
wijst op de beperking van grondrechten en de vrijheid. Men waarschuwt voor discriminatie
en een tweedeling in de samenleving, niet alleen als gevolg van het testen zelf, maar
ook wat betreft de beschikking over digitale middelen voor een testbewijs. Het vereisen
van een test van gezonde mensen wordt als onethisch bestempeld. Er zijn twijfels over
de proportionaliteit van de inzet van testbewijzen, onder meer omdat het coronavirus
volgens hen geen ernstige bedreiging van de volksgezondheid oplevert, de pandemie
op zijn retour is en slechts een specifiek, klein deel van de bevolking vatbaar is
voor het coronavirus. Verder worden de betrouwbaarheid en de waarde van testen in
twijfel getrokken en worden zorgen geuit over het testen van kinderen. Ook de bekostiging
van testen wordt als problematisch gezien.
Daarnaast wordt het wetsvoorstel beschouwd als (een opmaat naar) een vaccinatieplicht,
met alle bezwaren van dien. In dit verband wordt enerzijds opgemerkt dat de werking
van vaccinaties nog niet volledig bekend is en anderzijds dat testbewijzen onnodig
zijn vanwege een groeiende vaccinatiegraad en de opbouw van groepsimmuniteit.
Tot slot worden opmerkingen gemaakt bij het wetsvoorstel zelf. Het zou niet passen
bij een demissionair kabinet. Ook is het niet aan de overheid om sectoren als niet-essentieel
te kwalificeren. Bij de tijdelijkheid van de maatregelen worden eveneens vraagtekens
gesteld.
Dat het coronavirus geen bedreiging vormt voor de volksgezondheid, kan de regering
niet onderschrijven. De besmettelijkheid van het virus is hoog en infectie leidt in
een substantieel aantal gevallen tot ernstige ziekte en zelfs overlijden. De stijgende
vaccinatiegraad en de toename van het aantal mensen dat covid-19 heeft doorstaan,
zal de transmissie van het coronavirus naar verwachting nog langere tijd onvoldoende
belemmeren om zonder meer over te kunnen gaan tot het heropenen van de samenleving.
Testbewijzen kunnen daar wel aan bijdragen. De meeste andere bedenkingen bij het wetsvoorstel
die ter gelegenheid van de internetconsultatie naar voren zijn gebracht, zijn ook
voor de regering zeer belangrijke punten van overweging. De respons laat duidelijk
zien dat de daadwerkelijke inzet van testbewijzen een zorgvuldige overweging vergt
en dat het van groot belang is om nadelige effecten zoveel als mogelijk te voorkomen.
Dit is dan ook precies de kern van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel bevat een afwegingskader
– gestoeld op het juridische en ethische advies van de Gezondheidsraad – waarbij groot
gewicht wordt toegekend aan noodzaak, effectiviteit, proportionaliteit, subsidiariteit,
uitvoerbaarheid en doelmatigheid. Bovendien moet de inzet van testbewijzen zijn aangewezen
in het maatschappelijk belang en gepaard gaan met voorzorgsmaatregelen om onder meer
ongelijke toegang tot activiteiten en voorzieningen tegen te gaan. Eén van deze maatregelen
is dat de kosten verbonden aan het testen tot en met juni 2021 volledig en daarna
grotendeels door het Rijk gedragen worden. Aldus kan de beperking van grondrechten
als gevolg van de indirecte testplicht gerechtvaardigd worden. Bovendien kan de inzet
van testbewijzen ook vrijheden teruggeven, doordat daarmee de samenleving weer geopend
kan worden. Het maakt deelname aan activiteiten en gebruik van voorzieningen weer
mogelijk, waar deze anders gesloten zouden moeten blijven. De betrouwbaarheid van
de testen en de geldigheidsduur van een test zijn randvoorwaardelijk voor het succes
van de inzet van testbewijzen. Jonge kinderen zullen niet worden getest. Er zal een
leeftijdsgrens worden gehanteerd van twaalf jaar. Dit komt overeen met de regels voor
reizigers die Nederland alleen met een test binnen kunnen komen.
Benadrukt zij dat het wetvoorstel geen (indirecte) vaccinatieplicht meebrengt. Het
wetsvoorstel gaat over de inzet van testbewijzen. Hooguit kan bezien worden of een
vaccinatiebewijs in de plaats kan komen van een recente testuitslag. Dat is echter
pas aan de orde wanneer de besmettelijkheid van gevaccineerde personen wetenschappelijk
is vastgesteld, hetgeen nog niet het geval is. Maar zelfs bij een dergelijke gelijkstelling
is niemand verplicht zich te laten vaccineren of een vaccinatiebewijs te tonen. Men
kan zich immers laten testen om een testbewijs te verkrijgen.
Ten slotte wordt opgemerkt dat de demissionaire status de regering niet ontslaat van
de plicht om waar nodig gepaste maatregelen te treffen tegen de verspreiding van het
coronavirus. De inzet van testbewijzen is, net als andere maatregelen, gebaseerd op
de tijdelijke wettelijke grondslag in hoofdstuk Va Wpg. Dat hoofdstuk voorziet in
democratische waarborgen. Een verlenging met drie maanden van de wettelijke grondslag
wordt voorgelegd aan de Raad van State en het parlement. Ook bij het tot stand brengen
van de regelgeving die nodig is voor het treffen van maatregelen, moet het parlement
worden betrokken. Bovendien is de inzet van testbewijzen bij uitstek tijdelijk, omdat
daarmee maatregelen kunnen worden versoepeld of sectoren eerder worden heropend. De
grondslag voor regels over testbewijzen kan direct worden aangewend voor bepaalde,
niet-essentiële sectoren. De kwalificatie niet-essentieel betekent niet dat deze sectoren
maatschappelijk niet van belang zouden zijn, maar dat het geen primaire voorzieningen
betreft die voor eenieder toegankelijk behoren te zijn.
9.2. Autoriteit Persoonsgegevens (AP) en Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens
BES (CPB BES)
Op 18 maart 2021, kenmerk z2021–05145, heeft de AP advies uitgebracht over het wetsvoorstel10. De AP doet enkele aanbevelingen over de inzet van testbewijzen buiten de gevallen
waarin een testbewijs is voorgeschreven, wat kortweg wordt aangeduid als onverplicht
toelatingsbeleid. Ten eerste om in de toelichting zorgvuldig uiteen te zetten wat
de beperkingen zijn aan de mogelijkheden om op basis van toestemming testbewijzen
te benutten, in het bijzonder waar het gaat om medewerkers. Ook bij het ter beschikking
stellen van de applicaties ten behoeve van onverplicht toelatingsbeleid moeten volgens
de AP de beperkingen aan het benutten van de vrijelijkheid van de toestemming nadrukkelijk
worden benoemd. Naar aanleiding van deze aanbeveling is de memorie van toelichting
aangevuld. Ook in de applicaties voor het tonen en lezen van het testbewijs zal informatie
worden toegevoegd over de benodigde grondslag voor de verwerking van (medische) persoonsgegevens
bij het gebruik van testbewijzen in andere gevallen dan wettelijk is voorgeschreven.
Ten tweede geeft de AP in overweging te bezien of het wenselijk is het wetsvoorstel
zodanig aan te vullen dat ook bij het voeren van onverplicht toegangsbeleid de wettelijk
gereguleerde infrastructuur voor testbewijzen benut moet worden. Deze aanbeveling
wordt niet opgevolgd. Het Ministerie van VWS stelt applicaties ter beschikking voor
het tonen en lezen van testbewijzen wanneer dat wettelijk verplicht is. Het onverplicht
gebruik van testbewijzen en de manier waarop daarbij persoonsgegevens worden verwerkt,
behoren tot de verantwoordelijkheid van diegenen die beslissen over dergelijke toepassingen.
Naar aanleiding van de eerste aanbeveling van de AP wordt daar in de applicaties nadrukkelijk
op gewezen. Bovendien zou het moeten toepassen van de wettelijk gereguleerde infrastructuur
bij het voeren van onverplicht toegangsbeleid een enorme uitbreiding zijn naar zeer
veel verschillende en ongelijksoortige activiteiten, die samen met de vele betrokken
partijen zorgvuldig moet worden doordacht. Dit zou onvermijdelijk tot grote vertraging
leiden van dit wetsvoorstel, wat de regering onwenselijk acht.
Ten derde raadt de AP aan zo duidelijk mogelijk aan te geven welke sectoren essentieel
zijn en welke niet en het voeren van toelatingsbeleid in essentiële sectoren te verbieden,
tenzij dit wettelijk is verplicht. Het is niet nodig deze aanbeveling over te nemen.
De AP betoogt dat onder omstandigheden die zich voornamelijk voordoen in essentiële
sectoren geen ruimte is voor vrijelijke toestemming. Dan is bij gebreke aan een juridische
grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens het gebruik van testbewijzen al
niet toegestaan. Een wettelijk verbod voegt daaraan niets toe. Daarnaast speelt mee
dat een indeling tussen essentiële en niet-essentiële sectoren, die naar de AP erkent
lastig te maken is, niet doorslaggevend is. Eveneens is immers van belang waartoe
iemand toegang wenst tot een voorziening. Waar dat bijvoorbeeld voor een patiënt uitgesloten
kan worden geacht, zou vrijelijke toestemming wel mogelijk kunnen zijn voor het verrichten
van vrijwilligerswerk in een zorginstelling. Bovendien zijn er behalve toestemming
nog andere grondslagen voor het verwerken van persoonsgegevens betreffende de gezondheid.
Een verbod op het gebruik van testbewijzen in essentiële sectoren zou dat teniet doen.
De regering verwacht niet dat er een brede behoefte zal zijn aan het onverplicht gebruik
van testbewijzen. Dat zou immers een extra eis zijn, bovenop de maatregelen die uit
hoofde van de bestrijding van de epidemie van covid-19 in acht genomen dienen te worden
bij de toegang tot activiteiten en voorzieningen.
Ten aanzien van de eventuele gelijkstelling van een vaccinatiebewijs met een testbewijs,
adviseert de AP ofwel te zijner tijd in een apart wetsvoorstel te voorzien in deze
uitbreiding ofwel in dit wetsvoorstel recht te doen aan het belang daarvan door een
algemene maatregel van bestuur voor te schrijven en in het algemeen deel van de toelichting
uitvoerig(er) in te gaan op dit perspectief. Naar aanleiding van deze aanbeveling
en het advies van de Raad van State is het wetsvoorstel aangepast zodat een eventuele
gelijkstelling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden geregeld.
Een afzonderlijk wetgevingstraject werkt onnodig vertragend. Op dit moment wordt onderzoek
gedaan of gevaccineerde personen al dan niet besmettelijk zijn. Het moet mogelijk
zijn op korte termijn gebruik te kunnen maken van de gelijkstelling van vaccinatiebewijzen
met testbewijzen wanneer uit onderzoek blijkt dat dit verantwoord is. Aan het tot
stand brengen van deze algemene maatregel van bestuur is een voorhangprocedure bij
het parlement verbonden.
Voorts adviseert de AP de summiere set identificerende gegevens die bij het testbewijs
worden getoond, zo mogelijk bij wet vast te leggen of anders het summiere karakter
van de uiteindelijke set persoonsgegevens expliciet te waarborgen. Naar aanleiding
van deze aanbeveling is de tekst van het wetsvoorstel aangevuld en de memorie van
toelichting aangescherpt.
Met betrekking tot medische dossiers die uitsluitend testuitslagen bevatten, raadt
de AP aan om – met een behoedzame marge – een zo veel lagere maximale bewaartermijn
dan vijf jaar in de wet op te nemen als verantwoord is, gelet op de blijkens de memorie
van toelichting voorgenomen bewaartermijnen van een half jaar voor negatieve testuitslagen
en een jaar voor positieve testuitslagen. Deze aanbeveling is overgenomen. De bewaartermijn
is gemaximeerd op een jaar.
De AP sluit het advies af met enkele overige opmerkingen waar hier kort op ingegaan
wordt. Ondanks de door de AP gesignaleerde gedeeltelijke doublure met de AVG is artikel 58rd,
negende lid, Wpg gehandhaafd. Dit, om geen verschil te doen ontstaan met de soortgelijke
bepaling met betrekking tot de notificatieapplicatie (artikel 6d, zevende lid, Wpg).
Zoals de AP voorstelt, is de redactie verhelderd van de bepaling over de vernietiging
van dossiers met uitsluitend testuitslagen (artikel II, onder b).
De CBP-BES is 18 maart 2021 verzocht advies uit te brengen over het wetsvoorstel wat
betreft de verwerking van persoonsgegevens in Caribisch Nederland. Op 2 april 2021,
kenmerk CBP/WA2021–02, heeft de CPB-BES advies uitgebracht11. De CPB-BES ziet graag dat er ruimte is te differentiëren naar elk openbaar lichaam
afzonderlijk. Naar aanleiding daarvan wordt opgemerkt dat artikel 58e, eerste lid,
onderdeel a, Wpg het reeds mogelijk maakt onderscheid te maken met betrekking tot
de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Voor elk openbaar lichaam afzonderlijk
kunnen op maat toegesneden ministeriële regels worden vastgesteld voor de inzet van
testbewijzen.
Verder adviseert de CBP-BES in de memorie van toelichting te adresseren of sprake
zal (kunnen) zijn van doorgifte van persoonsgegevens van het Europees deel van Nederland
naar het Caribisch deel van Nederland. Naar aanleiding daarvan is de toelichting op
artikel 58rd Wpg aangevuld. Het achtste lid voorziet in de mogelijkheid om voor zover
nodig regels te stellen ten behoeve van de rechtmatige verwerking van persoonsgegevens,
ook in Caribisch Nederland, voor het geval testbewijzen daar worden ingezet en sprake
zal zijn van doorgifte van persoonsgegevens.
9.3. College voor de Rechten van de Mens (CRM)
Bij brief van 15 maart 2021, kenmerk 2021/0033/VB/LD, schrijft het CRM verheugd te
zijn dat de regering het advies van de Gezondheidsraad over de voorwaarden waaronder
een testbewijs verantwoord kan worden ingezet heeft overgenomen, door in het wetsvoorstel
onder meer onderscheid te maken tussen de sectoren waarin testbewijzen kunnen worden
ingezet12. Wel adviseert het college in de toelichting een duidelijke en concrete afbakening
te bieden van het moment waarop en het soort niet-essentiële activiteiten en voorzieningen
waarvoor testbewijzen zullen worden ingezet. Naar aanleiding daarvan is de toelichting
aangevuld. Verder wordt opgemerkt dat deze afbakening desalniettemin vooral in procedurele
zin te geven is, omdat testbewijzen worden ingezet als één van de maatregelen ter
bestrijding van de epidemie van covid-19. Wanneer welke maatregelen worden getroffen
en in hoeverre daarbij testbewijzen kunnen worden ingezet, zal continu worden beoordeeld
aan de hand van de actuele omstandigheden, in het bijzonder de epidemiologische situatie
van dat moment. Hiervoor is een besluitvormingsprocedure ingericht met een nadrukkelijke
rol voor het parlement. Zo worden ministeriële regelingen ten minste één week voor
inwerkingtreding voorgelegd aan beide Kamers der Staten-Generaal. De democratische
legitimatie alsmede de kenbaarheid van de inzet van testbewijzen is op die manier
geborgd. De routekaart zal kunnen bijdragen aan de voorzienbaarheid van de inzet van
testbewijzen, maar is vanwege de dynamiek in de bestrijding van de coronacrisis uiteindelijk
niet zonder meer bepalend. De inzet van het testbewijs zal ook worden beoordeeld aan
de hand van de verdeling van de schaarste van de testcapaciteit. Om dit te bepalen,
wordt gekeken naar de maatschappelijke kosten/baten-analyse van de inzet van het testbewijs
in een bepaalde sector. Verder hangt de inzet van testbewijzen ook af van de vraag
of de desbetreffende sectoren het praktisch geregeld krijgen. Denk dan bijvoorbeeld
aan de toegangscontrole en het in achtnemen van andere maatregelen zoals de bescherming
van medewerkers.
Het CRM adviseert om toe te lichten hoe de effectiviteit van de voorgestelde maatregel
kan worden gegarandeerd als er twee verschillende regimes gelden voor bezoekers van
en deelnemers aan voorzieningen enerzijds en voor het personeel anderzijds. In dit
verband acht het college het van belang dat de overheid in de informatie en berichtgeving
over de maatregel duidelijk maakt dat een negatief testbewijs niet betekent dat het
risico op verspreiding nihil zal zijn. Naar aanleiding daarvan is de memorie van toelichting
aangepast. De onderbouwing van de uitzondering voor medewerkers van een wettelijk
verplicht testbewijs is aangevuld. Ook is een uiteenzetting toegevoegd over de beide
regimes en de manier waarop het daaraan verbonden risico op verspreiding van het coronavirus
beheerst wordt. Tevens is aandacht besteed aan het belang van publieksvoorlichting.
Het CRM werpt de vraag op naar de effectiviteit van de maatregel, aangezien studenten
die geen testbewijs kunnen of willen tonen, toch zoveel mogelijk fysiek onderwijs,
en anders online onderwijs krijgen. Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies
is in de memorie van toelichting geëxpliciteerd dat hoewel instellingen ten aanzien
van al hun studenten de plicht hebben onderwijs te verzorgen, die plicht er niet in
bestaat dat voor alle studenten altijd fysiek onderwijs dient te worden gerealiseerd.
De in het wetsvoorstel opgenomen verplichting omtrent de wijze waarop onderwijsinstellingen
de toegankelijk van het onderwijs waarborgen, ziet dan ook niet uitsluitend op de
fysieke toegankelijkheid van het onderwijs; ook met online alternatieven kan in toegankelijk
onderwijs worden voorzien. Belangrijk is of de instelling middels een zorgvuldige
belangenafweging is gekomen tot de organisatie van het fysieke en het online onderwijs
voor studenten met en zonder testbewijs. De testbereidheid van studenten is niet doorslaggevend.
Voor de effectiviteit van de maatregel is bepalend of over het geheel genomen een
aanzienlijke opschaling van het fysiek onderwijs kan worden gerealiseerd.
Vanwege de specifieke aard van het onderwijs, en de daarin betrokken mensenrechten,
is naar het oordeel van het college een meer specifieke onderbouwing nodig van de
reden waarom inzet van testen in deze essentiële sector gerechtvaardigd is. Het college
plaatst kanttekeningen bij de proportionaliteit en subsidiariteit, en maakt zich zorgen
over de gevolgen van een tweedeling tussen studenten. Naar aanleiding van dit onderdeel
van het advies is de memorie van toelichting gecorrigeerd om de indruk weg te nemen
dat zonder de inzet van testbewijzen evenzogoed fysiek onderwijs gegeven kan worden.
Er is nader uiteengezet wat onderwijsinstellingen tot nu toe hebben ondernomen om
zoveel mogelijk fysiek onderwijs te verzorgen, gegeven de maatregelen ter bestrijding
van de epidemie van covid-19. In aanvulling daarop worden in het onderwijs diverse
pilots uitgevoerd, waarvan de resultaten uiterlijk in mei 2021 beschikbaar komen.
Als ultimum remedium kunnen voor studenten met een testbewijs de maatregelen die gelet
op de epidemiologische situatie in generieke zin noodzakelijk zijn ter bestrijding
van de epidemie van covid-19, worden versoepeld zodat op grotere schaal fysiek onderwijs
kan worden geboden. Bijvoorbeeld het loslaten van de afstandsnorm maakt het mogelijk
meer studenten op de locatie van de onderwijsinstelling te ontvangen. In de memorie
van toelichting is verduidelijkt dat testbewijzen zullen worden ingezet wanneer er
geen alternatieven zijn om tot omvangrijke toename van fysiek onderwijs te komen.
Daarnaast is uitgebreider toegelicht hoe bij lagere regelgeving zal worden geconcretiseerd
op welke wijze onderwijsinstellingen de toegankelijkheid van het onderwijs waarborgen
voor studenten die geen testbewijs kunnen tonen. Van belang is dat de onderwijsinstelling
een bewuste afweging maakt of gelet op alle omstandigheden fysiek onderwijs met inachtneming
van de afstandsnorm dan wel online onderwijs meer passend is. Desalniettemin is online
onderwijs onvermijdelijk.
Voorts adviseert het college om de toelichting wat betreft enkele mogelijk discriminatoire
neveneffecten te verduidelijken. Op de door het CRM genoemde neveneffecten wordt hier
ingegaan. Men kan zich tot en met juni 2021 kosteloos laten testen. Vanaf 1 juli 2021
worden de kosten verbonden aan het testen grotendeels door het Rijk gedragen. Wel
zal volgens het profijtbeginsel een beperkte bijdrage in de kosten worden gevraagd.
De hoogte van deze bijdrage zal naar verwachting geen financiële drempel opwerpen,
die leidt tot maatschappelijk onaanvaardbare ongelijke toegang tot activiteiten of
voorzieningen. Speciaal voor de inzet van testbewijzen worden testlocaties ingericht.
Anders dan het CRM veronderstelt, zal een testbewijs ook anders dan langs digitale
weg verkrijgbaar zijn; dit wil zeggen dat de geteste persoon daarvoor geen ICT-middelen
nodig heeft. Bij de daadwerkelijke inzet van testbewijzen door middel van een ministeriële
regeling op basis van de geclausuleerde delegatiegrondslag zullen mogelijke alternatieven
voor mensen die zich niet kunnen of willen laten testen, maar wel gebruik willen maken
van de als niet-essentieel bestempelde voorzieningen, tegen het licht worden gehouden;
de beschikbaarheid van alternatieven zal gemonitord worden in het kader van de periodieke
besluitvorming over de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19. Verder
gaat het CRM er ten onrechte van uit dat testbewijzen in het geheel niet zouden mogen
worden gebruikt indien dat niet wettelijk is voorgeschreven. In bovenstaande reactie
op het advies van de AP is daar uitgebreid bij stilgestaan. Kortheidshalve wordt daarom
verwezen naar paragraaf 9.2.
Tot slot vraagt het college aandacht voor de positie van mensen met een beperking.
Het college adviseert de regering om expliciet te reflecteren op de input die in de
consultatieronde door mensen met een beperking en hun organisaties wordt gegeven.
Verder beveelt het CRM aan om mensen met een beperking te betrekken bij het uitwerken
en testen van de applicatie voor het tonen van het testbewijs. Naar aanleiding daarvan
wordt het volgende opgemerkt. Ieder(in) heeft een reactie op het wetsvoorstel gegeven
ter gelegenheid van de (internet)consultatie. Net als het college vraag Ieder(in)
aandacht voor afstandsonderwijs. In paragraaf 9.6 wordt ingegaan op de inbreng van
Ieder(in). Bij de verdere uitwerking van de inzet van testbewijzen wordt rekening
gehouden met de fysieke toegankelijkheid van testvoorzieningen voor mensen met een
beperking. Ook de communicatie en publieksvoorlichting zal mede op deze doelgroep
gericht zijn.
9.4. Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
In het advies van 12 maart 2021, kenmerk MvH/RvZ/MK/cd/ATR1655/2021-U028, stelt het
ATR voor om in het wetsvoorstel geen beperking in activiteiten en voorzieningen op
te nemen bij het bieden van de mogelijkheid tot het inzetten van het testbewijs13. Dit voorstel is niet overgenomen. Met het oog op de voorzienbaarheid van beperking
van grondrechten is van belang de reikwijdte in het wetsvoorstel zelf af te bakenen.
Het CRM wijst daar in zijn advies ook op. Daarbij is de aard van de activiteiten en
voorzieningen van belang voor de rechtvaardiging van de beperking van de grondrechten.
Het college adviseert voorts om voorafgaand aan de inzet van testbewijzen voor elk
type activiteit of voorziening een experiment uit te voeren, waarin de regeling op
werkbaarheid voor burgers, bedrijven en instellingen wordt getest en daarnaast (de
aansluiting op) de applicaties wordt beproefd. Dit advies wordt ter harte genomen.
Vooruitlopend op de invoering van het wetsvoorstel worden zelfs al Fieldlabs en pilots
georganiseerd om op beperkte schaal en in een gecontroleerde omgeving onderzoek te
doen naar de praktijk van de inzet van testbewijzen, met inbegrip van het testen van
de applicaties voor het tonen en lezen van testbewijzen. Het wetsvoorstel zelf bevat
eveneens de mogelijkheid om testbewijzen in te zetten bij specifieke experimenten
teneinde praktijkkennis op te doen. Doorslaggevend voor het verrichten van experimenten
is niet zozeer het type activiteit of voorziening, zoals het college voorstelt. Waar
het om gaat, is of de relevante kennis is opgedaan voordat de beslissing wordt genomen
testbewijzen voor te schrijven. Het advies geeft wel aanleiding om in het bijzonder
aandacht te schenken aan kleine bedrijven.
Verder beveelt het ATR aan om in de toelichting gedetailleerd te beschrijven hoe voldoende
tijdig een schriftelijk testbewijs kan worden verkregen zonder de inzet van ICT-middelen.
Op dit moment worden diverse opties hiervoor onderzocht, zodat deze aanbeveling nog
niet opgevolgd kan worden. Desalniettemin acht de regering het van groot belang dat
testbewijzen ook anders dan langs digitale weg snel te verkrijgen zullen zijn. Thans
wordt bezien wordt wat voor burgers, uitvoerders van testen en organisatoren van activiteiten
en voorzieningen de meest praktische methode is. De pilots zouden hierbij behulpzaam
kunnen zijn.
Het college adviseert om het verschil in plichten tussen burgers en degene die beroeps-
of bedrijfsmatig aanwezig zijn, te heroverwegen dan wel dit verschil aan burgers uit
te leggen, opdat zij vertrouwen behouden in de inzet van het middel van de testbewijzen.
In reactie op het advies van het CRM is uitgebreid ingegaan op het bestaan van verschillende
regimes tussen werkenden en burgers. Daarom wordt hier verwezen naar paragraaf 8.3.
De aanbeveling om burgers uitleg te geven over het verschil in regimes zal worden
opgevolgd.
Ook raadt het college aan inzicht te bieden in de reikwijdte van de inspanningsverplichting
van onderwijsinstellingen ten aanzien van studenten die niet over een testbewijs beschikken.
Deze aanbeveling is overgenomen door te verduidelijken wat voor soort verplichtingen
aan onderwijsinstellingen kunnen worden opgelegd.
Tot slot adviseert het ATR om de regeldrukparagraaf aan te vullen met een beschrijving
en berekening van de regeldrukgevolgen voor uitvoerders van testen en onderwijsinstellingen.
Naar aanleiding van dit advies is de regeldrukparagraaf aangevuld.
9.5. Caribisch Nederland
Bij brief van 15 maart 2021, kenmerk P&A/2021001787, onderschrijft het openbaar lichaam
Bonaire de strekking van het wetsvoorstel14. Verwacht wordt dat testbewijzen alleen zullen kunnen worden ingezet bij evenementen
die in een afgesloten of controleerbare ruimte plaatsvinden. Het verzoek om Bonaire
uit te zonderen van de inzet van testbewijzen in het onderwijs, zal worden meegenomen
bij het tot stand brengen van een eventuele algemene maatregel van bestuur.
Bonaire geeft aan dat indien van deze nieuwe mogelijkheid gebruik gemaakt gaat worden
het belangrijk is dat de technische toepassingen ook daadwerkelijk kunnen worden gebruikt.
Bonaire merkt daarbij op dat de inwoners van Bonaire niet beschikken over DigiD en
burgerservicenummer (BSN). In antwoord hierop merkt de regering op dat het BSN niet
gebruikt wordt voor testbewijzen. DigiD wordt enkel gebruikt voor het ophalen van
een testresultaat bij de GGD. Het ophalen van testresultaten van andere, private,
aanbieder gebeurt met een andere koppeling. Op Bonaire kan dus gebruik gemaakt worden
van een andere koppeling dan DigiD.
Verder zal, zoals terecht is aangedragen, rekening worden gehouden met de lokale context
indien experimenten worden uitgevoerd op Bonaire of daar testbewijzen worden ingezet.
Dat zal in overleg worden gedaan.
Bonaire bepleit dat elke burger op gelijke wijze toegang behoudt tot sectoren waar
testbewijzen worden ingezet en signaleert dat de financiering van de testcapaciteit
daaraan in de weg kan staan. Zoals toegelicht, worden de kosten verbonden aan het
testen tot en met juni 2021 volledig en daarna grotendeels door het Rijk gedragen.
Vanaf 1 juli 2021 zal volgens het profijtbeginsel slechts een beperkte bijdrage in
de kosten worden gevraagd, die naar verwachting geen financiële drempel opwerpt, leidend
tot maatschappelijk onaanvaardbare ongelijke toegang tot activiteiten of voorzieningen.
Tot slot ondersteunt Bonaire de mogelijkheid van gelijkstelling van een vaccinatiebewijs
met een testbewijs en zou het in het verlengde daarvan vaccinatiebewijzen ook willen
benutten voor het heropenen van de reissector. Naar aanleiding daarvan wordt opgemerkt
dat reizen niet onder de reikwijdte van het wetsvoorstel valt, omdat hiervoor reeds
een afzonderlijke grondslag bestaat. Bovendien zou het inzetten van een vaccinatiebewijs
als zodanig een (indirecte) vaccinatieplicht opleveren, hetgeen naar het oordeel van
de regering onwenselijk is.
9.6. Toezichts- en handhavingstoetsen
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)
De NVWA heeft door middel van een HUF-toets van 11 maart 2021 naar aanleiding van
de opmerking in de memorie van toelichting dat toezicht en handhaving met betrekking
tot de regels inzake testbewijzen op gelijke wijze plaatsvindt als met betrekking
tot de gedragsregels die op basis van hoofdstuk Va Wpg al gesteld kunnen worden, bevestigd
eenzelfde rol te kunnen vervullen15. De NVWA hecht er dan ook aan dat in de toelichting op het wetsvoorstel wordt geëxpliciteerd
dat de NVWA geen controlerende taken noch handhavende interventies zal uitvoeren,
maar uitsluitend door signalering en melding aan de controlerende en handhavende collega
toezichthouders zal bijdragen aan de bevordering van de naleving van voorgestelde
maatregelen. Naar aanleiding daarvan is dit geëxpliciteerd in paragraaf 6. Toezicht en handhaving. Een verdergaande rol acht de NVWA gelet op de capaciteit, ervaring, competenties
en werkwijze niet uitvoerbaar. Daarnaast signaleert de NVWA dat toegangscontrole op
testbewijzen in de horeca lastig kan zijn, bijvoorbeeld op terrassen of bij regelmatige
in- en uitloop van gasten.
Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ)
De IGJ benadrukt bij schrijven van 15 maart 2021 eveneens dat de rol van de inspectie
zal aansluiten bij de bestaande toezichthoudende taken16. Terecht merkt de IGJ op dat testbewijzen niet zullen worden ingezet in de zorgsector,
zodat van de inspectie geen bijdrage verwacht mag worden wat betreft toezicht en handhaving
van de desbetreffende voorschriften. Wel zal de inspectie toezicht uitoefenen op de
uitvoerders van de testen. Dat zijn immers zorgaanbieders in de zin van de Wkkgz.
Het toezicht van de inspectie strekt zich in dit verband uit tot de kwaliteit en veiligheid
van de zorgverlening. Dit heeft consequenties voor de capaciteit van de IGJ, omdat
een nieuwe groep zorgaanbieders onder toezicht van de inspectie komt te vallen. De
regering heeft oog voor deze consequenties.
Daarnaast mist de IGJ de optie van de inzet van (begeleide) zelftesten. In reactie
daarop wordt opgemerkt dat (begeleide) zelftesten inderdaad kunnen bijdragen aan het
voorkomen van de verspreiding van het coronavirus. Zij geven een indicatie van het
al dan niet geïnfecteerd zijn met het coronavirus en kunnen aanleiding geven tot het
laten uitvoeren van een test. De (begeleide) zelftesten kunnen evenwel niet worden
aangewend als bron voor een wettelijk verplicht testbewijs. De afname van de test
en de controle van de uitslag is daarvoor met onvoldoende waarborgen omkleed.
Tot slot verzoekt de IGJ om de redactie te verbeteren van de voorgestelde bepalingen
over de bewaartermijn van medische dossiers (artikel 58rg Wpg en artikel II). Aan
dat verzoek is gehoor gegeven. Verder stelt de IGJ een bewaartermijn voor van twee
weken voor medische dossiers met uitsluitend een negatieve testuitslag, aangezien
dat volstaat voor het indienen van een klacht van een cliënt en de verantwoording
door de aanbieder van testen. Wat betreft medische dossiers met uitsluitend een positieve
testuitslag suggereert de IGJ dezelfde termijn. Zoals hierboven naar aanleiding van
het advies van de AP opgemerkt, is de maximale bewaartermijn in het wetsvoorstel verlaagd
van vijf jaar naar een jaar. Bij de uitwerking in de ministeriële regeling zal de
bewaartermijn worden gespecificeerd naar dossiers met negatieve en positieve testuitslagen.
Naar aanleiding van de vraag van de IGJ waarom deze termijn anders zou zijn voor positieve
testuitslagen dan voor negatieve testuitslagen, is de memorie van toelichting aangevuld.
Inspectie van het Onderwijs (IvhO)
De IvhO plaatst vraagtekens bij het toezicht op en de handhaafbaarheid van het wetsvoorstel
en wijst op een aantal onduidelijkheden17. Een actieve controlerende rol in de onderwijsinstellingen gaat aanzienlijk verder
dan het gebruikelijke toezicht van de inspectie en zou een moeilijk te bepalen maar
waarschijnlijk forse extra capaciteit (en dus extra budget) vragen. Wel ziet de IvhO
mogelijkheden in de gebruikelijke signaal-gedreven werkwijze, waarbij de betreffende
onderwijsinstelling wordt aangesproken op de naleving. Deze werkwijze is volgens de
inspectie tot dusverre bij het toezicht op de naleving van corona-gerelateerde wet-
en regelgeving effectief gebleken.
Verder vindt de IvhO het onduidelijk wat de inspanningsplicht van instellingen ten
aanzien van de toegankelijkheid voor studenten zonder testbewijs behelst. De IvhO
beveelt aan om deze inspanningsplicht te concretiseren, in de zin dat deze zoveel
mogelijk meetbaar en objectiveerbaar is. Onduidelijk is tevens wanneer welke sanctie
aan de orde is en aan wie deze eventueel moet worden opgelegd.
In reactie op deze toezichts- en handhavingstoets van de IvhO het volgende. Beoogd
wordt om in dit wetsvoorstel grotendeels aan te sluiten bij het toezicht zoals dat
ook is geregeld ten aanzien van de reeds geldende tijdelijke bepalingen met betrekking
tot de bestrijding van de epidemie van covid-19 die zijn opgenomen in hoofdstuk Va
Wpg. De regels omtrent testbewijzen maken immers deel uit van de gedragsvoorschriften.
Dat betekent dat voor de IvhO geen actieve rol is voorzien als het gaat om het houden
van toezicht op de naleving van de regels omtrent de inzet van testbewijzen. Wel kan
de inspectie wijzen op een vermoeden van een overtreding, conform de huidige werkwijze
ten aanzien van andere maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19, zoals
de afstandsnorm of de mondkapjesplicht.
Van de IvhO wordt verwacht dat zij toezicht houdt op de verplichtingen die specifiek
zullen gelden voor onderwijsinstellingen wanneer besloten wordt testbewijzen in te
zetten in mbo of ho. Ten eerste is dat de zorgplicht van de instelling voor een toegankelijke
voorziening waar studenten zich kunnen laten testen op infectie met het coronavirus.
Het gaat hierbij niet om de kwaliteit en de veiligheid van de testfaciliteit. Dat
valt onder het toezicht van de IGJ. De IvhO zou zich moeten richten op de manier waarop
de onderwijsinstelling zich jegens de studenten van deze plicht kwijt. Hierbij kan
in ieder geval worden gedacht aan het communiceren richting studenten over de wijze
waarop zij zich kunnen laten testen. Bij lagere regelgeving zal de zorgplicht worden
geconcretiseerd. Uitgangspunt is dat er een testvoorziening is met een hoog bereik
onder studenten. De besluitvorming over testmethode en -strategie zal, zoals gebruikelijk
bij de toepassing van de routekaart, continu plaatsvinden, mede op basis van advisering
door het OMT.
Ten tweede is een rol voorzien voor de IvhO bij het toezicht op de naleving van de
verplichtingen omtrent de wijze waarop de instelling de toegankelijkheid van het onderwijs
waarborgt voor studenten zonder testbewijs. Zoals de inspectie adviseert, zullen deze
verplichtingen worden geconcretiseerd. Dat zal bij lagere regelgeving worden gedaan.
Paragraaf 2.3 is aangevuld met een nadere beschrijving van de invulling die de regering
voornemens te geven aan deze verplichting.
Ten aanzien van vorm van het toezicht, wordt aangesloten bij het signaal-gestuurd
toezicht van de inspectie. Een intensivering van de huidige toezichtstaak wordt daarom
niet voorzien. De inspectie zal betrokken worden bij de vormgeving van de lagere regelgeving
en zal gevraagd worden daarop een uitvoeringstoets te verrichten, zodat kan worden
bezien of eventueel toch een omvangrijker inzet nodig is dan voorzien en welke afspraken
hiertoe zouden moeten worden gemaakt.
Overigens is niet voorzien in het stellen van sancties door de inspectie ten behoeve
van de handhaving. Net zoals dit het geval is bij het toezicht door de inspectie op
de reeds geldende voorschriften bij of krachtens hoofdstuk Va Wpg, vindt bestuursrechtelijke
handhaving plaats door burgemeester en de Minister van VWS. Daarnaast kunnen overtredingen
strafrechtelijk gesanctioneerd worden.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
Bij brief van 15 maart 2021, kenmerk TRE/U202100214, heeft de VNG te kennen gegeven
niet in te stemmen met het wetsvoorstel omdat onduidelijk is wat de financiële gevolgen
zijn18. Naar aanleiding daarvan zijn de financiële gevolgen in paragraaf 7 van de memorie
van toelichting verduidelijkt. Samengevat, worden de gevolgen opgevangen overeenkomstig
staande afspraken over de bekostiging van de intensivering van de gemeentelijke taken
in het kader van de uitbraak van het coronavirus voor de jaren 2020 en 2021.
Ook heeft de VNG zorgen geuit over de handhaafbaarheid van de inzet van testbewijzen.
In dit verband wijst de VNG op de fijnmazigheid van de te stellen regels, waardoor
het moeilijk is om vast te stellen of op de correcte manier wordt voldaan aan de inzet
van testbewijzen. De regering merkt hierbij op dat het toezicht op gelijke wijze plaatsvindt
als voor andere maatregelen op grond van hoofdstuk Va Wpg. Wat betreft de voorschriften
met betrekking tot de inzet van testbewijzen, ziet het toezicht met name op de toegang
tot de activiteiten en voorzieningen: wordt er gecontroleerd op een geldig testbewijs
en worden personen die geen testbewijs kunnen tonen de toegang ontzegd? Ter verduidelijking
is paragraaf 6 van de memorie van toelichting aangevuld.
Daarnaast heeft de VNG vragen bij de uitvoerbaarheid van het voorstel. Zo geeft de
VNG aan dat voorzieningen voor kwetsbare mensen die gericht zijn om meedoen en doorbreken
van het sociaal isolement (zoals buurthuizen, inloopcentra en dagbestedingsprojecten)
en sporttrainingen en jeugdactiviteiten beter buiten de inzet van testbewijzen gehouden
kunnen worden. Ook geeft de VNG het belangrijk te vinden dat er in gelijke toegang
tot testmogelijkheden en testbewijzen wordt voorzien. Hierover wordt opgemerkt dat
het testbewijs als toegangsvoorwaarde nooit als verzwarende maatregel zal gaan gelden,
maar gericht zal zijn op versoepeling van maatregelen ter bestrijding van de epidemie
van covid-19. Het testbewijs zal enkel ingezet worden als minder ingrijpende maatregel
om toegang tot bepaalde activiteiten of voorzieningen mogelijk te maken en daardoor
bepaalde sectoren van de samenleving eerder te heropenen. Dit brengt met zich mee
dat geen testbewijs gevraagd wordt voor voorzieningen voor kwetsbaren en sport- en
jeugdactiviteiten die, met inachtneming van de epidemiologische situatie, veilig en
verantwoord plaats kunnen vinden met minder ingrijpende maatregelen dan het vereiste
van een testbewijs. Bij de uitwerking van de ministeriële regelingen onder dit voorstel
zal namelijk steeds worden getoetst of de inzet van testbewijzen als maatregel proportioneel
en subsidiair is (artikel 58b Wpg). Hierbij zal onder andere worden bezien een doelgroep
niet onevenredig wordt geraakt door de inzet van testbewijzen. Verder zal rekening
worden gehouden met de toegankelijkheid van het testen en het verkrijgen van een testbewijs.
Zo worden de kosten verbonden aan het testen tot en met juni 2021 volledig en daarna
grotendeels door het Rijk gedragen.
Verder geeft de VNG aan dat de burgemeester een ontheffing kan verlenen op de verplichting
van een testbewijs, maar dat in de memorie van toelichting niet wordt ingegaan om
welke gevallen het gaat. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat testbewijzen
worden ingezet op basis van reeds bestaande grondslagen voor ministeriële regelingen.
Voor zover de burgemeester uit hoofde van hoofdstuk Va Wpg reeds beschikt over een
ontheffingsbevoegdheid ten aanzien van bij die regelingen te stellen voorschriften,
geldt dat ook voor bepalingen omtrent de inzet van testbewijzen in die regelingen.
De bestaande ontheffingsbevoegdheid heeft naar zijn aard betrekking op een individueel
geval. In algemene zin gelden daarbij de grenzen die artikel 58e Wpg reeds aangeven,
zoals het advies van de GGD en de af te wegen belangen, waaronder die van de bestrijding
van de epidemie van covid-19.
Tot slot vraagt de VNG aandacht voor de fijnmazige regelingen, waardoor het heel moeilijk
is om vast te stellen dat op de correcte manier wordt voldaan aan de inzet van testbewijzen
en om toezicht en handhaving toe te passen indien blijkt dat de aanwezige personen
de gedragsregels niet in acht kunnen nemen. Tevens wordt opgemerkt dat in de memorie
van toelichting de uitvoerbaarheid en financiële gevolgen van deze aanvullende taken
ontbreekt. Naar aanleiding hiervan is in de memorie van toelichting verduidelijkt
wat de rol van de toezichthouders is bij de controle van artikel 58rd Wpg en is een
voorbeeld toegevoegd over de wijze van de handhaving door middel van een last onder
dwangsom. Tevens is in de financiële paragraaf toegevoegd op welke wijze de financiële
gevolgen voor de gemeenten worden vergoed.
Politie
Op 26 maart 2021, kenmerk 2021–0020368, wijst de korpsleiding van de politie erop
dat door handhavend optreden tegen overtredingen van (nieuw) coronamaatregelen de
druk op reguliere politietaken almaar toeneemt19. Hier wordt primair een rol voor gemeentelijke toezichthouders gezien.
Naar aanleiding daarvan wordt het volgende opgemerkt. Dat met het wetsvoorstel de
mogelijkheid wordt gecreëerd rechtsreeks strafrechtelijk op te treden bij overtredingen,
neemt niet weg dat beleidsmatig en bestuurlijk de voorkeur kan worden gegeven aan
bestuursrechtelijke handhaving. De wijze waarop het toezicht en de handhaving in de
praktijk wordt vormgegeven, moet nauw aansluiten bij de kaders die daarvoor zijn afgesproken
met betrekking tot de naleving van de coronamaatregelen. Dit betekent dat de sectoren
waar testbewijzen worden ingezet in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor
naleving van de regels en dat toezicht en handhaving primair langs bestuursrechtelijke
weg geschiedt. Bij escalatie kan de politie worden gevraagd op passende wijze op te
treden.
Openbaar ministerie (OM)
Bij brief van 6 april 2021, kenmerk WBOM/18591, heeft het College van procureurs-generaal
geadviseerd over het wetsvoorstel20. Het college ondersteunt het standpunt van de korpschef van de politie en is van
oordeel dat het zwaartepunt op bestuursrechtelijke handhaving behoort te liggen. Het
college voorziet dan ook geen actief strafrechtelijk handhavingsbeleid.
In antwoord op de vragen van het college waarom het instrumentarium voor bestuursrechtelijke
handhaving geen aanvulling behoeft en naar welk voorbeeld wordt verwezen, het volgende.
De regels over de inzet van testbewijzen zijn voornamelijk gestoeld op de bestaande
grondslagen voor het treffen van maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19.
Toezicht en handhaving op deze regels valt daarmee onder het bestaande instrumentarium
en in dat kader is een voorbeeld gegeven over het toepassen van een last onder dwangsom
jegens een beheerder. De inzet van testbewijzen maakt deel uit van bedoelde maatregelen
en komt er kortweg op neer dat men alleen met een geldig testbewijs mag deelnemen
aan bepaalde activiteiten of bepaalde voorzieningen mag bezoeken. Zoals het college
terecht veronderstelt, zullen toezicht en handhaving vooral gericht zijn op het moment
dat al dan niet toegang verschaft wordt tot de activiteiten en voorzieningen. Dat
is het meest efficiënt en effectief. Handhaving is aan de orde wanneer de beheerder
geen geldig testbewijs verlangt voor toegang of wanneer iemand zichzelf toegang verschaft
zonder geldig testbewijs te tonen.
9.7. Belangenorganisaties
Van de volgende belangenorganisaties zijn reacties ontvangen: Eredivisie CV, GGD GHOR
Nederland, ICTRecht B.V., Ieder(in), Keuken Kampioen Divisie, Koninklijke Horeca Nederland
(KHN), Koninklijke Nederlandse Voetbal Bond (KNVB), MBO Raad, MKB Nederland, Nederlandse
orde van advocaten (NOvA), NOC-NSF, SIDN, Stichting uNLock, Vereniging van Universiteiten
(VSNU) en VNO-NCW21. De reacties van de organisaties waren overwegend positief. Wel is een aantal aandachtspunten
naar voren gebracht, die hieronder thematisch behandeld worden. Daarnaast is naar
aanleiding van de inbreng van de NOvA een paragraaf over rechtsbescherming toegevoegd
aan de memorie van toelichting.
Testen en testbewijzen voor versoepeling maatregelen
Wat Ieder(in) betreft, zouden testbewijzen ook ingezet worden voor sociale contacten
en participatie. Aan deze wens wordt in zoverre voldaan dat het wetsvoorstel het mogelijk
maakt testbewijzen in te zetten in niet-essentiële sectoren. De Gezondheidsraad heeft
dit ook wel gekenschetst als sociale gelegenheden.
Zoals KHN, MKB Nederland, NOC-NSF en VNO-NCW wensen, worden testbewijzen ingezet ter
versoepeling van maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 en om sectoren
eerder te heropenen. Waar precies testbewijzen zullen worden ingezet, zal nader worden
bepaald bij ministeriële regeling; naar aanleiding van het commentaar van SIDN wordt
opgemerkt dat de totstandkoming van een dergelijke ministeriële regeling met democratische
waarborgen is omkleed. Ieder(in) noemt een aantal randvoorwaarden om de inzet van
testbewijzen ook te doen slagen voor mensen met een beperking. Aan dergelijke randvoorwaarden
zal worden voldaan: de kosten verbonden aan het testen worden tot en met juni 2021
volledig en daarna grotendeels door het Rijk gedragen, testfaciliteiten zijn toegankelijk
en bereikbaar, er worden ook schriftelijke testbewijzen uitgegeven en de communicatie
verloopt via diverse kanalen en in meerdere vormen.
De GGD GHOR Nederland onderstreept de stelling in de memorie van toelichting dat de
testcapaciteit van GGD'en niet in het gedrang mag komen. De kerntaak van GGD'en is
immers het opsporen en bestrijden van de verspreiding van het coronavirus.
Eredivisie CV, Keuken Kampioen Divisie en KNVB brengen naar voren dat de geldigheidsduur
van een testbewijs operationeel werkbaar moet zijn voor stadions, hetgeen bij 48 uur
het geval is.
Tijdelijkheid
Eredivisie CV, Keuken Kampioen Divisie, KHN en KNVB geven aan dat het testbewijs een
tijdelijke maatregel moet zijn. Zij pleiten voor duidelijke kaders en concrete tijdslijnen.
SIDN heeft zorgen bij de korte termijn waarvoor het wetsvoorstel van toepassing is
en vraagt zich af of niet beter ingezet kan worden op duurzame alternatieven die ook
op korte termijn beschikbaar kunnen zijn voor burgers. Naar aanleiding daarvan wordt
opgemerkt dat de inzet van testbewijzen, net als andere maatregelen ter bestrijding
van de epidemie van covid-19, gebaseerd is op een tijdelijke wettelijke grondslag.
Deze grondslag kan telkens met drie maanden worden verlengd. Een besluit tot verlenging
wordt voorgelegd aan het parlement en de Raad van State. Bovendien zal de inzet van
testbewijzen zelf altijd tijdelijk van aard zijn. Het testbewijs zal alleen worden
ingezet om maatregelen te versoepelen of sectoren eerder te heropenen. Het wordt daarom
gezien als een tijdelijke oplossing voor het veiliger heropenen van de samenleving.
Wanneer dit doel ook bereikt zou kunnen door op korte termijn alternatieve maatregelen
te treffen, verdient dat de voorkeur.
Medewerkers
ICTRecht, Eredivisie CV en Keuken Kampioen Divisie en KNVB hebben zorgen bij de mate
van bescherming tegen de verspreiding van het coronavirus voor wanneer het testbewijs
niet voorgeschreven wordt voor medewerkers. Naar aanleiding van deze zorgen en in
reactie op het advies van het CRM wordt in de memorie van toelichting nu uitgebreid
ingegaan op de positie van medewerkers en de maatregelen tegen de verspreiding van
het coronavirus. Kortheidshalve wordt hier verwezen naar paragraaf 9.3.
Applicaties en privacy
Eredivisie CV, ICTRecht, Keuken Kampioen Divisie, KNVB, MKB Nederland en VNO-NCW vragen
of het mogelijk zou zijn om in plaats van de applicatie CoronaCheck Scanner de controle
op het testbewijs te combineren met de reguliere controlesystemen, zonder daarbij
persoonsgegevens over de testuitslag op te slaan. Naar aanleiding van deze suggestie
wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel is uitgebreid met de mogelijkheid ontheffing
te verlenen voor een dergelijk systeem (artikel 58re Wpg).
Eredivisie CV, ICTRecht, Keuken Kampioen Divisie en KNVB ondersteunen het gebruik
van de applicaties voor het tonen van het testbewijs en benadrukken dat de verantwoordelijkheid
voor de verwerking van persoonsgegevens bij de rijksoverheid ligt. SIDN en Stichting
uNLock zijn kritisch op de exclusiviteit van de applicaties, omdat dit haaks staat
op de reeds door VWS ingezette beweging meer regie over data bij de patiënt te leggen,
het risico van een single point of failure meebrengt en andere initiatieven blokkeert
om test- en vaccinatiedata in beheer van de gebruiker te faciliteren, bijvoorbeeld
met behulp van blockchain technologie. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat
de Minister van VWS inderdaad de verwerkingsverantwoordelijke is in de zin van de
AVG. De applicaties zijn zo ontworpen, dat de burger zelf bepaalt of een testuitslag
wordt opgenomen in CoronaCheck en of een daarmee gegenereerd testbewijs getoond wordt.
Door het gebruik van CoronaCheck Scanner is gegarandeerd dat met de applicatie voor
het lezen van het testbewijs geen verdere verwerking van persoonsgegevens plaatsvindt.
De privacy is daarmee geborgd. Een paar andere belangrijke voordelen van de het gebruik
van deze applicaties is duidelijkheid voor alle personen en organisaties die met testbewijzen
moeten werken en de snelheid waarmee de inzet van testbewijzen gerealiseerd kan worden.
De GGD GHOR Nederland is een voorstander van een sterk verkorte bewaartermijn van
medische dossiers met uitsluitend voor negatieve testuitslagen en wijst op het belang
van de data die het RIVM nodig heeft voor zijn analyses van de ontwikkeling van het
coronavirus. De regering zal daar bij het bepalen van de definitieve bewaartermijn
rekening mee houden. De lengte van de vast te stellen bewaartermijn wordt nog bezien.
Financiering
Eredivisie CV, Keuken Kampioen Divisie, KHN, KNVB, MKB Nederland, NOC-NSF en VNO-NCW
geven aan dat de kosten van het testbewijs niet op de gebruiker verhaald mogen worden,
om ongelijkheid te voorkomen. Ook wordt aangegeven dat de kosten niet zouden mogen
worden afgewenteld op organisaties in deze sectoren, onder andere omdat zij het zwaar
genoeg hebben tijdens deze crisis. De regering heeft begrip voor deze positie. Juist
daarom is het van belang door middel van testbewijzen de toegang mogelijk te maken
tot activiteiten en voorzieningen die anders niet of slechts met meer beperkingen
geopend zouden kunnen worden. Dat biedt de desbetreffende sectoren ook in financieel
opzicht weer meer ruimte. De kosten die verbonden zijn aan het testen, worden tot
en met juni 2021 volledig en daarna grotendeels door het Rijk gedragen. Daarna betalen
degenen die zich laten testen om met een testbewijs toegang te krijgen tot activiteiten
of voorzieningen een beperkte bijdrage. De kosten zullen niet worden afgewenteld op
de sectoren.
Onderwijs
VSNU vraagt hoe universiteiten fysiek onderwijs met testbewijs, fysiek onderwijs zonder
testbewijs en online onderwijs op afstand voor al hun opleidingen parallel kunnen
aanbieden binnen de huidige faciliteiten en de huidige bekostiging. VSNU merkt op
dat niet duidelijk is of universiteiten verplicht kunnen worden testbewijzen in te
zetten. Verder wijst VSNU erop dat universiteiten zich inspannen om zo veel mogelijk
fysiek onderwijs te organiseren voor zo veel mogelijk studenten, maar dat er – anders
dan de toelichting lijkt te suggereren – geen afdwingbaar recht op fysiek onderwijs
bestaat en dat het aanbieden van fysiek onderwijs geen wettelijke voorwaarde voor
bekostiging is.
De regering waardeert dat universiteiten zich zoveel mogelijk inspannen om studenten
fysiek onderwijs te geven. Terecht constateert VSNU dat er geen wettelijke plicht
is om uitsluitend fysiek onderwijs te geven. Indien het significant opschalen van
het fysiek onderwijs op geen andere manier mogelijk is, kunnen mbo en ho worden aangewezen
als sectoren waar het testbewijs kan worden ingezet. Het wetsvoorstel bevat de grondslag
om onderwijsinstellingen verplichtingen op te leggen met betrekking de wijze waarop
de toegankelijkheid van het onderwijs wordt gewaarborgd voor studenten die geen testbewijs
kunnen tonen. Dat kan fysiek, maar ook digitaal onderwijs zijn. Mede naar aanleiding
van de consultatie is in de memorie van toelichting nu uitgebreider toegelicht hoe
deze verplichting bij lagere regelgeving geconcretiseerd zal kunnen worden. Wanneer
voorschriften worden gesteld over de inzet van testbewijzen, heeft dat betrekking
op fysiek onderwijs. Universiteiten kunnen daarbij verplicht worden bij het verlenen
van toegang tot fysiek onderwijs te controleren of de student een geldig testbewijs
heeft. Alleen onder die voorwaarde kunnen maatregelen ter bestrijding van de epidemie
van covid-19 worden versoepeld, bijvoorbeeld door voor deze studenten een uitzondering
te maken op de afstandsmaatregel. Het samenstel van deze maatregelen betekent in de
praktijk inderdaad dat fysiek en digitaal onderwijs parallel wordt aangeboden.
De MBO Raad wijst er terecht op dat het operationeel niet mogelijk is om alle studenten
zonder testbewijs fysiek onderwijs te geven. De memorie van toelichting is aangepast
om deze indruk weg te nemen.
Ieder(in) bepleit het behoud van afstandsonderwijs voor studenten voor wie afstandsonderwijs
een uitkomst biedt vanwege hun gezondheid. Opschaling van het fysieke onderwijs zou
niet tot gevolg mogen hebben dat de mogelijkheid tot het volgen van afstandsonderwijs
voor deze studenten weer afneemt. Indien het werken met testbewijzen wordt ingezet,
is dit met het doel het fysiek onderwijs in belangrijke mate op te schalen. Tegelijkertijd
zal, zolang de maatregel geldt, ook nog sprake zijn van een epidemiologische situatie
waardoor regulier fysiek onderwijs zoals vóór de coronacrisis niet mogelijk is. De
verwachting is dan ook niet dat voor studenten in de risicogroep de mogelijkheid tot
het volgen van online onderwijs zal afnemen.
Ieder(in) merkt voorts op dat instellingen zich zouden moeten inspannen zodat ook
studenten die zich niet kunnen laten testen vanwege hun beperking, op een goede manier
onderwijs kunnen volgen. Inderdaad is ook voor deze groep studenten van belang dat
de onderwijsinstelling een bewuste afweging maakt of aan hen, gelet op het onderwijstype
in kwestie en een extra ondersteuningsvraag, fysiek of online onderwijs wordt verzorgd.
Daarbij dient er ook aandacht te zijn voor mogelijke gezondheidsrisico’s die fysiek
onderwijs voor de student met zich meebrengen. Verder stelt Ieder(in) voor het gebruik
van testbewijzen ook toe te passen op alle vormen van onderwijs die normaliter buiten
de instelling plaatsvinden, zoals stages maar ook praktijkopdrachten. Naar aanleiding
daarvan wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel uitsluit dat testbewijzen worden verplicht
voor medewerkers. Voor hen gelden andere maatregelen om besmetting met het coronavirus
te voorkomen, zowel tussen medewerkers onderling, als tussen medewerkers enerzijds
en de deelnemers aan de activiteiten en de bezoekers van de voorziening anderzijds.
Dit geldt ook voor studenten die in het kader van onderwijs in de praktijk werkzaam
zijn.
10. Overgangsrecht en inwerkingtreding
In afwijking van de vaste verandermomenten en de minimale invoeringstermijn zal het
wetsvoorstel direct in werking treden (aanwijzing 4.17 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving). In het kader van de maatregelen ter bestrijding van de epidemie van
covid-19 dient de inzet van testbewijzen met spoed mogelijk gemaakt te worden.
Overgangssituaties doen zich uitsluitend voor met betrekking tot de bewaartermijn
van dossiers die alleen betrekking hebben op negatieve of positieve testuitslagen.
Het wetsvoorstel regelt dat deze gedurende een bij ministeriële regeling te bepalen
termijn van ten hoogste een jaar bewaard dienen te worden, in plaats van de twintig
jaar ingevolge artikel 7:454, derde lid, BW en de tien jaar ingevolge artikel 7:454,
derde lid, BW BES. Bij wijze van overgangsrecht is geregeld dat dergelijke dossiers
die ouder zijn, vernietigd worden.
De inwerkingtreding geschiedt bij koninklijk besluit. Indien gewenst, kan daarbij
onderscheid gemaakt worden tussen (onderdelen van) de verschillende artikelen. Op
die manier zou een fasering aangebracht kunnen worden.
Artikel I van dit wetsvoorstel bevat bepalingen die de hoofdstuk Va Wpg wijzigen.
Deze bepalingen zijn direct na inwerkingtreding uitgewerkt. De wijzigingen die daarmee
zijn aangebracht in hoofdstuk Va Wpg, vervallen op het moment dat dat hoofdstuk vervalt.
Artikel II van dit wetsvoorstel is een zelfstandige bepaling omtrent de bewaartermijn
van medische dossiers. Deze bepaling blijft nog bestaan nadat de Trm is vervallen.
Daarna verdwijnt ook artikel II doordat de wet ingevolge artikel III vervalt op het
moment dat de uiterste bewaartermijn is verstreken.
Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel A
Ten behoeve van de leesbaarheid van het wetsvoorstel zijn «testbewijs» en «testuitslag»
toegevoegd aan de begripsbepalingen. Uit een testuitslag blijkt of een persoon op
het moment van afname van de test was geïnfecteerd met het virus SARS-CoV-2. Met een
testbewijs kan de testuitslag worden aangetoond. Bij de inzet van testbewijzen wordt
primair gedacht aan negatieve testuitslagen. Het wetsvoorstel houdt er rekening mee
dat het risico om een ander te besmetten behalve met een negatieve testuitslag, ook
aan de hand van een positieve testuitslag bepaald kan worden. Onderzocht wordt nog
of iemand die covid-19 heeft doorgemaakt, gedurende een bepaalde periode daarna niet
of beperkt besmettelijk is. Wanneer dat uit wetenschappelijk onderzoek zou blijken,
zal het OMT gevraagd worden te bezien of ook een positieve testuitslag gebruikt kan
worden naast of ter vervanging van een recente, negatieve testuitslag. Dit zou uitkomst
bieden in geval men positief test na herstel van covid-19 en toch niet of beperkt
besmettelijk is, maar geen toegang kan krijgen tot activiteiten of voorzieningen bij
gebrek aan een negatieve testuitslag.
Onderdeel B
Artikel 58e Wpg bevat diverse gronden om te differentiëren bij maatregelen op grond
van hoofdstuk Va Wpg. Met de voorgestelde wijziging is daar een grond aan toegevoegd.
Bij ministeriële regeling kan onderscheid worden gemaakt op basis van het al dan niet
beschikken over een testuitslag. Deze mogelijkheid geldt alleen voor de maatregelen
op grond van paragraaf 2 van hoofdstuk Va Wpg en, met uitzondering van het onderwijs,
niet voor specifieke sectoren.
Onderdeel C
Met dit onderdeel wordt in hoofdstuk Va de nieuwe paragraaf 3a ingevoegd met een aantal
artikelen over de inzet van testbewijzen.
Artikel 58ra. Reikwijdte
Deze bepaling legt de potentiële reikwijdte vast van de inzet van testbewijzen tot
bepaalde terreinen of delen daarvan. Om de redenen zoals uiteengezet in het algemeen
deel van deze memorie van toelichting, paragraaf 2.3 Niet-essentiële sectoren, worden in het eerste lid de terreinen sport- en jeugdactiviteiten, culturele instellingen,
evenementen, restaurants en overige horeca, een en ander met inbegrip van doorstroomlocaties,
aangewezen. Dit is een limitatieve opsomming. Bij ministeriële regeling wordt bepaald
bij welke activiteiten en voorzieningen op deze terreinen testbewijzen worden ingezet.
De ministeriële regeling is gestoeld op bestaande grondslagen. Het eerste lid maakt
het mogelijk om bij het gebruik van die grondslagen ook regels te stellen over het
tonen van een testuitslag voor deelname aan of toegang tot daarbij te bepalen activiteiten
of voorzieningen.
Het tweede lid schept de mogelijkheid om mbo, ho of onderdelen daarvan toe te voegen
aan de reikwijdte van het wetsvoorstel. Deze toevoeging geschiedt bij algemene maatregel
van bestuur en kan nader worden gepreciseerd bij ministeriële regeling. Dat het ook
kan gaan om specifieke onderdelen van mbo of ho, blijkt uit de formulering «voor zover
dat ... is bepaald».
Ingevolge het derde lid is deze uitbreiding van de reikwijdte van het wetsvoorstel
slechts mogelijk indien twee waarborgen worden geregeld. Ten eerste zal bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur concrete invulling worden gegeven aan de zorgplicht
van de onderwijsinstelling voor een laagdrempelige testvoorziening waar studenten
zich kunnen laten testen. Ten tweede dient nadere invulling te worden gegeven aan
de wijze waarop de onderwijsinstelling de toegankelijkheid van het onderwijs waarborgt
voor studenten die zich niet willen of kunnen laten testen. Voor de inzet van testbewijzen
moet aan voornoemde zorgplicht en verplichte waarborgen worden voldaan.
Het vierde lid betreft de totstandkoming van de algemene maatregel van bestuur. De
voordracht wordt gedaan door de Ministers van VWS, van Justitie en Veiligheid (JenV)
en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in overeenstemming met de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Verder is een voorhangprocedure bij het
parlement voorgeschreven van één week.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat een eventuele op de algemene maatregel van
bestuur te baseren ministeriële regeling ingevolge artikel 58c, eerste lid, Wpg in
overeenstemming met de Minister van OCW zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vijfde lid kunnen bij ministeriële regeling experimenten met de inzet
van testbewijzen worden aangewezen op de terreinen die onder de reikwijdte van het
wetsvoorstel vallen. Teneinde misverstanden te voorkomen wordt opgemerkt dat het niet
gaat om een experimenteerregeling op grond waarvan kan worden afgeweken van hogere
regelgeving (zie paragraaf 2.6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Het gaat
om experimenten met het doel om proefondervindelijk na te gaan of, en zo ja, op welke
wijze de inzet van testbewijzen kan bijdragen aan het heropenen van de samenleving
en het tegengaan van de verspreiding van het virus. Door middel van ervaringen in
de praktijk kan een beter beeld worden verkregen van de uitvoerbaarheid en de effecten
van de inzet van testbewijzen. Op basis van die kennis kan besloten worden over een
bredere toepassing op het desbetreffende (deel)terrein of vergelijkbare (deel)terreinen.
Dergelijke experimenten zijn naar hun aard beperkt in tijd en omvang en kunnen bij
ministeriële regeling worden aangewezen.
Het zesde lid sluit uit dat de testbewijzen worden voorgeschreven voor degenen die
werkzaam zijn bij de activiteiten of voorzieningen waar respectievelijk deelnemers
of gebruikers wél een testbewijs moeten hebben. De juridische titel waaronder zij
werkzaam zijn, zoals een arbeidsovereenkomst of een opdracht, is niet relevant. Evenmin
van belang is of zij werkzaam zijn ten behoeve van de activiteiten of voorzieningen.
Een toezichthouder bijvoorbeeld kan niet wettelijk verplicht worden over een testbewijs
te beschikken om ter plekke de naleving van wettelijke voorschriften te controleren.
Het gaat erom dat zij beroeps- of bedrijfsmatig aanwezig zijn op de locatie van de
activiteiten of voorzieningen. Vrijwilligers vallen daar niet onder. Voor hen kan
wel een testbewijs voorgeschreven worden.
Artikel 58rb. Voorwaarden
In combinatie met artikel 58b, tweede lid, Wpg bevat deze bepaling bevat de voorwaarden
waaraan voldaan dient te worden om de ministeriële regeling te mogen vaststellen.
In paragraaf 4.2 van de memorie is de geclausuleerde delegatiegrondslag al toegelicht.
De voorwaarden zijn ontleend aan het afwegingskader in het advies van de Gezondheidsraad
op de manier zoals beschreven in het algemeen deel van de memorie van toelichting,
paragraaf 2.1 Afwegings- en toetsingskader. De doelen die met de inzet van testbewijzen worden nagestreefd hangen onder meer
af van de epidemiologische omstandigheden. Het kan bijvoorbeeld gaan om de opening
van de samenleving bij het afschalen van maatregelen ter bestrijding van de epidemie
van covid-19 of om het zo lang mogelijk open houden van de samenleving bij het opschalen
van dergelijke maatregelen wanneer de verspreiding van het coronavirus toeneemt. De
inzet van testbewijzen kan in beide situaties maatschappelijk zijn aangewezen, waarbij
dit begrip breed kan worden opgevat. Het omvat niet alleen de sociale, maar ook de
economische aspecten van de samenleving. Anders gezegd, behalve het welzijn, ook de
welvaart. De inzet van testbewijzen dient noodzakelijk, proportioneel en subsidiair
te zijn. Verder dient de uitvoerbaarheid geborgd te zijn en moeten waarborgen getroffen
zijn ter voorkoming van maatschappelijk ongewenste effecten.
De voorwaarden gelden ook voor experimenten, zij het dat de aard van proefondervindelijke
inzet van testbewijzen maakt dat sommige voorwaarden anders gewogen worden. Zo zal
een experiment op zichzelf niet de lokale, regionale of nationale verspreiding van
het coronavirus tegengaan. Wel zal een experiment zodanig moeten worden ingericht
dat het risico op verspreiding als gevolg van de uitvoering van het experiment beperkt
is.
Artikel 58rc. Testuitslag
Het eerste lid voorziet erin dat bij de ministeriële regeling waarmee maatregelen
worden getroffen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 – in aanvulling op het
onderscheid op basis van testbewijzen dat op grond van het met dit wetsvoorstel te
wijzigen artikel 58e Wpg bij het treffen van maatregelen kan worden gemaakt – eisen
worden gesteld met betrekking tot de test, zoals de negatieve of positieve uitslag
van de test en eisen omtrent de geldigheidsduur van de test. Er kan ook gebruikmaking
van een specifiek type test worden voorgeschreven, zoals de PCR-test. Er is een zeer
klein aantal mensen waarbij een bepaald type test, bijvoorbeeld om anatomische redenen,
niet uitgevoerd kan worden. In die uitzonderlijke gevallen zal een alternatieve test
kunnen worden verricht.
Het tweede lid van het voorgestelde artikel 58rc bevat de grondslag om tevens verplichtingen
te stellen met betrekking tot het tonen van een testuitslag waaruit blijkt of hij
op het moment van testen was geïnfecteerd met het coronavirus. Het betreft een verplichting
om een testbewijs en – indien voorgeschreven – een identiteitsbewijs te tonen. Degene
die verantwoordelijk is voor de activiteiten, de voorzieningen of het onderwijs waar
testbewijzen voorgeschreven zijn, moet om een testbewijs en – indien voorgeschreven –
een identiteitsbewijs vragen en personen die deze bewijzen desgevraagd niet kunnen
tonen, geen toegang verschaffen tot of verwijderen van de desbetreffende publieke
of besloten plaats. Voor de inzet van het testbewijs zijn dit belangrijke verplichtingen.
Ook aan een toezichthouder op de naleving van de wettelijke voorschriften over de
inzet van het testbewijs moet het testbewijs desgewenst getoond worden.
Artikel 58rd. Testbewijs
Deze bepaling regelt de manier waarop een testuitslag wordt aangetoond en gecontroleerd.
Dit is in het algemeen deel van de toelichting al beschreven in paragraaf 2.6 Inzet testbewijs.
Ingevolge het eerste lid is voor het aantonen van de testuitslag een testbewijs vereist.
Dit is een vereenvoudigde presentatie van de testuitslag. Een testbewijs bestaat uit
een machine-leesbare code en kan digitaal of schriftelijk verstrekt worden. Het digitale
testbewijs wordt gegenereerd met de door het Ministerie van VWS beschikbaar gestelde
applicatie CoronaCheck. Deze applicatie zal kosteloos te verkrijgen zijn in de App
Store van Apple en de Google Play Store. Met een andere applicatie kan geen wettelijk
testbewijs worden gegenereerd. Onderzocht wordt of het testbewijs ook op een digitale
manier kan worden verstrekt waarvoor de geteste persoon geen ICT-middelen nodig heeft,
namelijk op een chip. Wanneer dat te realiseren is, kan bij ministeriële regeling
een dergelijke digitale drager worden aangewezen als alternatief voor CoronaCheck.
Een schriftelijk testbewijs bestaat uit een machine-leesbare code op papier.
Het tweede lid biedt de grondslag om nader te bepalen aan welke eisen een schriftelijk
testbewijs en een eventuele digitale drager moet voldoen. De betrouwbaarheid van de
testuitslagen waarop het testbewijs is gebaseerd, is essentieel. Ook moet nagegaan
kunnen worden of het testresultaat betrekking heeft op de persoon die het testbewijs
toont. Daarvoor zijn summiere persoonsgegevens nodig. In de huidige opzet van de applicaties
worden daarvoor de initialen van de geteste persoon en de maand en dag van zijn geboortedatum
gebruikt. Het is echter niet uitgesloten dat in de toekomst, bijvoorbeeld op basis
van praktijktesten, gekozen wordt voor andere, minimale gegevens.
Ingevolge het derde lid dient een testbewijs bij het controleren te worden gelezen
met een specifieke applicatie (CoronaCheck Scanner). Ook deze applicatie wordt door
het Ministerie van VWS beschikbaar gesteld en zal kosteloos te verkrijgen zijn in
de App Store van Apple en de Google Play Store.
In het vierde lid is nadrukkelijk vastgelegd dat de Minister van VWS verantwoordelijk
is voor de applicaties. Een belangrijke rol is de verificatie van de betrouwbaarheid
van de testuitslag. Geborgd dient te zijn dat alleen testuitslagen van aangesloten
uitvoerders van testen worden gebruikt.
Het vijfde lid stelt – ten overvloede – dat de Minister van VWS de verwerkingsverantwoordelijke
is in de zin van de AVG en de Wpb BES. Immers, de Minister bepaalt het doel van en
de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens met de applicaties en de eventueel
te introduceren alternatieve digitale drager.
Het zesde lid bevat de grondslag voor het verwerken van persoonsgegevens met de applicaties
en de eventuele digitale drager door de uitvoerder van de test, de geteste persoon
en de organisator van de activiteit, de voorziening of het onderwijs waartoe de geteste
persoon toegang wil krijgen. Welke persoonsgegevens dat precies zijn, wordt bij ministeriële
regeling bepaald. Het betreft de persoonsgegevens die corresponderen met de eisen
die op grond van het voorgestelde artikel 58rc, eerste lid, worden gesteld aan de
test. Aangezien de test informatie bevat over de besmetting met het coronavirus, gaat
het mede om persoonsgegevens over gezondheid.
Het zevende lid bepaalt dat de applicatie voor het lezen van het testbewijs (CoronaCheck
Scanner) de persoonsgegevens slechts kortstondig laat zien. Direct daarna worden de
gegevens verwijderd van het toestel waarop de applicatie CoronaCheck Scanner is geïnstalleerd.
Het achtste lid is om te beginnen van belang voor de uitvoerders van de testen. Zij
verstrekken met de applicatie CoronaCheck en op de eventueel te introduceren alternatieve
digitale drager persoonsgegevens, waaronder over de gezondheid, aan de geteste persoon.
Daarnaast kunnen ook voorwaarden worden gesteld aan het gebruik van de applicaties
en de eventueel aangewezen drager door de organisatie die het testbewijs moet controleren.
Dit is geregeld in de onderdelen a tot en met c. Ook aan het gebruik van de applicatie
voor het tonen van het testbewijs of de eventueel te introduceren alternatieve digitale
drager door de persoon die het testbewijs moet tonen, kunnen eisen worden gesteld.
Dit is geregeld in onderdeel d.
Niet in de laatste plaats kunnen bij ministeriële regeling eisen gesteld worden met
betrekking tot de beveiliging van persoonsgegevens tegen verlies en onrechtmatige
verwerking. Deze regels kunnen ook gaan over de eventuele doorgifte van persoonsgegevens
van en naar Caribisch Nederland.
Het negende lid bevat de plicht voor de Minister van VWS om de gebruikers van de applicatie
CoronaCheck bepaalde informatie te verschaffen. Om te beginnen informatie over de
uitoefening van rechten uit hoofde van de AVG en de Wbp BES. Verder moet worden gewezen
op de mogelijkheid een klacht in te dienen bij de AP. Tot slot moet worden uitgelegd
hoe de applicatie omgaat met de persoonsgegevens.
Artikel 58re. Ontheffing en vrijstelling
In beginsel worden testbewijzen gelezen met de applicatie CoronaCheck Scanner. Het
voorgestelde artikel 58re maakt het echter mogelijk ontheffing te verlenen van dit
gebod. Deze mogelijkheid kan van belang zijn voor een beperkt aantal organisaties
die al een geautomatiseerd systeem hebben om personen te controleren bij de toegang
tot activiteiten of voorzieningen. Ontheffing wordt slechts overwogen wanneer het
gaat om de controle van grote aantallen personen in korte tijd en de implementatie
van CoronaCheck Scanner aanzienlijke investeringen zou vergen. Uiteraard zal dan nog
steeds voldaan moeten worden aan de verplichting om deelnemers aan de activiteiten
of gebruikers van de voorzieningen te controleren op geldige testbewijzen. Bovendien
zal deze controle met dezelfde waarborgen omtrent onder meer betrouwbaarheid van de
testbewijzen en de bescherming van de privacy dienen plaats te vinden als waarin CoronaCheck
Scanner voorziet. Daarom is bepaald dat aan een ontheffing voorschriften en beperkingen
kunnen worden verbonden. Op die manier kunnen de nodige eisen worden gesteld aan het
geautomatiseerde controlesysteem.
Het is voorts niet uit te sluiten dat een controlesysteem waarvoor ontheffing wordt
verleend de voorgeschreven elektronische of schriftelijke testbewijzen niet kan lezen,
maar anders vorm gegeven testbewijzen wel. Dan kan bij ministeriële regeling een vrijstelling
worden geregeld voor de deelnemers aan of gebruikers van respectievelijk de activiteiten
of voorzieningen waarop de ontheffing ziet. De verplichting om een testbewijs te tonen
blijft in stand. Aan de vrijstelling kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden
om voor het alternatieve testbewijs dezelfde waarborgen te creëren als gelden voor
de standaard testbewijzen.
Het vijfde lid voorziet in de grondslag voor de gegevensverwerking in geval ontheffing
of vrijstelling is gegeven. De uitvoerder van de test, de geteste persoon en de bevoegde
of onderwijsinstelling verwerken de bij ministeriële regeling te bepalen (medische)
persoonsgegevens die noodzakelijk zijn voor de toepassing van het geautomatiseerde
controlesysteem en het alternatieve testbewijs. Het geautomatiseerde controlesysteem
mag de persoonsgegevens uitsluitend gedurende een bij ministeriële regeling te bepalen
aantal seconden zichtbaar maken, waarna deze persoonsgegevens onmiddellijk vernietigd
worden.
Artikel 58rf. Gelijkstelling
Deze bepaling bevat de grondslag om andere documenten bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur gelijk te stellen aan een testuitslag. Het eerste lid maakt het in de
eerste plaats mogelijk een medische verklaring over de besmettelijkheid in de plaats
te stellen van een negatieve of positieve testuitslag. Verder is het thans nog onduidelijk
of een vaccinatie van invloed is op het risico om een ander te besmetten. Zo lang
dit onduidelijk is, zullen ook personen die gevaccineerd zijn zich moeten laten testen
om een testbewijs te kunnen genereren. Zodra uit wetenschappelijk onderzoek in hoeverre
een gevaccineerde besmettelijk is, kan bezien worden of een vaccinatiebewijs in de
plaats kan komen van een recente, negatieve testuitslag. Benadrukt wordt dat hier
geen sprake is van een indirecte vaccinatieplicht. Iemand die zich niet wil of kan
laten vaccineren of geen vaccinatiebewijs wenst te tonen, kan zich laten testen om
een testbewijs te verkrijgen. Mocht uit onderzoek blijken dat testen bij gevaccineerden
positieve uitslagen geven terwijl zij niet of beperkt besmettelijk zijn, dan is het
zelfs noodzakelijk om de niet-besmettelijkheid met een vaccinatiebewijs te kunnen
aantonen in plaats van een testuitslag.
Indien op basis van het voorgestelde artikel 58rf alternatieve indicatoren zoals een
medische verklaring of een vaccinatiebewijs gelijk worden gesteld met een testuitslag,
zal daarbij worden bepaald aan welke voorwaarden voldaan moet zijn, net zoals er eisen
kunnen worden gesteld aan het testbewijs. Het OMT zal worden geconsulteerd voordat
gebruik wordt gemaakt van deze grondslag.
Het tweede lid betreft de totstandkoming van de algemene maatregel van bestuur. De
voordracht wordt gedaan door de Ministers van VWS, van JenV en van BZK. Verder is
een voorhangprocedure bij het parlement voorgeschreven van één week.
Ingevolge het derde lid zijn de bepalingen met betrekking tot de uitvoerder van de
test van overeenkomstige toepassing op de verstrekker van een document dat gelijk
is gesteld aan een testbewijs. Aldus heeft de toediener van een vaccinatie de grondslag
om de benodigde (medische) persoonsgegevens te verstrekken.
Artikel 58rg. Geneeskundige behandelingsovereenkomst
Wanneer testbewijzen wettelijk verplicht gesteld worden, kan de vraag rijzen of dat
betekent dat de test zelf wordt verricht in opdracht van degene die de activiteiten
organiseert of de voorziening beheert waar iemand aan deel wenst te nemen of gebruik
van te maken. Een bevestigend antwoord op deze vraag zou er gelet op artikel 7:446,
vierde lid, BW of artikel 7:446, vijfde lid, BW BES toe leiden dat in die gevallen
geen geneeskundige behandelingsovereenkomst tot stand komt. Dan zouden de bepalingen
in het BW en BW BES over de geneeskundige behandelingsovereenkomst toch nog wel zoveel
mogelijk van overeenkomstige toepassing zijn (artikel 7:464, eerste lid, BW en BW
BES) en er zouden specifieke, afwijkende voorschriften gelden voor het bewaren van
persoonsgegevens. Voor uitvoerders van testen zou dit in de praktijk tot problemen
leiden, omdat er afhankelijk van de reden dat iemand zich laat testen één van de twee
hierboven geschetste juridische regimes zou gelden. Dit, terwijl het niet altijd te
achterhalen is waarom iemand zich laat testen en de testuitslag voor meerdere doelen
gebruikt kan worden. Om hier geen misverstanden over te laten bestaan, is uitdrukkelijk
bepaald dat het uitvoeren van een test in het kader van de inzet van testbewijzen
niet kwalificeert als -kortweg- een keuring in de zin van artikel 7:446, vierde lid,
BW of 7:446, vijfde lid, BW BES. Dit betekent dat het uitvoeren van een test geschiedt
op basis van een geneeskundige behandelingsovereenkomst.
Onderdeel D
Met de voorgestelde wijziging van artikel 68bis wordt de sanctionering geregeld bij
overtreding van de regels die bij of krachtens de voorgestelde artikelen 58rd of 58re
zijn gesteld over het gebruik van digitale of schriftelijke testbewijzen. Met een
hechtenis van ten hoogste zeven dagen of geldboete van de eerste categorie wordt gestraft
indien in strijd is gehandeld met het voorgestelde artikel 58rd, derde lid of achtste
lid, onderdelen a, b of c. Dit zijn voorschriften die zich richten tot de uitvoerder
van de test of de organisatie die moet controleren op een geldig testbewijs. Meer
concreet gaat het om het gebruiken van andere controlemiddelen dan CoronaChecker Scanner
en om het overtreden van de voorwaarden die gelden voor de toepassing van de applicaties
of de eventuele alternatieve digitale drager van het testbewijs. Het overtreden van
aan een eventuele ontheffing op grond van het voorgestelde artikel 58rd1, tweede lid,
verbonden voorschriften en beperkingen is op dezelfde wijze gesanctioneerd. Daarvoor
wordt voorgesteld artikel 68bis, eerste lid, onderdeel b, Wpg aan te passen.
Voor degene die verplicht is het testbewijs te tonen en daarbij niet op de juiste
manier de middelen gebruikt zoals het voorgestelde artikel 58rd, eerste lid en achtste
lid, onderdeel d, voorschrijft, bedraagt de geldboete ten hoogste € 95. Dat geldt
ook bij overtreding van aan een eventuele vrijstelling op grond van het voorgestelde
artikel 58re, vierde lid, verbonden voorschriften en beperkingen. Deze overtredingen
vallen onder de voorgestelde wijziging van artikel 68bis, tweede lid. Als gevolg van
de voorgestelde wijziging van artikel 68bis, vierde lid, wordt van het opleggen van
die geldboete geen aantekening gemaakt in de justitiële gegevens.
Artikelen II en III
In artikel II wordt een uitzondering gemaakt op de bewaartermijn van artikel 7:454,
derde lid, BW en artikel 7:454, derde lid, BW BES. Deze bepaling is niet opgenomen
in de wijziging van de Wpg, aangezien de werkingssfeer van de bewaartermijn zich uitstrekt
voorbij de periode waarin de tijdelijke bepalingen van hoofdstuk Va Wpg van kracht
zijn. Een dossier dat alleen is aangelegd voor een negatieve of positieve testuitslag,
wordt gedurende een bij ministeriële regeling te bepalen termijn van ten hoogste een
jaar bewaard in plaats van de twintig jaar en tien jaar die respectievelijk het BW
en het BW BES voorschrijft. Op dossiers die behalve een negatieve of positieve testuitslag
ook andere medische gegevens bevatten, blijven het BW en het BW BES onverkort van
toepassing. Dit is in het algemeen deel van deze memorie van toelichting uiteengezet
in paragrafen 4.4. Nationale wetgeving en 10. Overgangsrecht en inwerkingtreding, in welke laatste paragraaf ook artikel III is toegelicht.
Deze toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid
en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
H.M. de Jonge, minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 34 | Voor |
| D66 | 24 | Voor |
| PVV | 17 | Tegen |
| CDA | 15 | Voor |
| PvdA | 9 | Tegen |
| SP | 9 | Tegen |
| FVD | 8 | Tegen |
| GroenLinks | 8 | Voor |
| PvdD | 6 | Tegen |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| DENK | 3 | Tegen |
| JA21 | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Tegen |
| Volt | 3 | Voor |
| BBB | 1 | Tegen |
| BIJ1 | 1 | Tegen |
| Fractie Den Haan | 1 | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.