Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 10 februari 2021 (W12.20.0491/III) en de reactie van de initiatiefnemer d.d.
10 maart 2021, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 17 december
2020 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Van Brenk tot tijdelijke wijziging
van de Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling in verband met het
invoeren van een maatregel tot onder meer aanpassing van de disconteringsvoet waartegen
pensioenfondsen hun pensioenverplichtingen moeten berekenen, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet erin dat in de Pensioenwet (Pw) wordt geregeld dat – kort
gezegd – in de aanloop naar het nieuwe pensioenstelsel de disconteringsvoet voor de
technische voorzieningen in afwijking van de regels van het Financiële Toetsingskader
(FTK) bij algemene maatregel van bestuur (amvb) kan worden vastgesteld en dat de beleidsdekkingsgraad,
en daarmee de regels inzake het minimaal vereist eigen vermogen (mvev) buiten toepassing
blijven.

De Afdeling Advisering van de Raad van State merkt op dat de verhouding van het wetsvoorstel
tot het transitie-FTK, zoals voorgesteld in het ontwerp van Wet toekomst pensioenen
duidelijk zou moeten worden. Voorts bevat het wetsvoorstel onvoldoende waarborgen
om te verzekeren dat de nieuw vast te stellen disconteringsvoet evenwichtig is en
niet de lasten eenzijdig bij bepaalde groepen legt. In verband daarmee dient het initiatiefvoorstel
nader te worden overwogen.

De initiatiefnemer is de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling
advisering) erkentelijk voor haar advies. Naar aanleiding van het advies heeft de
initiatiefnemer de memorie van toelichting aangepast. Graag gaat de initiatiefnemer
hieronder in op de door de Afdeling advisering gemaakte opmerkingen.

De initiatiefnemer zal zich in zijn reactie op het advies van de Afdeling advisering
uitsluitend richten op het toepassen van een tijdelijke bodemrente van 2%. Het wetsvoorstel
betreft immers geenszins ideeën over een definitieve verhoging van de rente voor nu
en in de toekomst. In haar berekening over de effecten van een tijdelijke bodemrente
van 2% concludeert het CPB dat de effecten op de verschuiving tussen jongere en oudere
generaties beperkt zijn tot plusminus 1%.1 Met dit nieuwe initiatief wetsvoorstel opereert initiatiefnemer bewust binnen het
kader van een beperkt generatie-effect.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

Volgens het wetsvoorstel kan in afwijking van het FTK bij amvb worden bepaald bij
welke economische omstandigheden rekening wordt gehouden met een prudente inschatting
van de lange termijn structurele renteniveaus bij de berekening van de technische
voorzieningen, alsmede welk minimumrentepercentage dan wordt gehanteerd. Bij toepassing
van deze regels wordt ook de beleidsdekkingsgraad buiten werking gesteld.

Het betreft een tijdelijke regeling tot 2026, de beoogde datum van ingang van het
nieuwe pensioenstelsel zoals die is afgesproken in het in 2019 gesloten pensioenakkoord.
De voorgestelde regels zijn ingegeven door de wens te anticiperen op dat nieuwe stelsel.
In het nieuwe pensioenstelsel wordt de rentegevoeligheid van het huidige stelsel opgelost
door uit te gaan van de werkelijk betaalde premie en het werkelijk behaalde rendement.2

De waardering van de huidige pensioenverplichtingen wordt volgens de toelichting bij
het «invaren» in het beoogde nieuwe stelsel echter gebaseerd op de ongekend lage risicovrije
rente op basis van het FTK van het huidige pensioenstelsel. Dit leidt tot een paradox,
aldus de toelichting, omdat de risicovrije rente in het nieuwe stelsel niet meer wordt
gebruikt voor de waardering van pensioenverplichtingen, maar nog wel voor de waardering
van de huidige verplichtingen.

De dreiging van pensioenkortingen op basis van het huidige FTK blijft daardoor reëel
tot het moment dat pensioenfondsen de overgang naar het nieuwe stelsel hebben afgerond.
Daarbij wijst de initiatiefnemer op onterechte uitgangspunten van het FTK, aangezien
de door de markt gedreven daling van de rente door manipulatie fors is versterkt.
Verder wijst zij op de goede beleggingsrendementen van de afgelopen decennia. Dit
rechtvaardigt volgens de initiatiefnemer tijdelijke afwijking van het FTK in de aanloop
naar het nieuwe stelsel.

2. Evenwicht

Het zogenoemde pensioenakkoord is in 2019 gesloten.3 In juni 2020 is de Hoofdlijnennotitie uitwerking pensioenakkoord uitgebracht, waarin
onder andere is ingegaan op het beoogde transitiekader.4 Onlangs, op 17 december 2020, is een ontwerp voor een wetsvoorstel Wet toekomst pensioenen
in consultatie gebracht, waarin het transitiekader verder is uitgewerkt.5

Uit die stukken komt naar voren dat reeds versoepelingen van het FTK in de aanloop
naar het nieuwe stelsel zijn voorzien. Hieraan zijn evenwel voorwaarden en beperkingen
verbonden. Wettelijk wordt vastgelegd welke versoepelingen gelden in de transitieperiode.
Bovendien geldt dit versoepelde kader alleen als ervoor wordt gekozen de bestaande
regeling af te sluiten en in te varen in de nieuwe regeling. Indien niet wordt gekozen
voor invaren, of wanneer invaren niet mogelijk is (zoals bij gesloten fondsen) blijft
het bestaande FTK van toepassing. De Afdeling maakt hierover drie opmerkingen.

a. Als al een afwijkende disconteringsvoet zou moeten worden vastgesteld in de overgangsfase
naar het nieuwe stelsel, valt op dat het voorstel geen inhoudelijke maatstaven en
waarborgen bevat voor de bepaling van de disconteringsvoet. Die maatstaven zijn dan
nodig om te verzekeren dat de disconteringsvoet die in afwijking van de normale regels
zou kunnen worden vastgesteld, realistisch is en recht doet aan de belangen van alle
betrokken deelnemers. Het veranderen van de spelregels (tijdens het spel) verandert
immers niet de omvang van het totale vermogen van het pensioenfonds, maar slechts
de verdeelregels. Ook in de transitiefase moet het evenwicht bewaard worden tussen
de belangen van alle betrokken deelnemers, jong en oud. De lasten van gewijzigde spelregels
moeten niet gaan drukken op bepaalde groepen, terwijl andere groepen in feite bevoordeeld
worden.

De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel aan te vullen met inhoudelijke maatstaven
voor de bepaling van de disconteringsvoet in afwijking van bestaande regels, als het
al nodig zou zijn om in dit opzicht afwijkingen voor te stellen.

De keuze voor een disconteringsvoet van 2% is ingegeven door de wens voor een duidelijke
maatstaaf waarmee wordt geborgd dat de invoering van een bodemrente (op zichzelf)
slechts zeer beperkte generatie-effecten teweeg brengt. Initiatiefnemer baseert zich
hier op de kwantitatieve conclusie van het Centraal Planbureau: «Invoering van een
bodem van 2% gedurende vijf jaar heeft beperkte generatie-effecten».

Veranderen van de spelregels tijdens het spel is nu juist ook wat in het wetsvoorstel
van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt gedaan door de maatstaven
voor kortingen en indexeren aan te passen. De Minister doet dat door de vereiste minimale
dekkingsgraad en de vereiste dekkingsgraad te verlagen. Het initiatief wetsvoorstel
doet in feite hetzelfde maar gebruikt daarvoor een middel dat meer geëigend is. Het
gebruik van de discontovoet als middel is recent ook aanbevolen door een omvangrijke
groep van vooraanstaande economen6. De Vakcentrale VCP7 evenals actuaris en pensioendeskundige Jan Tamerus8 hebben bovendien recentelijk een vergelijkbare discontovoet aanbevolen die, net als
dit initiatief wetsvoorstel, binnen het kader blijft van «beperkte generatie effecten».

Tenslotte merken initiatiefnemers op dit punt op dat een tijdelijke verhoging van
de discontovoet slechts nadelig uitwerkt op jongere generaties als de rendementen
in werkelijkheid lager zouden liggen dan de gekozen discontovoet. Voor de beperkte
periode die in het initiatief voorstel is voorzien is dat niet relevant omdat in de
jaren tussen invoering van het huidige FTK en nu steeds gemiddeld een veel hoger rendement
is gerealiseerd dan de discontovoet. Daarmee is de last van de spelregels gaan drukken
op oudere generaties ten gunste van jongere generaties. Een geringe correctie kan
daarom geen argument tegen het initiatiefwetsvoorstel zijn.

b. De voorgestelde afwijkingsmogelijkheid zal ook van toepassing zijn in die gevallen
waarin niet wordt gekozen voor «invaren» of invaren niet mogelijk zal zijn. Afwijking
van de regels van het FTK ligt volgens de Afdeling in zulke gevallen niet voor de
hand. De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel aan te passen.

Dit wetsvoorstel beoogt «slechts» om de risico’s van kortingen gedurende de overgangsfase
naar het beoogde nieuwe pensioenstelsel te verkleinen zo niet te voorkomen, zodat
de invoering van het nieuwe stelsel niet wordt belast door maatschappelijke onrust
als gevolg van rentemanipulatie en coronacrisis gerelateerde marktvolatiliteit. Initiatiefnemer
is van mening dat de genoemde maatschappelijke onrust als gevolg van rente manipulatie
en coronacrisis gerelateerde marktvolatiliteit zich niet beperkt tot die gevallen
waarin wordt gekozen voor «invaren». Het doel van dit initiatief wetsvoorstel zou
naar de mening van de initiatiefnemer niet of veel minder doeltreffend worden bereikt
wanneer pensioenfondsen die niet invaren of niet kunnen invaren zouden worden uitgesloten
van dit initiatief.

Het feit dat voor alle pensioenfondsen geldt dat voor het vaststellen van de premie
al jarenlang wordt uitgegaan van een veel hoger verwacht rendement dan de bodemrente
zoals hier wordt voorgesteld, onderstreept zowel de wenselijkheid als de rechtvaardigheid
van dit initiatief wetsvoorstel.

Tevens merkt initiatiefnemer op dat de conclusies van het Centraal Planbureau over
de beperkte effecten van een tijdelijke verhoging van de disconteringsvoet naar 2%,
niet zijn gebaseerd op die gevallen «waarin niet wordt gekozen voor invaren of waar
invaren net mogelijk zou zijn». De conclusie van het CPB over de effecten van een
tijdelijke bodemrente is een goed geborgde maatstaaf voor de gehele sector en initiatiefnemer
opereert bewust binnen dit kader.

c. Inmiddels is een ontwerp voor de Wet toekomst pensioenen verschenen, met daarin
een beoogd transitiekader, dat voorziet in versoepelingen van het FTK. Het ligt in
de rede dat de toelichting ingaat op de verhouding tussen het voorgestelde transitiekader
en het voorliggende voorstel. De Afdeling adviseert daartoe.

In de versoepelingen van het FTK volgens het voorgestelde transitiekader wordt onder
andere de kritische beleidsdekkingsgraad verlaagt naar 90%. Dit komt overeen met een
verhoging van de disconteringsvoet met ongeveer 1 procentpunt. De conclusie dat dit
initiatiefwetsvoorstel in verhouding tot het beoogde transitiekader iets verder gaat
is dan ook terecht.

Initiatiefnemer is in dit verband echter van mening dat het voorkomen van maatschappelijke
onrust als gevolg van rentemanipulatie en coronacrisis gerelateerde marktvolatiliteit
vraagt om verdere versoepeling, zolang dit wordt vormgegeven binnen het kader van
«zeer beperkte generatie-effecten», zoals het CPB ook heeft geconcludeerd t.a.v. de
gekozen disconteringsvoet in het voorliggende initiatief wetsvoorstel/

Initiatiefnemer acht bovendien het verhogen van de disconteringsvoet zowel technisch
als politiek veel logischer dan een verlaging van de kritische beleidsdekkingsgraad.
Er bestaat geen inhoudelijk meningsverschil over de uitkomsten van een dekkingsgraad
berekening. Alle politieke gezindten willen een dekkingsgraad van > 100%. Het is de
disconteringsvoet waarover brede maatschappelijke meningsverschillen bestaan en het
is dan ook logisch dat deze knop wordt gebruikt voor een passende compromis.

Zonder een uitgebreide inhoudelijke discussie over de keuze voor een discontovoet
te willen voeren merkt de initiatiefnemer op dat een van de belangrijkste redenen
waarom gekozen wordt voor de risicovrije discontovoet gelegen is in de wenselijkheid
dat toekomstige rendementen die gemaakt worden door het aanhouden van vermogenstitels
met een zeker risico zoals aandelen en vastgoed pas mogen worden meegerekend als ze
ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Door de steeds dalende discontovoet zijn die
rendementen over de afgelopen veertien jaar echter niet gebruikt voor het doel waarvoor
ze moeten dienen (indexatie van aanspraken en uitkeringen) maar juist voor het compenseren
van de effecten van de daling van de discontovoet. Dat effect wordt nu partieel en
tijdelijk buiten werking gezet om de overgang naar het nieuwe stelsel gemakkelijker
te maken.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemer, Van Brenk